Forvaltningsrevisjon Kvalitet i grunnskolen Rapport Oktober 2013
FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr 4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. I Plan for forvaltningsrevisjon 2012-2015 har kommunestyret i Gildeskål prioritert dette prosjektet på førsteplass. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av undersøkelsen har vært forvaltningsrevisor Svein Erik Moholt. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Bodø, den 30.10.2013. Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2
Innhold: 0. SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 6 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER... 6 2.1 FORMÅL... 6 2.2 PROBLEMSTILLING... 6 2.3 AVGRENSNINGER... 7 3. METODE OG GJENNOMFØRING... 7 4. REVISJONSKRITERIER... 7 5. FAKTA OG VURDERINGER... 8 5.1 Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger?... 8 5.1.1 REVISJONSKRITERIER... 8 5.1.2 FAKTA... 9 5.1.3 VURDERING... 11 5.2 Arbeider skoleavdelingen/skolene systematisk i forhold til internkontroll og kvalitetssikring av tjenesten... 13 5.2.1 REVISJONSKRITERIER... 13 5.2.2 FAKTA... 13 5.2.3 VURDERING... 15 6. KONKLUSJON... 16 7. ANBEFALING... 17 8. RÅDMANNENS KOMMENTAR... 18 Vedlegg 1 Rådmannens kommentar... 19 Salten kommunerevisjon IKS 3
0. SAMMENDRAG Salten kommunerevisjon IKS har i denne undersøkelsen sett nærmere på kommunens arbeid med spesialundervisning og oppfølging i forhold til internkontroll og kvalitet i skoleavdelingen. Formålet har vært å belyse hvorfor kommunen har så høyt nivå på spesialundervisning og om kommunen har rutiner og systemer for oppfølging av tjenesten. I undersøkelsen ligger følgende problemstilling til grunn: 1. Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger 2. Arbeider skoleavdelingen/skolene systematisk i forhold til internkontroll og kvalitetssikring av tjenesten? Innsamlingen av data baserer seg på intervju med PP- rådgiver, skolefaglig rådgiver, pedagogisk konsulent og rektor ved Inndyr skole. Videre er det foretatt gjennomgang av elevmapper samt dokumentstudier. Undersøkelsen er avgrenset til å se på forvaltningsmessig gjennomføring av spesialundervisning samt hvilke systemer og rutiner tjenesten har for kvalitetssikring og oppfølging. Rapporten konkluderer med at det foreligger det rutiner for hvordan prosessen i førtilmeldingsarbeidet skal gjennomføres. Den enkelte elev skal vurderes av en spesialpedagogisk ansvarlig ved den enkelte skole, og det skal foreligge en pedagogisk rapport. Foreldresamtykke ivaretas gjennom signering av standardisert tilmeldingsskjema. En gjennomgang av elevmapper ved Inndyr skole viste at tilmeldingsskjema og pedagogisk rapport manglet i 3 av 5 undersøkte mapper, noe som er uheldig. Det må sies å være tilfredsstillende at det er gjort årlig sakkyndig vurdering om spesialundervisning. Det er også positivt at det er innført en felles mal for enkeltvedtak og at det gjøres årlig vedtak. Gjennomgangen av mapper ved Inndyr skole indikerer det. Både individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter har gjennomgående vært på plass i de elevmappene vi har sett på, noe som er positivt. I to tilfeller har ikke PP- tjenesten avsluttet saker formelt skriftlig. Dette er ikke tilfredsstillende og utgjør et brudd på forsvarlig saksbehandlingspraksis. De formelle krav til gjennomføring av ulike ledd i prosessen med spesialundervisning ser ut til å være ivaretatt. Vi har i denne rapporten vist til at det over tid har vært ustabilitet og skiftende ledelse av skoletjenesten i kommunen. Dette har slik revisjonen oppfatter det resultert i et system Salten kommunerevisjon IKS 4
med lite styring og dårlig oppfølging av skolene. Planverk har i noen grad blitt utarbeidet men det har skortet på god iverksetting. Dette gjelder slik vi forstår Plan for tilpasset opplæring og spesialpedagogisk arbeid fra 2004. Etter revisjonens oppfatning ligger sannsynligvis en stor del av forklaringen på det svært høye nivået på spesialundervisning i kommunen her. Manglende oppfølging fra skoleledernivået bidrar etter revisjonens oppfatning til uklare skiller mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Kommunen har heller ikke maktet å få implementert og nyttiggjort seg utviklingsarbeidet som har vært gjort i forhold til Hvor god er vår skole? Ut fra det vi har vist til ser det ut til at kommunen har en del gamle rutiner og at det er behov for en gjennomgang og oppfriskning på dette området. Salten kommunerevisjon IKS 5
1. INNLEDNING I denne rapporten går vi inn og ser på systemer og rutiner i måten det jobbes på i pptjenesten og i skoleetaten i. KOSTRA 1 -tall viser at det i kommunen over tid har vært et nokså høyt nivå på bruk av spesialundervisning i kommunen. I denne forbindelse har vi gjort en undersøkelse av hvordan det jobbes i forhold til tilmelding av elever til pp- tjenesten, hvordan pp- tjenesten fungerer og hvordan krav til gjennomføring av spesialundervisning ivaretas. Inndyr kommune har hatt en PP- tjeneste som har vært bemannet av en person. PPrådgiveren er nå pensjonert (våren 2013) og kommunen går over til å få levert denne tjenesten fra Meløy kommune. Beskrivelsen i denne rapporten i forhold til PP- tjenesten, blir derfor en beskrivelse av hvordan dette har vært ivaretatt frem til nå. Vi har videre sett på hvilke internkontroll- og styringssystemer kommunen har for oppfølging og ivaretakelse av kvalitet i skolen. Om man tilfredsstiller krav i opplæringsloven på dette området, og om man årlig rapporterer om tilstanden i sektoren til kommunestyret. Grunnskolekontoret i kommunen består av leder for skoletjenesten samt en pedagogisk konsulent. Disse har også ansvar for barnehagetjenesten. Resultatet fra Kommunebarometeret for 2012 viste at kom på 425 plass av 429 kommuner, og at man skåret lavt på undervisningsområdet. 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER 2.1 FORMÅL Formålet med denne rapporten er å undersøke kvalitet i grunnskolen med spesielt fokus på spesialundervisning og internkontroll. Dette med bakgrunn i en høy andel av elevene som har spesialundervisning. 2.2 PROBLEMSTILLING Av formålet har vi utledet følgende problemstilling: 1. Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger 2. Arbeider skoleavdelingen/skolene systematisk i forhold til internkontroll og kvalitetssikring av tjenesten? 1 KOSTRA betyr kommune- stat rapporteringen. Salten kommunerevisjon IKS 6
2.3 AVGRENSNINGER Undersøkelsen er avgrenset til å se på forvaltningsmessig gjennomføring av spesialundervisning samt hvilke systemer og rutiner tjenesten har for kvalitetssikring og oppfølging. Det gjøres ikke overprøving av faglige vurderinger. 3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. Innsamlingen av data baserer seg på intervju med følgende personer: PP- rådgiver, skolefaglig rådgiver, pedagogisk konsulent og rektor ved Inndyr skole I undersøkelsen er det også gått igjennom en god del skriftlig dokumentasjon og et utvalg elevmapper. Ved PPT- kontoret er det gått igjennom 7 elevmapper for å undersøke dokumentasjon av PP- tjenestens praksis. Disse ble valgt ut ved å velge hver 5 elevmappe. Ved Inndyr skole ble det valgt ut 5 elevmapper blant de 21 som hadde spesialundervisning skoleåret 2012/13. Det ble gjort tilfeldig utvalg av en elev fra hhv 4, 5, 7, 8 og 9 klasse. Etter revisjonens oppfatning er datainnsamlingen tilstrekkelig i forhold til å gjøre de vurderinger og trekke de konklusjoner som er gjort i denne rapporten. 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Opplæringsloven Forvaltningsloven Forskrifter til opplæringsloven Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning Salten kommunerevisjon IKS 7
5. FAKTA OG VURDERINGER 5.1 Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger. 5.1.1 REVISJONSKRITERIER 1. PEDAGOGISK RAPPORT: Undervisningspersonalet skal vurdere om ein elev treng spesialundervisning, og melde fra til rektor når slike behov er til stades ( 5-4). Resultatet i kartleggingen skal oppsummeres og inngå i den pedagogiske rapporten som evt sendes til PP- tjenesten 2. SAMTYKKE: Før det iverksettes en sakkyndig vurdering skal det innhentes samtykke fra foreldrene. Dersom det på forhånd foreligger en søknad om spesialundervisning fra foreldrene kan denne anses som et samtykke (Opplæringslovas 5-4) 3. MOTTATT HENVISNING: PPT gir innen 3 uker en tilbakemelding til skole/barnehage om når utredningen kan finne sted. Hvis utredning starter innen denne tid sendes ikke brev. 4. SAKKYNDIG VURERING (SV): Før et vedtak fattes skal det foreligge en sakkyndig vurdering. Denne skal inneholde: (1) En utredning av elevens læreforutsetninger og utbytte av det ordinære opplæringstilbudet. (2) En tilrådning av hva slags opplæring som vil gi eleven et forsvarlig opplæringstilbud. I NOU 1995:18 virker det som om det forutsettes at sakkyndige vurderinger skal utarbeides årlig. Dette vil ofte ikke være nødvendig dersom den sakkyndige vurderingen er grundig. Dette vil bare gjelde dersom elevens behov ser ut til å være mer eller mindre uendrede (Veileder spesialundervisning s 65) 5. VEDTAK: Der det innvilges spesialundervisning skal det foreligge skriftlige vedtak. Disse skal opplyse om avgjørelsen, begrunnelsen for avgjørelsen og klageadgang. 6. IOP: For de elever som har vedtak om spesialundervisning skal det foreligge en individuell opplæringsplan (IOP),(Opplæringslovens 5-5). 7. HALVÅRSEVALUERING: For de elever som har vedtak om spesialundervisning skal skolen utarbeide en halvårig skriftlig evaluering av IOP/oversikt over den opplæringen eleven har fått og en vurdering av elevens utvikling (Opplæringslovens 5-5) Salten kommunerevisjon IKS 8
5.1.2 FAKTA Førtilmelding I en tidlig fase i prosessen med å vurdere behovene til en enkeltelev, er det i følge rektor ved Inndyr skole, som regel kontaktlærer som får melding om at det kan være behov for tiltak, eller at lærerne oppdager det selv. Man bruker et eget tilmeldingsskjema og har en prosedyre for hvordan tilmeldingen skal gjennomføres. Foreldrene signerer også tilmeldingsskjemaet. I tillegg skal det alltid følge med en pedagogisk rapport som de også har mal for. I forhold til å vurdere behovet for spesialundervisning sier PP- rådgiver at rektorer er pålagt å drøfte forholdet internt før de gjør en henvisning. Det gjøres en konkret vurdering av den enkelte elev før henvisning til PPT. Han gir videre uttrykk for at hver skole har en spesialpedagogisk ansvarlig som skal gjøre vurdering av det enkelte tilfelle i forhold til spesialundervisning på skolen, før tilmelding til PPT skjer. Han sier videre at når han mottar henvisningen er foreldresamtykke ivaretatt gjennom at foreldrene har signert tilmeldingen. Leder for skoletjenesten sier at det i tråd med veileder for spesialundervisning skal prøves ut tiltak i forhold til tilrettelagt opplæring før tilmelding til PPT. Hvis disse ikke gir resultater må det gjøres tilmelding til PPT. I forhold til det høye nivået på spesialundervisning i kommunen sier pedagogisk konsulent at de er klar over det og at man ønsker å gjøre noe med situasjonen. Hun mener det har noe med hvordan man jobber med tilpasset opplæring i forhold til spesialundervisning, og hvor grensene går: «Vi er nødt til å få inn en endring i innstilling hos lærere og skoler i forhold til dette, og gi veiledning om hvordan gi tilpasset undervisning. Det kan være en tendens til at de er litt snar å rope om spesialundervisning». Tabell 1 - Utvikling i bruk av spesialundervisning i sammenlignet med KOSTRA- gruppa Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning Gildeskål / KG 05-06 2008 2009 2010 2011 Andel elever totalt 16,3/9,5 17,2/10 19,2/12,1 19,6/12,4 Andel elever i 1.-4. trinn 14/5,9 16,8/6,3 18,8/8,1 16,2/8,3 Andel elever i 5.-7. trinn 17,6/10,8 22,1/11,2 23,7/14,5 22,4/14,5 Andel elever i 8.-10. trinn 18/12,2 14/12,7 15,4/14,2 20,3/14,8 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt 14,1/17,1 19/17,6 19,1/19,2 19,8/19,7 var i KG 05 i 2008 og 09, og i KG 06 i 2010 og 11. Salten kommunerevisjon IKS 9
Rektor ved Inndyr skole understreker også at det er en kultur i kommunen hos foreldre i forhold til å ha fokus på spesialundervisning. Eksempelvis kan foreldre etterspørre en sakkyndig vurdering for å skaffe ressurser til sitt barn, før man i det hele tatt er kommet i gang med hva som skal gjøres og hvilke tiltak som kan være aktuell. Hun understreker videre at det også ligger en utfordring i å få «friskmeldt» elever ut av spesialundervisningen. På de 4 årene hun har vært ved skolen, er tre utskrevet fra spesialundervisningen. Det kan være en møysommelig prosess, for selv om pedagogene ser at behovet kanskje ikke lengre er til stede, er foreldrene veldig redd for å slippe den rettigheten. Revisjonen har sett på innholdet i 7 elevmapper (fysiske mapper) i PP- tjenestens arkiv. Denne inneholder elevmappene fra alle skolene i kommunen. I samtlige av disse mappene lå henvisningsskjema og signert opplysningsskjema fra foreldrene (unntatt ett tilfelle). Blant de 21 elevene ved Inndyr skole som hadde spesialundervisning skoleåret 2012/13, har revisjonen gjort et utvalg av 5 elever hvor vi har sett på innholdet i elevmappen. Undersøkelsen viste at i 3 av 5 elevmapper lå ikke tilmeldingsskjema til PPT samt pedagogisk rapport. Det foreligger derfor i disse tilfellene ikke dokumentasjon i elvmappa på henvisning med samtykke, og pedagogisk rapport. Mottatt henvisning PP- rådgiver sier at det blir gitt skriftlig svar til foreldrene om at eleven er tilmeldt PPT innen 3 uker, men noen ganger kommer han så raskt i gang at han ringer foreldrene og orienterer dem om at han er klar til å starte arbeidet. Sakkyndig vurdering I følge PP- rådgiver inneholder de sakkyndige vurderingene de påkrevde vurderingselementene; både sakkyndig utredning og sakkyndig tilrådning. Revisjonen har ikke gått inn i de sakkyndige vurderingene og kontrollert dette. PP- rådgiver opplyser også at man etter kurs fra fylkesmannen, har praktisert årlig sakkyndig vurdering for alle elver med spesialundervisning, noe som han opplyser er arbeidskrevende. Gjennomgangen av elevmappene ved Inndyr skole viser at det er gjort årlig sakkyndig vurdering. Gjennomgangen av elevmapper hos PP- rådgiver viste at det for to elever som var tilmeldt PPT (2008 og 2011), var ikke sakene avsluttet. I følge PP- rådgiver dreide dette seg om elever som ikke ble vurdert å ha rett til spesialundervisning. Disse sakene er ikke avsluttet formelt skriftlig, men i følge PP- rådgiver ble det gitt muntlig tilbakemelding til foreldrene. PP- rådgiver er enig i at tilbakemelding og avslutning av disse sakene skulle vært gjort skriftlig. Vedtak Leder for skoletjenesten forteller at det høsten 2012 ble innført en felles mal enkeltvedtakene skrives på, og at det gjøres årlige vedtak. I følge ham inneholder vedtakene antall timer oppfølging eleven skal ha. Salten kommunerevisjon IKS 10
I følge pedagogisk rådgiver er det en praksis på at vedtakene gir det antall timer som er anbefalt i den sakkyndige vurderingen. Hun gir uttrykk for at foreldre er veldig rettighetsbevisst og står på for at sitt barn skal få det anbefalte timetallet. Gjennomgangen av elevmappene ved Inndyr skole viser at det ligger årlige vedtak på alle de fem elevene. Revisjonen har ikke vurdert innholdet i vedtakene videre. Individuell opplæringsplan (IOP) I følge pedagogisk rådgiver har man et årshjul og en mal for hvordan IOP ene skal utarbeides og håndteres. I følge PP- rådgiver har IOP ene veldig varierende kvalitet, og det avhenger mye av hvilken lærer som skriver den. Kvaliteten er ujevn. De er ofte nokså kortfattet og forteller lite om hva som skal foregå. Sakkyndig vurdering er tilgjengelig på skolen for de som skal skrive IOP. Gjennomgangen av 5 elevmapper på Inndyr skole viser at det er utarbeidet IOP er for de enkelte år og at de i hovedsak ligger i mappa. Bare unntaksvis ligger de ikke i mappa. Halvårsevaluering Halvårsevalueringen skrives i følge PP- rådgiver av læreren alene. Etter hans oppfatning hadde det vært mer hensiktsmessig at dette i større grad ble gjort i samarbeid med foreldrene. Etter hans oppfatning er kvaliteten i halvårsvurderingene variabel, noen gjør en veldig god jobb mens andre er mer lettvint i forhold til det. I de elevmappene revisjonen har sett i på Inndyr skole var halvårsrapportene på plass i samtlige mapper. 5.1.3 VURDERING Slik revisjonen oppfatter det foreligger det rutiner for hvordan prosessen i førtilmeldingsarbeidet skal gjennomføres. Den enkelte elev skal vurderes av en spesialpedagogisk ansvarlig ved den enkelte skole, og det skal foreligge en pedagogisk rapport. Det foreligger standardisert tilmeldingsskjema som foreldre skal signere. Det skal også være gjort forsøk med tiltak for tiltrettelagt undervisning før tilmelding gjennomføres. Gjennomgangen av elevmapper viste at i de undersøkte mappene hos PPT, forelå henvisningsskjema og opplysningsskjema fra foreldrene i alle unntatt ett tilfelle. I mappene på Inndyr skole forelå ikke tilmeldingsskjema og pedagogisk rapport i 3 av 5 mapper. Etter revisjonens oppfatning er det uheldig at ikke all viktig dokumentasjon ligger i elevmappene. Det må sies å være tilfredsstillende at det er gjort årlig sakkyndig vurdering om spesialundervisning. Det er også positivt at det er innført en felles mal for enkeltvedtak og at det gjøres årlig vedtak. Gjennomgangen av mapper ved Inndyr skole indikerer det. Salten kommunerevisjon IKS 11
Gjennomgangen av mapper hos PP- tjenesten viser at i to tilfeller forelå ikke skriftlig informasjon om hvilken oppfølging/avslutning sakene hadde fått. Dette er ikke tilfredsstillende og er en svikt i saksbehandlingsrutinene. Revisjonen har ikke vurdert innholdsmessig kvalitet i de individuelle opplæringsplanene, men innspill vi har fått tyder på at disse har en ujevn kvalitet og at det er potensial for forbedringer. Undersøkelsen ved Inndyr skole viser at IOP er utarbeides og at disse i stor grad var dokumentert i elevmappene. I følge PP- rådgiver er halvårsvurderingene av variabel kvalitet. Undersøkelsen ved Inndyr skole viser at det utarbeids halvårsvurderinger og at disse var på plass i de elevmappene revisjonen har sett på. Salten kommunerevisjon IKS 12
5.2 Arbeider skoleavdelingen/skolene systematisk i forhold til internkontroll og kvalitetssikring av tjenesten? 5.2.1 REVISJONSKRITERIER 1. Opplæringsloven 13-10. Ansvarsomfang (utdrag) Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den videregående opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. 5.2.2 FAKTA Etter det revisjonen får opplyst har det over tid vært en ustabil ledersituasjon ved grunnskolekontoret i kommunen. Rektor ved Inndyr skole sier følgende: «Det har vært en kommunalsjef som hadde ansvaret for både skole og helse, og en periode hadde rådmannen oppfølgingsansvaret for skole. Det har vært veldig mye slikt. Og jeg har hatt tre virksomhetsledere på de fire siste årene. Det er mye som ligger nede. Jeg har gitt tilbakemelding til leder for tjenesten og pedagogisk konsulent at vi trenger noen som jobber med støtte og system. Systemarbeid som implementeres». I forhold til det høye nivået innen spesialundervisning og ledelsen av skoletjenesten, sier pedagogisk konsulent følgende: «Tallene i forhold til spesialundervisning viser at det er slik det er her, og vi må gjøre noe grundig for å få det til å endre seg. Det har nok også handlet om kompetanse og tydelighet i forhold til dette på virksomhetsledernivået, over litt tid. Og så har det vært sykemeldinger over lang tid, og så lever enhetene litt sitt eget liv. Så vi har kanskje ikke hatt den styringen som vi burde. Det er jo også en del systemelementer som har manglet, planverk og lignende. Som kanskje ikke har vært tydelig og målrettet nok. Det med grunnleggende ferdigheter har nok heller ikke vært tatt opp på en slik måte som det burde. Jeg har funnet en Plan for tilpasset opplæring og spesialpedagogisk arbeid fra 2004. Som egentlig ikke har vært noe i drift. Jeg har snakket med noen om den, og de vet at den ble laget. Men det er noe som ikke har vært i Salten kommunerevisjon IKS 13
bruk, og da mangler man noe av den bevisstheten om hva det er man skal gjøre. Så det er noe vi har tatt opp igjen og skal revidere og få på plass. Og vi jobber med plan for grunnleggende ferdigheter også. For det tenker jeg handler også om det samme. Vi må også få inn bedre det som går på vurdering av læring, for det har nok også vært for sporadisk». For flere år tilbake (i 2008) ble det i regi av RKK 2 Indre Salten utarbeidet skolevurderingssystemet Hvor god er vår skole? Dette har Inndyr kommune for flere år siden vedtatt å slutte seg til, men i følge pedagogisk konsulent er det bare noen av skolene som har forholdt seg til det. Siden begge de ansatte på skolekontoret er relativt ny, har man måttet starte opp arbeidet med dette på nytt. Hun gir videre uttrykk for at på grunn av personalsituasjonen er det mye som har ligget brakk. Det har vært sykemeldinger på skolekontoret og de har måttet bidra til å dekke inn fravær på rektornivået. I tillegg er det ved flere av skolene også nye rektorer. Tjenesten har laget en Fremdriftsplan Oppvekst og Kultur 2012-2015, og i følge denne ble Hvor god er vår skole? nyinnført høsten 2012. I følge denne planen skal Plan for tilpasset opplæring og spesialpedagogisk undervisning ferdigstilles/tas i bruk høsten 2013. Pedagogisk konsulent sier i september at dette ikke er blitt gjort og at det er stoppet opp. Dette skyldes bl a at pedagogisk konsulent også vikarierer som rektor på Sørarnøy skole. I følge pedagogisk konsulent ble Kvalitetsplan for skole 2012-2015 vedtatt høsten 2012, og er i drift, samt kvalitetsplan for barnehage og plan for overgang mellom barnehage og skole. En plan for Grunnleggende ferdigheter er så å si ferdig, men er ikke kommet til politisk behandling enda. Rektor ved Inndyr skole sier de ikke har vært involvert i utarbeidelsen av denne, men at de er blitt orientert om den og fått den tilsendt. Revisjonen har fra leder av skoletjenesten fått tilgang til et utvalg rutinebeskrivelser for tjenesten. Blant disse er Rutiner for kvalitetssikring av spesialundervisning, datert 28.02.2007. I forhold til denne sier rektor ved Inndyr skole at hun ikke kjenner til den. Vi har også fått tilgang til et standardisert brev til foresatte om Søknad om spesialundervisning etter opplæringslovens paragraf 5-1, som er datert april 2008. Flere andre er udaterte dokumenter. Rektor ved Inndyr skole sier at de har en egen rutine for å føre oversikt (oversiktsskjema) for datering av enkeltvedtak, IOP og halvårsrapporter. Det som eventuelt ikke er gjort blir fulgt opp av rektor. De har ikke rutine på å sende kopi av oversiktsskjemaet til virksomhetsleder. Kommunen er nå i prosess i forhold til å etablere et samarbeid med Meløy kommune om å ivareta PP- tjenesten. Det er derfor en periode hvor kommunen er uten PP- tjeneste og det vil også ta noe tid før den nye tjenesten er operativ. 2 Regionalt kontor for kompetanseutvikling i Indre Salten Salten kommunerevisjon IKS 14
Det ble i 2012 ikke utarbeidet en årlig rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringen, som opplæringsloven pålegger. I følge leder for skoletjenesten arbeider man nå med å utarbeide en slik høsten 2013. 5.2.3 VURDERING Som det fremgår av faktabeskrivelsen har det over år vært en ustabil og skifende ledelse av skoletjenesten i kommunen. Dette har også vært situasjonen i det siste, med sykefravær og inndekning av fravær på rektornivået. Dette har slik revisjonen oppfatter det resultert i et system med lite styring og dårlig oppfølging av skolene. Planverk har i noen grad blitt utarbeidet men det har skortet på god iverksetting. Dette gjelder slik vi forstår Plan for tilpasset opplæring og spesialpedagogisk arbeid fra 2004. Etter revisjonens oppfatning ligger sannsynligvis en stor del av forklaringen på det svært høye nivået på spesialundervisning i kommunen her. Som vi har vært inne på også i forhold til problemstilling 1, vil manglende oppfølging fra skoleledernivået bidra til uklare skiller mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Kommunen har også deltatt i det etter revisjonens oppfatning gode interkommunale utviklingsarbeid som har vært gjort i regi av RKK Indre Salten. Men etter det vi forstår har man ikke i kommunen klart å følge opp og iverksette dette systemet på en god nok måte. Det har derfor neppe på langt nær gitt det ønskelige resultat. Kommunen har (minst for 2012) heller ikke i tråd med krav i opplæringsloven utarbeidet årlig rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringen, knyttet bla til læringsresultat og læringsmiljø. Leder for skoletjenesten sier at man nå jobber med å få dette på plass. Som vist til har man nylig utarbeidet nye styringsdokumenter og noe er også på gang. Samtidig har man ikke klart å oppfylle intensjonen om en ny Plan for tilpasset opplæring og spesialpedagogisk undervisning. I følge rektor ved Inndyr skole stilles det også spørsmålstegn ved den prosessmessige involveringen og implementeringen av det utviklingsarbeid som nå pågår i skoletjenesten. Etter revisjonens oppfatning bør det kvalitetssikres at det ikke nå lages skrivebordsplaner, men dokumenter som er omforent på en god måte. Når det gjelder tjenestens rutiner ser det ut til å være et behov for å ta en gjennomgang og oppdatering på disse, og sikre at man har en mest mulig lik praksis. Det er svært viktig av hensyn til brukerne av PP- tjenesten at den nye tjenesten kommer i drift så snart som mulig. Salten kommunerevisjon IKS 15
6. KONKLUSJON Vi har i denne undersøkelsen sett på følgende to forhold 1. Er kommunens praksis i forhold til vurdering av tildeling og gjennomføring av spesialundervisning i tråd med regelverk og anbefalinger Slik revisjonen oppfatter det foreligger det rutiner for hvordan prosessen i førtilmeldingsarbeidet skal gjennomføres. Den enkelte elev skal vurderes av en spesialpedagogisk ansvarlig ved den enkelte skole, og det skal foreligge en pedagogisk rapport. Foreldresamtykke ivaretas gjennom signering av standardisert tilmeldingsskjema. En gjennomgang av elevmapper ved Inndyr skole viste at tilmeldingsskjema og pedagogisk rapport manglet i 3 av 5 undersøkte mapper, noe som er uheldig. Det må sies å være tilfredsstillende at det er gjort årlig sakkyndig vurdering om spesialundervisning. Det er også positivt at det er innført en felles mal for enkeltvedtak og at det gjøres årlig vedtak. Gjennomgangen av mapper ved Inndyr skole indikerer det. Både individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter har gjennomgående vært på plass i de elevmappene vi har sett på, noe som er positivt. I to tilfeller har ikke PP- tjenesten avsluttet saker formelt skriftlig. Dette er ikke tilfredsstillende og utgjør et brudd på forsvarlig saksbehandlingspraksis. De formelle krav til gjennomføring av ulike ledd i prosessen med spesialundervisning ser (foruten nevnte unntak) ut til å være ivaretatt. 2. Arbeider skoleavdelingen/skolene systematisk i forhold til internkontroll og kvalitetssikring av tjenesten? Vi har i denne rapporten vist til at det over tid har vært ustabilitet og skiftende ledelse av skoletjenesten i kommunen. Dette har slik revisjonen oppfatter det resultert i et system med lite styring og dårlig oppfølging av skolene. Planverk har i noen grad blitt utarbeidet men det har skortet på god iverksetting. Dette gjelder slik vi forstår Plan for tilpasset opplæring og spesialpedagogisk arbeid fra 2004. Etter revisjonens oppfatning ligger sannsynligvis en stor del av forklaringen på det svært høye nivået på spesialundervisning i kommunen her. Manglende oppfølging fra skoleledernivået bidrar etter revisjonens oppfatning til uklare skiller mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning. Kommunen har heller ikke maktet å få implementert og nyttiggjort seg utviklingsarbeidet som har vært gjort i forhold til Hvor god er vår skole? Ut fra det vi har vist til ser det ut til at kommunen har en del gamle rutiner og at det er behov for en gjennomgang og oppfriskning på dette området. Salten kommunerevisjon IKS 16
7. ANBEFALING - Kommunen må sørge for en stabilitet ved skolekontoret som gjør det i stand til å følge opp planlegging og utvikling av kommunens skoletjeneste. - Kommunen bør prioritere å gjennomføre et utviklingsarbeid med å klargjøre skiller mellom tilpasset opplæring og spesialundervisning med sikte på å redusere omfanget av elever med spesialundervisning. - Kommunen bør sørge for at alle viktige dokument ligger i elevmappa. Salten kommunerevisjon IKS 17
8. RÅDMANNENS KOMMENTAR Rådmannes kommentar til rapporten fremgår som vedlegg 1 på neste side. Vi oppfatter rådmannens kommentar til rapporten slik at vi har stor grad av sammenfall i oppfatningen av utfordringer i arbeidet med spesialundervisning og i skoletjenesten generelt. Slik vi ser det endrer ikke rådmannens kommentarer på rapportens vurderinger og konklusjon vedrørende tilstanden i tjenesten. Salten kommunerevisjon IKS 18
Vedlegg 1 Rådmannens kommentar I forhold til rapporten kommenterer rådmannen følgende: Til: Salten Kommunerevisjon Fra: Rådmannen i Gildeskål Vi viser til forvaltningsrevisjon «Kvalitet i grunnskolen» hos. Revisjonens fokus har satt fokus på kommunens arbeid med spesialundervisning. Undersøkelsen har hatt fokus på det rent forvaltningsmessig, og har ikke evaluert den skolefaglige kvaliteten i arbeidet. Rådmannen har slik informert til Salten Kommunerevisjon hatt både tilsyn fra Fylkesmannen og revisjon fra Salten Kommunerevisjon på dette tema, i samme tidsperiode. Tilsynet har selvsagt også sett mer i dybden på den skolefaglige delen av arbeidet. Det er likevel overlappende, da tilsynet også har sett på praksis, og system forhold knyttet til arbeidet. Rådmannen vurderer at kommunerevisjonen konkluderer med at det foreligger rutiner og tilstrekkelige beskrivelser for hvordan arbeidet med tildeling og gjennomføring av spesialundervisningen i kommunen. Videre oppfatter at kommunen er i tråd med regelverk og anbefalinger. Det fremstår likevel å være grunnlag å si at det fortsatt må arbeides systematisk og målrettet for å sikre at rutiner og beskrivelser praktiseres fullt ut i organisasjonen. Det understøttes av manglende rapporter og at saker ikke er lukket skriftlig. Rådmannen vurderer at kommunerevisjonen er mer kritisk til internkontrollen og kvalitetssikringen av tjenesten. Kommunen oppfatter at kommunerevisjonen peker på et sårbart punkt i dette arbeidet gjennom at det over tid har vært ustabilitet i staben på skolesiden. Det har nok medført at arbeidet med implementering spesielt har vært utfordret. Det er et kritisk punkt, men rådmannen mener like fullt at dette er et punkt som er under stadig forbedring. Kommunen har gjennom tilsetning av egen pedagogisk konsulent aktivt satt fokus på dette feltet. Det er likevel riktig å si at denne ikke ennå har fått tilstrekkelig tid til å bøte på alle de utfordringer vi har, da store fravær i annen ledelse har medført at denne har måtte ta andre oppgaver i perioden. Vi mener likevel over tid, ved at denne stillingen vil bidra til å sikre at implementering, opplæring, kvalitetssikring og en løpende god systemrevisjon av arbeidet. Dette vil også bidra til å sikre at rene rutinebrister beskrevet i forrige avsnitt kan unngås. Dette mener vi understøttes når vi ser summen av både revisjonen og fylkesmannens foreløpige vurderinger av arbeidet. Fylkesmannens oppsummering var at kommunen har kommet langt siden siste tilsyn i 2010, på samme tematikk. Salten kommunerevisjon IKS 19