Forvaltningsrevisjon Utført av Fleksitidsordningen i Nord-Aurdal kommune Formål: - Gjennomgå fleksitidsreglementet i Nord-Aurdal kommune og praktiseringen av dette Innhold 1. Innledning... 2 2. Rådmannens uttalelse... 3 3. Praksis i Nord-Aurdal kommune... 3 4. Vurdering... 4 5. Konklusjon og anbefaling... 6 Område: Fleksitidsordningen Kommune: Nord-Aurdal Utført i perioden: Juni-November 2008 Endelig versjon: 12.02.2009 Revisor: Dagny Thon Hovrud
Side 2 av 7 1. Innledning 1.1. Bakgrunn og formål Gjennom regnskapsrevisjon har kommunerevisjonen påpekt at det er utbetalt ikke-utbetydelige beløp til enkelte ansatte i Nord-Aurdal kommune, knyttet til dels gamle og dels høye fleksitidssaldoer. Revisjonen har fått dokumentasjon på at påviste saker er anvist av rådmannen, men kontrollutvalget ba likevel revisjonen se nærmere på ordningen på et mer generelt grunnlag. Formålet med prosjektet er følgelig å gjennomgå Nord-Aurdal kommunes fleksitidsordning, vurdere praksis og eventuelt foreslå forbedringer. 1.2. Problemstilling og avgrensning Prosjektets problemstilling er som følger: Er Nord-Aurdal kommunes fleksitidsreglement hensiktmessig? Vi har begrenset oss til å se på fleksitidsordningen gjeldende for de ansatte på rådhuset. 1.3. Revisjonskriterier Generelt vil vi vurdere fleksitidsreglementet og praksisen opp mot hva som kan anses å være rimelig og formålstjenelig bla. med bakgrunn i fleksitidsreglementene for fem av Valdreskommunene. Vi går særlig inn på følgende: 1. Intensjonen med - og praktisering av fleksitidsreglementet I fleksitidsreglementene for kommunene i Valdres har vi bla. merket oss to forhold. For det første har kommunene en kjernetid, for Nord-Aurdal er dette fra kl. 09.00 til kl. 14.00, hvor det er meningen at alle ansatte normalt skal være på jobb. For det andre har flere av kommunene en grense på hvor mange hele fridager det normalt skal være mulig å ta ut i løpet av en gitt periode. Med denne bakgrunn er det vår oppfatning at intensjonen med en fleksitidsordning bør være at den enkelte ansatte gis mulighet til å gjøre mindre tilpasninger i sin arbeidstid, ikke at det normalt skal gi mulighet til å avspasere lengre perioder. I lys av de utbetalinger revisjonen har stilt spørsmål ved, mener vi det er spesielt relevant å fokusere på følgende elementer i fleksitidsreglementet, jf. reglementets punkt 4. Minustid utover 40 timer trekkes av lønnen ved neste lønnsutbetaling, mens plusstid utover 40 timer ikke kan overføres til neste avregningsperiode, dvs. at timene må strykes. Det kan i særlige tilfeller avtales med tjenesteleder om en kan overstige minustid og plusstid. 2. Lederavtaler: Overtidsbetaling og fleksitidsordning Med henvisning til Arbeidsmiljølovens 10-6 og 10-12 og Hovedtariffavtalens 6 legger vi til grunn at: Kommunens ledere skal normalt ha betalt for den jobben som gjøres, ikke for det antall timer som brukes. Hvilket medfører at de normalt ikke har rett på overtidsbetaling. Kommunen skal foreta en konkret vurdering av hvilke ledere som eventuelt har rett på overtid, jf. Hovedtariffavtalens 6. For at det skal være klare rammer for ledere legger vi videre til grunn at: Lederavtaler bør spesifisere hvorvidt lønnen er inkludert overtid eller ei, og eventuell annen kompensasjon for merbelastning, samt hvilke elementer i fleksitidsreglementet som gjelder.
Side 3 av 7 2. Rådmannens uttalelse Rådmannen har iht. 8 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner gjennomgått rapporten, og dermed gitt anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår. Rådmannens kommentarer er innarbeidet i rapporten der det har vært hensiktsmessig, øvrige kommentarer er som følger. Rådmannen ser positivt på det arbeidet som er utført. Det blir satt fokus på vårt nåværende reglement og vår praktisering på en måte som vil kunne bidra til forbedringer. Rådmannen er enig i at intensjon med fleksitidsordningen er å gjøre tilpassinger i arbeidstid og ikke uttak av lenger ferie. Derimot har det ved noen anledninger vist seg å være best for arbeidsgiver å inngå avtale med medarbeider der det er blitt avtalt lengre perioder. Dette har vært i tilfeller der vi har tidsfrister som må overholdes, og vi har begrensede ressurser å sette inn. I slike tilfelle har det vært svært viktig å ha medarbeidere som da over en periode viser romslighet og fleksibilitet, noe en arbeidsgiver bør imøtekomme med å legge forholdene til rette for at disse medarbeidere får mulighet til å avspasere den opparbeidede fleksitiden. Dette er unntaksvis og det har aldri vært intensjon at ordningen skal benyttes som ekstra ferie. Kommunerevisjonen stiller også spørsmål knyttet til rådmannens myndighet, jf. del 5.3. Disse spørsmål vil rådmannen drøfte med forhandlingsutvalget. Kommunerevisjonen kommer med anbefalinger i rapportens del 5.2. Forholdene vil bli vurdert på nytt, spesielt antall avregningsperioder i løpet av året, grensen for minustid, antall avspaseringsdager over en gitt periode samt presisering og konkretisering av kontrollrutiner. 3. Praksis i Nord-Aurdal kommune Kommunens fleksitidsreglement ble vedtatt i kommunestyresak 77/2002. En arbeidsgruppe bestående av kommuneledelsen, tjenestelederne på rådhuset samt personalkonsulent, reviderte og presiserte enkelte ikkeprinsipielle forhold i retningslinjene i juni 2007. Samtidig ryddet administrasjonen opp i større fleksitidssaldoer som var opparbeidet. 3.1. De konkrete sakene Som påpekt innledningsvis er utbetalinger av relativt store beløp for mertid registrert i fleksitidssystemet en del av bakgrunnen for denne rapporten. Revisjonen har spesielt stilt spørsmål rundt følgende forhold: Rådmannen anviste 16.04.2007 på en utbetaling til en kommuneleder for 500 timer registrert i fleksitidssystemet i perioden 2004-2006, uten at det er dokumentert hvilke type arbeid som er utført, eller at det er vist til inngått avtale. Samtidig ble i overkant av 100 timer slettet fra fleksitidssystemet. På forespørsel opplyses det at timene det er betalt for anses som merarbeid utover det som anses å ligge til stillingen som leder, jf. hovedtariff-avtalens 3.4.1. Rådmannen opplyser at hun ønsket å rydde opp i forholdet uten å bruke unødvendig tid på å diskutere grunnlaget. Kommunelederen hadde hatt stor arbeidsbelastning over tid, bla. pga. rådmannsskifte, og det ble på utbetalingstidspunktet vurdert som viktig å være imøtekommende for å beholde vedkommende. Det ble i 2007 utbetalt, uten at utbetalingen var vedlagt tilfredsstillende anvisning og dokumentasjon, for 170 timer registrert i fleksitidssystemet i perioden 2003-2004 til en rådgiver. Det blir opplyst at dette var timer det var avtalt at rådgiver skulle avspasere, men som det av ulike årsaker ikke ble anledning til å ta ut. Det ble i 2007 betalt for 134 timer overtid for perioden 2006-2007 til en konsulent. Herav ble 119 timer utbetalt med 50 % overtid og 9 timer med 100 % overtid. Utbetalingen var dokumentert gjennom utskrift av timer fra fleksitidssystemet. På forespørsel opplyses det at konsulenten hadde muntlig avtale med leder om at definert hjemmearbeid skulle godtgjøres iht. overtidsbestemmelsene i Hovedtariffavtalen.
Side 4 av 7 3.2. Lederavtalene: Overtidsbetaling og fleksitidsreglement For å ha kontroll med timer til avspasering, registrerer ledere arbeidstiden i fleksitidssystemet som øvrige ansatte, uavhengig av om de har rett til overtidsbetaling eller ikke. Personalkonsulenten opplyser at kommunens praksis er at ledernivåene ned til og med tjenestelederne omfattes av hovedtariffavtalens kapittel 3, punkt 3.4.2, dvs. at de ikke har rett til overtidsbetaling, mens øvrige ledere har rett til overtidsbetaling. Ledere som i utgangspunktet ikke har overtidsbetaling får imidlertid overtidsbetalt dersom de utfører fagretta oppgaver. Det vil for eksempel si at en leder i hjemmetjenesten som tar en ordinær vakt i tjenesten skal ha kompensasjon for dette arbeidet. I november 2008 ble det inngått lederavtaler med alle ledere, dvs. rådmann, kommunalsjefer og virksomhetsledere, hvor det fremgår at ledere er unntatt fra Hovedtariffavtalen 6. Iht. rådmannen regulerer dette det forholdet at ledere skal ha betalt for den jobben de gjør og ikke for antall timer som brukes. Rådmannen har ansvar for lønnsforhandlinger med de ansatte i kommunen. Dette med unntak av administrativ ledelse dvs. rådmannen, kommuneledere og økonomisjef - hvis lønn blir forhandlet av et politisk utvalg. 3.3. Økonomiavdelingens praksis Ettersom økonomiavdelingen benytter fleksitidssystemet i utstrakt grad har vi snakket med økonomisjefen om avdelingens praktisering av reglementet. Økonomisjefen opplyser at hun får overtidsbetalt etter avtale med rådmannen, hovedsakelig knyttet til merarbeid relatert til sykdom og ubesatte stillinger i avdelingen. Ved økonomiavdelingen er det flere personer som i perioder har relativt stor arbeidsbelastning. Dette er kjente forhold, og de ansatte er gitt myndighet til selv å vurdere hvor mye det må arbeides i disse periodene. De ansatte benytter fleksitidssystemet for å dokumentere overtiden. Økonomisjefen opplyser at hun månedlig gjennomgår sine ansattes fleksitidssaldoer og vurderer muligheten for at mertid kan avspaseres innen rimelig tid. Dersom en ikke ser mulighet for slik avspasering gis det normalt betalt med ordinær timesats - uten overtidstillegg - og fleksitidssaldo blir tilsvarende redusert. 3.4. Status i fleksitidssystemet Vi har gjennomgått saldoer i fleksitidssystemet per 31.05.2008 og 30.10.2008. Listen viser at det er flere personer som har relativt høye pluss- og minussaldoer. Tendensene vi ser av mai-listen sees også for en stor del på de samme personene i oktober-listen. Pr. 1. november er det flere personer som har høyere saldo enn den angitte 40-timersgrensen. Disse timene skulle iht. fleksitidsreglementet vært strøket. 4. Vurdering 4.1. Intensjonen med - og praktisering av - fleksitidsordning Forholdene som er omtalt ovenfor viser at det har vært mulig å opparbeide høye fleksitidssaldoer, også i en periode hvor reglementet tilsa månedlig avregning. Personene hadde opparbeidet vesentlig flere timer enn fleksitidsreglementets maksimumsgrense på 40 timer. Det kan stilles spørsmål ved om det er realistisk å avspasere så mange timer uten at det går ut over de ordinære arbeidsoppgavene. Videre kan det stilles spørsmål ved om det er i tråd med intensjonen i en fleksitidsordning at enkelte ansatte skal kunne opparbeide seg så vidt høye saldoer - og få utbetalt for timeverk utført fra år tilbake. Etter vår oppfatning bør utgangspunktet for en fleksitidsordning være at den enkelte ansatte gis mulighet til å gjøre mindre tilpasninger i sin arbeidstid, ikke at det skal gi mulighet til å ta fri i lengre perioder eller gis vesentlig overtidsgodtgjørelse. Etter vår vurdering bør kommunen søke å tilpasse fleksitidsreglementet og etablere en praksis som ikke gjør det mulig å opparbeide så høye timesaldoer som i de omtalte tilfellene. Jo lengre avregningsperioden er jo større er sannsynligheten for at enkelte ansatte kan opparbeide seg høye fleksitidssaldoer. Jo høyere saldoen er jo vanskeligere blir det å avspasere, og det kan i visse tilfeller være urimelig at arbeidsinnsatsen ikke blir godtgjort på en eller annen måte. Etter vårt syn vil kommunen kunne ha fordel av å stramme inn på fleksibiliteten i fleksitidsreglementet, og heller avtale avvik i særlige tilfeller.
Side 5 av 7 Eksempelvis: For personer som har store svingninger i arbeidsbelastningen gjennom året bør arbeidsgiver være fleksibel mht. forhold som hvor mange timer som kan opparbeides og hvor lange perioder som kan avspaseres. Da må en samtidig ha en formening om hvordan timene kan avspaseres uten at det blir en belastning, og uten at det medfører overtidsutbetaling på et senere tidspunkt. Slike spesielle forhold må imidlertid avtales enten muntlig eller skriftlig. For ordens skyld gjør vi oppmerksom på at en arbeidssituasjon som krever mange timeverk ut over normalarbeidstiden i utgangspunktet skal behandles som ordinær overtid og godgjøres der etter. Fleksitidssystemet benyttes for å registrere overtid. Det er praktisk så lenge leder og ansatt har felles forståelse av hva som er fleksitid, hva som skal godtgjøres med ordinær timesats og hva som genererer overtidstillegg. Overtid skal avtales, muntlig eller skriftlig. Det kan ikke være slik at ansatte, på eget initiativ, kan opparbeide seg høye fleksitidssaldoer for så å forvente overtidsbetaling i etterkant. Når fleksitidssystemet benyttes til overtidsregistrering er det viktig at lederne har jevnlig gjennomgang av saldoen for sine ansatte, slik at en raskt kan avklare det antall timer den ansatte skal godtgjøres for (med eller uten overtidstillegg), hvor mange timer som skal stå som mertid og hvor mange timer som skal slettes iht. fleksitidsreglementet. Overtidstimer registrert i fleksitidssystemet bør senest i slutten av hver måned utbetales som overtid og trekkes fra på fleksitidssaldoen. 4.2. Lederavtaler: Overtidsbetaling og fleksitidsordning Nord-Aurdal kommune har nå tatt inn i alle lederavtaler at den enkelte leder er unntatt fra overtidsbestemmelsene i Hovedtariffavtalens 6. Lederne i Nord-Aurdal skal dermed i ikke få overtidsbetalt, men det blir opplyst at de som regel får godtgjørelse dersom de utfører fagoppgaver. For enkelte ledere, som f.eks. i hjemmetjenesten, kan det være enkelt å avgjøre hva som er fagretta oppgaver. For andre, f.eks. økonomisjefen, stiller vi spørsmål ved hvor lett det er å definere hva som er fagretta oppgaver og hva som ligger i de ordinære lederoppgavene. Med bakgrunn i Arbeidsmiljøloven og Hovedtariffavtalen, jf. del 1.3, er det vår oppfatning at ledere normalt ikke skal ha godtgjørelse ut over ordinær lønn. Vi ser imidlertid at det kan oppstå spesielle situasjoner hvor en viss godtgjørelse for stor arbeidsbelastning kan være relevant. Når det gjelder kommunelederen som fikk utbetalt for 500 timer mertid, av totalt registrert 604 timer, kan det stilles spørsmål ved om hvordan man etter så vidt lang tid kan anslå hvor mye av mertiden som kan ansees som merarbeid ut over det som ansees å ligge til stillingen som leder. Slik vi ser saken fremstår denne utbetalingen mer som en kompensasjon for en ekstraordinær stor arbeidsbelastning over en lang periode, enn som en godtgjørelse for de konkrete timeverkene. Vi stiller derfor spørsmål ved om det hadde vært mer prinsipielt riktig å gi en generell godtgjørelse for merbelastningen, enn å gi betaling for et konkret timetall slik det her er gjort. Ledere, som ikke har rett til overtidsbetaling, registrerer timer i fleksitidssystemet for å ha kontroll med mulig avspaseringstid. Det er viktig at kommunen sørger for å korrigere vesentlige plussaldoer jevnlig slik at en unngår å komme opp i situasjoner som for kommunelederen som er omtalt ovenfor. Det er det politiske forhandlingsutvalget som fastsetter lønnen til kommuneleder og økonomisjef, og vi kan ikke se av reglementet at rådmannen er gitt myndighet til å bevilge tilleggsgodtgjørelse til disse. Vi stiller derfor spørsmål ved om rådmannen har formell myndighet til å anvise på disse utbetalingene. Etter vårt syn er det ikke logisk at rådmannen står fritt til å foreta tilleggsutbetalinger til ledere som i utgangspunktet får fastsatt lønnen av forhandlingsutvalget. Dersom rådmannen skal ha slik myndighet blir det viktig at rådmannen, den enkelte leder og forhandlingsutvalget har en felles overordnet oppfatning av hva som ligger i begrepet lederoppgaver og hvilken type merarbeid/-belastning det ikke er tatt høyde for i grunnlønnen. 4.3. Rådmannens myndighet til å endre reglement vedtatt av kommunestyret Fleksitidsreglementet ble vedtatt av kommunestyret i 2002, og revidert av en arbeidsgruppe ledet av rådmannen i 2007. Det fremgår ikke av reglementet hvem som kan gjøre hvilke type endringer. Iht. Politisk reglement for Nord- Aurdal kommune 2007-2011 del 1.14 punkt 3 har rådmannen myndighet til å avgjøre saker som ikke har prinsipiell karakter. Vi stiller spørsmål ved om rådmannen gjennom denne delegasjonen har myndighet til å gjøre endringer i et reglement vedtatt av kommunestyret, eller om en slik delegasjon må fremgå av vedtaket? Etter vårt syn bør et reglement bare kunne endres av det organ som har vedtatt det, i dette tilfellet kommunestyret, dersom ikke annet organ, i dette tilfellet rådmannen, har fått særskilt delegasjon. Dersom rådmannen kan foreta endringer i reglementet ville det, etter vårt syn, vært mer hensiktmessig at kommunestyret i utgangspunktet vedtok de prinsipielle sidene ved reglementet mens det ble overlatt til rådmannen å utforme detaljene.
Side 6 av 7 5. Konklusjon og anbefaling 5.1. De omtalte sakene Som det fremgår ovenfor har tidligere praksis medført at ansatte har kunnet opparbeide høye fleksitidssaldoer, og få betalt for opparbeidet mertid fra år tilbake. Det er vår vurdering at det burde vært ryddet opp i de omtalte tilfellene på et langt tidligere tidspunkt, før mertiden ble så høy. Videre vil vi, pga. signaleffekten til øvrige ansatte, understreke betydningen av at kommuneledelsen praktiserer ordningen iht. reglementet. For ordens skyld gjøres det oppmerksom på at de konkrete utbetalingene som det her er tale om er knyttet til fleksitidssaldoer opparbeidet før nåværende rådmann ble ansatt. 5.2. Dagens reglement og praksis Det fremstår for oss som en nå søker å unngå at situasjoner som er omtalt ovenfor skal oppstå på nytt. Med utgangspunkt i intensjonen om at fleksitidsordning skal gi den ansatte mulighet til å gjøre mindre tilpasninger i sin arbeidstid mener vi kommunen kan ha fordel av å vurdere følgende tilpasninger i sitt reglement: Presisere skillet mellom overtid og fleksitid, ettersom fleksitidssystemet benyttes for å registrere overtid. Fleksitid benyttes av den enkelte for å gjøre mindre tilpasninger i arbeidstiden. Overtid skal avtales med leder på forhånd. Overtid registrert i fleksitidssystemet bør utbetales senest i slutten av hver måned og trekkes fra på fleksitidssaldoen. Kortere avregningsperiode. Etter juni 2007 er det benyttet årlig avregning. Fleksibilitet er i utgangspunktet bra, men gir også mulighet for å opparbeide høye fleksitidssaldoer. Øvrige Valdreskommuner har avregningsperioder på en eller to måneder. Innføre en grense for antall avspaseringsdager pr periode, slik øvrige Valdreskommuner har. Lavere grense for minustid enn grensen for plusstid. Dette er tilfelle i de fleste andre Valdreskommunene. Praktisere styringsreglen dersom antall timer overstiger 40, ellers vil ikke regelen ha verdi. Konkretisere kontrollrutinene, herunder: - Ledere følger opp fleksitidssaldoer jevnlig, for å unngå at ansatte opparbeider seg høye saldoer, og at det oppstår forhold som omtalt ovenfor. - En person kan ha et overordnet ansvar for å kontrollere at fleksitidssaldoene er iht. reglementet og iverksetter tiltak for at den enkelte leder skal ordne opp i eventuelle avvik. - Iht. revisjonens brev av 18.12.2007, bør eventuelle utbetalinger av opparbeidet fleksitid dokumenteres med opparbeidet fleksitidssaldo og med at timer til utbetaling er fratrukket saldo. Utbetalingen skal anvises av bemyndiget person og være avtalt med nærmeste tjenesteleder. Etter vårt syn er det mer hensiktmessig å ha et fleksitidsreglement som gir de fleste ansatte anledning til å gjøre mindre tilpasninger i sin arbeidstid og avtale avvik i særlige tilfeller, enn å ha et reglement som skal dekke alle behov. I særlige tilfeller kan og bør arbeidsgiver være fleksibel mht. forhold som anledning til å opparbeide timer og lengde på avspaseringsperioden.
Side 7 av 7 5.3. Prinsipielle spørsmål Som det fremgår av ovenstående stiller vi på prinsipielt grunnlag følgende spørsmål: Har rådmannen myndighet til å anvise på tilleggsutbetalinger til ledere, hvis lønn fastsettes av det politiske forhandlingsutvalget? Etter vårt syn er det ikke logisk at rådmannen står fritt til å foreta tilleggsutbetalinger til ledere som i utgangspunktet får fastsatt lønnen av forhandlingsutvalget. Ettersom ledere i utgangspunktet ikke skal ha overtidsbetalt er det viktig at de ulike partene har en felles forståelse av hvilke type oppgaver som skal generere tilleggsutbetalinger, og at kommunen har en ensartet praksis på området. Har rådmannen gjennom den generelle delegasjonsfullmakten myndighet til gjøre endringer i et reglement vedtatt av kommunestyret? Etter vårt syn bør et reglement bare kunne endres av det organ som har vedtatt det dersom det ikke er gitt særskilt endringsfullmakt. Dersom rådmannen har anledning til å gjøre endringer i fleksitidsreglementet ville det, etter vårt syn, vært mer hensiktmessig at kommunestyret i utgangspunktet vedtok de prinsipielle sidene ved reglementet mens det ble overlatt til rådmannen å utforme detaljene. * * * * * * * Fagernes 12. februar 2009... Revisor Dagny Thon Hovrud