OMSTILLING I ARBEIDSTILSYNET Rapport og anbefaling fra prosjektgruppen Februar 2004 1
INNHOLD: 1. Bakgrunn og mål for prosjektet... 3 2. Organisering av prosjektet... 4 3. Anbefalinger fra arbeidsgruppene... 5 3.1 Rapport fra strategigruppen... 5 3.2 Rapport fra organiseringsgruppen... 9 3.3 Rapport fra kompetansegruppen... 13 3.4 Rapport fra effektiviseringsgruppen... 14 4. Prosjektgruppens anbefalinger... 15 4.1 Generelle merknader... 15 4.2 Overordnet ansvarsdeling... 15 4.3 Strategi... 16 4.4 Organisering... 18 4.5 Kompetanse og effektivisering... 20 4.6 Om resultatoppfølging og måling... 21 4.7 Fremdrift... 21 4.8 Økonomiske og administrative konsekvenser... 21 5. Merknader fra organisasjonene i Arbeidstilsynet... 22 6. Sammendrag av prosjektgruppens anbefalinger... 22 6.1 Strategi... 22 6.2 Regionmodellen... 23 6.3 Direktoratet... 23 6.4 Økonomiske og administrative konsekvenser... 23 2
1. Bakgrunn og mål for prosjektet Arbeidstilsynet er en statlig etat underlagt Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Etaten består av et direktorat og 11 distriktskontor med til sammen 26 underliggende avdelingskontorer spredt over hele landet. Direktoratet i Oslo styrer etatens overordnete strategi, planer og kommunikasjon med samarbeidspartnere sentralt. Lokal veiledning, informasjon og tilsyn foretas av distrikts- og avdelingskontorene. Arbeidstilsynet har totalt ca. 530 ansatte, hvorav ca. 150 i direktoratet (herunder 20 i lønnsgarantiseksjonen) og 380 regionalt og lokalt. Ca. 240 000 virksomheter er underlagt kravene i arbeidsmiljøloven og tilhørende regelverk. Arbeidstilsynets overordnede mål er å medvirke til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø for alle, med trygge tilsettingsforhold og meningsfylt arbeid for den enkelte. Det er arbeidsgiverne, og dermed virksomhetene selv, som har ansvaret for å etterleve kravene til og nå målene for arbeidsmiljøet i Norge. Myndighetene skal informere, veilede og kontrollere virksomhetene i dette arbeidet. Arbeidstilsynets overordnede strategi er derfor å medvirke aktivt til at virksomhetene tar sitt ansvar på alvor, og arbeider systematisk og målrettet med dette for øye. I dette arbeidet benytter etaten ulike virkemidler, som tilsyn, herunder informasjon og veiledning, regelverksutvikling og samarbeid med andre sentrale aktører. Hovedvirkemidlet er tilsyn med virksomhetenes systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid (internkontroll). I dag når Arbeidstilsynet ca. 8 % av virksomhetene årlig gjennom tilsynsbesøk. Det er derfor et viktig element i etatens strategi at tilsynet skal risikobaseres. Hva risikobasert i praksis skal bety for etaten er imidlertid en kontinuerlig drøfting. En viktig utfordring for etaten fremover blir å vekte og prioritere arbeidsmiljøproblemene, ikke etter tradisjon og eksisterende kompetanse, men etter reell risiko og betydning. Det er fastsatt en strategisk plan for Arbeidstilsynet for perioden 2002 2006. Denne planen konsentreres om etatens innsats for å bidra til å skape et mer inkluderende arbeidsliv. Årsakene til det økende sykefraværet og uførepensjoneringen er sammensatte og komplekse. Dårlig arbeidsmiljø er selvsagt en viktig faktor, men også sysselsettingssituasjonen, alderssammensetning, endringer i regelverk mv. har stor betydning. Arbeidstilsynets bidrag til å skape et mer inkluderende arbeidsliv må være å fokusere sterkt på de arbeidsrelaterte skadene og sykdommene. Strategien innebærer at etaten i sterkere grad må prioritere det forebyggende arbeidet rettet mot ergonomiske, psykososiale og organisatoriske forhold ved arbeidsmiljøet. I denne sammenheng skal det bl.a. fokuseres på arbeidsorganisering som fører til helseskader. Det som oftest framheves som risikofylt i denne sammenheng er ensidig gjentakende arbeid, tidspress, manglende selvbestemmelse og vold/trusler om vold. I tillegg skal etaten fortsatt rette stor oppmerksomhet mot de risikofylte tradisjonelle arbeidsmiljøproblemene kjemisk helsefare og alvorlige ulykker. Det har derfor vært viktig å belyse om Arbeidstilsynet har den nødvendige kompetanse og er organisert og innrettet slik at den kan være en bidragsyter og oppnå resultater på disse problemområdene. For å optimalisere måloppnåelsen innenfor sektoren, har det videre vært behov for en grundig vurdering og anbefaling av hvordan tilgjengelige ressurser kan utnyttes på en best mulig måte. Riksrevisjonens resultatanalyse av Arbeidstilsynet, jf. Inst. S. nr. 187 (1999-2000) fra Stortingets Kontroll- og konstitusjonskomité understreket ønskeligheten av en gjennomgang bl.a. med sikte på å få til en optimalisering av etatens ressursbruk mot arbeidet med tilsyn i virksomhetene. Denne gjennomgangen avdekket bl.a. at det er behov for å prioritere tilsyn og videreutvikling av tilsynsaktiviteten og forbedre metodene for risikoklassifisering. Kontrollog konstitusjonskomiteen understreket i forbindelse med behandlingen av saken at 3
Arbeidstilsynets hovedaktivitet, tilsynsvirksomheten, må prioriteres i større grad. Som en del av oppfølgingen etter Riksrevisjonens forvaltningsrevisjon, varslet departementet en mer omfattende evaluering av Arbeidstilsynet. Departementet gjennomførte i 2002 et evalueringsprosjekt av Arbeidstilsynets organisering og virksomhet. 1 Prosjektet hadde som utgangspunkt at etatens strategi i årene fremover skal være å bidra aktivt til å fremme et inkluderende arbeidsliv, jf. bl.a. Intensjonsavtalen om et mer inkluderende arbeidsliv. Departementet anså på bakgrunn av evalueringsrapporten at arbeidsmiljømyndighetene står overfor til dels store utfordringer mht. å utvikle strategi, målstyring og effektivisering av virksomheten. For å få en mer effektiv utnyttelse av knappe tilsynsressurser, har departementet besluttet å gjennomføre en ny organisering av Arbeidstilsynet som innebærer etablering av regionmodell og en styrking av distriktsapparatet gjennom en overføring av ressurser fra direktoratet, jf. bl.a. St.meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn. Den samlede strukturen for regionene, og for eventuelle underliggende enheter, skulle iflg. stortingsmeldingen klarlegges nærmere. Arbeidet i direktoratet skulle rendyrkes og konsentreres om oppgaver av overordnet styringsmessig art og som tilhører kjernen av direktørens resultatansvar (strategi, mål- og resultatkrav, rapportering, kontroll mv.), samt de oppgaver der departementet er bruker/tjenestemottaker. Det skulle videre vurderes nærmere hvordan arbeidsmiljømyndighetene kan oppnå en bedre mål- og resultatorientering og på en systematisk og god måte bygge opp den kompetansen som er nødvendig for å møte nye og skiftende arbeidsmiljøproblemer. 2. Organisering av prosjektet Det er på denne bakgrunn gjennomført et omfattende utviklingsprosjekt i Arbeidstilsynet i nært samarbeid mellom departementet og etaten. Det ble etablert en overordnet prosjektgruppe for omstillingen, og fire underliggende arbeidsgrupper som har hatt oppgaver knyttet til utvikling av etatens organisasjon, strategiutvikling, effektivitet og kompetanse. Prosjektgruppen har hatt følgende sammensetning: Ekspedisjonssjef Gundla Kvam, AAD (leder) Avdelingsdirektør Thorfrid Hansen/avdelingsdirektør Ragnhild Nordaas, AAD Direktør Ivar Leveraas, Direktoratet for arbeidstilsynet Seksjonsleder Einar Larsson, Direktoratet for arbeidstilsynet (ansattes representant) Distriktssjef Hanne Luthen, Arbeidstilsynet 1. distrikt Ingrid Færden, Lars Owe Kristiansen og Tone Kristin Kastnes fra AAD har deltatt som observatører i gruppen. De enkelte arbeidsgruppene har arbeidet parallelt og rapportert til prosjektgruppen underveis for å sikre en samordnet oppfølging. Prosjektgruppen ble gitt følgende mandat: Prosjektgruppen for omstillingsprosessen i Arbeidstilsynet skal sikre en god arbeidsdeling og gode samarbeidsformer, samt gjennomføringsevne og fremdrift i omstillingsarbeidet. Herunder skal gruppen: 1 Evaluering av Arbeidsmiljømyndighetens organisering og virksomhet, PricewaterhouseCoopers 2002 4
1. Etablere fire underliggende arbeidsgrupper knyttet til utvikling av a) Arbeidstilsynets organisering, b) strategi, c) effektivisering og d) kompetanseutvikling. Det skal herunder utarbeides konkrete mandater for arbeidsgruppene, som beskriver målsetting, sammensetning i gruppene, oppgaver og fremdriftsplan. Arbeidsgruppene skal være operative innen 1. mars 2003. 2. Legge følgende føringer til grunn for den enkelte arbeidsgruppe: Arbeidsgruppe a): Den fremtidige organiseringen må skape forutsetninger for å utvikle og opprettholde høy kvalitet på tilsynet, det må legges til rette for delegering av myndighet til lavere nivåer, det skal skapes grunnlag for mest mulig kostnadseffektive løsninger og for oppbygging av og tilgang på spesialisert kompetanse. Det må legges til grunn at den nye organiseringen skal være tilpasset sektorens krav og behov, og at fagmyndighetens vurdering av hva som vil være en tjenlig organisering i så måte må veie tungt. Arbeidsgruppe b), c) og d): Det er et mål at etaten bedre skal kunne bidra til det inkluderende arbeidsliv gjennom effektiv forebygging av ergonomiske, organisatoriske og psykososiale arbeidsmiljøproblemer som fører til muskel/skjelettlidelser og psykiske lidelser. Konkrete kompetansebehov og behov for endring i kompetansesammensetning i forhold til mål- og resultatkravene må klargjøres i denne forbindelse. 3. Sørge for en samordnet gjennomføring og oppfølging av arbeidsgruppene. Dette fordrer bl.a. god informasjonsflyt mellom prosjektgruppen og arbeidsgruppene, og også arbeid på tvers av gruppene der dette er hensiktsmessig og nødvendig. 4. Sikre fremdriften i omstillingsarbeidet. Det skal herunder fastsettes milepæler i prosjektarbeidet og utarbeides delrapporter til prosjektgruppen i samsvar med disse. 5. Holde Arbeids- og administrasjonsdepartementet orientert om fremdriften i omstillingsprosjektet. 6. Utarbeide en samlet prosjektrapport og anbefaling etter innspill fra arbeidsgruppene. Rapporten skal inneholde et konkret forslag til fremtidig organisering mv., og legges frem for departementet innen 15. februar 2004, men sikte på at Arbeidstilsynets nye organisasjon og innretning, inkludert utlokalisering kan være på plass senest høsten 2006. 3. Anbefalinger fra arbeidsgruppene De fire arbeidsgruppene ble etablert i løpet av våren 2003. Strategigruppens arbeid dannet grunnlaget for vurderingene i organiseringsgruppen, effektiviseringsgruppen og kompetansegruppen. Samtlige grupper har lagt frem sine anbefalinger for prosjektgruppen pr. 15. januar 2004. Disse rapporter følger vedlagt (vedlegg 1-4). Følgende er hovedpunktene i arbeidsgruppenes drøftinger og anbefalinger: 3.1 Rapport fra strategigruppen Strategigruppen har bestått av medlemmer fra Arbeidstilsynet og departementet. Gruppen fikk i oppgave å videreutvikle og konkretisere den strategiske analysen av Arbeidslivstilsynets virksomhet de nærmeste årene. Dette innebærer å drøfte Arbeidslivstilsynets mandat, utfordringer, rolle, mål, virkemidler og resultater på en systematisk måte. Analysen skulle videre konkretisere etatens satsingsområder og særlige prioriteringer og tiltak for å nå fastsatte mål. Dette innebærer i hovedsak at strategiprosjektet skulle: 1. Gjennomføre en strategisk analyse som klargjør og konkretiserer rolle, formål, overordnede krav og særlige utfordringer (eksterne og interne faktorer) 5
Arbeidslivstilsynet må ha og ivareta som en effektiv bidragsyter til et mer inkluderende arbeidsliv i de nærmeste årene 2. Gjennomføre en overordnet analyse og konkretisering av hvilke satsings- og resultatområder, målstruktur og virkemidler Arbeidslivstilsynet må prioritere for å nå sine overordnete mål, jf. pkt. 1. Herunder kan det foretas en vurdering av om det er arbeidsoppgaver som anses som mindre viktige og bør nedprioriteres i forhold til kjerneoppgavene. 3. Vurdere og beskrive hvordan virkemiddelbruken best kan innrettes for å nå målene innen de ulike satsingsområder 4. Definere overordnede prinsipper og føringer for organisasjon, ledelse, effektivitet og kompetanse i Arbeidslivstilsynet 5. Beskrive prinsipper og metoder for måling og vurdering av resultater Strategiprosjektet har på denne bakgrunn utarbeidet et utkast og forslag til strategi for Arbeidslivstilsynet 2004-2007 som inneholder en analysedel (strategisk analyse) og en plandel (strategisk plan). Planen bygger på en analyse av arbeidsmiljøutfordringene i arbeidslivet. Det nye Arbeidslivstilsynet skal ta utstøtingsmekanismene i arbeidslivet på alvor og dreie etatens innsats og kompetanse sterkere mot organisatoriske, psykososiale og ergonomiske forhold. Dette er komplekse og tidkrevende områder å jobbe med. For å oppnå resultater må etaten ha både en klarere prioritering av innsatsen en utvikling, tilpasning og mer balansert bruk av hovedvirkemidlene mer fleksibel bruk av verktøy. I tillegg er kunnskapsheving og kunnskapsoverføring både internt i egen etat og eksternt i virksomhetene vektlagt tungt som en vesentlig suksessfaktor for det nye Arbeidslivstilsynet. Planen fokuserer også sterkt på betydningen av å utvikle etatens evne til og prioritering av strategisk analysearbeid som grunnlag for sine prioriteringer og sin utvikling. Den strategiske planen gir klare føringer for disse endringene og det er summen av endringene som representerer grunnlaget for og overgangen til det nye Arbeidslivstilsynet. For å nå sine hovedmål, skal Arbeidslivstilsynet konsentrere innsatsen mot fire hovedvirkemidler; tre av disse gjelder ekstern aktivitet, den fjerde gjelder intern aktivitet: Føre tilsyn med virksomhetene Være veiviser overfor virksomhetene Være premissgiver og utvikle kunnskap og regelverk på arbeidsmiljøområdet Tilpasse organisasjonen til sine oppgaver og brukere Strategigruppen vektlegger bl.a. følgende endringsbehov i denne sammenheng: Organisatoriske forhold i virksomhetene skal trekkes inn og vurderes som mulige bakenforliggende årsaker til de avvik og mangler som avdekkes. Virksomhetenes systematiske HMS-arbeid skal fortsatt være i fokus i etatens utadrettede arbeid. Arbeidslivstilsynet skal konsentrere sin innsats mot noen få, prioriterte områder. Konsekvensen er at andre oppgaver må prioriteres ned. Tilsyn i form av myndighetsutøvelse er, og skal fortsatt være, ett av de viktigste hovedvirkemidler. Men fremover skal veiviserrollen prioriteres vesentlig høyere enn i dag. For å bli gode i veiviserrollen, skal Arbeidslivstilsynet utvikle konkret og lett forståelig veiledningsmateriell på områder som berører de prioriterte arbeidsmiljøfaktorene. 6
Premissgiverrollen skal også opprioriteres. Det skal legges større vekt på strategisk analyse, regelverksforvaltning og -utvikling, kunnskapsforvaltning og metodeutvikling. Planen klarlegger ansvars- og oppgavefordelingen mellom direktoratet og regionene i en endret organisasjon. Fagkompetanse skal flyttes ut fra direktoratet og den tilsynsrettede aktiviteten i regionene skal styrkes. Arbeidsoppgavene i direktoratet skal rendyrkes og konsentreres om oppgaver av overordnet, styringsmessig art. Det legges opp til større grad av kunnskapsdeling og erfaringsoverføring både vertikalt og horisontalt. Planen legger føringer for et sterkere fokus på ledelse og lederutvikling. Arbeidslivstilsynet skal gjennom en prioritering av veiviser- og premissgiverrollene, bli mer aktive og synlige i samfunnsdebatten og i større grad enn hittil bidra til å sette forebyggende og inkluderende arbeidsliv på dagsordenen. Den nye og økte vekten på etatens veiviserrolle innebærer bl.a. at Arbeidslivstilsynet i større grad skal: kommunisere sin vurdering av arbeidsmiljøsituasjonen og gi eksempler på god praksis både til virksomheter, ledere, ansatte, beslutningstakere, media og den øvrige befolkning. gjennom informasjon legge forholdene til rette for virksomhetenes egen læring og utvikling av et godt arbeidsmiljø. Informasjonen skal gjøres lett tilgjengelig, utarbeides i samarbeid med bransjene og andre aktører og synliggjøre de risikoforhold og krav som stilles videreutvikle og markedsføre etatens svartjeneste og internett-tjenester. drive systematisk opplæring av sine ansatte i informasjonsstrategi og -metoder. delta aktivt i offentlige debatter både i media, presse og fagtidsskrifter. arbeide aktivt for å få prioritert opp helse, miljø og sikkerhet som tema innen utdanning på ulike nivå. utarbeide en informasjonsstrategi for lokale og sentrale tilsynskampanjer. gjennomføre rene informasjonskampanjer. samarbeide systematisk med andre aktører om informasjonstiltak. Etatens nye vekt på premissgiverrollen vil innebære at Arbeidslivstilsynet i større grad må: forsyne oppdragsgiver med strategisk informasjon om utviklingstrekk i arbeidslivet. Denne informasjonen skal baseres på systematisk innhenting av kunnskap og erfaring fra interne og eksterne kilder med påfølgende foredling og konsekvensanalyser. utvikle sin bestillerkompetanse på arbeidsmiljøforskning fra eksterne kunnskapsmiljøer. utvikle relevant kunnskap som grunnlag for analyser, strategiske valg og praktisk handling. arbeide aktivt overfor lovgiverne for å utvikle regelverket slik at det er oppdatert, effektivt, enkelt og konsistent. utvikle en enklere og mer oversiktlig struktur på regelverket ved å redusere antall forskrifter til et minimum. Regelverket skal også samordnes med regelverket til andre myndigheter på HMS-området i den grad det er hensiktsmessig. I forslaget til strategisk plan for 2004 2007 pekes det på at Arbeidslivstilsynet bør prioritere å oppnå konkrete forbedringer i arbeidsmiljøet gjennom å påvirke til organisering av arbeidet i virksomhetene for å: unngå påvirkning som fører til psykisk helseskade unngå helseskadelige ergonomiske forhold unngå helseskadelig kjemisk og biologisk eksponering. 7
unngå alvorlig ulykkesrisiko. Det understrekes at det ikke er lett å skille mellom psykiske og ergonomiske belastninger i praksis fordi disse faktorene samvirker og forsterker hverandre både positivt og negativt. For å få en helhetlig forståelse av arbeidsmiljøsituasjonen i virksomhetene, er det nødvendig å ha kunnskaper om begge områdene og se dem i sammenheng både med hverandre og med organisatoriske forhold. Arbeidslivstilsynets søkelys skal fortsatt være på virksomhetenes systematiske HMS-arbeid sett opp imot de prioriterte arbeidsmiljøfaktorene. Det nye grepet er at etaten innenfor alle disse fire hovedområdene skal ha fokus rettet mot mulige bakenforliggende, organisatoriske forhold i virksomheten som kan forårsake eller forsterke uheldige/negative arbeidsmiljøforhold og hvordan virksomheten i sitt systematiske HMS-arbeid jobber med å forbedre disse. En konsekvens av dette er at etaten i planperioden må utvikle og forbedre sin innsats som veiviser. Begrunnelsen for dette er at arbeidslivet i dag står overfor komplekse og kompliserte utfordringer knyttet til bl.a. organisatoriske forhold. Disse områdene er vanskelig å regulere. Derfor må etaten både utvikle sin egen kunnskap på området og aktivt formidle denne både til arbeidslivet og til overordnede myndigheter. Arbeidslivstilsynet må i tillegg til myndighetsutøvelsen drive en oppdragende virksomhet ved å synliggjøre sammenhenger og konsekvenser knyttet til disse forholdene. Etaten må også i større grad enn i dag bidra til at også virksomheter som ikke nås med tilsyn, får bistand til å utvikle og forbedre sitt arbeidsmiljø. Arbeidslivstilsynet må i større grad markere seg som premissgiver på arbeidsmiljøområdet gjennom kunnskapsformidling og kompetanseutvikling, strategisk analysearbeid og regelverksutvikling. Dette er nødvendig både for å utvikle kvaliteten på etatens arbeid, for å synliggjøre arbeidet som gjøres og som et viktig bidrag til å spre kunnskap om arbeidsmiljø. En konsekvens av de prioriteringer som den nye planen legger opp til for det nye Arbeidslivstilsynet, er at enkelte oppgaver må nedprioriteres. Strategigruppen foreslår at følgende vurderes i denne sammenheng: Registreringen av skademeldinger som utføres i dag er både lite hensiktsmessig og har for lav kvalitet. Det gjøres dobbelt arbeid ved at både trygdeetaten og Arbeidstilsynet registrerer disse meldingene fra arbeidsgiver. Det foreslås å vurdere mulighetene for både effektivisering og kvalitetsheving i denne sammenheng når innstillingen fra Yrkesskadeutvalget (Kjønstadutvalget) foreligger. Godkjenning av arbeidsreglement: Arbeidsreglement som virksomhetene utarbeider og som oversendes Arbeidstilsynet for godkjenning, regulerer gjerne forhold som er lovbestemt eller fastsatt i avtaleverk. De fleste arbeidsreglement fastsetter mange av de samme bestemmelser om ansettelse, oppsigelse og avskjed som arbeidsmiljøloven har. Hensikten med bestemmelsene er også redusert ved at arbeidsmiljøloven nå har fått bestemmelser om skriftlige arbeidsavtaler. Det foreslås i denne forbindelse at arbeidsmiljølovens 69 73 må oppheves. Gruppen mener at samtykkebehandling ved oppføring av bygning mv. etter arbeidsmiljølovens 19, første ledd bør opprettholdes fordi det er ressurseffektiv forebygging å føre tilsyn med at planlegging av nye arbeidsplasser ivaretar hensynet til helse, miljø og sikkerhet. Man antar at kommunene ikke har spesiell HMS-kompetanse knyttet til sin byggesaksbehandling. Saker etter 19 2. ledd kan ivaretas gjennom den retten til medvirkning som verneombud og arbeidsmiljøutvalg har og kan derfor nedprioriteres (tas ut av loven). Det er bare et begrenset antall slike saker etaten får i dag. 8
Rutinene bør forenkles og effektiviseres ved at saksbehandling og gebyrbehandling foregår samtidig. I dag behandles sakene i to runder for å unngå å behandle saker som ikke blir betalt. Dette medfører at saksbehandler må sette seg inn i saken to ganger. Forslaget forutsetter at arbeidsmiljøloven 19 og forskrift om gebyr for byggesaksbehandling etter arbeidsmiljøloven 19 må endres. Arbeidsmiljøloven 25 nr. 4 fastsetter at det skal sendes melding til Arbeidstilsynet ved valg av nytt verneombud. Disse meldingene har liten eller ingen nytteverdi for inspektørene i deres tilsynsaktivitet. Det foreslås derfor at bestemmelsen oppheves. Det foreslås at arbeidsmiljøloven 42-45 endres slik at det gis adgang til inngå avtaler med tillitsvalgte eller den enkelte arbeidstaker angående bruk av natt-, søn- og helgedagsarbeid. Arbeidslivstilsynet har ikke så mange søknader at ressursbesparing vil bli særlig merkbar, men dette er ofte søknader som krever rask saksbehandling pga situasjoner som oppstår i den enkelte virksomhet. Arbeidstilsynets distrikter mottar jevnlig meldinger fra Statens vegvesen om motorvogn som ikke kan dokumentere at de har utført årlig kontroll av kraner som er bakmontert eller påmontert lastebiler. Det samme gjelder bergingsutstyr på bergingsvogner som er underlagt sakkyndig kontroll etter forskrift om bruk av arbeidsutstyr, samt meldinger om at det ikke er montert setebelte i traktorer. Det foreslås at Statens vegvesen får hjemmel til selv å følge opp kontrollen av disse kranene, slik at deres motorvognkontroller omfatter både motorvognen og det tekniske utstyret som er bakmontert eller påmontert. Det er ikke vurdert hvilke lovendringer det vil medføre å gi en slik myndighet til Statens vegvesen. Direktoratet for arbeidstilsynet mottar i dag oversikt over hvem som er utpekt som bedriftens utsteder av gassertifikater, jf. forskrift om arbeid i tanker 28. Direktoratet underretter det distriktet virksomheten tilhører, og distriktet fører igjen oversikt over hvilke personer som er sertifikatutsteder. Oversikten er kun tilgjengelig for det distriktet som har foretatt registreringen. Dette innebærer at større virksomheter som opererer i store deler av landet ikke blir registrert lokalt, men sentralt (= i Oslo). Det foreslås en enhetlig registrering og register som blir tilgjengelig for hele etaten. Markedskontroll er et område som i dag utføres i form av tilsyn fra distriktene men der videre oppfølging ved feil/mangler utføres av Direktoratet for arbeidstilsynet. Dette er et område som gruppen mener kan egne seg for privatisering ved at ansvaret for kontroll og oppfølging overlates til et eget organ som f.eks. Det norske Veritas. Det er ikke vurdert hvilke lovendringer det vil medføre å privatisere denne oppgaven. 3.2 Rapport fra organiseringsgruppen Organiseringsgruppen har også bestått av representanter fra Arbeidstilsynet og departementet. Denne gruppen har hatt i oppgave å foreslå organisasjonsprinsipper og ny organisasjonsmodell for Arbeidslivstilsynet. Organisasjonsprinsippene skal beskrive sammenhengen mellom Arbeidstilsynets strategi og organisatoriske løsninger for å gjennomføre strategien på en best mulig måte. Arbeidsgruppen har således tatt utgangspunkt i og lagt vekt på de vurderinger som er foretatt i Strategigruppen. I samsvar med mandatet beskriver organisasjonsmodellen direktoratets oppgaver (både i forhold til ytre etat og departementet), organisering og bemanning og regionenes antall, oppgaver, organisering og bemanning. Organisasjonsprosjektet har også drøftet de økonomiske og administrative konsekvensene av å gjennomføre den anbefalte modell. Den foreslåtte organisasjonsmodellen bygger videre på etatens sterke sider og tar samtidig sikte på å forbedre svakhetene. På denne bakgrunn er følgende overordnete vurderinger lagt til grunn for valget av organisasjonsmodell: 9
Det er behov for en sterkere strategisk ledelse og koordinering av virksomheten på alle nivåer. Det betyr at etaten trenger en organisasjon som har en tydelig og enhetlig ledelse, og at behovet for koordinering av virksomheten blir viktig. Samtidig bør regionene være selvstendige i utøvelsen av sitt gjennomføringsansvar. Organisasjonen bør understøtte en klar oppgavefordeling mellom direktoratet og regionene slik at det i minst mulig grad er duplisering/speiling av kompetanse og ressurser i direktoratet og regionene. Organiseringen skal medvirke til administrativ effektivitet. Geografisk kunnskap/nærhet til virksomhetene er viktig, men denne nærheten er i første omgang knyttet til regional kunnskap. Geografiske reiseavstander er en utfordring for etaten som tilsier en lokalisering av kontorstrukturen på en slik måte at det vil være mulig å opprettholde en effektiv tilsynsvirksomhet, uten at det går for mye på bekostning av behovet for sterke kompetansemiljøer. Kompetanse er den mest sentrale dimensjonen i et effektivt Arbeidstilsyn. For å bygge opp kompetansemiljøer, er det nødvendig å ha enheter av en viss størrelse som sikrer kritisk masse innen de ulike kompetanseområdene regionene skal dekke. Regioninndeling og lokalisering bør kunne harmoniseres med andre myndigheters og samarbeidsparters inndeling og lokalisering. Gruppen foreslår på denne bakgrunn et relativt lite antall (fem) sterke regioner for å sikre tydelig og koordinert ledelse samtidig som regionene blir store nok til å bygge opp og utvikle solide fagmiljøer innen alle innsatsområder i etaten. Disse hensynene vil gå noe på bekostning av geografisk nærhet, men kompenseres ved at regionene ev. kan ha flere kontorsteder for å begrense ulempene ved for lange reiseavstander. Alle kontorsteder bør i prinsippet ikke ha mindre enn to til tre tilsynsmedarbeidere på hvert av etatens strategiske satsningsområder (dvs. min. 8 12 medarbeidere), samt juridisk kompetanse, for at det skal kunne utvikles og opprettholdes kompetansemiljø på hvert av områdene. Det bør likevel åpnes for tilpasninger i regionen ut fra ressursbehov ift. næringsstruktur og omfang, reiseavstander etc. og mulig fleksibilitet ift. endring i de strategiske satsningsområder. Følgende modell foreslås for det fremtidige Arbeidslivstilsynet: 10
Direktoratet Fag strategisk Fag strategisk Arbeidsoppgaver: Fag strategisk Utvikle etatens kunnskapsgrunnlag 1 Lede arbeidet med å utvikle regelverket i samarbeid med de faglige nettverkene Foreslå langsiktige prioriteringer Region 1 Direktør og regiondirektører Direkt ør/direktorat Region 2 Region n Arbeidsoppgaver: Gjennomføre strategiske veivalg, prioriteringer Fastsette (operative) planer og prioritere ressursinnsats Fordele arbeidsoppgaver, mv Koordinere virksomheten Følge opp resultater Fag kompetansenettverk F FK F Arbeidsoppgaver: Utvikle tilsynsmetodikk, sikre kvalitet i leveranser (tilsyn, veivisning) Bidra med faglig kunnskap i kampanjer, mm Prosjekt Prosjekt Prosjekt Prosjekt Prosjekt Prosjekt Prosjektene Arbeidsoppgaver: Løpende oppg Denne modellen illustrerer vekten på tydelig ledelse og sterke fagmiljøer så nær den utadrettede virksomheten som mulig. Følgende er noen av hovedpunktene i forslaget: Overordnet ledelse av etaten utøves gjennom direktøren og regiondirektørene i en fast ledergruppe som har ansvar for å fastsette strategiske veivalg og prioriteringer, vedta (operative) planer og prioritere ressursinnsats for å nå overordnede mål, koordinere virksomheten, samt fordele arbeidsoppgaver mellom nivåer og regioner. Det organiseres faglige nettverk i de fem regionene knyttet til etatens prioriterte områder. Nettverkene skal ikke ha resultatansvar, prioritere ressursinnsats eller utøve ledelse i etaten. Derimot skal nettverkene utvikle etatens kompetanse innen fagområdene og sikre faglig kvalitet gjennom å utvikle tilsynsmetodikk, momentlister, kunnskapsoppbygging mv. Alle medarbeidere vil tilhøre et faglig nettverk. Nettverkene skal samarbeide med kompetansemiljøene i direktoratet. Direktoratet skal i første rekke besitte strategisk fagkompetanse knyttet til å utvikle etatens kunnskapsgrunnlag om arbeidsmiljøspørsmål og sammenhenger mellom arbeidsmiljøforhold og arbeidslivets utstøtingsmekanismer. Kompetansemiljøene i direktoratet vil dermed i første rekke produsere kompetansegrunnlag for strategiske beslutninger i ledergruppen og tilføre de faglige nettverkene nødvendig kunnskapsgrunnlag. Gruppen foreslår et direktorat i størrelsesorden 60 årsverk. Det vesentligste av produksjon (tilsyn, regelverksutvikling, informasjonsutvikling mv.) skal organiseres i prosjekter i regionene, i direktoratet eller på tvers av enheter. Prosjektene bemannes fra de faglige nettverkene avhengig av oppgavens art og mål. Prosjektene arbeider selvstendig innenfor gitte resultatkrav og tidsfrister. Organisasjonsgruppen har diskutert en rekke regionmodeller. Gruppen har forsøkt å avdekke faktorer eller vurderingsforhold så som næringsmessige hensyn, virksomhetenes plassering/antall, tilsynstrategi, normale kommunikasjonslinjer, administrative grenser (kommune, fylke, mv.), andre myndigheters lokalisering mv, som kan være mer avgjørende for valg av geografisk inndeling i regioner. Det er i den sammenheng vanskelig å finne entydige holdepunkter for en regioninndeling som peker seg ut eller fremstår som eneste riktige modell. Gruppen har etter nøye avveininger kommet frem til følgende forslag til regioninndeling som følger fylkegrensene: 11
Region 1 (Øst): Østfold, Akershus, Oslo, Hedmark, Oppland Region 2 ( Sør): Buskerud, vestfold, Telemark, Agder Region 3 (Vest): Rogaland, Hordaland, Sogn og Fjordane Region 4 (Midt): Møre og Romsdal, Trøndelag Region 5 (Nord): Nordland, Troms, Finnmark Organiseringsgruppen har ikke hatt i oppgave å vurdere eller foreslå konkret lokalisering av regionkontorer. Gruppen peker imidlertid på at geografisk plassering av regionkontorer/kontorsteder bør vurderes med utgangspunkt i: geografisk nærhet til flest mulige brukere - næringsstruktur, omfang og konsentrasjon av virksomheter og befolkningsmønster. forventet tilsynsaktivitet/volum i det aktuelle området. behovet for å minske tidsbruk og ressursbruk ifm. tilsynsbesøk og med sikte på at mest mulig av tidsbruken skal benyttes til direkte utadrettet aktivitet (reiseavstander og reisetid til virksomhetene). reiseavstander mellom kontorsteder i regionen. tilgjengelige kommunikasjonsmidler (tog, buss, fly, båt.osv.). økonomi, personalressurser og tilgjengelig intern kompetanse. nærhet til naturlige samarbeidsinstanser - politidistrikt, trygdeetat, Aetat, fylkesmann, samt andre tilsynsetater. tilgang på/nærhet til kompetanse utenfor egen etat - høyskoler/universitet/forskningsmiljø. Klagesaksbehandling: Gruppen går ikke inn for at det opprettes en ekstern klagenemnd kun for Arbeidstilsynet da dette vil kreve for mye av etatens ressurser i forhold til å administrere og bemanne. Når det gjelder en felles klagenemnd for alle tilsynsetatene, er det foreløpig ikke politisk oppslutning om dette. Gruppen går derfor inn for at klagesaksbehandlingen inntil videre beholdes i direktoratet. Dette betinger en organisasjonsstruktur med to klart atskilte forvaltningsnivå, direktorat og region. Gruppen går inn for at etatens ledelse i større grad enn tidligere skal skje gjennom et samarbeid mellom direktør og regionsdirektører, men det er viktig å presisere at det er direktøren som skal beslutte. Ledergruppen i etaten skal jobbe med det strategiske, målog resultatoppnåelse, men er ikke et beslutningsorgan. En slik organisering av etatens ledelse betinger videre at enkeltsaker må løses lenger ned i organisasjonen og at ledergruppen ikke involveres i disse. Dette for å sikre full habilitet i forhold til klagesaksbehandling. Økonomiske og administrative konsekvenser av forslagene: Organiseringsgruppen har ikke fått i oppgave peke på en bestemt geografisk plassering av verken regionkontorer eller andre kontorsteder. Antallet tjenestesteder vil bl.a. påvirke kostnader til reiser ifm. tilsynsbesøk og kostnader til leie av lokaler ved tjenestestedene m.v.. Dette betyr at det ikke er mulig å gjennomføre en helt konkret vurdering av kostnadene. Det er etter gruppens mening også for tidlig å si noe om antall ansatte i den enkelte region og hvordan allokeringen av ressurser fra direktoratet skal skje. De økonomiske og administrative konsekvensene av selve omstillingsprosessen blir derfor ikke beskrevet i tall, men det påpekes elementer/forhold som gir kostnad eller konsekvens. Denne gjennomgangen av elementer/forhold som gir kostnad eller konsekvens ved ny organisering av etaten er på langt nær fyllestsgjørende. Det pekes på at det må gjennomføres grundigere analyser og vurderinger når prinsippvedtak om inndeling i regioner og plassering av regionkontor er fattet. Organiseringsgruppen konkluderer imidlertid med at kostnadene ved ordinær drift i forslag til ny organisasjon ikke vil overstige dagens driftskostnader. Etaten disponerer totalt svært få 12
ressurser i forhold til antall virksomheter og områder regelverket omfatter. Med bakgrunn i dette hevder organiseringsgruppen at kostnader og konsekvenser vil bero på etatens evne og vilje til å prioritere. I regionene vil det for eksempel være vesentlig at direkte tilsyn primært utføres i de geografiske områdene der det er hensiktsmessig ut fra risikovurdering/næringsstruktur Dette krever at andre virkemidler blir benyttet for å nå de virksomhetene etaten ikke når i det direkte tilsynet som igjen vil kreve at etaten har evne og vilje til nytenkning og utvikling i forhold til ulik metodikk i utadrettet virksomhet. I direktoratet blir det viktig å prioritere det strategiske arbeidet samt å utvikle gode analyser i forhold til premissgivning og regelverksutvikling. Etaten må videre prioritere utvikling av nye former og arenaer for kompetanseutvikling og ledelsesstrukturer som bygger opp under de strategisk prioriterte områdene i etaten og de rollene Arbeidslivstilsynet skal ha i framtiden. En vesentlig administrativ og økonomisk konsekvens vil, ut i fra organisasjonsgruppen sin vurdering, være at den foreslåtte organiseringen av etaten vil gi en fleksibel og endringsdyktig organisasjon som vil være godt rustet til å møte de framtidige arbeidsmiljøutfordringene. 3.3 Rapport fra kompetansegruppen Kompetansegruppen har bestått av medlemmer fra Arbeidstilsynet. Denne gruppen har hatt i oppdrag med utgangspunkt i strategigruppens og organiseringsgruppens anbefalinger, å se nærmere på etatens fremtidige kompetansebehov og hvordan arbeidet med kompetanseutvikling bør organiseres. Som grunnlag for det videre arbeidet med kompetanseutvikling er det foretatt en vurdering av dagens kompetanse i etaten. Både den faktiske kompetansen med hovedvekt på kompetansen for å løse de utadrettede oppgavene og kompetansearbeidet i etaten slik det fungerer i dag, er vurdert. Det konkluderes bl.a. med at: de ansattes kompetanse, både når det gjelder det utadrettede og det interne arbeidet, er høy. Generelt mangler det noe formalkompetanse innen ergonomi, og det kan tenkes at det må gjøres en viss justering av kompetansen når distriktene slås sammen til regioner. Videre må kompetansen dreies fra teknisk kompetanse til tilsynskompetanse innen psykososialt arbeidsmiljø. etaten har de siste årene bygget opp en relativ god formell kompetanse på det psykososiale området. Det er ingen formell kompetanse som er skreddersydd for å håndtere psykososiale og organisatoriske arbeidsmiljøforhold, flere har derfor en sammensatt utdanning. tilsynskompetansen er høy, og med god formalkompetanse generelt, er det et godt potensial til videre kompetanseutvikling. den nye strategiplanen prioriterer i større grad enn dagens plan veiviser-, premiss- og koordinatorrollen. I dag er kompetansen svak mht. hvordan en selger inn Arbeidstilsynets budskap i ulike sammenhenger og hvordan en kan synliggjøre resultater. det er et stort behov for å utvikle gode tilsynsmetoder når det gjelder det psykososiale området. Dette understrekes ytterligere ved at organisatoriske forhold i større grad skal inn i alt tilsynsarbeid. med opprettelsen av en dokumentasjons- og analyseenhet i direktoratet, vil det være avgjørende å ha gode verktøy og opplæring i bruk av disse for å få gjort all kunnskapen tilgjengelig og tatt i bruk. kompetanseutviklingsbehovet særlig mht. prosjektledelse og arbeid er stort. Også systematisk arbeid som foreslås mht. fagnettverk, vil stille krav til utvikling av kompetansen, så ny organisering kan implementeres raskt og fungere effektivt. 13
det er nødvendig å få etablert systematisk arbeid med kompetanseutvikling fra analyser av arbeidsmiljømessige utfordringer via medarbeider- og karrieresamtaler til lokale- og sentrale opplæringsplaner. Kompleks organisering og ledelsesstruktur krever en god systematikk i kompetanseutviklingsarbeidet. den nye organisasjonen krever endring av den individualistiske kulturen deler av etaten er preget av i dag. Det er foreslått en egen kompetansestrategi som skal være et virkemiddel for å rekruttere, utvikle og beholde godt kvalifiserte ledere og medarbeidere i Arbeidslivstilsynet. Kompetansestrategien skal styrke Arbeidslivstilsynets effektivitet og omstillingsevne ved målrettet kompetanseutvikling og tilrettelegging for gode samarbeidsformer. Arbeidet med å videreutvikle et attraktivt arbeidsmiljø skal omfatte alle medarbeidere. På kort sikt mener gruppen det er viktig å prioritere bl.a. følgende tiltak for kompetanseutvikling: Samarbeide med eksterne fagmiljøer for å utvikle kompetanse innen psykososiale, ergonomiske og organisatoriske arbeidsmiljøproblemer Systematisere og videreutvikle etatens metodegrunnlag for tilsynsarbeid innen strategiplanens satsingsområder, særlig innenfor organisatorisk og psykososialt arbeidsmiljø Bringe alle medarbeidere opp på et godt jobbteknisk ferdighetsnivå (basiskompetanse) for å sikre effektivitet og kvalitet i arbeidsutførelsen. Utvikle forståelse og kompetanse innen team-, prosjekt- og nettverksarbeid som arbeidsform Utvikle forståelse og kompetanse innen etatens nye lederroller og styringsstruktur Ta i bruk kompetansemodellen som verktøy for å utvikle etatens kompetansearbeid både på organisasjons- og individnivå. Arbeidslivstilsynet skal arbeide systematisk med kompetanseutvikling og ta i bruk en felles kompetansemodell som til en hver tid er tilpasset etatens strategier og innsatsområder. Det er utviklet en modell som skal synliggjøre etatens kjernekompetanse og understøttende basiskompetanse på en måte som gjør det mulig å benytte modellen (rammeverket) aktivt i kompetanseutviklingen både på organisasjonsnivå og individnivå. Gruppen peker på at omstillingsprosjektets forslag til styrking av fagkompetansen i etaten og nye arbeidsformer, krever omfattende kompetanseutvikling for at etaten skal lykkes. En del av kostnadene er det naturlig å ta av det ordinære budsjettet fordi etaten i alle tilfelle måtte gjennomført flere av tiltakene. Andre kostnader følger direkte av prosjektets forslag og beløper seg til ca. 17 millioner kroner. I tillegg må etaten i en 2-3 års periode regne med å sette av tre ekstra ukeverk pr. ansatt til kompetanseutvikling i snitt pr. år. 3.4 Rapport fra effektiviseringsgruppen Denne gruppen har bestått av medlemmer fra Arbeidstilsynet. Diskusjonen om effektivitet henger tett sammen med både strategi- og organisasjonsgruppenes arbeid. Effektivitetsdiskusjonen har foregått på et relativt praktisk nivå, hvor det i hovedsak fokuseres på effektivisering av administrative funksjoner. Generelt mener effektiviseringsgruppen at arbeidstilsynet bør kunne øke andelen til utadrettet aktivitet, ved å effektivisere de administrative oppgavene rundt de utadrettede aktivitetene og ved å frigjøre ressurser som i dag benyttes til merkantile eller administrative støtteprosesser. Det tas utgangspunkt i organisasjonsgruppens forslag om fem regioner, med ca. 80 100 tilsatte i hver. Organisasjonsgruppens forslag om at all utadrettet produksjon ligger i prosjekter og fagutvikling mv. ligger i fagnettverk, følges. Lederteamets oppgaver får direkte betydning for 14
organisering av de administrative funksjonene, jf. organisasjonsgruppens arbeid. Gruppen har forsøksvis tallfestet mulighetene for innsparinger av foreslåtte tiltak. De mest sentrale elementene i dette er: Behovet for profesjonaliserte støttefunksjoner (ledelse, personal, innkjøp, post-arkiv, sentralbord) begrenses til 8 10 årsverk pr. region. Dette innebærer en kraftig reduksjon i forhold til dagens bemanning til disse funksjonene (anslagsvis 20 årsverk), som kan frigjøres til utadrettet arbeid. Frigjøring av ressurser ved forenkling av de administrative oppgavene rundt: regnskap, post/arkiv, ulike typer rapportering, planarbeid, byggesaksbehandling og tilsyn. Til sammen anslås det at det kan spares inn mellom 20 og 30 årsverk i tillegg til at kvaliteten minst opprettholdes og at hverdagen for den enkelte blir lettere. Gruppen redegjør for flere forutsetninger som må være til stede for at disse innsparingene skal kunne realiseres, herunder: 1. En profesjonalisering av administrative funksjoner og sentraliserte støttefunksjoner mv (se kap3.2) 2. Gjennomgang av etatens ledelse, myndighetsmatrise og etatens kultur, videreutvikling av kunnskapsbasen og former for kunnskapsdeling, forbedring av administrative verktøy. Gjennomgang av økonomistyringen og nye mål for etatens IK-strategi (se Kap. 4) 3. Gjennomgang og forenkling av arbeidsprosesser innenfor regnskap, post/arkiv, rapportering, plan, byggesaksbehandling og tilsyn(se kap5) 4. Prosjektgruppens anbefalinger 4.1 Generelle merknader Prosjektgruppen er generelt meget godt fornøyd med arbeidet i de fire arbeidsgruppene. Gruppene har arbeidet grundig og godt med å utarbeide og drøfte underlagsmateriale for beslutningene om det fremtidige Arbeidslivstilsynets strategier, prioriteringer og organisering. Departementet har engasjert èn felles ekstern prosjektveileder (Pricewaterhouse Coopers) som parallelt har bistått alle gruppene underveis i diskusjonene og ved utarbeidelse av rapportene. Dette har vist seg å være meget vellykket og har sikret konsistens og sammenheng mellom arbeidsgruppenes ulike vurderinger og forslag. 4.2 Overordnet ansvarsdeling Arbeidstilsynet er en klassisk myndighetsutøvende etat på et område som griper sterkt regulerende inn i enkeltindividers, gruppers og parters interesser, og som ofte vil stå i politisk fokus. Det konstitusjonelle og politiske ansvaret for myndighetsutøvelsen ligger hos statsråden. Departementets styring av Arbeidstilsynet baseres imidlertid på moderne mål-, og rammestyringsprinsipper, hvor overordnete mål- og resultatkrav trekkes opp gjennom styringsdialogen. Etaten er innenfor disse rammene delegert vide fullmakter, både i faglige spørsmål og mht. beslutninger om tilpasninger i egen organisasjon. Direktøren skal i dag således bl.a. sørge for kontinuerlig tilpasning av etatens organisasjon til tilgjengelige ressurser og de oppgaver som skal utføres, f. eks. fatte beslutninger om organisering av direktoratet og distrikter, sammenslåing av distrikter og nedleggelse av avdelingskontorer. Direktøren for Arbeidstilsynet tilsettes av Kongen på åremål. Det er direktøren som har ansvaret for å holde departementet orientert om arbeidsmiljøutviklingen og etatens virksomhet, samt for at etatens oppgaver blir gjennomført så effektivt og økonomisk som mulig. 15
Beslutninger om hvordan det fremtidige Arbeidslivstilsynets organisering og strategi skal gjennomføres i praksis, er således i stor grad delegert til etatens direktør innenfor rammen av departementets mål og strategiske føringer. Enkelte slike overordnete rammer og retningslinjer for det fremtidige Arbeidslivstilsynet er allerede nedfelt, jf. bl.a. Regjeringens beslutninger i St.meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn. Det er besluttet at Direktoratet for arbeidstilsynet gradvis skal lokaliseres i Trondheim fra våren 2005, og at flytteprosessen skal være sluttført i 2006. Videre er det bestemt at det skal etableres en regionmodell i etaten, og at ytre etat (regionene) skal styrkes gjennom overføring av ressurser fra direktoratet. Således skal det direktoratet som bygges opp i Trondheim være mindre enn det nåværende direktoratet i Oslo. Det er videre lagt klare føringer på at arbeidet i direktoratet i fremtiden skal rendyrkes og konsentreres om oppgaver som er av overordnet styringsmessig art og som tilhører kjernen av direktørens resultatansvar (strategi, mål- og resultatkrav, rapportering, kontroll mv.), samt de oppgaver der departementet er bruker/tjenestemottaker. Det er innenfor disse rammene de fire arbeidsgruppene har gjort sine vurderinger og prosjektgruppen må utarbeide sin anbefaling overfor departementet. Departementet skal legge overordnete føringer på hva som skal være etatens faglige fokus og prioriteringer, samt overordnete strategier i årene fremover. Videre skal departementet fatte beslutninger om utformingen av den nye regionmodellen, dvs. antallet regioner og lokalisering av regionkontorer. Prosjektgruppens anbefaling til departementet må således fokusere på overordnete føringer og prinsipper for Arbeidslivstilsynets fremtidige organisering og faglige prioriteringer fremover. Innenfor disse rammene, vil prosjektgruppen også ha merknader og anbefalinger til etaten, selv om det er opp til etatens ledelse hvordan disse overordnete føringene best kan/bør gjennomføres i praksis. 4.3 Strategi Et forvaltningsorgan som Arbeidstilsynet er direkte underlagt departementet og skal i hovedsak ivareta spesialistfunksjoner. Med bakgrunn i kompetanse og erfaringer som vinnes fortløpende, skal Arbeidstilsynet således gi faglige innspill til departementets utforming av overordnede politiske rammer og retningslinjer, samt lage gjennomføringsstrategier og stå for operativ iverksetting av politiske vedtak. Arbeidstilsynet skal herunder innhente informasjon om situasjonen og utviklingen i arbeidslivet, gi departementet den informasjon og de råd som situasjonen tilsier og fremme forslag om lovendringer, forskrifter og tiltak som hører inn under Kongens eller departementets myndighetsområde. Prosjektgruppen mener at strategigruppens drøftinger gjennom den strategiske analysen, og de forslag til prioriteringer i planperioden som følger av denne (strategisk plan), representerer et meget godt grunnlag for fremtidig løpende planarbeid i Arbeidslivstilsynet. Dette er en modell som vil være en god og fleksibel metode mht. å utvikle konkrete planer med utgangspunkt i utvikling og endringer i arbeidslivet og arbeidsmiljøutfordringene. Prosjektgruppen støtter strategigruppen i at Arbeidslivstilsynet i større grad må vurdere organisatoriske forhold som mulige bakenforliggende årsaker til alle avvik og mangler som avdekkes i virksomhetene, både mht. psykososialt arbeidsmiljø, ergonomi, ulykkesrisiko og kjemisk helsefare. Virksomhetenes systematiske HMS-arbeid må fortsatt være i fokus i etatens utadrettede arbeid. For å øke etatens påvirkningskraft, også overfor virksomheter som ikke nås gjennom det ordinære tilsynet, er det viktig å i langt større grad fokusere på etatens roller som veiviser og premissgiver. Dette gjelder særlig for områder som er vanskelig å regulere og kontrollere gjennom tradisjonelt myndighetstilsyn, som f. eks. psykososialt arbeidsmiljø. For at Arbeidslivstilsynet skal få økt slagkraft og i større grad kunne bidra til å 16
oppnå ønskede resultater på politisk og samfunnsmessige prioriterte områder, må etaten konsentrere sin innsats mot noen få, prioriterte områder. Konsekvensen er at andre oppgaver må prioriteres ned. Dette understrekes av både strategigruppen, organisasjonsgruppen og effektiviseringsgruppen. Strategigruppen nevner eksempler på oppgaver som bør vurderes nedprioritert i fremtiden. Noen av disse krever endringer i arbeidsmiljøloven, og prosjektgruppen anbefaler således at disse vurderes særskilt i forbindelse med arbeidet med oppfølging av Arbeidslivslovutvalgets innstilling. Strategigruppen foreslår bl.a. en forenkling av etatens arbeid med byggesaksbehandling etter arbeidsmiljøloven 19. Gruppen mener at samtykkebehandling ved oppføring av bygning mv. etter arbeidsmiljølovens 19, første ledd bør opprettholdes fordi det er ressurseffektiv forebygging å føre tilsyn med at planlegging av nye arbeidsplasser ivaretar hensynet til helse, miljø og sikkerhet. Man antar at kommunene ikke har spesiell HMS-kompetanse knyttet til sin byggesaksbehandling. Arbeidstilsynet har i brev av juni 2001 redegjort for departementet for etatens byggesaksbehandling. Etaten bruker ca. 5 pst. av totale ressurser på byggesaksbehandling i dag, dvs. 760 ukeverk. Når det gjelder hvilke krav som faktisk stilles i byggesaksbehandlingen, opplyser Arbeidstilsynet at det hovedsaklig gjelder krav om ventilasjonsplaner, personalrom, tilrettelegging for yrkeshemmede og tilrettelegging for rengjøring. Dette kan tyde på at det ofte er relativt enkle og rutinemessige krav som stilles, og at det derfor bør kunne være mulig for den kommunale bygningsmyndigheten å kontrollere disse forholdene, også fra et arbeidsmiljøperspektiv. Heri kan det ligge muligheter for en effektiviseringsgevinst ettersom dagens system nok innebærer en viss dobbeltbehandling ved at forhold som ventilasjon og lignende behandles både av de alminnelige bygningsmyndigheter og Arbeidstilsynet. Prosjektgruppen mener prinsipielt at Arbeidstilsynets byggsaksbehandling bør overføres til bygningsmyndighetene. En slik endring forutsetter at bygningsmyndighetene både er i stand til, og faktisk gjennomfører, en særlig vurdering i henhold til arbeidsmiljølovens krav, for eksempel ved å påse at krav til adkomst for bevegelseshemmede ivaretas. Endringene forutsetter at kommunenes tekniske etater får retningslinjer/forskrifter som også ivaretar arbeidstakernes forhold med hensyn til areal, ventilasjon, vareleveranse, toalett, garderobeforhold, personalrom, lys og tilrettelegging for yrkeshemmede. Disse faktorene behandler kommunene allerede i dag for publikum iht. plan- og bygningsloven.. Denne saken må følges opp av departementet i forbindelse med oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets innstilling. For øvrig nevnes det for ordens skyld at det forutsettes at etaten får kompensert for inntekten på om lag 12 millioner som følger av dagens behandling, da hensikten med å nedprioritere denne oppgaven er å bruke de frigjorte ressurser til prioriterte oppgaver. Det vises til Pkt. 5 Merknader fra organisasjonene i Arbeidstilsynet hvor det er tatt inn en særmerknad fra de ansattes representant i prosjektgruppen på punktet om byggesaksbehandling. Det er gjennom omstillingsprosjektet blitt pekt på at etaten er for dårlig på å spisse innsatsen mot prioriterte områder Alt er like viktig. Det vises f. eks. til at effektiviseringsgruppen stiller spørsmålstegn ved etatens sterke fokus på dødsulykker, når langt flere arbeidstaker dør som følge av yrkessykdommer. Det er ikke ulykkesgransking i seg selv som er feil fokus. Ulykkesgranskingen må imidlertid fokusere på å finne de bakenforliggende årsakene til de uønskede hendelsene. Da kan man lære av ulykkene, og formidle lærdom gjennom informasjon og veiledning. Tradisjonelt tilsyn med ulykkesbransjer som landbruk og byggog anlegg og innenfor vareproduserende næringer må reduseres for å få vridd ressursene mot der majoriteten arbeider, dvs mot tjenesteytende næringer. Det er grunn til å tro at det sterke 17