Sakshandsamar: Ove Midtbø Vår dato Vår referanse Telefon: 57643176 03.07.2012 2012/1917-326.1 E-post: fmsfomi@fylkesmannen.no Dykkar dato Dykkar referanse Foreldrearbeidsutvalet Lærdalsøyri skule v/hadle Blikra (faulaerdal@gmail.com) Vedtak i sak som gjeld klage på manglande innsyn etter offentleglova Vi syner til brev frå Lærdal kommune av 21.06.2012, motteke her den 22.06.2012, der vi fekk tilsendt sak som gjeld klage frå Foreldrearbeidsutvalet (FAU) ved Lærdalsøyri skule på manglande innsyn i dokument etter offentleglova. Fylkesmannen tek klagen til følgje og gjev innsyn i dei aktuelle dokumenta. Sjølv om det kan gjerast unntak frå hovudregelen om innsyn etter offentleglova 14 for dei interne dokumenta omtala som «organisasjonsanalyse» og «ståstadsanalyse» for skulane i Lærdal kommune, tilseier føresegna om meirinnsyn i offentleglova 11 at det bør gjevast innsyn. Bakgrunnen for saka I e-post 22.04.2012 klaga FAU ved Lærdalsøyri skule til Fylkesmannen på at Lærdal kommune ikkje gav innsyn/svara på eit krav om innsyn. Innsynskravet gjeld dokument omtala som «organisasjonsanalyse» og «ståstadsanalyse» for skulane i Lærdal, jf. e-post frå FAU ved Lærdalsøyri skule til Lærdal kommune av 30.03.2012. I brev frå oss 03.05.2012, sende vi klagen til Lærdal kommune, der vi bad kommunen om å vurdere denne etter gjeldande føresegner i offentleglova. Om kommunen kom til at det ikkje var grunn til å ta klagen til følgje, bad vi om å få tilsendt saka utan ugrunna opphald, saman med dei aktuelle dokumenta som var omfatta av innsynskravet. FAU ved Lærdalsøyri skule ved Hadle Blikra tok kontakt med oss per telefon den 12.06.2012, og opplyste at dei framleis ikkje hadde høyrt noko frå kommunen i saka. Fylkesmannen sende derfor eit nytt brev den 14.06.2012, der vi synte til tidlegare brev og bad samstundes kommunen om straks å ta stilling til klagen. Om kommunen ikkje såg grunn til å imøtekome innsynskravet, bad vi om å få tilsendt så snart som mogleg dei aktuelle dokumenta for klagehandsaming. Lærdal kommune v/ingrid Steine Bortne tok kontakt med oss per telefon den 21.06.2012 og opplyste at saka no vart sendt til Fylkesmannen for klagehandsaming. I oversendingsbrev av 21.06.2012, motteke her den 22.06.2012, fekk vi tilsendt dei aktuelle dokumenta som det var nekta innsyn i. I telefonsamtalen med Lærdal kommune v/bortne den 21.06.2012 og i oversendingsbrevet datert same dag, går det fram at kommunen meiner det er grunnlag for å nekte innsyn i dei aktuelle dokumenta som interne arbeidsdokument, jf. offentleglova 14, 15 og 16. Kommunen syner til at dokumenta som er omfatta av innsynskravet var meint som underlagsdokument til intern diskusjon i ei arbeidsgruppe som arbeidde med Hovudkontor Landbruksavdelinga E-post: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Fjellvegen 11, 6800 Førde fmsfpost@fylkesmannen.no Telefon: 57 64 30 00 Postboks 14, 6801 Førde Internett: Telefaks: 57 65 33 02 Telefon: 57 64 30 00 www.fylkesmannen.no/sfj Org.nr 974 763 907 Telefaks: 57 82 17 77
2/5 organisasjonsutvikling for skulane i Lærdal. Dokumenta er bakgrunn for SWOT-rapport av 12.04.2012 som ikkje er unnateke offentleg innsyn. Det vert også vist til at kommunen meiner det ikkje bør gjevast innsyn i dei aktuelle dokumenta, fordi dette kan føre til at tilsette vegrar seg eller er meir tilbakehaldne med å gje opplysningar i liknande saker i framtida. Rettsleg grunnlag Etter offentleglova 32 første ledd, tredje setning er Fylkesmannen klageinstans for vedtak i kommunale organ om å nekte innsyn. Hovudregelen om innsyn i offentlege saksdokument følgjer av offentleglova 3 som lyder: «Saksdokument, journalar og liknande register for organet er opne for innsyn dersom ikkje anna følgjer av lov eller forskrift med heimel i lov. Alle kan krevje innsyn i saksdokument, journalar og liknande register til organet hos vedkommande organ.» Etter offentleglova 14 første ledd, kan det gjerast unntak frå innsyn «for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing». Offentleglova 15 inneheld føresegner om unntak frå hovudregelen om innsyn for interne dokument som er innhenta utanfrå til bruk for den interne saksførebuinga, medan offentleglova 16 inneheld føresegner som innskrenkar kommunane og fylkeskommunane sin moglegheit for å gjere unntak frå retten til innsyn i interne dokument, sjølv om vilkåra etter offentleglova 14 og 15 er oppfylt. Sjølv om det er høve til å gjere unntak frå hovudregelen om innsyn for interne dokument etter offentleglova 14, slår reglane om meirinnsyn i offentleglova 11 fast at «når det er høve til å gjere unntak frå innsyn, skal organet likevel vurdere å gi heilt eller delvis innsyn. Organet bør gi innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak.» Føresegna om meirinnsyn i offentleglova 11 inneber ei plikt for forvaltninga å gjere visse vurderingar. Det avgjerande for meirinnsynsvurderinga er om "omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak". Fylkesmannen si vurdering Bakgrunnen for klagen i denne saka, er at FAU ved Lærdalsøyri skule ikkje fekk svar frå kommunen på sin førespurnad om innsyn i det heile tatt. Det følgjer av offentleglova 29 første ledd, siste setning at eit innsynskrav skal «avgjerast utan ugrunna opphald». Om den som har kravd innsyn ikkje har fått svar innan fem arbeidsdagar etter at organet mottok kravet, skal dette reknast som eit avslag som kan klagast på, jf. offentleglova 32 andre ledd, første setning. Offentleglova 32 tredje ledd slår vidare fast at ei klage også skal «avgjerast utan ugrunna opphald». Fylkesmannen kjenner ikkje årsaka til at kommunen har brukt så lang tid på å få vurdert innsynskravet og klagen, før klagen med dei aktuelle dokumenta vart sendt til oss for klagehandsaming. Ei samla sakshandsamingstid på nærare tre månader frå innsynskravet vart motteke og til klagen vart sendt til Fylkesmannen for handsaming, er uvanleg lenge i ei sak som dette. Sidan vi ikkje kan sjå at opplysningane i saka tilseier at det var behov for ei så lang handsamingstid frå kommunen si side, ventar vi at kommunen for framtidige saker innrettar verksemda si på ein slik måte at saker som dette vert handsama raskt og utan ugrunna opphald i samsvar med krava i gjeldande lovverk.
3/5 Dokumenta som det er kravd innsyn i, byggjer på eit nettbasert analyseverktøy som er tilgjengelege på Utdanningsdirektoratet sine sider. Analyseverktøya er beskrive slik: Ståstedsanalysen er et nettbasert hjelpemiddel for å sette i gang utvikling og forbedring ved den enkelte skole. Den er et prosess- og refleksjonsverktøy. Målet er å skape en felles oppfatning av skolens praksis og hvilke områder skolen bør arbeide videre med. Organisasjonsanalysen er et nettbasert verktøy til egenvurdering. Analysen skal fange opp viktige sider ved hvordan den enkelte skole fungerer og stimulere til diskusjon om egen praksis og forbedringsområder. Ansatte svarer blant annet på påstander knyttet til forvaltning av kompetanse, forbedring av undervisning og arbeidsmåter på skolen og skolens evne til å gjennomføre endringer. Dokumenta omtala som «ståstadsanalyse» byggjer på opplysningar som er samla inn ved at tilsette på skulane i Lærdal kommune har teke stilling til ei rad påstandar som døme på god praksis, som dei deretter har samanlikna med arbeidskvardagen på eigen skule. Dokumenta omtala som «organisasjonsanalyse» byggjer på kva lærarar, leiarar og andre medarbeidarar ved skulane i Lærdal kommune har svart på ei spørjeundersøking om skulane som organisasjon og arbeidsstad. Resultata frå ovannemnde kartlegging, er oppsummerte av Lærdal kommune i SWOTrapport av 12.04.2012, som ikkje er unnateke offentleg innsyn. Fylkesmannen har gjennomgått dei aktuelle saksdokumenta som kommunen ikkje ønskjer å gje innsyn i, og vi har vurdert om det er heimel i offentleglova for å avslå innsynskravet. Fylkesmannen er samd med kommunen i at dei aktuelle dokumenta må kunne reknast som interne dokument, sidan dei er innhenta som ein del av saksførebuinga i eit arbeid med å utvikle skulane i kommunen. Dette tilseier at det kan gjerast unntak frå hovudregelen om innsyn i dei aktuelle dokumenta med heimel i offentleglova 14 første ledd. I oversendingsbrevet til oss av 21.06.2012, har kommunen også vist til offentleglova 15 og 16 som heimel for å avslå innsynskravet. Unntakskravet i offentleglova 15 gjeld dokument som er innhenta utanfrå til bruk for den interne saksførebuinga, og kan ikkje nyttast som heimel for å nekte innsyn i dei aktuelle dokumenta. Offentleglova 16 inneheld føresegner som innskrenkar kommunane sin moglegheit for å gjere unntak frå retten til innsyn i interne dokument, sjølv om vilkåra etter offentleglova 14 og 15 er oppfylt. Vi kan heller ikkje sjå at dette er ein aktuell heimel for å avslå innsynskravet. Unntaka i offentleglova 14 gjev forvaltninga ein rett, men inga plikt, til å gjere unntak frå retten til innsyn. For dokument eller del av eit dokument som det kan nektast innsyn i etter offentleglova 14, pliktar kommunen å gjere visse vurderingar av om det likevel skal gjevast innsyn etter føresegna om meirinnsyn i offentleglova 11. Plikta til å vurdere meirinnsyn gjeld ikkje for opplysningar som underlagde teieplikt etter offentleglova 13, jf. forvaltningslova 13. Offentleglova 11 siste setning slår fast at det bør gjevast innsyn dersom omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak. I rettleiar til offentleglova frå Justis- og beredskapsdepartementet er det under punkt 4.9.2 på side 65 flg., gjeve nærare retningslinjer og moment som det kan leggjast vekt på i vurderinga av om vilkåra for meirinnsyn etter offentleglova 11 er oppfylt. Av desse retningslinjene går det fram at det må gjerast ei interesseveging av om omsyna bak unntaksføresegna gjer seg gjeldande for
4/5 det aktuelle dokumentet eller dei aktuelle dokumenta, og i kva grad innsyn vil kunne skade dei interessene som er verna av føresegna. Om den nærare vurderinga av om det skal gjevast meirinnsyn, heiter det i rettleiaren under punkt 4.9.2 på side 65: "Ein må òg leggje vekt på innhaldet i dokumentet. Dersom unntaksføresegna er gitt for å verne bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, vil det vere større grunn til å gi innsyn i dei delane av dokumentet som inneheld faktiske opplysningar enn i skjønsvurderingar." For å kunne nekte innsyn må det liggje føre eit reelt og sakleg behov for dette. I Ot.prp. nr 102 (2004-2005) s. 129 er meirinnsynsvurderinga omtala på følgjande måte: "Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn." Sjølv om offentleglova 14 opnar for unntak frå retten til innsyn i dei aktuelle dokumenta, kan vi ikkje sjå at kommunen har gjort ei tilstrekkeleg reell og sakleg vurdering av om vilkåra for meirinnsyn er oppfylte, slik kommunen pliktar å gjere etter offentleglova 11. I denne konkrete saka forstår vi at det er omsynet til skadeverknader for liknande framtidige kartleggingar som er årsaka til at kommunen meiner det er grunnlag for å nekte innsyn. Etter å ha gjennomgått dei aktuelle dokumenta, kan vi ikkje sjå at dette er eit tungtvegande omsyn for å nekte innsyn i denne saka. Innhaldet i dei aktuelle dokumenta er ei samla framstilling av kva lærarar, tilsette og medarbeidarar ved grunnskulane i Lærdal kommune har svara på ulike påstandar og spørsmål om praksis i eigen arbeidskvardag og om skulane som organisasjon og arbeidsstad. Framstillinga av svara frå dei tilsette ved dei ulike skulane, er dessutan anonymisert på ein slik måte at det ikkje vil vere mogleg å identifisere kva einskilde tilsette har svart på dei ulike spørsmåla og påstandane. For oss framstår opplysningane i dei aktuelle dokumenta meir som innsamling av faktaopplysningar frå tilsette ved dei ulike skulane i kommunen, og ikkje som skjønsvurderingar. Vi kan derfor heller ikkje sjå at det er grunnlag for å nekte innsyn i dokumenta av omsyn til å verne om bestemte prosessar eller sikre fortrulege diskusjonar, jf. det som er nemnt ovanfor i rettleiar til offentleglova under punkt 4.9.2 på side 65. Etter ei samla vurdering av dei aktuelle dokumenta som er omfatta av innsynskravet opp mot gjeldande føresegner i offentleglova, legg vi til grunn at det kan gjevast innsyn i dei aktuelle dokumenta etter føresegna om meirinnsyn i offentleglova 11. Vedtak Fylkesmannen tek klagen til følgje og gjev innsyn i dei aktuelle dokumenta. Sjølv om det kan gjerast unntak frå hovudregelen om innsyn etter offentleglova 14 for dei interne dokumenta omtala som «organisasjonsanalyse» og «ståstadsanalyse» for skulane i Lærdal kommune, tilseier føresegna om meirinnsyn i offentleglova 11 at det bør gjevast innsyn. Kopi av dei aktuelle dokumenta som det er kravd innsyn i, følgjer som vedlegg til dette brevet.
5/5 Med helsing Gunnar O. Hæreid ass.fylkesmann Turid Måseide juridisk sjef Vedlegg: Kopi av dokument omtala som «organisasjonsanalyse» og «ståstadsanalyse» 2010/2011 for skulane i Lærdal kommune Kopi utan vedlegg til Lærdal kommune (berre sendt elektronisk) Brevet er elektronisk godkjent og er utan underskrift