Ressurssentrene Sør-Trøndelag fylkeskommune April 2008
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Sør-Trøndelag fylkeskommunes kontrollutvalg i perioden februar - mai 2008. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Orkanger, 8.5.2008 Anne Gråberg /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Arve Gausen /s/ Prosjektmedarbeider - RESSURSSENTRENE - 3
0 Sammendrag Revisjon Midt-Norge har på oppdrag fra kontrollutvalget i Sør-Trøndelag fylkeskommune (sak 43/2007) gjennomført en forvaltningsrevisjon med fokus på ressurssentrene i fylkeskommunen. Den foreliggende rapporten har belyst ulike sider ved ressurssentrene i Sør-Trøndelag fylkeskommune knyttet til organisering, samarbeid, håndtering av mer-/mindre forbruk og styring og rapportering. Problemstillingene for undersøkelsen har vært: 1. Er ressurssentrene organisert på en måte som medvirker til å oppfylle intensjon med sentrenes virksomhet? 2. Er det tilrettelagt for samarbeid med eksterne aktører? 3. Håndteres mer-/mindre forbruk i tråd med politiske vedtak? 4. Har fylkeskommunen god rapportering og styring av ressurssentrenes virksomhet? Kriteriene som revisor har brukt i undersøkelsen er hentet fra NOU 1997: 25 Ny kompetanse, kommuneloven og politiske vedtak knyttet til økonomi. I tilegg er kriterier hentet fra retningslinjer for ressurssentrene vedtatt i sak FS 0179/87A i 1988. Retningslinjene ble revidert som sak FU 21/93A i 1993. Retningslinjene omhandler blant annet økonomi og økonomistyring og gir kriterier på dette området. Undersøkelsen bygger i all hovedsak på intervju og dokumentgjennomgang, i tillegg til en elektronisk spørreundersøkelse. Et rapportutkast har vært på høring, og kapitel 6 omhandler fylkesrådmannens høringssvar. Verifisert referat fra høringsmøte er gjengitt i rapportens vedlegg 5. Revisor har ikke endret rapporten som følge av høringsuttalelsen. Nedenfor vil vi gi et sammendrag av resultat for hver enkelt problemstilling: Problemstilling 1: Er ressurssentrene organisert på en måte som medvirker til å oppfylle intensjon med sentrenes virksomhet? Drift av ressurssentre kan by på utfordringer, ikke minst ift. planlegging av aktivitet og behov for ressurser. Revisors inntrykk er at ressurssentrene tilpasser sin drift og behov for ansatte til aktivitetsnivå. Planlegging og fleksibilitet knyttet til en stor base av fagkunnskap ved de videregående skolene i tillegg til leie av ekstern kompetanse, bidrar positivt til ressurssentrenes drift. Selv om noen av ressurssentrene er aktive i flere nettverksformer, kan det etter revisors vurdering være nyttig å ha et felles nettverk for ressurssentrene i Sør-Trøndelag. Dette kan bidra til erfaringsutveksling for felles nytte. Det virker også som at de videregående skolene har nytte av ressurssentrenes virksomhet. På hvilken måte varierer fra skole til skole alt etter aktivitetsnivå og på hvilken måte ressurssentrene driver sin virksomhet på. Videregående skoler har både en direkte og en indirekte nytte av ressurssentrenes virksomhet; blant annet ved at ansatte kan delta på kurs i regi av ressurssentret, ved den motivasjon som ligger i å komme i kontakt med andre grupperinger enn de man vanligvis jobber med, og ved at ressurssentrene bidrar med utstyr. For revisor kan det se ut til at i de tilfellene ressurssentrene benytter seg av ekstern kompetanse, kan dette bidra til kompetanseheving i de videregående skolene ved at interne og eksterne krefter samarbeider om kursopplegg. Revisor ønsker å påpeke viktigheten av at man har et bevist forhold til at ressurssentrene skal bidra positivt til de videregående skolene. Problemstilling 2: Er det tilrettelagt for samarbeid med eksterne aktører? De fleste ressurssentrene samarbeider med aktører både i privat og offentlig sektor. Samarbeidet er relatert både til kurstilbud og til ressurssentrene som nettverksbygger og bindeledd mellom skole og lokalt næringsliv. Ressurssentrenes virksomhet er også knyttet til enkeltpersoner f.eks. i forbindelse med realkompetansevurdering. Samlet sett er revisors vurdering at ressurssentrenes virksomhet 4 - RESSURSSENTRENE -
bidrar til samarbeidsformer mellom videregående skoler og lokalt arbeids- og næringsliv, og tilfører regionen relevant kompetanse. Problemstilling 3: Håndteres mer-/mindre forbruk i tråd med politiske vedtak? For denne problemstillingen er det økonomiske retningslinjer for drift av ressurssentrene som er bakgrunnen. I dette prosjektet er fokuset på håndtering av mer- /mindre forbruk. Retningslinjene slår fast at sentrene skal dekke alle kostnader i tilknytning til sin virksomhet og at overskudd overføres til bruk i senere regnskapsår. Overskuddet kan bli brukt til kjøp av aktuelt undervisningsutstyr, etterutdanning av lærerne og videreutvikling av skolen og sentervirksomheten. Slik revisor tolker dette gir det dermed mulighet for at ressurssentrene kan overføre overskudd til skolene. Behandling av underskudd blir ikke omtalt direkte, men eksplisitt ligger det føringer på dette ved at ressurssentrene skal dekke alle kostnader selv. Som vi ser oppfattes signaler gitt fra sentralt hold om økonomiske føringer noe forskjellig fra skole til skole. Ved noen skoler har de oppfattet signalene dit hen at ressurssentrene skal gå i balanse, ved andre har de tolket signalene dit hen at balanse er greit, men at de helst skal ha et overskudd. Hvordan de videregående skolene håndterer mer-/mindre forbruk er heller ikke samstemt. Ved noen skoler "drar" ressurssentrene med seg over-/underskudd til senere år. Ved andre skoler kan behandling av ressurssentrenes over-/underskudd variere med skolens økonomiske situasjon. Noen ressurssentre overfører både over- /og underskudd til skolen. I årsrapport for både 2005 og 2006 1 bemerkes det at aktiviteten ved ressurssentrene ved flere skoler avhjelper skolenes budsjettmessige situasjon som følge av reduserte rammer de senere år. I årsrapport for 2007 påpekes det at ressurssentrene anses som en viktig bidragsyter ved mange skoler både med hensyn til kompetanse og tilgang til utstyr og maskiner. Dette kan illustrere ulike retningslinjer. For revisor ser det derfor ut for at retningslinjene oppfattes ulikt, noe som også gjenspeiler praksis på området. Etter revisors vurdering kan det derfor være grunnlag for at Sør-Trøndelag fylkeskommune bør avklare dette forholdet, spesielt med fokus på i hvor stor grad og på hvilken måte ressurssentrene skal bidra med ressurser til den videregående skole, og prinsipper knytta til dette. På tilsvarende måte bør det foretas en avklaring om forhold knyttet til ressurssentrenes underskudd. Et relevant spørsmål i den sammenheng er hvordan dette dekkes. Problemstilling 4: Har fylkeskommunen god rapportering og styring av ressurssentrenes virksomhet? Problemstillingen i dette kapitlet omhandler styring og rapportering. STFK bruker BMS som strategiog styringssystem. Systemet balanserer mellom ulike områder og fokuserer ikke ensidig på f.eks. økonomi. Fylkeskommunen måler resultatene på de områdene som er aller viktigst og det er utviklet et eget styringskort for tjenesteområdet Opplæring, og et styringsperspektiv det måles på er regional utvikling. Etter revisors vurdering er mangel på sentral føring en svakhet i dagens system. Ressurssentrene driver en virksomhet hvor manglende styringssignal i forhold til hvordan de skal drives, hva de skal drive med, hvilken rolle de skal ha osv., kan være uheldig. Etter revisors vurdering er det etablert gode rutiner for rapportering i STFK og opplæringsdirektørens årlige samtaler gir mulighet for oppfølging. Vi ser at ressurssentrenes økonomiske virksomhet rapporteres og synliggjøres både til sentraladministrasjon og videre til politisk nivå. Ressurssentrenes aktivitet og drift rapporteres derimot i varierende grad til sentraladministrasjon. Fokuset på dette er liten fra sentraladministrasjonens side og det rapporteres heller ikke videre til politisk nivå. Dette kan muligens settes i sammenheng med manglende styringssignaler. Rapportering og styring er nært "beslektet" i denne sammenheng; rapportering og synliggjøring er en forutsetning for mulighet for styring. Etter revisors vurdering er det svakheter knyttet til rapportering av ressurssentrenes virksomhet, utover de rent økonomiske forhold. 1 Årsrapport 2006 med regnskap 2006. Sør-Trøndelag fylkeskommune. - RESSURSSENTRENE - 5
Konklusjon Resultatene fra undersøkelsen viser at drift av ressurssentrene kan by på utfordringer, men at de videregående skolene og ressurssentrene har gjensidig nytte av hverandres virksomhet og at dette bidrar til kompetanseheving begge steder. Selv om noen ressurssentre er aktive i flere nettverksformer, kan det etter revisors vurdering være nyttig å ha et felles nettverk for ressurssentrene i Sør-Trøndelag. Dette kan bidra til erfaringsutveksling for felles nytte. De fleste ressurssentrene samarbeider med eksterne aktører både i privat og offentlig sektor. Dette bidrar til samarbeidsformer mellom videregående skoler og lokalt arbeids- og næringsliv, og tilfører regionen relevant kompetanse. De intervjuene vi har gjennomført viser at økonomiske retningslinjer oppfattes ulikt, noe som også gjenspeiler praksis på området. Det kan derfor være grunnlag for at Sør-Trøndelag fylkeskommune bør avklare dette forholdet, spesielt med fokus på i hvor stor grad og på hvilken måte ressurssentrene skal bidra med ressurser til den videregående skole, og prinsipper knytta til dette. På tilsvarende måte bør det foretas en avklaring om forhold knyttet til ressurssentrenes underskudd. Et relevant spørsmål i den sammenheng er hvordan dette skal dekkes. Det mangler sentrale styringer og føringer for ressurssentrenes virksomhet. Ressurssentre er usynlig i sentrale plandokumenter og BMS som system gir heller ikke direkte føringer for denne type virksomhet. I intervjuene vi har foretatt fremstilles mangel på sentrale styringssignal som et savn. Som en del av regional utvikling kan det ligge styringssignaler, men føringen på dette området virker for revisor til å være noe uklare i forhold til ressurssentrenes virksomhet. Etter revisors vurdering er mangel på sentral føring en svakhet i dagens system. Ressurssentrene driver en virksomhet hvor manglende styringssignal i forhold til hvordan de skal drives, hva de skal drive med, hvilken rolle de skal ha osv., kan være uheldig. Det er etablert gode rutiner for rapportering i STFK og opplæringsdirektørens årlige samtaler gir mulighet for oppfølging. Vi ser at ressurssentrenes økonomiske virksomhet rapporteres og synliggjøres både til sentraladministrasjon og videre til politisk nivå. Ressurssentrenes aktivitet og drift rapporteres derimot i varierende grad til sentraladministrasjon. Fokuset på dette er liten fra sentraladministrasjonens side og det rapporteres heller ikke videre til politisk nivå. Rapportering og styring henger sammen; rapportering og synliggjøring er en forutsetning for mulighet for styring. Etter revisors vurdering er det svakheter knyttet til rapportering av ressurssentrenes virksomhet, utover de rent økonomiske forhold. Anbefaling Samlet sett anbefaler revisor Sør-Trøndelag fylkeskommune å foreta en total gjennomgang av ressurssentrenes virksomhet. Følgende forhold bør ha fokus: En avklaring av økonomiske forhold knyttet til ressurssentrenes virksomhet Vurdere dagens styring og rapportering av ressurssentrenes virksomhet I tillegg anbefaler revisor å etablere nettverk for ressurssentrene for på denne måten kunne bidra til erfaringsutveksling for felles nytte ressurssentrene imellom. 6 - RESSURSSENTRENE -
0 SAMMENDRAG... 4 1 BAKGRUNN... 8 1.1 Om ressurssentrene... 8 2 PROBLEMSTILLING OG REVISJONSKRITERIER... 9 2.1 Problemstilling... 10 2.2 Revisjonskriterier... 10 2.3 Gjennomføring og metode... 11 3 RESSURSSENTRENE OG DE VIDEREGÅENDE SKOLENE... 11 3.1 Ressurssentrenes nyttiggjøring av de videregående skolene... 12 3.2 De videregående skolenes nytte av ressurssentrene... 14 3.3 Samarbeid med eksterne aktører... 15 3.4 Revisors vurderinger... 16 4 HÅNDTERING AV MER-/MINDRE FORBRUK... 16 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 16 4.2 Datainnsamling... 17 4.3 Revisors vurderinger... 20 5 STYRING OG RAPPORTERING... 20 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet... 20 5.2 Datainnsamling... 21 5.3 Revisors vurderinger... 23 6 HØRING... 24 7 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 24 7.1 Konklusjon... 24 7.2 Anbefalinger... 25 VEDLEGG 1... 26 VEDLEGG 2... 27 VEDLEGG 3... 30 VEDLEGG 4... 32 VEDLEGG 5... 35 - RESSURSSENTRENE - 7
1 Bakgrunn Revisjon Midt-Norge IKS fikk i brev av 01.10.2007 oppdrag fra Kontrollutvalgets sekretariat Midt- Norge IKS (KonSek) om å gjennomføre en forvaltningsrevisjon om ressurssentrene. Prosjektet er bestilt i henhold til STFKs plan for forvaltningsrevisjon, behandlet i fylkestinget 25.4.2007 (sak 027/07). Kontrollutvalget behandlet bestilling av forvaltningsrevisjon i sitt møte den 3.9.2007 som sak 43/07. I planen er innfallsvinkel ikke nærmere spesifisert, men det vises til at spørsmål som hvordan sørge for at ressurssenter og skole sammen bidrar til å nå mål, nedfelte politiske målsettinger og økonomiske/administrative kan være utgangspunkt for videre drøftinger om innholdet. I bestillingsbrev fra KonSek presiseres det at detaljerte rammer og problemstillinger for prosjektet ikke er fastsatt, men at følgende områder peker seg ut som aktuelle for nærmere undersøkelser: Er organisering av forholdet mellom ressurssenter og skole hensiktsmessig/målrettet i forhold til - at ressurssentrene skal bidra til oppfylling av regionalpolitiske mål, gjennom ressursutnytting og kompetanseheving lokalt? - at økonomi- og regnskapsmessige forhold ivaretas på en forsvarlig og framtidsrettet måte. Revisor har hatt kontakt med KonSek i utformingen av prosjektplan, og avtalen som bygger på prosjektplan ble underskrevet i begynnelsen av april 2008. 1.1 Om ressurssentrene Et ressurssenter beskrives som en avdeling ved en videregående skole eller et frittstående senter med tilknytning til videregående opplæring, som på kommersiell basis tilbyr kurs og andre tjenester til arbeids- og næringsliv. Ressurssentervirksomhet er den delen av en skoles opplæringsaktiviteter som ikke er rettet mot skolens ordinære elever 2. Litt historikk I de siste 30 år 3 har politiske innspill og dokumenter omhandlet et tettere samspill mellom skole og arbeidsliv. Flere regjeringer har fra midten av 70-tallet vært opptatt av å bringe utdanningen i harmoni med samfunnet utenfor skolen. I tillegg startet det daværende Administrasjonsdepartementet sammen med Utdanningsdepartementet det såkalte RESULT-prosjektet 4. Dette prosjektet utprøvde flere organisatoriske modeller for ressurssentervirksomhet og fikk stor betydning for etablering av ressurssentra i landet. I etterkant av RESULT-prosjektet kom en politisk erklæring fra daværende kommunalminister Kjell Borgen som uttalte at de videregående skoler også skulle få ansvar for andre grupper enn 16-19-åringer, ved at man fra statlig hold skulle legge forholdene til rette for etablering og drift av lokale ressurssenter ved de videregående skoler. En sentral føring for utviklingen av ressurssentrene, er også regjeringens intensjonsærklæring fra februar 1992, fremmet av kommunalminister Kjell Borgen. I denne står følgende: "De videregående skolene er en betydelig kompetanseressurs, særlig i distriktene hvor det i liten grad er samlet andre kompetanseinstitusjoner. Regjeringen ønsker derfor å utvide de videregående skolenes ansvar i forhold til andre grupper enn 16-19-åringer, ved at man fra statlig hold legger forholdene til rette for etablering og drift av lokale ressurssentra ved de videregående skolene. Ressurssentrene vil bli viktige brikker i et større nasjonalt kompetansenettverk". I 1996 ble det nedsatt et utvalg for å utrede etter- og videreutdanning for voksne. Utvalgets arbeid munnet ut i NOU 1997: 25: Ny kompetanse. Grunnlaget for en helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk. Om utvalgets mandat står blant annet følgende: 2 Kilde: NOU 1997:25 3 Kilde: Utredning om den videregående skole som ressurssenter. 4 Kommunal og Arbeidsdepartementet KAD og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet KUF ble i 1989 enige om å gjennomføre et felles forsøk med ulike modeller for samarbeid mellom videregående skoler og lokalt nærings- og arbeidsliv. Prosjektets navn ble Ressurs og utviklingstiltak, forkortet RESULT. Prosjektet ble avsluttet etter ca. tre år. 8 - RESSURSSENTRENE -
Endringar i arbeids- og samfunnslivet stiller krav til utvikling og oppdatering av kvalifikasjonar. Oppdatering og fornying av fag- og yrkeskompetanse er nødvendig for å kunne nytte ny teknologi og kunnskap, og vere konkurransedyktig internasjonalt. Kunnskap og kompetanse er eit viktig grunnlag for næringsutvikling, auka sysselsetjing, verdiskaping, vidareutvikling av velferdsstaten og aktiv demokratisk deltaking. I dette dokumentet har også ressurssentre en sentral plass både i den beskrivende delen vedrørende dagens etter- og videreutdanning, i kapitlet om Ny kompetanse - en forslag til reform og i kapitlet om Nye opplæringsarenaer og utfordringer for tilbudsmiljøene. Et viktig element i NOU 1997:25 er at vi her finner målsettingen for ressurssentervirksomheten; nemlig at virksomheten skal bidra til utvikling av: Samarbeidsformer mellom videregående skoler og lokalt nærings- og arbeidsliv som bidrar til ressursutnytting og kompetanseheving i samfunnet. Forståelse av egnede samarbeidsoppgaver og samarbeidsmåter mellom videregående skoler, fagopplæring, voksenopplæring og lokalt næringsliv. Utvalget peker på at ressurssentrene i en nasjonal satsing på etter- og videreutdanning bør kunne ivareta flere sentrale oppgaver. Eksempel på dette er som tilbyder av videregående skoles kompetanse til arbeids-og næringsliv, samarbeidspartner for høyere utdanning og eventuelle andre utdanningstilbydere slik at regionene tilføres relevant kompetanse, og som en utadrettet pådriver og koordinator i regionens samlede kompetansearbeid. Det pekes på at ressurssentrenes virksomhet bør gjenspeile fylkeskommunenes regionalpolitiske rolle og at utfordringene for ressurssentervirksomheten blir å etablere virksomhet som først og fremst tilfredsstiller lokale behov. Organisering Det er ikke stilt krav til noen spesiell organisering av ressurssentre knyttet til videregående opplæring. Lokale forhold og behov har vært bestemmende for valg av organisasjonsmodell. I NOU 1997:25 vises det til at ressurssentrene er organisert etter følgende hovedmodeller: egen enhet innen videregående skole aksjeselskap stiftelse sentral fylkeskommunal enhet som fordeler og formidler oppdrag til skolene At videregående skole organisert med et ressurssenter som en del av skolen selger sin kompetanse til bedrifter og foretak i privat næringsliv, er et relativt nytt kapittel for den videregående skolen 5. Det er ingen lovhjemmel som pålegger den videregående skole disse oppgavene, men det finnes intensjoner i offentlige dokumenter som uttrykker ønske om at den videregående skolen utfører ressurssenteroppgaver. Det spesielle med ressurssentervirksomhet er at virksomheten delvis er kommersiell. 19 av de 25 videregående skolene I Sør-Trøndelag har ressurssenter. To av de videregående skolene, Orkdal og Meldal, samarbeider om ORME ressurs. Resurssentrene er organisert som egne avdelinger. Følgende videregående skoler har ressurssentre i Sør-Trøndelag: Brundalen, Byåsen, Fosen, Frøya, Gauldal, Hemne, Hitra, Ladejarlen, Malvik, Meldal og Orkdal samarbeider om ORME ressurs, Melhus, Oppdal, Rissa, Røros, Selbu, Skjetlein, Tiller og Åfjord. For en er detaljert oversikt over kurstilbudet til det enkelte senter, viser vi til vedlegg 2. Data er hentet fra skolenes internettsider. Noen sentre hadde ikke tilgjengelige nettsider for sine ressurssentre. 2 Problemstilling og revisjonskriterier Ut i fra kontrollutvalgets bestillinger har revisor utledet problemstillinger og kriterier. Problemstillingene er en konkretisering av kontrollutvalgets bestilling, og er de spørsmålene som danner utgangspunktet for undersøkelsen. Problemstillingene og kriteriene henger tett sammen. 5 Kilde: Utredning om en videregående skole som ressurssenter. - RESSURSSENTRENE - 9
Kriteriene utformes som regel med utgangspunkt i en forventet norm som gjelder for det reviderte området. Problemstillingene og kriteriene er i neste omgang bestemmende for hvilke data som skal samles inn, og metode som kan, eller må, brukes for å få de riktige dataene. Dette bestemmer igjen metode for analyse og framstilling av dataene. Mer om dette følger i avsnittene nedenfor. 2.1 Problemstilling Problemstillingene i undersøkelsen er: 5. Er ressurssentrene organisert på en måte som medvirker til å oppfylle intensjon med sentrenes virksomhet? 6. Er det tilrettelagt for samarbeid med eksterne aktører? 7. Håndteres mer-/mindre forbruk i tråd med politiske vedtak? 8. Har fylkeskommunen god rapportering og styring av ressurssentrenes virksomhet? 2.2 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og opplysningene som samles inn vurderes opp mot revisjonskriteriene i revisors vurderinger. Vurderingene sammenfattes i rapportens konklusjon. Slik danner revisjonskriteriene grunnlaget for rapportens konklusjoner og anbefalinger. I sak FS 0179/87A i 1988 ble retningslinjer for ressurssentrene vedtatt, og disse ble revidert som sak FU 21/93A i 1993. Retningslinjene omhandler blant annet økonomi og økonomistyring og gir kriterier på dette området. De øvrige revisjonskriteriene hentes fra NOU 1997: 25 Ny kompetanse, Kommuneloven og politiske vedtak knyttet til økonomi; regnskap, budsjett mm. herunder Økonomiplan 2001-2004 med budsjett 2001 6 og Økonomiplan 2003-2006 med budsjett 2003 7. Nedenfor gir vi en nærmere beskrivelse av revisjonskriteriene. Som vi skrev innledningsvis finner vi målsettingene, og også noen av kriteriene i dette prosjektet, for ressurssentrene i NOU 1997: 25. Her står det at ressurssentrene skal bidra til samarbeidsformer mellom videregående skoler og lokalt nærings- og arbeidsliv som bidrar til ressursutnytting og kompetanseheving i samfunnet. Videre står det at ressurssentrene bør kunne ivareta flere sentrale oppgaver som tilbyder av videregående skoles kompetanse til arbeids- og næringsliv, og være samarbeidspartner for høgre utdanning og eventuelt andre utdanningstilbydere slik at regionene tilføres relevant kompetanse og som en utadrettet pådriver og koordinator i regionens samlede kompetansearbeid. Også i Felles Fylkesplan 2005-2008 8 påpekes det at både offentlig og privat arbeidsliv er i stadig endring, og det er derfor et økende behov for å endre eksisterende kompetanse og å etablere ny. Videre står det at utdanningssystemet må kobles sterkere mot samfunns- og næringsliv i regionen for å utvikle aktuelle, fleksible og desentraliserte opplæringstilbud. I Samhandlingsplan 2006 9 finner vi også fokus på å koble utdanning/forskning og lokalt næringsliv 10. På det økonomiske området er kriteriet knyttet til politiske signaler som omhandler at ressurssentrene skal være selvfinansierende. Dette blir synliggjort gjennom budsjettvedtaket hvert år. Budsjettet vedtas for ressurssenterets virksomhet på den enkelte videregående skole og Fylkestinget vedtar budsjettet for hele den videregående skolen i en ramme. Det ligger en ressursfordelingsmodell som er fast som fordeler rammen til de ulike videregående skolene. I Økonomiplan 2001-2004 med budsjett 2001 er det gjort et prisnippvedtak om overføring av mer- og mindreforbruk fra et år til neste og i Økonomiplan 2003-2006 med budsjett 2003 definerte fylkesrådmannen retningslinjer for behandling av mer- og mindreforbruk fra et år til neste. Av retningslinjene går det fram at enhetene skal gis 6 Sak FT-85/2000 7 Sak FT-105/2002 8 Planen er utviklet i fellesskap mellom Sør- og Nord-Trøndelag fylkeskommuner og Trondheim kommune. 9 For Sør- og Nord-Trøndelag fylkeskommuner og Trondheim kommune 10 Fra nettsidene til STFK 10 - RESSURSSENTRENE -
tillegg og trekk ut fra regnskapsmessig resultat i foregående år, dog ut fra en vurdering av hvorfor mer-/mindreforbruket har oppstått. Sør-Trøndelag fylkeskommune har praktisert overføring av merog mindreforbruk ved overføring fra et regnskapsår til det neste. Ressurssentrene er egne økonomiske enheter og betegnes som en avdeling i de videregående skolene. I de før omtalte retningslinjene står det at ressurssentrene skal være økonomisk selvbærende. Sentrenes selvstendige økonomiske status blir derfor et kriterium i denne sammenheng. Kriteriene knyttet til rapportering finner vi i Kommuneloven. Kommuneloven omhandler økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap og årsberetning og setter krav på disse områdene. STFK innførte Balansert Målstyring (BMS) som plan og styringssystem i 2004. Styringssystemet balanserer mellom ulike områder og fokuserer ikke ensidig på f.eks økonomi. Fylkeskommunen måler resultatene på de områdene som er aller viktigst. Alle de videregående skolene rapporterer i BMS og ved årsmelding. I denne sammenheng er kriteriet knytta til skolenes rapportering til sentralt og politisk nivå. 2.3 Gjennomføring og metode Denne undersøkelsen bygger i all hovedsak på intervju og dokumentgjennomgang, i tillegg til en elektronisk spørreundersøkelse. I forkant av undersøkelsen ble det gjennomført et oppstartsmøte med direktør for videregående opplæring. Hensikten med dette møtet er å gi informasjon om gjennomføring av forvaltningsrevisjon, samt å få bakgrunnsinformasjon om temaet og respons på om problemstillingene for prosjektet var relevante. I STFKs sentraladministrasjon har vi intervjuet ansatte i regnskapstjenesten og i plan- og styringsavdelingen. Vi har også hatt oppfølgingssamtaler med rådgiver ved fagenhet for videregående opplæring. Av totalt 18 ressurssentre tilknyttet 19 videregående skoler 11, har vi intervjuet rektorer og ledere ved 6 videregående skoler/ressurssentre. Kriterier for utvelgelse har vært å få representert ressurssentre både fra byskoler og distriktsskoler, ressurssentre med stor og liten omsetning og ressurssentre med både overskudd og underskudd basert på 2007-regnskapet. Det bør påpekes at et utvalgs oppfatning av en sak, ikke nødvendigvis er representativt for hele gruppens oppfatning. Rent innledningsvis i denne undersøkelsen har vi også hatt samtaler med ansatte ved ressurssentre som har bidratt med sin kompetanse på dette feltet. Alle referat fra de vi har intervjuet og hatt samtaler med er verifisert. Det er ikke foretatt intervju med samarbeidspartnere til ressurssentrene, og informasjonen må derfor forstås ut fra det utvalget som er intervjuet. Dette gjelder spesielt ift. problemstilling 2 som omhandler samarbeid med eksterne aktører. Problemstilling 1 og 2 besvares også gjennom en elektronisk spørreundersøkelse blant ansatte ved de videregående skolene som har ressurssentre. Undersøkelsen ble sendt til alle lærerne som er ansatt ved de videregående skolene i Sør-Trøndelag, mellom 1200 og 1300 personer. Det ble sendt en påminnelse før frist, og svaroppslutningen var på 44 %. Det kan oppstå problemer med representativiteten ved elektroniske undersøkelser. De som ikke har, eller har hatt, tilknytning til ressurssentrenes virksomhet kan ha valgt å ikke svare, eller at de som har svart er forutinntatt i forhold til tema. Vedlegg 4 viser resultatene fra hele undersøkelsen. Dataene fra denne undersøkelsen blir brukt som et supplement til intervjuene. Både STFKs og de enkelte skolenes internettsider har vært datakilde. Det har også gjennomgang av dokumenter som årsmeldinger fra videregående skolene med ressurssentre, årsrapport med regnskap og strategiplan med budsjett. 3 Ressurssentrene og de videregående skolene En av intensjonene med ressurssentrene er at de skal bidra til kompetanseheving. I dette prosjektet har vi konsentrert oss om hvorvidt ressurssentrene evner å nyttiggjøre seg de videregående skolenes ressurser og om ressurssentrenes virksomhet bidrar til kompetanseheving i den videregående skolen. Vi har også hatt fokus på samarbeid, hvem som er ressurssentrenes samarbeidspartnere og hvordan dette eventuelle samarbeidet påvirker lokalt arbeids- og næringsliv og tilfører regionen relevant kompetanse. 11 Det er felles ressurssenter for Orkdal og Meldal videregående skole - RESSURSSENTRENE - 11
3.1 Ressurssentrenes nyttiggjøring av de videregående skolene Ved de videregående skolene vi har foretatt intervju, er det ansatt daglig leder for alle ressurssentrene. Ved de fleste ressurssentrene er daglig leder ansatt i full stilling, ved ett senter var stillingsandelen for daglig leder 60 %, og ved ett senter var stillingsandelen ikke fast, men aktiviteten var liten og arbeidsoppgavene få. Ved noen ressurssentre er det også fast ansatt merkantilt personale i ulike stillingsandeler. Ressurssentrene bruker både skolens ansatte og eksternt innleid kompetanse i sin drift. Skolens ansatte har enten en fast stillingsandel ved ressurssentret, eller de leies inn ved behov. Følgende sitat illustrerer dette: Dersom vi har langvarige kurs som går over hele skoleåret så legges dette inn i stillingen og planleggingen av fag og timefordeling på skolen for den enkelte lærer. Når det gjelder kurs av kortere varighet gjennomfører lærerne disse ved siden av andre gjøremål til skolen. Vi har en viss rullering av lærere som jobber ved ressurssentret alt etter etterspørselen. Noen lærere har all sin undervisning på sentret; noen har undervisning både på skolen og ved sentret. I tillegg leier sentret ansatte ved skolen ved behov. Ressurssentret fungerer som en "buffer" ift svingninger i aktivitet og personalbehov ved den videregående skolen. Ved skolen har vi ikke mye overtid. Ved ekstrabelastning bruker vi gjerne ekstern hjelp. Ved et ressurssenter er aktiviteten liten og i den grad det er aktivitet, benyttes skolens ansatte. Hvorvidt ansatte ønsker å jobbe ved ressurssentret er kartlagt ved enkelte skoler. Forøvrig gir mange uttrykk for at de har oversikt over de ansattes kompetanse og hvor de kan brukes. Den enkelte ansatte blir spurt om å jobbe ved behov. Ingen "tvinges" til å jobbe ved ressurssentrene og ved noen skoler har noen ansatte signalisert at de ikke ønsker å jobbe ved sentret. Dette kan blant annet skyldes arbeidsbetingelser knytta til arbeidstid, praktiske eller personlige forhold. I spørreundersøkelsen vi utførte svarer 25 % at de utfører oppgaver for ressurssentrene nå, mens 59 % svarer at de har utført oppgaver for ressurssentrene tidligere. 17 % har fått tilbud om å jobbe for ressurssentret. De fagområdene ressurssentrene tilbyr kurs i er i hovedsak relatert til den videregående skolens virksomhet, men de kan og holde kurs i andre fagområder. Dette blir satt i sammenheng med behov i region, noe følgende utsagn viser: Det er ressurssentret som har til oppgave å legge til rette for riktig kompetanse for hele regionen så derfor vil det være aktivitet utover skolens fagområder. Hvis bedrifter skal utvikle seg, så er riktig kompetanse viktig for næringslivet. Sentrene bruker derfor kompetansen til ansatte ved den videregående skolen. I de tilfellene de ikke har egen kompetanse, enten på grunn av manglende kapasitet eller manglende fagområder, henter sentrene inn ekstern kompetanse. I spørreundersøkelsen svarte 42 % at deres kompetanse passet til den tjenesten ressurssentret tilbyr. På spørsmål om det er noen problemområder knytta til planlegging ift "bruk" av skolens ansatte, sier flere at for den delen av kursvirksomheten som er forutsigbar er ikke dette noe stort problem. Det planlegges slik at skolens ansatte tilknyttes ressurssentret med en fast andel, eller ved at sentret leier inn ekstern kompetanse. Det sies og at de ser om folk kan "steppe" inn for hverandre og at de kan styre skolens og senterets aktivitet noe i forhold til hverandre. I intervju sier en senterleder at: Ressursen til ressurssentret legges inn i den totale potten for stillingshjemler til skolen. Vi tar hensyn til de som ønsker å jobbe ved ressurssentret. Der vi har forutsigbarhet, bruker vi 12 - RESSURSSENTRENE -
lærene ved skolen. Der vi ikke får til dette, henter vi eksterne krefter andre steder. Det er ikke vanskelig å engasjere folk fra andre steder og dette fungerer stort sett bra. Utfordringen er i hovedsak knyttet til planleggingen av aktiviteten i både den videregående skolen og ressurssentret ved uforutsigbar kursvirksomhet. En senterleder utrykker det på denne måten: Den største utfordringen ved planlegging og fleksibilitet er å samhandle virksomheten med den faste timeplanen og bruk av lokaler i den videregående skolen samt tilgang til ressurser ved behov. En annen sier at det kan være utfordringer, men at de alltid finner løsninger. Noen av de vi intervjuet opplevde ikke at det var problem knyttet til planlegging. Dette kan illustreres ved følgende utsagn fra senterleder: Det har ikke vært noe bevist arbeid rundt planlegging mellom skole og ressurssenter for å legge tilrette for ressurssenterets virksomhet. Det benyttes både kveld og helg for å få driften til å gå opp. Det er overført lærere fra den videregående skolen til ressurssenteret for å yte kurs i perioder. Kurs gjennomføres i hovedsak uten bruk av overtid. Ressurssentret og den videregående skolen finner løsninger for å legge til rette for arbeidsbelastning til den enkelte. En rektor utdyper dette på følgende måte: Det er utfordringer med ansatte som overføres mellom den videregående skolen og ressurssenteret, og dette legger føringer på hvordan den videregående skolen planlegger skoledriften. Tradisjonelt er det en rigid planlegging av fag og timefordeling før skoleåret starter. Den videregående skolen har gjennomført teamorganisering og kortere planleggingsperioder som gjør det lettere å frigjøre lærere til ressurssentervirksomhet. Det hender skolen flytter ansatte i et helt år fra den videregående skolen til ressurssenteret. Skolens målsetting for styring av ressurs mellom den videregående skolen og ressurssenter er at daglig leder på ressurssentret synliggjør behov før skoleårets start så får den videregående skolen gi ressurssenteret det de ønsker. Den videregående skolen kan leie eksterne folk til ressurssenteret, alternativt å ta ut noen fra skolen og leie inn eksterne til skolen isteden. Dette er med å sikre at ressurssentret får skolerte ansatte til å holde kurs slik at ressurssenteret får gode referanser. Det er noen utfrodringer for å få dette til, for det ene skal læreren ønske å jobbe for ressurssenteret samt at det ikke planlegges fast overtid over lengre perioder. Noen av de vi intervjuet trakk fram andre fordeler ressurssentrene hadde av å være tilknyttet en videregående skole noe følgende sitat illustrerer:...ved den fagkompetansen lærerne ved skolen har og ved den fleksibiliteten vi får ved å se lærerne under ett. Varierende aktivitet ved sentret kan "bufres" ift den videregående skolens aktivitet; mao. fleksibiliteten dette gir, er positivt. Det er og enkelt å leie inn kompetanse andre steder. Også det å undervise voksne oppleves positivt og tilfører lærerne her kunnskap. Det legges og vekt på at ressurssentrene har nytte av skolens utstyr og lokaler. Spørreundersøkelsen viste at de som hadde jobbet for ressurssentret opplevde at deres innsats var nyttig for sentret. Vi spurte om ressurssentrene er med i nettverk og om dette oppleves som nyttig. Vi spurte om dette fordi et samarbeid kan bidra til erfaringsutveksling og derigjennom en bedre tjeneste. Flere viser til at det var et ressurssenternettverk for hele fylkeskommunen inntil to-nivå modellen ble innført. Flere gir uttrykk for at de savner et samarbeid på dette området per i dag. Det sies at ressurssentrene kunne hatt nytte av samarbeid og å "dele erfaringer på tvers for å oppnå bedre drift enn det som gjøres i dag. En senterleder sier det på denne måten: Det har vært et ressursforum som har eksistert for hele fylkeskommunen. Dette ble avsluttet når fylkeskommunen gikk over til to-nivå modell. Dette nettverket savnes, det er startet ei uformell samling av ledere fra ressurssentrene ca en gang i året hvor utfordringer og - RESSURSSENTRENE - 13
eventuelle samarbeid diskuteres. Samtidig må kommandolinjene være klare med at det er rektor på hver skole som har ansvaret for driften av senteret. Ellers er det flere som sier at de samarbeider med andre ressurssentre både uformelt, og ved at de har et direkte kurssamarbeid. En senterleder forteller og om samarbeid i forbindelse med Kompetanseløftet 2015 og sier det på denne måten: Vi er med Kompetanseløftet 2015. Det er flere videregående skoler som er med på dette og det er Fylkemannen som har trekt ressurssentrene med i dette arbeidet. I dette arbeidet er Fylkesmannen, representanter fra kommuner og representanter fra ressurssentre med. Det skal kartlegges behov for kompetanse for å se sammenheng mellom tilbud og etterspørsel for utdanning. Det er mulig at vi blir et av flere ressurssentre som kan bli med på dette. Dette vil da være positivt for oss. Rådgiver ved fagenhet for videregående opplæring sier at fram til ca 1995 hadde ressurssentrene et nettverk som het Ressursforum Sør-Trøndelag. Det er nå gjort forsøk på å "blåse liv" i dette nettverket uten å ha lykkes enda. Ressurssentrene i kystområdet er imidlertid organisert i Kystressurs, og sentrene i fjellregionen er organisert og samarbeider innen Blilyst. Ressurssentrene i Trondheim er ikke formelt organisert. 3.2 De videregående skolenes nytte av ressurssentrene Mens kapitel 3.1 omhandlet ressurssentrenes nytte av de videregående skolene, ser vi i dette kapitlet på hvilken nytte de videregående skolene har av ressurssentrenes virksomhet. Vi spurte om bruk av ekstern kompetanse bidrar til kompetanseheving i den videregående skolen ved at f.eks eksterne og interne krefter samarbeider om kursopplegg, eller på annen måte. Flere viste til at samarbeid om planlegging og gjennomføring av kurs økte kompetansen for begge parter; både til lærerne og til bedriften. En senterleder uttykte det på denne måten: Det er samarbeid om kurs med eksterne folk med god kompetanse. Dette gir våres ansatte et godt innblikk i det som skjer i andre miljø. Dette tar de så med seg videre i sitt arbeid og som en motivasjon for resten av personalet. Ressurssentret fungerer godt ift "flerbruk" av folk. Mange ansatte opplever det som positivt å jobbe sammen med eksterne krefter; dette er lærerikt for ansatte ved skolen. Også fysisk ved at planlegging og samarbeid med eksterne foregår i fellesrom synlig for andre, er viktig for de andre lærerne. Et hovedpunkt i den pedagogiske plattforma som er utarbeidet i forhold til BMS, er mangfold som en motivasjon for å bruke arenaer utenfor skolen, og det er en stor ressurs i det å se muligheter. Andre ga uttrykk for at eksterne holder egne kurs og at det ikke er noe samarbeid med skolens egne folk. Noen benytter seg av ekstern kompetanse i så liten grad at dette ikke er en aktuell problemstilling. I spørreundersøkelsen svarte ca. 40 % at ressurssentrenes bruk av ekstern kompetanse kommer skolen til nytte; 25 % var uenig i dette og 35 % viste ikke. Vi spurte om det kunne være en konflikt mellom ressurssentrets og den videregående skolens behov og bruk for utstyr og lokaler. Ingen av de vi intervjuet ga uttrykk for at dette var noe stort problem. I den grad det kunne oppstå problemer, ble dette løst ved stor grad av fleksibilitet og ved at ressurssentrene eksempelvis leier lokaler andre steder. På spørsmål om ansattes innsats i ressurssentret har hatt positiv virkning på ordinære oppgaver i den videregående skolen og om det er andre måter ressurssentrene bidrar til kompetanseheving i de videregående skolene på, svarte alle, bortsett fra for et ressurssenter, av de vi intervjuet at ressurssentrets virksomhet har hatt en positiv virkning på den videregående skolen. Følgende utsagn fra tre rektorer illustrerer dette: 14 - RESSURSSENTRENE -
Ja både ved nettverksarbeid og ved at sentret kan ta tak i områder som den videregående skolen ikke har fokus på. Eksempler på dette er kontakt med andre aktører, kommunen, næringslivet osv. Videre at sentret bidrar med utstyr. Sentret bidrar også til kompetanseheving og utvikling ved at ansatte får delta på kurs som sentret tilbyr. Samla sett er sentret en stor og positiv bidragsyter. Ressurssentrene bidrar positivt til den videregående skolen samt at skolemiljøet opplever at ressurssentret er et krydder i hverdagen; det har voksne elever, andre krav og andre muligheter. Både arbeidsmessig og det å ha ressurssenter oppleves positivt og det er attraktivt å jobbe ved ressurssenteret. Ressurssentret bidrar med kompetansenettverk og infrastruktur, og det er økonomisk fordel knytta til overskudd ved ressurssenterdrift. Ansattes innvirkning i ressurssenterets virksomhet har hatt en positiv utvikling av ansatte i den videregående skolen. Dette har gitt bedre kompetanseerfaring, som lærerne benytter seg av i opplæring i den videregående skolen. Skolen trenger og etterutdanning av egne lærere som ressurssenteret driver for oss i forhold til etterutdanningsplanen for lærere i den videregående skolen. Ressurssenteret får da dette i oppdrag fra oss. Skolen har lærere som kan holde disse kursene, det kan og leies inn ekstern kompetanse til dette. Det nevnes og som en fordel at ansatte som jobber ved ressurssentret kan delta på eksterne kurs betalt av ressurssenteret. Den eneste ulempen som beskrives er at ikke alle fagområder etterspørres, og det kan derfor oppleves litt "surt" for noen som ønsker å jobbe ved ressurssentret, men ikke får mulighet til det. Ved et ressurssenter sies det at driften av sentret bidrar lite til kompetanseheving; ved dette resurssentret er det forøvrig liten aktivitet. Et viktig punkt i undersøkelsen er om drift av ressurssentrene skjer på bekostning av drift ved de videregående skolene. På dette spørsmålet ga de vi intervjuet utrykk for at det ikke er motsetninger på området, men følgende utsagn fra en rektor og en senterleder viser at det er noe flere hadde et bevist forhold til: Vi kan se mulighet for konflikt dersom noen ansatte ønsker å jobbe ved sentret, men at det ikke er kapasitet til det. Dette er vi bevist på og vi tillater ikke at aktiviteten ved sentret går ut over aktiviteten i den videregående skolen. Derfor har den videregående skolen og ressurssentret noen kjøreregler slik at vi ved bruk av egne lærere prioriterer opplæring i den videregående skolen først og så kursvirksomhet i ressurssentret. 3.3 Samarbeid med eksterne aktører I intervju spurte vi om forhold knyttet til samarbeid med eksterne aktører. De fleste av de vi har intervjuet tilknyttet videregående skole og ressurssentre legger vekt på at ressurssentrene har et utstrakt samarbeid med både offentlig og privat sektor. Eksempel på samarbeidspartnere er kommunen, fylkesmann, studiesentre, høyskoler, næringsforeninger, private bedrifter og lokalt næringsliv, NAV og også SINTEF blir nevnt i denne sammenheng. Rektor og senterleder ved en skole sier at de samarbeider mindre med andre aktører. Senterleder sier han har tatt kontakt med næringshagen med forespørsel om de ønsket kurs, men at de ikke gjorde det. Både rektor og senterleder trekker imidlertid fram samarbeid med både kommunen og fylkesmannen. Samarbeidet er relatert både til det å tilby kurs og det samarbeidet som oppstår gjennom dette, og ved at ressurssentrene og andre aktører samarbeider om kurstilbud. Alle sentrene bortsett fra ett sier at de spiller en aktiv rolle på ulike arenaer og at de på denne måten både opprettholder og etablerer nye forbindelser. Flere påpeker at ressurssentrene er skolens ansikt utad og at de er bindeleddet mellom skolen og det lokale næringslivet. På spørsmål om kurstilbudet er relatert til det lokale næringslivet, svarer flere bekreftende på dette noe følgende utsagn kan illustrere: Ja det er relatert til det lokale næringslivet. Og vi tilbyr kurs både til det private næringslivet og det offentlige. - RESSURSSENTRENE - 15
Ved ett ressurssenter sier de det er vanskelig å komme inn i næringslivskretser fordi det er for mange aktører i dette markedet. På spørsmål om ressurssenterdriften bidrar positivt til det lokale arbeids- og næringsliv svarer alle vi har intervjuet fra ressurssentrene og de videregående skolene bekreftende på det. Det blir lagt vekt på at kurstilbudet er relatert mot det lokale næringslivet og at sentret er en ressurs i lokalsamfunnet som næringslivet og andre bruker. At andre aktører låner gratis lokaler av ressurssentrene, trekkes og fram. Det vises til at sentrene får positive tilbakemeldinger, og at flere benytter seg av sentrets tilbud flere ganger. Det legges vekt på at flere ressurssentre tilbyr realkompetansevurdering. I spørreundersøkelsen vi gjennomførte kom det fram at de som hadde jobbet ved et ressurssenter mente at dette hadde gitt positive resultater for lokalsamfunnet. 3.4 Revisors vurderinger Drift av ressurssentre kan by på utfordringer, ikke minst ift planlegging av aktivitet og behov for ressurser. Revisors inntrykk er at ressurssentrene tilpasser sin drift og behov for ansatte til aktivitetsnivå. Planlegging og fleksibilitet knyttet til en stor base av fagkunnskap ved de videregående skolene i tillegg til leie av ekstern kompetanse, bidrar positivt til ressurssentrenes drift. Selv om noen av ressurssentrene er aktive i flere nettverksformer, kan det etter revisors vurdering være nyttig å ha et felles nettverk for ressurssentrene i Sør-Trøndelag. Dette kan bidra til erfaringsutveksling for felles nytte. Det virker også som at de videregående skolene har nytte av ressurssentrenes virksomhet. På hvilken måte varierer fra skole til skole alt etter aktivitetsnivå og på hvilken måte ressurssentrene driver sin virksomhet på. Videregående skoler har både en direkte og en indirekte nytte av ressurssentrenes virksomhet; blant annet ved at ansatte kan delta på kurs i regi av ressurssentret, ved den motivasjon som ligger i å komme i kontakt med andre grupperinger enn de man vanligvis jobber med, og ved at ressurssentrene bidrar med utstyr. For revisor kan det se ut til at i de tilfellene ressurssentrene benytter seg av ekstern kompetanse, kan dette bidra til kompetanseheving i de videregående skolene ved at interne og eksterne krefter samarbeider om kursopplegg. Revisor ønsker å påpeke viktigheten av at man har et bevist forhold til at ressurssentrene skal bidra positivt til de videregående skolene. De fleste ressurssentrene samarbeider med aktører både i privat og offentlig sektor. Samarbeidet er relatert både til kurstilbud og til ressurssentrene som nettverksbygger og bindeledd mellom skole og lokalt næringsliv. Ressurssentrenes virksomhet er også knyttet til enkeltpersoner f.eks i forbindelse med realkompetansevurdering. Samlet sett er revisors vurdering at ressurssentrenes virksomhet bidrar til samarbeidsformer mellom videregående skoler og lokalt arbeids- og næringsliv, og tilfører regionen relevant kompetanse. 4 Håndtering av mer-/mindre forbruk 4.1 Nærmere om revisjonskriteriet Ressurssentrene er egne økonomiske enheter og betegnes som en avdeling i de videregående skolene. Det er gitt politiske signaler på at ressurssentrene skal være selvfinansierende og dette blir synliggjort gjennom budsjettvedtaket hvert år. I retningslinjer for ressurssentrene, revidert som sak FU 21/93A i 1993 står det blant annet at virksomheten skal være økonomisk selvbærende. Dette konkretiseres med følgende: Sentrene skal ha sitt eget budsjett og regnskap, Sentrene skal dekke alle kostnader i tilknytning til sin virksomhet 16 - RESSURSSENTRENE -
Overskudd overføres til bruk i senere regnskapsår og kan nyttes til kjøp av aktuelt undervisningsutstyr, etterutdanning av lærerne og videreutvikling av skolen og sentervirksomheten. 4.2 Datainnsamling Tabellen nedenfor viser regnskapstall for 2007 for ressurssentrene. Tabellene viser de ressurssentrene som hadde aktivitet i 2007. Tabell 1. Regnskapstall for ressurssentrene - 2007 (tall i kr). Ressurssenter Driftskostnader Driftsinntekter Overskudd/underskudd Brundalen 10 584 414 9 404 899-1 179 581 Byåsen 3 237 390 3 963 916 726 526 Fosen 2 355 022 1 405 328-949 694 Frøya 2 338 788 2 947 926 609 138 Gauldal 1 217 628 1 206 305-11 323 Hitra 678 545 769 078 90 533 Hemne 1 654 549 1 610 597-43 952 Malvik 388 684 259 191-129 493 Meldal 5 668 189 5 659 265-8 924 Melhus 2 562 196 2 478 244-83 952 Oppdal 107 482 97 138-10 344 Rissa 4 895 336 5 359 816 464 480 Røros ressurs. A 5 085 517 5 070 175-15 342 Røros ressurs. B 2 748 187 2 719 731-28 325 Selbu 74 248 211 833 137 585 Skjetlein 1 819 322 1 878 374-58 895 Tiller 6 525 444 6 264 395-261 049 Ladejarlen 2 877 839 2 551 758-326 081 Åfjord 2 400 856 2 528 612 127 756 SUM 57 219 636 56 386 581-950 937 Kilde: Årsrapport 2007 med regnskap 2007. Sør-Trøndelag fylkeskommune. Tabell 1 viser at 13 av ressurssentrene har gått med underskudd i 2007 mens 6 har gått med overskudd. Totalt har ressurssentrene i STFK et underskudd på 0,95 mill. Driftskostnader for ressurssentrene varierer fra 10,5 mill til kr 74 000, totalt har ressurssenteraktiviteten en utgift på 57,2 mill. Driftsinntekter varierer fra 9,4 til kr 97 000, totalt har ressurssenteraktiviteten en inntekt på 56, 4 mill. Mens tabell 1 viser situasjonen for regnskapsåret 2007, viser tabell 2 den regnskapsmessige utviklingen for ressurssentrene fra 2004 til 2007. Tabell 2. Regnskapsmessig utvikling for ressurssentrene i perioden 2004-2007. Ressurssenter 2004 2005 2006 2007 Sum 2004-2007 Brundalen 656 198-26 609-645 973-1 179 581-1 195 965 Byåsen 591 933 2 083 870 803 499 726 526 4 205 828 Fosen 153 940-47 169 296 821-949 694-546 102 Frøya 18 607 165 100 51 218 609 138 844 063 Gauldal - 58 698 25 126-180 391-11 323-225 286 Hitra 906 128-884 345-547 466) 90 533-435 150 Hemne - 538 059 400 745-314 636-43 952-495 902 Malvik 160 900-268 369-332 939-129 493-569 901 Meldal - 102 848 245 18 479-8 924-93 048 Melhus - 136 633 80 792-214 489-83 952-354 282 Oppdal 42 121-25 645-25 259-10 344-19 127 Orme - 330 001 13 470-70 413 - - 386 944 Rissa 109 826 48 328-163 879-464 480 458 755 Røros ressurs. A 284 259-232 043-888 457-15 342-851 583 Røros ressurs. B - - - - 28 325-28 325 Selbu - 1 461 373 314 24 412 137 585 533 850 Skjetlein 215 632 17 104-202 447-58 895-28 606 Tiller 1 003 486 812 128-1 543 742-261 049 10 823 Ladejarlen 372 245 236 827-527 068-326 081-244 077 Åfjord - 59 017 69 280 15 730 127 756 153 749 SUM 3 288 558 2 842 149-4 447 000-950 937 732 770 Kilde: Årsrapport 2007 med regnskap 2007. Sør-Trøndelag fylkeskommune. - RESSURSSENTRENE - 17
Som vi ser av tabell 2 er det forskjeller i den regnskapsmessige utviklingen for ressurssentrene. Totalt hadde ressurssentrene i tabell 2 et overskudd i 2004 på 3,2 mill og i 2005 på 2,8 mill, mens de hadde et underskudd i 2006 på 4,4 mill og i 2007 på 0,95 mill. I perioden 2004-2007 gikk ressurssentrene med et overskudd på 0,7 mill. Det er 2 ressurssentre som har gått med overskudd de siste 4 år, ingen av ressurssentrene har gått med underskudd de siste 4 år. Ett ressurssenter har overskudd på 4,2 mill den siste 4-års perioden, mens ett av ressurssentrene har et underskudd på 1,1 mill. De resterende ressurssentrene ligger innenfor +- 1 mill for perioden i tabellen. I årsrapport for 2005 og 2006 12 bemerkes det at aktiviteten ved ressurssentrene ved flere skoler avhjelper skolenes budsjettmessige situasjon som følge av reduserte rammer de senere år. I årsrapport for 2007 påpekes det at ressurssentrene anses som en viktig bidragsyter ved mange skoler både med hensyn til kompetanse og tilgang til utstyr og maskiner. I intervjuene vi gjennomførte var håndtering av mer- /mindreforbruk et tema. I følge direktør for videregående opplæring er de videregående skolene selvstendige enheter på det økonomiske området og ansvarlig for både over og underforbruk for den totale virksomheten inklusive ressurssentrene. Samtidig påpeker hun at ved flere års underskudd ved ressurssentret blir opplæringsdirektør og rektor enige om når underskuddet skal være nedbetalt. Hvis underskuddet vedvarer over flere år blir det vurdert å avvikle ressurssenteret. Opplæringsdirektørene ser det som problematisk at videregående skole drar på seg store underskudd på ressurssentrene som må dekkes av driften av videregående skole hvis ikke ressurssenteret dekker dette selv ved overskudd for neste år. Rådgiver ved plan- og styringsavdelingen sier at som en hovedregel vil opptjent underskudd bli belastet de enkelte enheter det påfølgende år, og at ressurssenteret er en del av dette. Han sier videre at ressurssenter i sin virksomhet skal dekke inn kostnader ved drift. Resultatet for hver skole som ressurssenteret er en del av, legges frem til politisk behandling og de avgjør om skolene får beholde dette. Rektor kan etter dette avgjøre om ressurssenteret skal beholde overskuddet eller om det skal dekke eventuelle underskudd i den videregående skolen. Rådgiver viser også til oppfølgingssamtaler mellom opplæringsdirektør og de enkelte rektorer og beskriver dette på følgende måte: Det gjennomføres en oppfølgingssamtale mellom opplæringsdirektøren og rektor for hver skole. Der deltar rådgiver fra plan og styringsavdelingen og følger opp økonomi på skolen og avdelingene i skolen. Hvis det er underskudd over flere år i ressurssenteret kan rådmannen ved opplæringsdirektøren inngå avtale med skolen ved rektor med den hensikt å rette opp underskudd. Ressurssenter er en fast del av oppfølgingssamtalen mellom rektor og opplæringsdirektøren. Rådgiver ved plan- og styringsavdelingen sier videre at det er noen ressurssenter som har underskudd over flere år. Dette sammenstilles med skolens resultat og man påser at det ikke er for lang periode med underskudd i ressurssenterets virksomhet. Ressurssenter som har underskudd har fått signaler om å rette dette opp. De som ikke klarer å rette opp underskuddet, kan bli nødt til å redusere aktiviteten i ressurssenteret. Det er rektorene ved de videregående skolene som har det overordna økonomiske ansvaret for ressurssentrene. Den daglige driften og oppfølgingen er det imidlertid ledere av ressurssentrene som har. I intervju med rektorer og ledere for ressurssentrene vedrørende oppfatning av økonomiske føringer og praksis på området, sier en rektor at ressurssenteret har greid å skaffe seg et handlingsrom via overskudd over flere år. Dette gjør at de tør satse på nye områder og har risikokapital til dette. Han sier videre at ressurssenteret ikke skal gå med tap, utgiftene til ressurssenterets drift skal belastes i regnskapet til avdelingen og at overskudd beholdes av ressurssentret. Ved en skole gir både rektor og senterleder utrykk for det samme: Jeg har forstått det slik at sentret skal gå i null, og at det er sentrale føringer på dette. Sentret er helt selvstendig og "beholder" både overskudd og underskudd selv. At sentret går med 12 Årsrapport 2006 med regnskap 2006. Sør-Trøndelag fylkeskommune. 18 - RESSURSSENTRENE -
overskudd gir det mulighet til å "bygge seg opp" og øke aktiviteten. Det gir handlingsrom og mulighet for å tilby utstyr som er godt tilpasset behovet. Ved underskudd må vi ta grep og redusere aktiviteten. Vi setter da inn sparetiltak for å komme i balanse. Vi følger opp hele tiden og justerer aktivitet etter økonomi. Ved an annen skole sier rektor: Det ligger et krav fra rådmann om at ressurssentrene skal gå i balanse og helst i overskudd, og at det er dette som legitimerer driften. Dette føler jeg sterkt i samtaler med fylkesrådmannen. Uten ressurssenter hadde vi frigjort et stort areal som kunne vært brukt til ordinær opplæring og vi kunne fått inn mange elever ved å kunne benytte dette arealet. Ressurssentret har eget regnskap og dette har fungert bra de siste årene. Ressurssenteret beholder overskudd/underskudd selv. Ved den samme skolen sier senterleder: I sin tid, etter forsøksordning i 1986, tok STFK opp dette (økonomiske retningslinjer) og laga egne retningslinjer for ressurssentrene. Disse var som følger: Ressurssentrene skal økonomisk gå i null eller i overskudd; vi har ingen tilskudd. Ved årets slutt inngår et evt. overskudd/underskudd som en del av skolens regnskap. Dersom skolen går med minus og vi med pluss; kan overskuddet kanaliseres til skolen. Dersom skolen går med pluss og ressurssentret med pluss; beholder vi overskuddet. Dersom skolen går med pluss og vi med minus, må vi rydde opp i dette selv. Ved en skole sier rektor at skolen planlegger selvkost for aktiviteten ved ressurssentret. Driften skal gå i null, og overskudd skal kun gå til kompetanseøkning i ressurssenteret. Overskudd og underskudd dras med til neste år. Han sier videre at ressurssenteret ikke må bli en inntektskilde for den videregående skolen. Dette er etter rektors oppfatning et av hovedmålene for drift av ressurssenteret. Underskudd over mange år vil medføre avvikling av ressurssenteret. Senterleder ved den samme skolen sier det slik: Vi har som mål at vi skal være selvfinansierende; ha selvkost med små variasjoner. Vi kan imidlertid gjerne ha overskudd som kan settes av til videreutvikling. Overskuddet kan og brukes til investering av utstyr, eksempelvis datautstyr. Et eventuelt underskudd fordeles på den videregående skolen. Vi som ressurssenter beholder pengene ved overskudd. Det betyr blant annet at vi vil kunne sette i gang nye prosjekter. Rektor ved en skole sier at økonomiske retningslinjer for ressurssenterets drift er at den skal gå inn i skolens egen økonomi. Hvis ressurssenteret går med minus eller pluss så legges dette inn i skolens regnskap. Senterleder bekrefter dette og sier i tillegg at ressurssentret har en ambisjon om at driften skal gå i pluss, utover dette bestemmer etterspørsel og budsjett aktiviteten til senteret. Ressurssenteret har eget budsjett, regnskap og årsmelding. Overskudd og underskudd overføres til skolen. Rektor ved en skole beskriver håndtering av mer-/mindreforbruk på denne måten: Det er samme krav til føring av budsjett og regnskap for den videregående skolen og ressurssenters virksomhet. Det er ett-års perspektiv på budsjett og regnskap for ressurssenteret. Overskudd settes av til bruk året etterpå - kan også brukes til tiltak eller å investere i utstyr for ressurssenterets aktivitet. Underskudd overføres til hovedregnskapet og dekkes av den videregående skolen. Noen av de vi har intervjuet sier at økonomistyring er et problem ved at regnskapssystemet ikke er tilpasset kommersiell drift. Dette henger og sammen med problem i forhold til periodisering, ved at kursene holdes over ett skoleår; fra aug - juni, mens pengene følger budsjettåret og ikke skoleåret. - RESSURSSENTRENE - 19
4.3 Revisors vurderinger For denne problemstillingen er det økonomiske retningslinjer for drift av ressurssentrene som er bakgrunnen. I dette prosjektet er fokuset på håndtering av mer- /mindre forbruk. Retningslinjene slår fast at sentrene skal dekke alle kostnader i tilknytning til sin virksomhet og at overskudd overføres til bruk i senere regnskapsår. Overskuddet kan bli brukt til kjøp av aktuelt undervisningsutstyr, etterutdanning av lærerne og videreutvikling av skolen og sentervirksomheten. Slik revisor tolker dette gir det dermed mulighet for at ressurssentrene kan overføre overskudd til skolene. Behandling av underskudd blir ikke omtalt direkte, men eksplisitt ligger det føringer på dette ved at ressurssentrene skal dekke alle kostnader selv. Som vi ser oppfattes signaler gitt fra sentralt hold om økonomiske føringer noe forskjellig fra skole til skole. Ved noen skoler har de oppfattet signalene dit hen at ressurssentrene skal gå i balanse, ved andre har de tolket signalene dit hen at balanse er greit, men at de helst skal ha et overskudd. Hvordan de videregående skolene håndterer mer-/mindre forbruk er heller ikke samstemt. Ved noen skoler "drar" ressurssentrene med seg over-/underskudd til senere år. Ved andre skoler kan behandling av ressurssentrenes over-/underskudd variere med skolens økonomiske situasjon. Noen ressurssentre overfører både over- /og underskudd til skolen. I årsrapport for både 2005 og 2006 13 bemerkes det at aktiviteten ved ressurssentrene ved flere skoler avhjelper skolenes budsjettmessige situasjon som følge av reduserte rammer de senere år. I årsrapport for 2007 påpekes det at ressurssentrene anses som en viktig bidragsyter ved mange skoler både med hensyn til kompetanse og tilgang til utstyr og maskiner. Dette kan illustrere ulike retningslinjer. For revisor ser det derfor ut for at retningslinjene oppfattes ulikt, noe som også gjenspeiler praksis på området. Etter revisors vurdering kan det derfor være grunnlag for at Sør-Trøndelag fylkeskommune bør avklare dette forholdet, spesielt med fokus på i hvor stor grad og på hvilken måte ressurssentrene skal bidra med ressurser til den videregående skole, og prinsipper knytta til dette. På tilsvarende måte bør det foretas en avklaring om forhold knyttet til ressurssentrenes underskudd. Et relevant spørsmål i den sammenheng er hvordan dette dekkes. 5 Styring og rapportering 5.1 Nærmere om revisjonskriteriet Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) omhandler økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap og årsberetning og setter krav på disse områdene. I 48. Årsregnskapet og årsberetningen står: 1. Kommuner og fylkeskommuner skal for hvert kalenderår utarbeide årsregnskap og årsberetning. 5. I årsberetningen skal det gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme kommunens eller fylkeskommunens økonomiske stilling og resultatet av virksomheten, som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold av vesentlig betydning for kommunen eller fylkeskommunen. STFK innførte Balansert Målstyring (BMS) som plan og styringssystem i 2004. Styringssystemet balanserer mellom ulike områder og fokuserer ikke ensidig på f.eks økonomi. Fylkeskommunen måler resultatene på de områdene som er aller viktigst. I Strategiplan for 2007-2011 14 vises det til at det gjennom BMS er utviklet et eget styringskort for tjenesteområdet Opplæring. Det måles på fem ulike områder, styringsperspektiver, som er Brukere, Regional utvikling, Interne prosesser, Medarbeidere, læring og fornyelse og Økonomi. I forbindelse med drift av ressurssentre blir spørsmålet om BMS er et system som gir god rapportering og mulighet for gode styringssignal for ressurssentrene. 13 Årsrapport 2006 med regnskap 2006. Sør-Trøndelag fylkeskommune. 14 Vedtatt Strategiplan 207-2011 med budsjett 2007.Sør-Trøndelag fylkeskommune 20 - RESSURSSENTRENE -