Kvalsund kommune ved rådmann Rådhusveien 18 9620 Kvalsund ENDELIG TILSYNSRAPPORT Barnehagemyndighetens håndtering av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Kvalsund kommune 09.12.16
Innholdsfortegnelse Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Kvalsund kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 5 3. Midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder... 5 3.1 Rettslige krav... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 4. Frist for retting av lovbrudd... 9 5. Kommunens frist til å rette]... 10
Sammendrag Tema for Fylkesmannens tilsyn med Kvalsund kommune er barnehagemyndighetens etterlevelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 og 4, jf. barnehageloven 17 og 18. Det overordnete formålet med tilsyn er at det skal bidra til at alle barna i barnehagene skal få et godt barnehagetilbud. Fylkesmannen legger barnekonvensjonen til grunn ved tilsyn med kommunens barnehagemyndighet. Artikkel 3 tydeliggjør at hensynet til barnets beste skal komme først og være grunnleggende i alle tiltak og vedtak som berører barnet. Tilsynet er gjennomført som et skriftlig tilsyn med varsel og innhenting av dokumentasjon. Konklusjonen er framkommet på bakgrunn av dokumenter kommunen har sendt inn og vurdert opp mot forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Rapporten er en endelig tilsynsrapport og omhandler lovbrudd som gjelder for tilsynets omfang. Rapporten gir derfor ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som barnehagemyndighet. Fylkesmannen har avdekket to lovbrudd: 1. Kvalsund kommune som barnehagemyndighet saksbehandler ikke vedtak om dispensasjon i tråd men med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1. 2. Kvalsund kommune som barnehagemyndighet fatter ikke vedtak om dispensasjon i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 4, jf. forvaltningsloven 23, 24 og 25. Fylkesmannen har mottatt kommunenes tilbakemeldinger på foreløpig tilsynsrapport. Kvalsund kommune mener å ha rettet lovbruddene mellom foreløpig og endelig rapport ved å utarbeide rutinebeskrivelse for søknad og behandling av dispensasjon fra utdanningskravet. Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene i endelig tilsynsrapport og valgt å opprettholde begge lovbruddene som ble varslet i foreløpig tilsynsrapport. Kommunens tilbakemeldinger og Fylkesmannens vurdering er sist i kapittel 3.3. Denne rapporten er en endelig tilsynsrapport. Det gis rimelig frist til å rette de ulovlige forholdene. Dersom de ikke rettes innen fristen for retting er fastsatt, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Frist for å rette lovbruddene er 06.01.17.
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 27.06.16 til dags dato gjennomført tilsyn med midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder i Kvalsund kommune. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 06.01.17. Dersom lovbruddene ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven 60 d. 2 Om tilsynet med Kvalsund kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn på barnehageområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. Fylkesmannens tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling, etterprøvbarhet og effektivitet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens etterlevelse av forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet 1 og 4, jf. barnehageloven 17 og 18. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at denne forskriften er endret etter at varsel ble sendt ut. Ny forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1, jf. barnehageloven 17 og 18 tredje ledd trådte i kraft 1.8.2016. Det er nå ikke lenger anledning til å gi varig dispensasjon fra utdanningskravet. Vi vil derfor i det følgende kun henvise til ny forskrift, «Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder». Formålet med dette tilsynet er å styrke barnehagemyndighetens lovforståelse når det gjelder saksbehandling etter samme forskrift. Kommunen som barnehagemyndighet skal overholde de rettslige kravene satt i barnehageloven med forskrifter. Kommunen har et overordnet ansvar for å sikre at barn i barnehagen får et godt og forsvarlig barnehagetilbud. Hovedregelen fra utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse for å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med føringene i lov og rammeplan. Personalets kvalifikasjoner er av vesentlig betydning for kvaliteten på tilbudet til barna, samarbeid med foreldrene og andre samarbeidsparter og for barnehagens muligheter for å arbeide systematisk og langsiktig med sikring og utvikling av den pedagogiske virksomheten.
2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Kvalsund kommune ble åpnet gjennom brev 27.06.16. Kommunen er blitt pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon. Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjema Årshjul Kvalsund kommune, oppvekst- og kultur 3 søknader og vedtak om midlertidig dispensasjoner Årsmeldinger i BASIL per 15.12.2015 for barnehagene i Kvalsund kommune. Fylkesmannen har henvendt seg til Kvalsund kommune 20.09.16 for ytterligere opplysninger. 3. Midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 3.1 Rettslige krav Barnehageloven 17 Styrer andre og tredje ledd: «Barnehagen skal ha en daglig leder som har utdanning som barnehagelærer eller annen høgskoleutdanning som gir barnefaglig og pedagogisk kompetanse. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet etter andre ledd. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Barnehageloven 18 Barnehagens øvrige personale første, andre og tredje ledd: «Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærer. Likeverdig med barnehagelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages fylkesmannen.» Forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder: 1: Kommunen kan, etter søknad fra barnehageeier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage.» 4 første punktum: Kommunens vedtak i sak om midlertidig dispensasjon kan påklages til Fylkesmannen.
Kommunen som barnehagemyndighet skal se til at pedagogiske ledere og styrere har riktig og formell utdanning. Styrerbestemmelsen ( 17) åpner for å ansette styrer med annen barnefaglig og pedagogisk kompetanse på høgskolenivå enn barnehagelærerutdanning. Pedagogiske ledere må ha utdanning som barnehagelærere. Annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk er likeverdig med barnehagelærerutdanning ( 18). Utdanningskravet i loven er satt for å påse at barnehagen har den nødvendige kompetansen for å sikre kvaliteten. Kommunen kan innvilge dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogisk leder, jf. forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 1 i forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet gir barnehageeier mulighet til å søke dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Den som ønsker eller innehar stillingen, kan ikke selv søke om dispensasjon. Det kreves at stillingen har vært offentlig utlyst og at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. Kommunen må utvise skjønn i vurderingen av eiers innsats for å skaffe kvalifisert personale. Det kan for eksempel være aktuelt å vurdere utlysningstekst, om utlysningen er offentlig tilgjengelig, tidspunkt for utlysningen og søknadsfrist for stillingen. Midlertidig dispensasjon kan gis for inntil ett år om gangen. Ved behandling av søknader om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet, skal de reelle kvalifikasjonene til den det søkes for vurderes av kommunen. Når den reelle kompetansen hos den det søkes for er vurdert, kan kommunen som barnehagemyndighet innvilge og stille vilkår ved dispensasjonen. Hva slags vilkår som stilles, vil være avhengig av den reelle kompetansen vedkommende har og på hvilken måte kommunen finner det nødvendig å sikre at vedkommende blir i stand til å fylle stillingen. Det kan stilles krav om for eksempel veiledning fra barnehagelærer. Dispensasjoner som blir gitt skal være knyttet til en bestemt stilling i en bestemt barnehage og til en bestemt person. Vedtak om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. 4 i forskriften og 2 b i forvaltningsloven. Vedatket kan påklages Fylkesmannen. Et enkeltvedtak skal være skriftlig og skal begrunnes jfr. forvaltningsloven 23, 24 og 25. Vedtaket skal være utformet så presist som mulig og begrunnes med angivelse av de faktiske forholdene som vedtaket bygger på og med gjengivelse av innholdet i de regler som vedtaket bygger på. Dersom det er brukt skjønn, skal det vises til hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende. Det skal opplyses om partens adgang til å se sakens dokumenter jf. forvaltningsloven 18 og 19. Vedtaket kan påklages og det skal opplyses om klageadgang jf. forvaltningsloven 28 og 29. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Fylkesmannen har fått tilsendt årshjul for Kvalsund kommune som viser hvilke rutiner Kvalsund kommune har i forbindelse med utlysning og ansettelser av stillinger i barnehagene. Årshjulet viser at kommunen annonserer ledige stillinger i februar og nyansettelser skjer i april. I telefonsamtale opplyser kommunen om at stillinger som blir
ledige i løpet av barnehageåret, lyses ut fortløpende. Videre opplyser kommunen om at de vurderer hvem i barnehagene det kan søkes dispensasjon for. Fylkesmannen har også mottatt 3 søknader og vedtak om dispensasjoner for henholdsvis Kvalsund barnehage og Kokelv oppvekstsenter. Alle tre søknadene opplyser hvem det søkes for, hvilken periode det gjelder og at alle de det søkes for har erfaring fra å arbeide som pedagogisk leder med dispensasjon fra utdanningskravet. Søknadene opplyser også om at det vil bli gitt veiledning til den det søkes for. To av vedtakene er datert 17.09.15 og ett er datert 18.09.15. Alle tre vedtakene er utformet likt. Det vises til hvilken barnehage det gjelder, hvem det gjelder og hvilket tidsrom det gjelder. Alle gjelder for barnehageåret 2015/2016. Vedtakene opplyser om at ingen kvalifiserte søkere har meldt seg, at alle tre har erfaring fra å arbeide som pedagogisk leder med dispensasjon fra utdanningskravet. Kommunen som barnehagemyndighet har satt som vilkår at styrer skal sørge for nødvendig veiledning. Det vises til lovhjemmel for vedtaket og at vedtaket kan klages til Fylkesmannen i Finnmark. I tillegg har barnehagemyndigheten fylt ut egenvurderingsskjema som omhandler saksbehandling og lovforståelse etter forskrift om dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Er kommunens vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet basert på en søknad om dispensasjon fra barnehageeier? Alle vedtakene barnehagemyndigheten har gjort om dispensasjon fra utdanningskravet, er gjort på bakgrunn av søknad fra barnehageeier (styrer). Kontrollerer barnehagemyndigheten at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Kommunen erklærer i skjemaet at barnehagemyndigheten har tett dialog med kommunens personalkontor. Hver vår leverer oppvekstleder oversikt over ledige stillinger til personalkontoret som igjen har ansvaret for å lyse ut stillingene. Årshjulet bekrefter at kommunen har rutine på å lyse ut ledige stillinger i februar. Fylkesmannen mener at årshjulet beskriver barnehageeieroppgaver og ikke myndighetsoppgaver. Fylkesmannen er noe usikker på om kommunen har klar rolleforståelse av barnehagemyndighetsrollen når barnehagemyndigheten benytter eiers årshjul for å bekrefte at myndigheten gjør lovpålagte oppgaver i forbindelse med saksbehandling av søknader. På den annen side er Kvalsund kommune en liten kommune med to barnehager som de selv eier. Barnehagemyndigheten og oppvekstleder/eier er samme person og gjør oppgaver i begge rollene. Det er grunn til å tro at vedkommende har oversikt over om det har meldt seg kvalifiserte søkere til ledige stillinger. Fylkesmannen vurderer at barnehagemyndigheten kontrollerer at stillingen har vært offentlig utlyst før det innvilges dispensasjon. Kontrollerer kommunen at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet?
Barnehagemyndigheten erklærer at de kontrollerer om det har meldt seg kvalifiserte søkere. De skriver i egenerklæringsskjemaet at barnehagemyndigheten ved oppvekst gjennomgår søknadene og vurderer kompetansen til aktuelle søkere. Videre viser kommunen til at årshjulet sikrer at dette blir gjort. Som nevnt over mener Fylkesmannen at årshjulet ikke sikrer myndighetsoppgaver. På bakgrunn av erklæringen og at barnehagemyndigheten/oppvekstleder har oversikt over søknader til stillingene, vurderer Fylkesmannen at barnehagemyndigheten kontrollerer at det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere. Foretar kommunen en samlet vurdering av den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for, før det innvilges dispensasjon fra utdanningskravet? Kommunen opplyser at barnehagemyndigheten sjekker vitnemål og attester til den aktuelle kandidaten og at de har en dialog med barnehagens styrer. Kommunen har ingen dokumentasjon på at de har vurdert kompetansen opp mot arbeidsoppgavene vedkommende skal fylle. Ved telefonsamtale sier myndigheten at de vurderer at det er den som er best egnet det søkes dispensasjon for. Her mener Fylkesmannen at kommunen blander roller som barnehageeier og barnehagemyndighet. Det er barnehageeier som vurderer hvem de vil søke dispensasjon for, mens barnehagemyndigheten skal vurdere vedkommendes kompetanse opp mot stillingens arbeidsoppgaver. Pedagogisk leder har bl.a. ansvaret for planlegging og vurdering, daglig omsorg for det enkelte barn, for utviklingen av det sosiale miljøet og læringsmiljøet i barnegruppen og for samarbeidet med barnas foreldre. Barnehagemyndigheten har satt vilkår om veiledning i vedtakene uten å begrunne vilkåret. I vedtakene står det at «styrer skal sørge for nødvendig veiledning», uten at myndigheten sier noe om hva som er nødvendig veiledning. Fylkesmannen tolker at et er opptil barnehageeier/styrer å vurdere dette. Å vurdere kompetansen til den det søkes for, er å bruke skjønn og da skal det vises til hvilke hovedhensyn som har vært avgjørende. Fylkesmannen mener at barnehagemyndigheten ikke vurderer den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for. Setter barnehagemyndigheten vilkår ved dispensasjonsvedtaket? Barnehagemyndigheten har satt vilkår om veiledning slik forskriften åpner for. Vilkåret er relevant. Er barnehagemyndighetens vedtak knyttet til en bestemt person i en bestemt stilling og til en konkret barnehage? Alle tre vedtakene er knyttet til bestemte personer i bestemte stillinger og til konkrete barnehager. Er kommunens vedtak om dispensasjon gjeldende for inntil ett år? Alle tre vedtakene er tidsbegrenset for ett år. Inneholder barnehagemyndighetens vedtak om dispensasjon opplysninger om: Klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved klage og adgangen til å se sakens dokumenter?
Barnehagemyndigheten opplyser om klageadgang og klagefrist. Alle tre vedtak mangler opplysninger om klagefrist, framgangsmåte ved klage og adgangen til å se sakens dokumenter. Kvalsund kommune erkjenner at saksbehandlingen av dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder har vært mangelfull. Kommunen har utarbeidet rutinebeskrivelse for søknad og behandling av dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Rutinebeskrivelsen har krav til hva søknaden skal inneholde og krav til hva vedtaket skal inneholde. I rutinebeskrivelsen virker det som om kommunen mener at kompetansen til den det søkes dispensasjon for skal vurderes der det settes vilkår ved dispensasjonsvedtaket. Uavhengig av om det settes vilkår eller ikke i vedtaket, skal kompetansen til den det søkes dispensasjon for vurderes. Når kompetansen er vurdert kan kommunen stille vilkår ved dispensasjonen. Dersom det settes vilkår i et vedtak, skal vedtaket begrunnes da det ikke er fullt ut innvilget. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen opprettholder sin konklusjon fra foreløpig rapport: Kvalsund kommune som barnehagemyndighet saksbehandler ikke vedtak om dispensasjon i tråd med 1 i forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Vedtakene er heller ikke i tråd med forskriften 4 og forvaltningslovens regler. 4. Frist for retting av lovbrudd Fylkesmannen har i kapittel 3 konstatert lovbrudd. I denne rapporten gis Kvalsund kommune frist til å rette det ulovlige forholdet, jf. kommuneloven 60 d. Frist for retting er 06.01.17. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at det ulovlige forholdet er rettet og en redegjørelse for hvordan lovbruddet er rettet. Dersom forholdet ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages i henhold til forvaltningslovens regler for dette, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: 1. Kvalsund kommune som barnehagemyndighet skal saksbehandle vedtak om dispensasjon i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder, jf. 1 i forskriften. Pålegget innebærer at barnehagemyndigheten skal vurdere den reelle kompetansen til den det søkes dispensasjon for før vilkår stilles. 2. Kvalsund kommune som barnehagemyndighet skal fatte vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet. Dette skal gjøres i tråd med forskrift om midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og
pedagogisk leder, jf. 4 i forskriften og forvaltningsloven 24, 25, 28 og 29. Pålegget innebærer: a) At barnehagemyndigheten skal begrunne enkeltvedtaket og vise til hvilke hensyn som har vært avgjørende når vilkår er satt. b) At barnehagemyndigheten skal opplyse om klagefrist, framgangsmåte ved klage og adgangen til å se sakens dokumenter i vedtakene. 5. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittel 4 ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de ulovlige forholdene som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 06.01.17. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven 18. Liv Hanne Huru