Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Baard Marstrand Arkiv: Unntatt offentlighet Arkivsaksnr.: 16/684-31 Nye mål for saksbehandlingstid Sak til DAs styre Vedlegg: Vedlegg a. Notat fra arbeidsgruppe 2009 Vedlegg b. Oppsummering av høring fra 2010 Vedlegg c. Høringsuttalelser høring 2016 Direktørens sakssammendrag: Domstoladministrasjonen (DA) satte i 2009 ned en arbeidsgruppe som skulle evaluere dagens mål for saksbehandlingstider, og utarbeide forslag til nye. Styret vedok i 2010 at de nye foreslåtte målene skulle evalueres etter en prøveperiode på to år. Ved utgangen av 2015 var det to år siden de nødvendige endringer var på plass, og DA har i 2016 evaluert de nye målene. DAs evaluering har bestått i å analysere statistikk fra Lovisa, samt å innhente synspunkter fra domstolene og andre aktører i justissektoren. Etter gjennomgangen av høringen og to års erfaringer med bruk av de nye målene, mener DA at både de nye og gamle målformuleringene bør videreføres. Det foreslås derfor at de nye målene skal inngå som en del av den faste statistikkproduksjonen, men ikke sidestilles med dagens målsettinger i Prop. 1 S. Saksopplysninger 1. Bakgrunn Dagens målsettinger for gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de alminnelige domstolene ble introdusert i St. prp. nr. 1 (1990-1991), og sier at domstolene skal behandle tvistesaker, enedommersaker og meddomsrettssaker innen hhv. 6, 1 og 3 måneder. Disse målene har vært gjentatt uforandret i senere proposisjoner. Domstoladministrasjonen (DA) satte i 2009 ned en arbeidsgruppe som skulle evaluere dagens målformuleringer og utarbeide forslag til nye. Arbeidsgruppa skrev et notat med forslag til nye mål, som ble sendt ut på høring i domstolene.
I juni 2010 behandlet DAs styret notatet fra arbeidsgruppa og innspillene fra høringen, og vedtok følgende: "De foreslåtte målsettingene innføres i DA og domstolenes styringssystemer så snart de nødvendige endringene i saksbehandlingssystemet er gjennomført. DA evaluerer målsettingene etter en prøveperiode på to år". Årsaken til behovet for en prøveperiode var introduksjonen av nye sakstyper som krevde endringer i Lovisa. Prøveperioden på to år ble vedtatt for å ha et godt nok statistisk grunnlag til å vurdere de nye sakstypene. Ved utgangen av 2015 var det to år siden de nødvendige endringer var på plass, og DA har i 2016 evaluert de nye målene. 2. Evaluering av de foreslåtte målene DAs evaluering har bestått i å analysere statistikk fra Lovisa, samt å innhente synspunkter fra domstolene og andre aktører i justissektoren. I det følgende presenteres hovedprinsippene knyttet dagens mål og en nærmere gjennomgang av måloppnåelse knyttet til de foreslåtte målene. Deretter vil høringen gjennomgås. 2.1. Dagens mål og de foreslåtte målene Dagens mål viser et gjennomsnitt for alle avgjorte saker. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid er en formulering som gjør det enkelt å kommunisere mål og oppnådde resultater. Domstolene opplever imidlertid dagens enkle system som unyansert og til dels også urettferdig. Domstoler med flere store, arbeidskrevende og langvarige saker enn domstolsgjennomsnittet mener at dette i for liten grad reflekteres i dagens målformuleringer og publiserte statistikk. En annen svakhet ved formuleringer knyttet til gjennomsnittlig saksbehandlingstid er at gjennomsnittsberegningene for de mindre domstolene i enkelte tilfeller må baseres på et relativt lite antall saker. Beregningene vil da påvirkes sterkt av enkeltsaker med spesielt lang eller spesielt kort saksbehandlingstid, og resultatet kan gi et misvisende bilde av saksavviklingen i domstolen og utvikling i saksbehandlingstid. De nye målsettingene innebærer en større grad av nyansering av sakskategoriene ved at det etableres nye sakskategorier, og at 75 % av sakene skal avvikles innen målsetningen. Et mål om 75 % av sakene skal behandles innenfor et mål, betyr at saker med spesielt høy saksbehandlingstid ikke påvirker vurderinger av måloppnåelsen i like stor grad. Innføring av nye sakstyper bidrar til mer homogene sakskategorier sammenlignes. Nyanseringen innebærer at det etableres to sakskategorier i førsteinstans kalt "spesielle tvistesaker", og "spesielle meddomsrettssaker". Spesielle tvistesaker : Til kategorien Spesielle tvistesaker hører: 1. Saker etter barneloven, dvs saker som behandles etter den spesielle meklingsformen i barneloven 61 2. Saker med oppnevnt sakkyndig, dvs saker der det utarbeides sakkyndig rapport. (Det gjelder ikke saker med oppnevnt sakkyndige meddommere) 3. Saker med hovedforhandling av varighet 4 dager eller mer 4. Gruppesøksmål 2
Dersom minst et av disse kriteriene er oppfylt, kommer saken inn under kategorien Spesielle tvistesaker. Spesielle meddomsrettssaker : Til kategorien Spesielle meddomsrettssaker hører: 1. Saker med strafferamme over seks år 2. Saker med hovedforhandling av varighet 4 dager eller mer Dersom et av disse kriteriene er oppfylt, kommer saken inn under kategorien Spesielle meddomsrettssaker. For å kunne dele opp sakstypene slik det fremgår av rapporten, var det nødvendig å gjøre visse endringer i Lovisa. Disse endringene ble produksjonssatt i mars 2013. I tabell 1 under viser mål og måloppnåelse samlet for de alminnelige domstolene i første- og andreinstans i 2014-2016. Førsteinstans Sakstype Minst 75 % av sakene skal avvikles innen Status 2014 - andel innenfor Status 2015 - andel innenfor Status 2016 - andel innenfor Dødsboer 12 mnd 58 % 60 % 59 % Konkurssaker: Tid fram til bo besluttes åpnet/ikke åpnet 1 mnd 77 % 78 % 77 % Sivile saker Tid fram til avsluttet bo 12 mnd 99 % 99 % 99 % Klagesaker 4 mnd 74 % 73 % 73 % Tvistesaker: Saker etter småkravsprosess 3 mnd 44 % 40 % 43 % Alminnelige tvistesaker 6 mnd 73 % 71 % 75 % Spesielle tvistesaker 6 mnd 31 % 27 % 27 % 3
Enedommersaker 1 mnd 86 % 87 % 89 % Straffesaker Meddomsrettssaker: Alminnelige meddomsrettssaker 3 mnd 56 % 54 % 60 % Spesielle meddomsrettssaker 3 mnd 41 % 34 % 36 % Andreinstans Sivile saker Straffesaker Tvistesaker (anker over dom, førsteinstanssaker) 6 mnd 50 % 54 % 55 % Begrensede anker 3 mnd 43 % 50 % 44 % Bevisanker 5 mnd 51 % 51 % 45 % Tabell 1 Andel saker avgjort innen frist i 2014-2016 Tabellen viser variasjon i måloppnåelsen på landsbasis, og for mange sakstyper er det lavere måloppnåelse enn 75 %. Ser vi nærmere på måloppnåelse per domstol, viser figur 1 under antall domstoler i førsteinstans som klarer målene og har avviklet mer enn 75 % av sakene innen tidsmålet i de ulike sakstypene. 70 Sivile saker Straffesaker 60 59 50 40 30 20 33 20 2014 2015 2016 10 0 Tvistesak allmenprosess 4 Tvistesak Spesiell tvistesak Enedommersak småkravsprosess 0 Enkel meddomsrettsak 7 Spesiell meddomsrettsak Figur 1 Antall domstoler med minst 75 % av sakene avviklet innenfor mål i tvistesaker og straffesaker Antall domstoler i førsteinstans som innfrir målet varierer mellom de ulike sakstypene, fra ingen domstoler i spesielle tvistesaker, til alle domstoler i konkursbobehandling. Blant lagmannsrettene er det ingen domstoler som når målene i de ulike sakstypene. 4
Det kan derfor være interessant å se hvordan domstolene fordeler seg i ulike kategorier av måloppnåelse. Tabellene 2 og 3 under viser hvordan en fordeling av domstolene i fire ulike kategorier for førsteinstans, og tre kategorier for andreinstans. 2016 Domstoler fordelt på andel saker innenfor mål Sakstype 0-25% 26%-50% 51%-74% 75% -> Tvistesak småkravsprosess 18 30 10 4 Tvistesak allmenprosess 0 4 29 31 Spesiell tvistesak 29 28 6 0 Dødsboskifte 0 18 36 9 Klage 3 2 16 41 Konkursbegj. 0 0 16 47 Konkurs- bobehandling 0 0 0 63 Enedommersak 0 0 4 59 Enkel meddomsrettsak 6 13 24 20 Spesiell meddomsrettsak 24 19 8 7 Tabell 2 Domstolene fordelt på måloppnåelse i 2016 Tall fra 2016 Antall domstoler fordelt på måloppnåelse Sakstyper / måloppnåelse (mål: 75 % ) 0-49 % 50-74 % 75 % -> Tvistesaker (1.instanssaker + anke over dom) 2 4 0 Begrensede anker (straffesaker) 5 1 0 Bevisanker (straffesaker) 3 3 0 Tabell 3 Lagmannsrettene fordelt på måloppnåelse i 2016 Tabellene leses på følgende måte: I saker etter småkravsprosessen er det 30 domstoler som har en måloppnåelse på mellom 26 % til 50 %, og det er 4 domstoler klarer målet om 75 % av småkravssakene skal behandles innen 3 måneder. Til sammenligning klarte 50 domstoler i 2016 målet om saksbehandlingstid på seks måneder i tvistesaker, og 39 domstoler målet om saksbehandlingstid på tre måneder i meddomsrett. Alle 5
tingrettene bortsett fra en var i 2016 innenfor målet om saksbehandlingstid på en måned i enedommersaker. Fem av seks lagmannsretter klarte målet om saksbehandlingstid på seks måneder i anker over dom, men ingen lagmannsretter nådde målene om saksbehandlingstid på tre måneder i straffesakene. 2.2. Gjennomgang av høring i 2016 DA sendte i 2016 forslaget til nye mål på høring til domstolene. Høringen ble sendt til tingretter, lagmannsretter, Høyesterett, samt andre aktører innen justisfeltet. Det kom inn totalt 23 høringssvar fra alle lagmannsrettene, 12 tingretter og 5 fra eksterne aktører 1. DA inviterte høringsinstansene til å gi sine synspunkter på tre tema: 1. Bør de nye målene erstatte dagens mål? 2. Bør de nye målsettingene bli et supplement til dagens målsettinger? 3. Andre aktuelle problemstillinger knyttet til måloppnåelsen i de enkelte sakstypene. Vedlagt høringsnotatet lå det et materiale som viste måloppnåelse fordelt på sakstyper og enkeltdomstoler gjennom den toårige perioden med utprøving i 2014 og 2015. Overordnete perspektiver: Flere av høringsinstansene etterlyser en avklaring vedrørende hva formålet med slike målsettinger er. Er målsettingene knyttet til normative betraktninger om hvilken saksbehandlingstid domstolene bør etterstrebe for å oppfylle allmenne forventninger til en akseptabel ventetid for domstolenes avvikling av en sak? Eller, skal målsettingene oppfattes som mer absolutte krav knyttet domstolenes avvikling av saker? Flere av høringsinstansene er inne på at den siste tolkningen vil innebære klarere styringssignaler overfor domstolene, og samtidig fordre at man også overfor bevilgende myndigheter synliggjør ressursbehovet som følger med mer eksplisitte krav og forventninger til saksbehandlingstid. Spørsmål 1 og 2 i høringsnotatet (eksisterende og/eller nye mål) Hovedtyngden av høringssvar tar til orde for en bruk av både eksisterende og nye mål. Enten ved at nye mål tas inn som et permanent supplement til dagens målsettinger, eller ved at de nye målsettingene på sikt erstatter eksisterende målsettinger. Et lite antall høringssvar tar til orde for å beholde dagens målsettinger, og heller ikke implementere de nye målsettingene som del av det faste rapporteringsregimet. Et lite antall høringssvar tar til orde for å erstatte eksisterende mål med nye målsettinger. Mange høringssvar peker på at hovedsakstypene idag rommer ulike sakskomplekser, og at ett samlet gjennomsnittsmål ikke nødvendigvis gir et riktig bilde på hvor lang tid det tar å behandle ulike saker i en domstol. De nye målsettingene gir en mer nyansert fremstilling av sakstyper, som er bedre egnet til å synliggjøre mangfoldet i porteføljen av saker i domstolene. Samtidig mener flere domstoler at den nye målformuleringen kan være uheldig fordi de aller eldste sakene ikke blir synliggjort. 1 Advokatforeningen, Justis- og Beredskapsdepartementet, Parat, Regjeringsadvokaten og Riksadvokaten. 6
Høringen avdekker videre gjennomgående forskjeller mellom synspunktene til tingretter og lagmannsretter vedrørende eksisterende og mulige nye målsettinger. Mange tingretter melder at de nye målsettingene er et velkomment tilskudd til å fremstille mangfoldet i saker som domstolene skal håndtere, og at de nye målsettingene kan utfylle/erstatte dagens mål. Lagmannsrettene vil derimot beholde dagens målsettinger, men flere av disse ser også nytten av at de nye målsettingene også kan innarbeides. De eksterne aktørene syns det er bra DA tar en gjennomgang av målene for saksbehandlingstider i domstolene. Høringsuttalelsene viser at denne gruppen generelt er positive til de nye foreslåtte målene, og særlig den mer nyanserte oppdelingen av sakstyper fremheves. Måloppnåelse i enkelte sakstyper (spørsmål 3 i høringsnotatet): Mange høringsuttalelser inneholder merknader til en eller flere av sakstypene som visualiseres gjennom nye mål for saksbehandlingstid. Småkravssakene har ofte blitt gitt mindre oppmerksomhet enn andre saker, da det ofte er andre sakstyper som oppleves som mer prekære. Det kan være en forklaring for at svært få domstoler har nådd målet om at 75% av sakene skal være innen en saksbehandlingstid på 3 mnd. Mange domstoler er også opptatte av at saker etter barneloven inngår i sakstypen spesielle tvistesaker. Dette er saker det kan være gode argumenter for å faktisk bruke noe lengre tid på å avvikle enn 6 måneder. I flere høringssvar åpnes det for en diskusjon om foreldretvistene bør skilles som en helt egen sakstype, med et mål for saksbehandlingstid som er lengre enn andre tvistesaker. Innen straffesakene i førsteinstans påpekes det i flere høringssvar at for sakstypen spesielle meddomsrettssaker ikke nødvendigvis er slik at saker med strafferamme over 6 år er mer komplekse og tidkrevende enn andre straffesaker. Noen tingretter mener det kunne vært behov for en nyansering også innen enedommersakene, i og med at det kan virke kunstig å kun forholde seg til ett samlet gjennomsnittsmål for saker som spenner fra fengslingssaker (1-3 dager) til tilståelsespådømmelser (1 måned). Videre peker mange tingretter og lagmannsretter på at selv om det er mulig å forbedre egne rutiner og prosesser knyttet til avviklingen av saker vil man også i mange av sakstypene være prisgitt tilgjengeligheten til aktører utenfor domstolen. Påtalesiden og forsvarersiden i mange straffesaker er belagt med mange saker, og begrenset kapasitet hos disse vil påvirke berammingen av straffesaker i domstolene. Det er heller ikke uvanlig at rettsmøter må avlyses og utsettes, gjerne i flere runder, og da vil det i slike saker være utfordrende å nå målene for saksbehandlingstid. Vurdering Dagens målformuleringer er godt innarbeidet og enkle å forklare. Dette gjør at de fungerer godt i kommunikasjon både internt og eksternt. De nye målene gir et mer nyansert bilde av saksavviklingen i domstolene. Målet om at 75 % av sakene skal behandles innenfor et tidsmål, reduserer betydningen enkelte saker med spesielt lang saksbehandlingstid har på måloppnåelsen. De nye målene gir mer informasjon om saksavviklingen i domstolene, men er tyngre å kommunisere. Samlet utfyller de to målformuleringene hverandre, og bidrar til mer og bedre informasjon om saksavviklingen i domstolene. Dette er positivt for driften og styringen av domstolene, og det gir DA et bedre faktagrunnlag i ulike beslutningsprosesser. Hovedtyngden av domstolenes høringssvar tar til 7
orde for å bruke både eksisterende og nye mål. Enten ved at nye mål tas inn som et supplement til dagens målsettinger, eller ved at de nye målsettingene på sikt erstatter eksisterende målsettinger. Etter gjennomgangen av høringen og to års erfaringer med bruk av de nye målene, vurderer direktøren at både de nye og gamle målformuleringene bør videreføres. Det foreslås derfor at de nye målene skal inngår som en del av den faste statistikkproduksjonen, men ikke sidestilles med dagens mål i Prop. 1 S. Dette innebærer at de nye målene i første rekke vil få en funksjon i dialogen mellom DA og domstolene, samt i den interne styringen av den enkelte domstol. Dersom domstolene skal kunne ta i bruk de nye målene, må det utvikles rapporter i Lovisa som viser domstolenes måloppnåelse for disse. I dag er det kun DA som kan ta ut denne statistikken. Direktørens innstilling: De nye målene for saksbehandlingstider skal inngå i den ordinære statistikkproduksjonen for domstolene, men ikke sidestilles med dagens mål i Prop 1. S. 25.01.2017 Sven Marius Urke direktør Jann Ola Berget avdelingsdirektør 8