Dato: 23. januar 2012 Byrådssak 18/12 Byrådet Høring - Forslag til endring av byggesaksforskriften UHSA ESARK-03-201100219-281 Hva saken gjelder: Kommunal- og regionaldepartementet har sendt ut på høring forslag til endringer og justeringer i forskrift 26.3.2010 nr 488 om byggesak (byggesaksforskriften), som er hjemlet i plan- og bygningsloven. Høringsfristen er 2. mars 2012. Det er i forretningsutvalget fremsatt anmodning om at høringen forelegges bystyret via komite for miljø og byutvikling på grunn av sakens innhold. Del 1 av høringsforslaget inneholder nye regler om kommunenes adgang til å gi pålegg om utbedring av bevaringsverdige bygninger, jf. plan- og bygningsloven 31-4. Del 2 inneholder forslag til justeringer og presiseringer i byggesaksforskriften kapittel 14 om uavhengig kontroll, jf. plan- og bygningsloven kapittel 24. Del 2 må sees i sammenheng med forskriftsforslag som alt har vært på høring med frist 20. september 2011, og som bl.a. omhandlet godkjenningsområder og kvalifikasjonskrav for kontrollforetak. I regi av Bergen kommune ble det såkalte «Sikringsprosjektet» (2009-2010) gjennomført i samarbeid med Riksantikvaren, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Statens bygningstekniske etat og Hordaland fylkeskommune. Prosjektet brukte Sandviken som case og drøftet de utfordringer man så i forhold til virkemidler og verktøy for sikring av bevaringsverdige bygninger mot brann, forfall og ulykker. Arbeidsgruppen konkluderte bl.a. med at utarbeiding av en forskrift til plan- og bygningsloven 31-4 ville være et viktig verktøy i kommunens arbeid for å hindre tap av kulturminner. Det fremlagte høringsforslagets Del 1svarer på denne utfordringen. Etat for byggesak og private planer og Byantikvaren har i fagnotat kommet med sine kommentarer til høringsforslaget. Disse er lagt til grunn for saksutredningen og byrådets utkast til høringsuttalelse som er inntatt i saksutredningen nedenfor. Byrådet stiller seg positiv til det fremlagte forslaget, men finner likevel grunn til å komme med noen merknader knyttet til enkeltheter i høringsforsalgets Del1. Det bemerkes bl.a. at forsalget i foreliggende form kun vil ramme forhold der istandsetting og sikring er unnlatt, men ikke de tilfeller der bevaringsverdien er i fare som følge av aktive handlinger. Byrådet mener at forskriften også bør omfatte mangelfull og uegnet istandsetting og sikring. Videre mener byrådet at siden tid ofte er en viktig faktor i disse sakene, bør det vurderes om forskriften også skal inneholde regler som sikrer at pålegget kan iverksettes raskt og at 1
tvangsfullbyrdelse av slike vedtak kan gjennomføres av kommunen. For øvrig vises til byrådets forslag til høringsuttalelse under punkt 2 i saksutredningen nedenfor. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I henhold til bystyresak 260-11, og fullmaktenes 7, avgir byrådet selv høringsuttalelse på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Siden saken anses å være prinsipiell og samtidig kan inneholde politiske avveininger, avgir bystyret høringsuttalelse på vegne av kommunen. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Til Kommunal- og regionaldepartementets høring vedrørende forslag til endring av byggesaksforskriften, datert 1l. desember 2011, avgir Bergen kommune høringsuttalelse i samsvar med Forslag til høringsuttalelse fra Bergen kommune som fremkommer under punkt 2 i saksutredningen nedenfor (s. 4). Monica Mæland byrådsleder Filip Rygg byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: 1. Fagnotat fra Byantikvaren 2. Fagnotat fra Etat for byggesak og private planer 3. Høringsbrev 4. Høringsnotat 2
Saksutredning: 1 Kort om høringsforslaget Høringsforslaget er todelt. Første del gjelder nytt kapittel 20 i byggesaksforskriften som gir kommunene adgang til å gi pålegg om utbedring av bevaringsverdige bygninger. Formålet med bestemmelsene er å hindre at bygninger med høy bevaringsverdi går tapt. Hva som regnes som bevaringsverdige bygninger etter forskriften følger av 20-3. Dette gjelder for bygninger som er gitt bevaringsstatus etter plan- og bygningsloven, bygninger som er regulert til spesialområde bevaring, bygninger som ligger innenfor hensynssone for bevaring av kulturmiljø, bygninger som omfattes av reguleringsbestemmelser som sikrer verneverdiene og bygninger som er vist som underformål vern av kulturmiljø eller kulturminne innenfor landbruks-, natur- og friluftsområder. Også andre bygninger, som ikke er gitt bevaringsstatus etter plan- og bygningsloven, kan ha bevaringsverdi som gjør at de omfattes av forskriften. I vurderingen skal det legges vekt på bygningens representativitet, autentisitet, arkitektonisk verdi, identitetsverdi og sammenheng med kultur- eller naturmiljø. Kommunen kan gi eier pålegg om utbedring dersom det er nødvendig for å hindre at bygningen forfaller. Pålegget kan omfatte utbedring som er nødvendig for å bringe bygningen til en tilstand som ivaretar den høye bevaringsverdien. Kostnadene ved gjennomføring av pålegget må ikke være vesentlig høyere enn det forsvarlig vedlikehold ellers ville kostet, og må stå i rimelig forhold til den bevaringsverdien som kan gå tapt. Dersom det er fare for skade ved brann, hærverk eller lignende, kan kommunen gi pålegg om umiddelbare sikringstiltak for å avverge skade eller ytterligere forfall. For fredete byggverk er det egne regler om plikt til vedlikehold og istandsetting i kulturminneloven. For slike byggverk har fylkeskommunen et selvstendig tilsynsansvar som regional kulturminnemyndighet. Kommunen skal varsle kulturminnemyndighetene dersom den blir kjent med forhold som berører fredete byggverk. Andre del gjelder endringer og presiseringer i byggesaksforskriftenes bestemmelser om krav til uavhengighet for kontrollforetak i kapittel 14. Kontroll skal gjennomføres for å sikre og dokumentere at plan- og bygningslovens krav er oppfylt. I forslaget presiseres at uavhengigheten for kontrollforetakene skal vurderes i forhold til det arbeidet som skal utføres i tiltaket, dvs. prosjektering og utførelse. I gjeldende forskrift omfatter uavhengigheten også forholdet til tiltakshaver, men dette kravet foreslås nå tatt vekk. På bakgrunn av noe uklarhet om hva ansvarlig kontrollerende skal kontrollere, er det presisert at det skal kontrolleres at det foreligger tilstrekkelig produksjonsunderlag. Det er med andre ord ikke nødvendig med ytterligere kontroll av prosjekteringen eller produksjonsunderlaget, fordi hovedfokus i kontrollen skal ligge på selve utførelsen. Som følge av at begrepet "utvidet kontroll" er bortfalt i forbindelse med ny Norsk Standard, NS 8450, er begrepet tatt ut i forskriften 14-2 siste ledd. Det er for øvrig gjort noen mindre, språklige og redigeringsmessige endringer i forskriften kapittel 14. 3
2 Forslag til høringsuttalelse fra Bergen kommune: Generelle merknader Innledningsvis bemerkes at Bergen kommune stiller seg svært positiv til at det nå foreslås regler som har til formål å hindre at verdien av viktige kulturminner går tapt. De foreslåtte bestemmelsene vil gi kommunen bedre muligheter til å sikre bevaringsverdige bygninger mot skade og forfall. Pålegg etter forskriften blir gjenstand for oppfølging av bygningsmyndighetene på vanlig måte ved tilsyn og oppfølging av ulovligheter, jf. Ot.prp. nr. 45 side 351. Erfaring med vanlig ulovlighetsoppfølging tilsier at det kan gå lang tid før pålegg blir etterkommet, eventuelt ved tvangsfullbyrdelse etter pbl 32-7. I saker der det gis pålegg om utbedring for å hindre ytterligere forfall, og særlig ved pålegg om sikring etter forslagets 20-6, er det viktig at bygningsmyndighetene har tilstrekkelige virkemidler som sikrer at pålegget følges opp raskt. Dette tilsier at eventuelle klager må behandles raskt, og det bør vurderes om det må fastsettes særskilte frister for behandling av klager på slike pålegg. Formålet med påleggene tilsier også at det skal mye til for å beslutte utsatt iverksetting av vedtaket i medhold av forvaltningsloven 41. Spesielt for å sikre at helt nødvendige strakstiltak etter 20-6 iverksettes raskt, bør det vurderes særskilte tvangsfullbyrdelsesregler slik at bygningsmyndighetene selv kan sørge for å gjennomføre tiltakene dersom den ansvarlige ikke etterkommer pålegget innen fristen. Del 1 Forslag til forskrift til plan- og bygningsloven 31-4 om kommunenes adgang til å gi pålegg om utbedring av bevaringsverdige bygninger 20-1 Formål Bergen kommune bemerker at forskriften begrenses til kun å gjelde bygninger og ikke byggverk, uten at dette er nærmere begrunnet i departementets merknader til bestemmelsen. Bergen kommune mener at forskriften bør omfatte byggverk, som samlebegrep for bygninger, konstruksjoner og anlegg, i samsvar med begrepsbruken i plan- og bygningsloven for øvrig. Dette vil hindre at bevaringsverdige byggverk som murer, gjerder, trapper, brygger, broer, industrianlegg mv. faller utenfor forskriften. Ut fra forslagets ordlyd kan det se ut til at bestemmelsene i kapittel 20 kun rammer tilfeller hvor bevaringsverdige bygninger står i fare som følge av passivitet, jf. «unnlatt sikring eller istandsetting». I enkelte tilfeller kan imidlertid bevaringsverdien settes i fare som følge av aktive handlinger. Istandsetting av bevaringsverdige bygninger krever kompetanse. Selv om intensjonen kan være god, kan enkelte forsøk på istandsetting eller sikring føre til tap av bevaringsverdi. Slike tiltak kan være unntatt fra søknadsplikten etter pbl. Det foreslås derfor at bestemmelsen i forskriften 20-1 utvides til også å omfatte aktive handlinger, som «mangelfull» og/eller «uegnet» sikring eller istandsetting. Ved vurderingen av bygningens bevaringsverdi, vil det samtidig kunne tas stilling til egnetheten av den sikring eller istandsetting som eventuelt er foretatt. Det legges til grunn at hjemmelsbestemmelsen i pbl 31-4 gir rom for en slik utvidelse av bestemmelsenes virkeområde. I tillegg til at forskriften skal hindre at høy bevaringsverdi går tapt på grunn av unnlatt sikring eller istandsetting, påpekes at unnlatt alminnelig vedlikehold over tid også kan føre til tap av bevaringsverdi og samtidig resultere i mer kostbare istandsettingsbehov. Hva som er 4
innenfor økonomisk forsvarlig ramme må derfor ses i sammenheng med hva som ville vært rimelige vedlikeholds- og driftsinvesteringer over tid. 20-2 Pålegg om dokumentasjon, forhåndskonferanse, tilsyn Det er av betydning at denne bestemmelsen gir anledning til også å kreve dokumentasjon av bygningens historikk i den grad det er tilgjengelig informasjon, samt eventuell fotodokumentasjon og tegninger som kan være nødvendige for å vurdere bygningens bevaringsverdi og tilstand. 20-3 Bevaringsverdige bygninger Kriteriene for å definere bevaringsverdige bygninger vurderes som tilstrekkelig dekkende slik de er nærmere beskrevet i departementets merknader til bestemmelsen. Det er positivt at forskriften også gjelder bygninger uten formelt vern. I en historisk by som Bergen er det mange bevaringsverdige bygninger som faller utenfor regulerte områder eller områder hvor krav til reguleringsplan ikke er aktuelt fordi det ikke initieres tiltak som utløser plankrav. Slike bygninger kan likevel være fanget opp i ulike registre som kan gi viktige opplysninger til vurdering av bygningens bevaringsverdi. Av merknadene til 20-3 fremgår at det er egne regler i kulturminneloven om plikt til vedlikehold og istandsetting av fredete bygg. Det kan virke noe uklart om forslaget til nye forskrifter innebærer overlappende adgang til å gi pålegg knyttet til fredete bygg etter kulturminneloven og plan- og bygningsloven. Fredete bygninger vil helt klart være bevaringsverdige i henhold til de kriteriene som er angitt i 20-3, siste ledd. Departementets merknad til bestemmelsen kan imidlertid gi inntrykk av de foreslåtte forskriftene ikke er ment å gjelde fredete bygg. I så fall bør dette komme klart frem i forskriften. 20-4 Varsel om pålegg om sikring eller utbedring Det vises til departementets merknader der det blant annet fremgår: "Bestemmelsen forutsetter at det skal være en forutgående dialog før det gis pålegg. Denne dialogen må også omfatte antikvariske myndigheter." Lest isolert kan ordlyden gi inntrykk av at plan- og bygningsmyndigheten alltid må i dialog med antikvarisk myndighet før det gis pålegg. Et slikt absolutt krav synes imidlertid ikke å være i samsvar med merknadene til 20-3 hvor det slås fast at det er "bygningsmyndigheten (som har) ansvar for å ta stilling til og vurdere bygningens bevaringsverdi i den enkelte sak", men slik at fylkeskommunen som regional kulturminnemyndighet "vil ( ) kunne bistå kommunen med nødvendige vurderinger av bevaringsverdi". Selv om det i de fleste saker vil være nødvendig og nyttig å involvere regional kulturminnemyndighet bør dette ikke stilles som et absolutt krav. Flere kommuner har selv høy kulturminnefaglig kompetanse. Dette gjelder blant andre Bergen kommune som har egen Byantikvar. Ut fra sakens kompleksitet og den kompetanse kommunen selv har, må kommunens bygningsmyndighet kunne vurdere behovet for innhenting av uttalelser fra andre myndigheter. Da unngår en å bruke unødvendig tid i saker der det åpenbart må gis pålegg. 20-5 Pålegg om utbedring Bergen kommune viser til at når det utøves myndighet i form av pålegg som også kan ha betydelige økonomiske konsekvenser for eier, er det viktig med klare regler og tydelige 5
rammer for det rettsanvendelsesskjønn som må utøves. På denne bakgrunn er det fare for at bestemmelsen i 20-5 tredje ledd kan bli vanskelig å praktisere, med mindre rammene for kommunens skjønn klargjøres ytterligere. Spesielt virker det uklart hva som menes med "fremtidige bruksmuligheter" og "eiendommens økonomiske bæreevne". Skal for eksempel fremtidige bruksmuligheter og økonomisk bæreevne vurderes innenfor rammene av regulerings- og vernestatus, eller er det eiers ønsker om fremtidig bruk som skal legges til grunn? Det er også behov for en klargjøring av terskelen for hva som skal til for at bruksmuligheter og økonomisk bæreevne skal kunne hindre pålegg. I bestemmelsen heter det at pålegg "kan ikke gis" når nevnte forhold "taler mot det". Det antas at bestemmelsen er ment slik at behovet for å sikre bevaringsverdiene må veies opp mot slike forhold som taler mot pålegg, og at ikke ethvert forhold som taler mot hindrer kommunen å gi pålegg. 20-6 Pålegg om sikring Bergen kommune mener det er positivt at kommunen gis en mulighet for strakstiltak for sikring av bygninger, slik at en avverger skade eller ytterligere forfall mens prosesser rundt istandsetting foregår. Slike prosesser vil kunne strekke ut i tid mens forfallet akselererer, slik at bygningene når et forfallsnivå hvor istandsetting ikke lenger er mulig innenfor en forsvarlig økonomisk ramme, eller hvor bevaringsverdien uansett går tapt eller er vesentlig svekket. Formuleringen " eller forfallet av slike eller andre grunner er kommet så langt at det vil hindre fremtidigutbedring " er uheldig. Dersom forfallet er kommet så langt at det hindrer utbedring, kan det virke for sent å gripe inn med sikringstiltak. Av merknadene fremgår at bestemmelsen kommer til anvendelse der forfallet er kommet så langt at bygningen ikke vil kunne reddes dersom det ikke gripes inn umiddelbart. Det anbefales at lovens ordlyd endres slik at den samsvarer bedre med merknaden, eventuelt slik at det tas inn at forfallet må være kommet så langt at bygningens bevaringsverdi ikke vil kunne reddes med mindre det gripes inn umiddelbart. Det vises også til de generelle merknadene ovenfor. Del 2 Forslag til endringer i kapittel 14 Kontroll av tiltak Bergen kommune anser at de foreslåtte endringer og justeringer i forskriften kapittel 14 fremstår som hensiktsmessige og har ellers ingen merknader til disse. 6