Omfang av spesialundervisning Agdenes kommune Mai 2009
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Agdenes kommunes kontrollutvalg i perioden februar - mai 2009. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt- Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Trondheim, 22.5.2009 Anna Ølnes /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Frode Singstad /s/ Prosjektmedarbeider - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 3
4 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
0 Sammendrag Denne rapporten bygger på forvaltningsrevisjon av mulige forklaringer på omfanget av spesialundervisning i Agdenes kommune. Følgende vedtak ble fattet i sak 15/08: Kontrollutvalget ønsker en forvaltningsrevisjon på omfanget av spesialundervisning i Agdenes kommune, og ber KonSek sende en bestilling til Revisjon Midt-Norge IKS på dette. Revisjonen bes vente med oppstart til fylkesmannen har lagt fram sin rapport om Tilpasset opplæring og spesialundervisning. Kontrollutvalget ber revisjonen ta med seg konklusjonene fra Fylkesmannens rapport i sitt arbeid med å utarbeide prosjektplan. Som det delvis framgår i kontrollutvalgets vedtak er det informasjon i KOSTRA som tyder på at Agdenes kommune bruker relativt mye ressurser på spesialundervisning i forhold til sammenlignbare kommuner. Oppdraget som Revisjon Midt-Norge fikk, var å gjennomgå ressursbruken på spesialundervisning i Agdenes, for å eventuelt avdekke om omfanget er unødvendig høyt. Som det framgår av vedtaket bes revisjonen om å ha oppmerksomhet på konklusjonen i tilsynsrapporten som fulgte etter et tilsyn som Fylkesmannen gjennomførte høsten 2008. I følge tilsynsrapporten fra Fylkesmannen har ikke Agdenes et forsvarlig system for å følge opp dersom det avdekkes at skolene ikke i tilstrekkelig grad gir slik opplæring. Kommunen har heller ikke system for å vurdere og sikre at skolene gir opplæring tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger, jf Opplæringsloven 13-10. I tilsynsrapporten gikk det fram at det også var avdekket et avvik, som gjaldt en elev som ikke fikk den opplæringen vedkommende hadde rett til. Avviket var knyttet til at vedkommende elev fikk sin opplæring i bedrift deler av tiden, uten at det var angitt i den individuelle opplæringsplanen hvilke læringsmål som var for dette tiltaket. Dessuten hadde ikke eleven kvalifisert lærer den tiden dette tiltaket gjaldt, i følge tilsynsrapporten, uten at det var fattet vedtak om at elev var fritatt for opplæringsplikten denne tiden. I brev til Fylkesmannen har kommunen gitt tilbakemelding om at det andre avviket er lukket og at det er iverksatt et arbeid med å lukke det første avviket. Denne revisjonen har konsentrert seg om omganget av spesialundervisning, og har hatt følgende problemstillinger som utgangspunkt: 1. Er kvaliteten på Agdenes kommunes rapportering til og analyse av KOSTRA-data tilfredsstillende? 2. Er omfanget av spesialundervisning i samsvar med behovene i forhold til tilpasset opplæring innenfor ordinær opplæring? Med grunnlag i intervju, sammenligning av KOSTRA nøkkeltall med andre kommuner og resultat for skolene i Agdenes i elevundersøkelsen (våren 2009), sammenlignet med gjennomsnittet i Sør- Trøndelag fylke og nasjonalt gjennomsnitt, har revisor konkludert. Revisor vil generelt konkludere med at tallene som er rapporterte i KOSTRA for Agdenes er reelle, og gir et riktig bilde av situasjonen. I samsvar med tilbakemeldinger fra nøkkelpersoner i kommunen og rapport fra NTNU kan det generelt konkluderes med at Agdenes kommune har en høy andel elever med multifunksjonshemminger og behov for omfattende tilrettelegging av undervisning. Dette forklarer mye av den høye andelen spesialundervisning. Resultat framkommet i elevundersøkelsene og intervju med nøkkelpersoner i kommunen gir revisor grunn til å anta at det er et potensial for å forbedre den tilpassa ordinære opplæringen, ved å i større grad å ta i bruk varierte arbeidsformer, planer og vurderingsformer. Revisor ser dessuten at dialogen - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 5
mellom elever og lærere kan bli bedre. Dette er tiltak som kan bidra til å styrke den generelle opplæringen i Agdenes kommune, og i neste fase kan det bidra til å redusere behovene for spesialundervisning. Revisor har anbefalt at rådmannen legger til rette for at opplæringsledelsen på alle nivå i kommunen (herunder PP-tjenesten) går sammen og drøfter hvordan ressursene til opplæring i større grad kan komme alle elevene til gode. Revisor anbefaler at det, i forbindelse med arbeidet med system for tilpasset opplæring, også vurderes hvordan ulike arbeids- og vurderingsformer i større grad kan tas i bruk for å tilpasse opplæringen til hele spekteret av elever. Revisor har videre anbefalt at rådmannen legger til rette for større grad av elevmedvirkning i læringsarbeidet. 6 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
0 SAMMENDRAG... 5 1 INNLEDNING... 8 1.1 Bestilling... 8 1.2 Begrepsavklaring jf. opplæringsloven... 8 1.3 Bakgrunn for bestillingen... 9 1.4 Fylkesmannens tilsyn med tilpasset opplæring... 10 2 PROBLEMSTILLINGER, KRITERIER OG METODE... 11 2.1 Avgrensing... 11 2.2 Problemstillinger... 11 2.3 Revisjonskriterier... 12 2.4 Metode... 12 3 RIKTIG OG RELEVANT INFORMASJON... 14 3.1 Revisjonskriterier... 14 3.2 Resultat... 14 3.3 Revisors vurderinger... 17 4 SAMSVAR MELLOM OMFANG OG BEHOV... 19 4.1 Kriterier... 19 4.2 Resultater... 19 4.3 Revisors vurdering... 22 5 HØRING... 23 6 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER... 23 6.1 Konklusjon... 23 6.2 Anbefalinger... 24 KILDER... 25 VEDLEGG 1... 26 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 7
1 Innledning Denne rapporten bygger på forvaltningsrevisjon av mulige forklaringer på omfanget av spesialundervisning i Agdenes kommune. 1.1 Bestilling Følgende vedtak ble fattet i sak 15/08: Kontrollutvalget ønsker en forvaltningsrevisjon på omfanget av spesialundervisning i Agdenes kommune, og ber KonSek sende en bestilling til Revisjon Midt-Norge IKS på dette. Revisjonen bes vente med oppstart til fylkesmannen har lagt fram sin rapport om Tilpasset opplæring og spesialundervisning. Kontrollutvalget ber revisjonen ta med seg konklusjonene fra Fylkesmannens rapport i sitt arbeid med å utarbeide prosjektplan. Som det delvis framgår i kontrollutvalgets vedtak er det informasjon i KOSTRA som tyder på at Agdenes kommune bruker relativt mye ressurser på spesialundervisning i forhold til sammenlignbare kommuner. Oppdraget som Revisjon Midt-Norge fikk, var å gjennomgå ressursbruken på spesialundervisning i Agdenes, for å eventuelt avdekke om omfanget er unødvendig høyt. Som det framgår av vedtaket bes revisjonen om å ha oppmerksomhet på konklusjonen i tilsynsrapporten som fulgte etter et tilsyn som Fylkesmannen gjennomførte høsten 2008. Dette blir nærmere presentert i kapittel 1.2. 1.2 Begrepsavklaring jf. opplæringsloven Revisor mener det er viktig å avklare noen begrep i tilknytning til spesialundervisning. Det gjelder begrepet spesialundervisning i seg selv, og et annet begrep, tilpasset opplæring. For å forstå sammenhengen spesialundervisning inngår i, er det viktig å avklare begrepet tilpasset opplæring først. I opplæringslovens kapittel 1, om formål, virkeområde og tilpasset opplæring, heter det i 1-3, om tilpasset opplæring (Lov om grunnskole og vidaregåande skole (opplæringsloven) 1998): Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten Til grunn for dette prinsippet ligger at alle elever skal få en opplæring som er tilpasset sine forutsetninger. For noen elever betyr det særskilt tilrettelegging, og for enkelte elever bør det vurderes om opplæringen, eller deler av den, bør skje i henhold til kapittel 5 om spesialundervisning i Opplæringsloven. I 5-1, første ledd, heter det at: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. Spesialundervisning krever et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. For elever som får spesialundervisning, skal det utarbeides individuell opplæringsplan. Generelt kan det sies at prinsippene de siste 15-20 årene har vært at den opplæringen som skjær innen ordinære rammer i større grad bør ta utgangspunkt i at elever har ulike læreforutsetninger og at denne opplæringen i større grad bør tilpasses ulikhetene i elevgruppen. Dette prinsippet har blitt styrket gjennom den siste skolereformen. Likevel må det legges til at det er ulike syn på dette, også i fagmiljøene. Kari Bachmann og Peder Haug, ved Høgskulen i Volda, har fått i oppdrag å sammenfatte forskning om tilpasset opplæring, som skal danne grunnlag for direktoratets planlegging og bestilling av evaluering av skolereformen "kunnskapsløftet" (Bachmann og Haug: Forskning om tilpasset opplæring, Volda 2006). De peker på et skille i faglitteraturen, mellom en smal og en vid forståelse av tilpasset opplæring. Den smale forståelsen er gjerne at tilpasning er ulike former for konkrete tiltak, metoder og bestemte måter å organisere opplæringen på. De kan iverksettes direkte, og de kan registreres. En slik tilnærming fører ofte til at det settes i gang tiltak overfor enkelte elever, med sikte på å gi dem en god opplæring. Dette er gjerne spesialundervisning. Den vide forståelsen av tilpasset opplæring er 8 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
mer å oppfatte som en ideologi, eller som en pedagogisk plattform, som skal prege hele skolen og all virksomhet der. Da er måten undervisningen blir organisert og gjennomført på alene ikke et tilstrekkelig, eller sikkert nok kriterium for om opplæringen er tilpasset eller ikke. Det kreves en mer omfattende og overordnet strategi for skolen og virksomheten som helhet, med det som utgangspunkt at alle elever skal få en så god opplæring som mulig. Opplæringslovens 1-3 om tilpasset opplæring kan, etter revisors oppfatning, forstås i lys av den vide forståelsen av tilpasset opplæring. I dette ligger det at alle elever skal få en opplæring som er tilpasset de forutsetningene de har for læring og utvikling. Utvalget som ble satt ned for å gjennomgå norsk skole "kvalitetsutvalget" foreslo i NOU 2003:16 I første rekke, å forsterke retten til tilpasset opplæring og ta bort retten til spesialundervisning. Dette forslaget ble ikke videreført i Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004) Kultur for læring, men styrking av retten til tilpasset opplæring ble vektlagt, noe den også er i reformen "kunnskapsløftet". Bechmann og Haugs studie av forskning om tilpasset opplæring viser at det er store forskjeller kommunene i mellom når det gjelder omfang av spesialundervisning. Med forbehold om svakheter i målinger mener de at for grunnskolen er gjennomsnittet av elever som får spesialundervisning omlag 5 % av elevmassen. Men variasjonen mellom kommuner er spredd fra 0 til 20 % av elevmassen. Bachmann og Haugs studie gir ingen entydig konklusjon om hva som er den beste tilpasningen, spesialundervisning i henhold til enkeltvedtak, eller at en mye større andel av elevmassen får tilpasset opplæring innenfor den ordinære opplæringen. 1.3 Bakgrunn for bestillingen Det er informasjon i bl.a. KOSTRA som viser at Agdenes kommune bruker relativt mye ressurser på spesialundervisning i forhold til andre kommuner. Tabellen nedenfor viser noen ressurstall for spesialundervisning for Agdenes sammenlignet med kommunegruppen og landsgjennomsnittet, ekskl. Oslo. Kommunegruppen består av kommuner som er sammenlignbare med Agdenes ut i fra folkemengde og økonomiske rammebetingelser i 2003. Tabell 1: Nøkkeltall for spesialundervisning i 2007 i %, Agdenes og gjennomsnittet for kommunegruppen og landet utenom Oslo. År Agdenes Landsgj. ekskl. Oslo Kommunegruppe Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning 2007 2006 11,2 8,9 6,3 5,9 7,7 7,3 Timeandel til 2007 30,7 15,2 15,0 spesialundervisning av 2006 23,6 14,4 15,1 lærertimer totalt Kilde: KOSTRA Den første raden viser hvor stor andel av den totale elevmassen som får spesialundervisning. Vi ser at andelen av elever som får spesialundervisning var større for Agdenes i 2007 enn for gjennomsnittet i kommunegruppen og landsgjennomsnittet uten om Oslo. I 2006 var den andelen mer lik kommunegruppen, og noe høyere enn landsgjennomsnittet. Den andre raden viser timeandel til spesialundervisning av lærertimer totalt. I 2007 var den andelen omtrent dobbelt så høy som for kommunegruppen og landsgjennomsnittet. I 2006 var andelen noe lavere enn i 2007, men også da var den betydelig høyere enn kommunegruppen og landsgjennomsnittet. - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 9
1.4 Fylkesmannens tilsyn med tilpasset opplæring Som det framgår av vedtaket ovenfor gjennomførte fylkesmannen høsten 2008 et tilsyn i Agdenes kommune om tilpasset opplæring og spesialundervisning. Fylkesmannen avdekket to avvik i tilsynet. Det første avviket gjaldt avvik i forhold til at skoleeier skal ha et forsvarlig system for å avdekke og vurdere om skolen gir opplæring tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. Tilpasset opplæring er et overordnet begrep som omfatter ordinær opplæring og spesialundervisning. I dette ligger også at elever som ikke får tilstrekkelig utbytte av den ordinære opplæringen skal få tilbud om spesialundervisning. Skoleeier skal ha et forsvarlig system for å følge opp dersom det avdekkes at skolene ikke i tilstrekkelig grad gir slik opplæring. Et system for å sikre tilpasset opplæring skal, i følge opplæringslovens 13-10, kunne avdekke og vurdere om skolen gir opplæring tilpasset den enkelte elevs evner og forutsetninger. Med system menes en struktur som er ordnet etter visse planmessige prinsipper; dvs. en struktur som er kjent, som kan beskrives og som er aktiv i organisasjonen. Skoleeier har ikke anledning til å delegere dette ansvaret til skolenivå. Hvorvidt systemet for tilpasset opplæring er forsvarlig beror på en konkret og helhetlig vurdering 1. I følge fylkesmannens tilsynsrapport har ikke Agdenes et forsvarlig system som ivaretar ovenstående. Det andre avviket gjaldt en elev som ikke får den opplæringen vedkommende har rett til. Avviket knyttes til at vedkommende elev får sin opplæring i bedrift 40 % av tiden, men at den individuelle opplæringsplanen ikke angir læringsmål for dette tiltaket. Dessuten har ikke eleven kvalifisert lærer den tiden dette tiltaket gjelder. Det er ikke fremlagt vedtak om at eleven er fritatt fra opplæringsplikten denne tiden. Kommunen ble av fylkesmannen bedt om å gi tilbakemelding innen 15.2.2009 om status for arbeidet med å lukke avvikene, og hvordan de er tenkt rettet opp. I brev av 13.2.2009 har Agdenes kommune gitt fylkesmannen tilbakemelding om avvikene er lukket, eller planene for lukking av avvikene. Om det første avviket; manglende system for tilpasset opplæring, skriver kommunen at det er iverksatt månedlige arbeidsmøter, der rektorene og kommuneleder deltar. Der skal det også utarbeides et forsvarlig system i hht. Opplæringslovens 13-10. Videre skal overordnet plan for grunnskolen revideres, og det skal utarbeides årshjul for skoleeier og skoleleder. Arbeidet er tenkt å pågå fram til juni 2009, med politisk behandling medio juni. Målet er at systemet skal iverksettes i september 2009. Avvik 2 er, i følge tilbakemeldingen lukket, ved at eleven har all undervisning i skolen. 1 Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, Oppvekst- og utdanningsavdelingen: Rapport fra tilsyn om tilpasset opplæring og spesialundervisning. 3.9. - 20.11.2008. 10 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
2 Problemstillinger, kriterier og metode I dette kapittelet beskrives problemstillinger som har ligget til grunn for forvaltningsrevisjonen. I kapittelet presenteres også kriterier som revisor har gjort sine vurderinger og konklusjoner i forhold til. Beskrivelse av data (informasjon) som ligger til grunn, og hvordan disse er innsamlet og analysert følger i kapittel 2.3. 2.1 Avgrensing Oppdraget fra kontrollutvalget tar utgangspunkt i ressursbruken på spesialundervisning, og om hvorfor den er så mye høyere i Agdenes enn for sammenlignbare kommuner. Revisor har ikke sett på tilrådinger eller enkeltvedtak for å vurdere om det er fattet vedtak på riktig grunnlag. Det er heller ikke foretatt noen gjennomgang av elevmapper eller elevplaner. Revisor har hatt oppmerksomheten rettet mot omfanget, og hva som eventuelt forklarer dette. Med spesialundervisning menes her den undervisningen som skjer i henhold til 5-1, første ledd i opplæringsloven: Elevar som ikkje har eller som ikkje kan få tilfredsstillande utbytte av det ordinære opplæringstilbodet, har rett til spesialundervisning. Undervisning som skjer i henhold til denne bestemmelsen skal skje som følge av vurderinger i henhold til 5-2, første ledd i samme loven: Før kommunen eller fylkeskommunen gjer vedtak om spesialundervisning etter 5-1 eller vedtak om spesialpedagogisk hjelp etter 5-7, skal det liggje føre ei sakkunnig vurdering av dei særlege behova til eleven. Vurderinga skal vise om eleven har behov for spesialundervisning, og kva for opplæringstilbod som bør givast. Bestemmelser om saksbehandling av og vedtak om spesialundervisning er, i tillegg til opplæringsloven, hjemlet i Forvaltningsloven 2b. Omfanget av spesialundervisning vil også bli vurdert i forhold til den ordinære opplæringen, og revisor vil her vektlegge 1-3 i opplæringsloven, om at opplæringa skal ha tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten Dette blir nærmere redegjort for i kapittel 2.3 om revisjonskriterier. 2.2 Problemstillinger Revisor har tolket oppdraget fra kommunens kontrollutvalg til å gjelde kommunens omfang av spesialundervisning, spesielt innrettet på mulige forklaringer på Agdenes kommunes relativt høye omfang på dette, sammenlignet med andre kommuner. For å finne forklaringer på det mener revisor det er nødvendig å vurdere om kommunen sammenligner seg med kommuner som har tilnærmet like forutsetninger og utfordringer som Agdenes. Videre vil revisor vurdere kvaliteten på de innrapporterte tallene for kommunen. Revisor vil foreta en gjennomgang av ressursbruken, for eventuelt å finne forklaringer på hvorfor omfanget er så forskjellig, og om det er muligheter for å redusere det. 1. Er kvaliteten på Agdenes kommunes rapportering til og analyse av KOSTRA-data tilfredsstillende? - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 11
Med denne problemstillingen ønsker revisor å vurdere om kommunens KOSTRA data i forhold til spesialundervisning er rapportert i forhold til riktige indikatorer og funksjoner. Videre vil revisor vurdere Agdenes kommunes resultat i forhold til hver enkelt kommune i kommunegruppen og noen andre sammenlignbare kommuner. 2. Er omfanget av spesialundervisning i samsvar med behovene i forhold til tilpasset opplæring innenfor ordinær opplæring? Revisor vil her rette oppmerksomheten mot f.eks kjennetegn på elevmassen i kommunen. Videre vil revisor, med utgangspunkt i data om læringsprosesser, vurdere om det er lagt til rette for variasjon i arbeidsmåter og vurderinger. Revisor vil ikke gå inn i enkeltvedtak. 2.3 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er målestokken i en forvaltningsrevisjon, og skal hentes fra såkalte autoritative kilder. Dette er kilder som kan fastslå hvordan tilstanden på et område bør være. Typiske revisjonskriterier er lovverk og politiske vedtak. Revisors vurderinger og konklusjoner bygger på en sammenholdning av opplysningene fra undersøkelsen med revisjonskriteriene. I den første problemstillingen er oppmerksomheten rettet mot kvaliteten på tallmaterialet, og spørsmålet her er om tallene gir et riktig bilde av situasjonen for spesialundervisning i Agdenes kommune. I forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner stilles det krav til kommunene om ansvar for kvalitet i rapporteringen, 8. I kostra.no beskrives rapporteringsprosessen på følgende måte: SSB publiserer ureviderte tall for kommunene 15. mars, og opprettede tall 15. juni. I nøkkeltallene sammenstilles data som rapporteres direkte fra kommunene til SSB og tall hentet fra nasjonale registre utenfor SSB. Før publiseringen 15. juni har kommunene hatt anledning til å rette feil og mangler i sine data, og SSB har gjennomført kvalitetskontroller og revisjon av datamaterialet. De ureviderte nøkkeltallene pr. 15. mars kan være beheftet med feil. For den undersøkelsen tas det et forbehold om at tallene for 2008 inneholder feil. Revisor vil vurdere om tallene for kommunegruppen som Agdenes inngår i, samt landsgjennomsnittet utenom Oslo, er direkte sammenlignbare med Agdenes kommunes situasjon. Revisor vil her analysere tallene for Agdenes kommune sammen med kommuner som ligner Agdenes innenfor opplæringsområdet. Lik skolestruktur vil være et relevant sammenligningsgrunnlag. Dette blir nærmere beskrevet i kapittel 2.4 om datagrunnlaget. Den andre problemstillingen tar utgangspunkt i opplæringslovens 1-3, om at opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten, og intensjonene i de siste skolereformene om at den ordinære opplæringen skal tilpasses slik at færre elever trenger å motta spesialundervisning. Det vises forøvrig til informasjonen i kapittel 1.2, om prinsipper og metoder for å tilpasse opplæringen, deriblant spesialundervisning. 2.4 Metode Det er gjennomført intervju i oppstartsfasen av prosjektet med rådmannen i Agdenes kommune. I tillegg er det gjennomført gruppeintervju, hvor kommuneleder for opplæringsområdet, begge rektorene og leder for PP-tjenesten var til stede. Det ble skrevet referat fra begge intervjuene, der det fremgikk hva den enkelte uttalte. Alle har fått gjennomgå og godkjent referatene. Tallmaterialet i rapporten er hentet fra KOSTRA. Sammenlignbare enkeltkommuner er valgt ut fra kommunegruppe 05 i KOSTRA, i tillegg til at antall skoler i kommunen (skolestruktur) ligger til grunn for utvelgelsen. Agdenes kommune har to skoler, det samme har de kommunene som er valgt ut for sammenligning. Opplysninger om skolestruktur er hentet fra GSI. Tall for KOSTRA er framstilt i 12 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
tabeller i rapporten. Det samme tallmaterialet er framstilt i grafer i vedlegg 2 til rapporten. Ellers er det hentet data fra siste elevundersøkelse (våren 2009) innenfor temaene læring, vurdering og veiledning. Av 64 inviterte elever på 7. og 10. trinn svarte 58, dvs. en svarprosent på 90,6 %. Agdenes er sammenlignet med fylket forøvrig, der svaroppslutningen var 88,8, og nasjonalt nivå, der svaroppslutningen var 87,3. Det er brukt gjennomsnittsresultat på en skala fra 1-5, der 1 tilsvarer negativt og 5 tilsvarer positivt. Analyse av gjennomsnittstall har svakheter, som at det ikke framgår hvordan svarene fordeler seg på skalaen. Det er likevel en mye brukt og anerkjent fremstillingsform i slike analyser, og tilfredsstillende informasjonsgrunnlag. Resultatene fra elevundersøkelsen er beskrevet i rapporten, og en grafisk oversikt over gjennomsnittsresultat er lagt ved rapporten, unntatt offentlighet, jf. Offentleglova, 13. - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 13
3 Riktig og relevant informasjon Dette kapittelet omhandler den første problemstillingen, om kvaliteten på Agdenes kommunes innrapportering og analyse av opplæringsinformasjon er tilfredsstillende. Revisor vil innledningsvis presentere noen tabeller som viser sentrale nøkkeltall for Agdenes kommune, sammenlignet med gjennomsnittet for kommunegruppen, landsgjennomsnittet utenom Oslo og noen kommuner som er på størrelse med Agdenes, og som har samme skolestruktur som Agdenes. 3.1 Revisjonskriterier Det er Statistisk sentralbyrå (SSB) som samler inn data for grunnskolen på vegne av Utdanningsdirektoratet (GSI), og sørger for overføring og publisering i KOSTRA. Revisjonskriteriene for denne problemstillingen er hentet fra Forskrift om rapportering fra kommuner og fylkeskommuner, i tillegg til kostra.no. Det er de to indikatorene andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning og timeandel til spesialundervisning av totale lærertimer som er utgangspunktet for problemstillingen, og disse indikatorene er definert som følger: Indikatoren viser andelen elever i grunnskolen som får spesialundervisning. Antall elever som får spesialundervisning i forhold til alle elever i vanlig grunnskole, prosent Elever som har mangelfullt utbytte av den ordinære opplæringen har rett til spesialundervisning ( 5-1 i opplæringsloven). Spesialundervisning krever et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. For elever som får spesialundervisning, skal det utarbeides individuell opplæringsplan. Når det gjelder indikatoren som viser timeandel til spesialundervisning, defineres denne av kostra.no som følger: Indikatoren viser timer spesialundervisning i forhold til samlet antall lærertimer i grunnskolen, og sier noe om bruken av denne type styrkingstimer utenom grunnressursen til undervisning. Revisjonskriteriene forøvrig i dette kapitlet er tilsvarende tall fra andre sammenlignbare kommuner. 3.2 Resultat 3.2.1 Nøkkeltall for Agdenes og sammenlignbare kommuner I kapittel 1.3 ble det vist en oversikt over Agdenes kommunes omfang av spesialundervisning sammenlignet med kommunegruppen og landsgjennomsnittet. Kommunegruppen som Agdenes er med i, kommunegruppe 05, består av 45 kommuner, inklusive Agdenes. Kommunegruppen er satt sammen ut fra følgende kriterier: 1. Folkemengde, hvor vi skiller mellom små, mellomstore og store kommuner. Små kommuner har færre enn 5000 innbyggere, mellomstore har fra 5000 til 19999 innbyggere, mens store kommuner har 20000 eller flere innbyggere. 2. Bundne kostnader per innbygger, som er et mål på kommunenes kostnader for å innfri minstestandarder og lovpålagte oppgaver, og disse kostnadene varierer med demografiske, sosiale og geografiske forhold. 3. Frie disponible inntekter per innbygger, som er et mål på hvor mye inntekter kommunene har til disposisjon etter at de bundne kostnadene er dekket, og gir en antydning av kommunenes økonomiske handlefrihet. 14 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
Kommunegruppe 05 har færre enn 5000 innbyggere, en relativt god økonomi, lavere bundne kostnader pr. innbygger (som lånegjeld) og høyere frie disponible inntekter enn andre kommunegrupper. Tabell 2: Nøkkeltall for spesialundervisning, Agdenes sammenlignet med kommunegruppen og landsgjennomsnittet. Kilde: KOSTRA Agdenes Landsgjennomsnitt Kommunegruppe Andel elever i 2008 13,8 7,0 8,8 grunnskolen som får 2007 11,2 6,3 7,7 spesialundervisning 2006 8,9 5,9 7,3 Timeandel til 2008 31,3 16,0 15,3 spesialundervisning av 2007 30,7 15,2 15,0 lærertimer totalt 2006 23,6 14,4 15,1 En gjennomgang av alle kommunene i kommunegruppe 05 viser at Agdenes er den kommunen i sin gruppe som har høyest timeandel til spesialundervisning av lærertimer totalt, ut fra tallene i 2007 og 2008 2. 4-5 kommuner har imidlertid høyere andel elever som får spesialundervisning enn hva Agdenes hadde de to årene. Revisor har valgt ut noen kommuner i kommunegruppen som er sammenlignbare med Agdenes ut fra skolestruktur. Dette er Osen, Namdalseid og Høylandet i Midt-Norge, og Ulvik og Iveland i henholdsvis Hordaland og Aust-Agder. Tabell 3: Nøkkeltall for spesialundervisning, Agdenes sammenlignet med enkeltkommuner i kommunegruppen. Kilde: KOSTRA Osen Namdalseid H-landet Ulvik Iveland Andel elever i 2008 9,8 12,1 3,1 9,3 23,8 grunnskolen som får 2007 2,4 8,0 1,9 9,9 9,6 spesialundervisning 2006 5,5 6,5 0,7 9,5 9,0 Timeandel til 2008 6,8 16,6 12,0 13,1 27,1 spesialundervisning 2007 7,9 12,8 0,2 12,1 25,4 av lærertimer totalt 2006 18,6 8,7 9,2 21,1 22,1 Tabellen viser at det er store variasjoner i de utvalgte kommunene, både i andel elever som får spesialundervisning fra år til år, og timeandel av totale lærertimer. Noen kommuner skiller seg ut enkelte år. For kommuner med få innbyggere og få elever gir enkeltelever betydelig prosentvise utslag. Det kan være forklaringen på avvikene. En annen forklaring kan være feilrapportering, noe som særlig gjelder for 2008, ettersom tallene ikke er endelig kvalitetssikret. Likevel kan vi fastslå at begge tabellene til sammen viser at Agdenes kommune er blant kommunene med høyest omfang av spesialundervisning. I en e-post til fagressurser i SSB har revisor bedt om å få tilbakemelding om mulige indikatorer på svakheter eller feilkilder i tallene som er rapportert for spesialundervisning. Alle tjenestedata for grunnskoleopplæring blir rapportert til utdanningsdirektoratets grunnskoledatabase (GSI). Tallene blir videre generert til KOSTRA. Informasjon som styrker eller svekker påliteligheten til tallene om spesialundervisning er i følge SSB: Hvis man skulle se på indikatorer i sammenheng, så skulle man forvente at en kommune med mye spesialundervisning også har høyere utgifter enn sammenlignbare kommuner! En bør også forvente at de har færre elever per årsverk. Tabellene nedenfor viser utgifter som Agdenes har på opplæringsområdet sammenlignet med gjennomsnittstall for gruppen, landet utenom Oslo og utvalgte sammenlignbare kommuner. 2 KOSTRA - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 15
Tabell 4: Nøkkeltall for utgifter innen opplæringsområdet. Agdenes sammenlignet med enkeltkommuner i kommunegruppen. Kilde: KOSTRA Agdenes kommunes netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring utgjør omtrent den samme andelen av de totale netto driftsutgiftene i kommunen som de andre kommunene, med unntak landsgjennomsnittet og Iveland kommune. Det betyr at kommunen prioriterer opplæring omtrent på samme nivå som øvrige kommuner, kostnadsmessig. Korrigerte brutto driftsutgifter viser kostnadseffektiviteten for grunnskoleopplæring. Målt i korrigerte brutto driftsutgifter pr. elev hadde Agdenes i 2006 den mest kostnadseffektive driften innen grunnskole av alle kommunene, men noe høyere enn landsgjennomsnittet. I 2007 var det bare Namdalseid som hadde lavere korrigerte brutto driftsutgifter pr. elev. I 2008 er tallene mer usikre, og det kan se ut til å ha vært en større økning i disse utgiftene for Agdenes vedkommende enn øvrige kommuner. Lønnsutgiftene, som utgjør størstedelen av driftsutgiftene, viser samme tendens. Agdenes er blant kommunene med høyest omfang av spesialundervisning, men har ikke høye utgifter generelt til opplæring, slik det kan forventes, i følge SSB. Den andre indikatoren, lærertetthet, vises i tabellen nedenfor, sammen med gruppestørrelser. Tabell 5: Nøkkeltall for dekningsgrad innen opplæringsområdet. Agdenes sammenlignet med enkeltkommuner i kommunegruppen. Kilde: KOSTRA Elever pr. årsverk Elever pr. undervisningsårsverk Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namda H- Ulvik Iveland lseid landet Netto driftsutgifter av 2008 26,9 27,7 30,2 26,5 27, 1 24,5 26,5 31,2 samla netto driftsutgifter 2007 26,7 27,8 30,5 25,0 27,1 24,0 23,6 32,2 (%) 2006 25,7 28,4 30,6 29,6 27,9 23,7 27,6 31,0 Korrigert brutto 2008 98 703 100 034 78 868 118 279 89 947 89 412 107 343 108 578 driftsutgifter til grunnskole pr elev (1000 kr) 2007 2006 85 839 81 198 93 189 89 935 73 670 69 416 107 755 106 371 83 941 83 226 89 417 88 086 97 109 92 040 91 767 83 013 Lønnsutgifter til 2008 81 104 78 775 61 121 91 273 71 418 68 119 84 033 86 872 grunnskole pr elev (1000 2007 70 016 73 420 57 391 82 611 67 618 69 623 71 981 71 718 kr) 2006 66 767 71 764 54 692 85 823 67 954 70 368 69 634 64 933 Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namda lseid H- landet Ulvik Iveland 2008 7,7 8,2 10,5 5,8 8,5 8,6 7,8 8,7 2007 8,8 8,2 10,6 6,8 8,4 9,2 8,1 7,8 2006 8,7 8,2 10,7 6,2 9,2 9,3 7,6 8,4 2008 9,0 9,2 12,0 6,9 9,5 9,3 8,3 9,1 2007 10,0 9,1 12,1 7,5 9,3 10,1 8,9 9,3 2006 9,9 9,1 12,0 6,9 10,2 10,9 8,7 10,0 2008 9,1 9,9 13,2 9,9 11,1 10,8 10,6 9,1 Gruppestørrelse 1.-7 2007 9,5 10,1 13,2 11,7 10,7 10,9 10,2 9,6 årstrinn 2006 10,6 10,2 13,4 10,0 12,4 7,1 11,4 9,3 Gruppestørrelse 8.-10. årstrinn 2008 11,4 11,4 14,6 35,0 12,3 8,7 9,8 14,6 2007 13,0 11,1 14,9 8,9 11,4 8,9 11,2 10,8 2006 10,9 11,0 15,0 8,7 14,1 10,2 9,8 12,6 For Agdenes har elevtettheten, målt i elever pr. årsverk og elever pr. gruppe, blitt redusert i perioden 2006-2008. Fra 2006-2008 økte elevtallet pr gruppe i 8.-10. trinn noe, men ble redusert fra 2007-2008. 16 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
3.2.2 Prosedyrer rundt rapportering og kvalitetssikring av kommuneinformasjon. I dette avsnittet beskrives prosedyrer og praksis rundt rapportering og kvalitetssikring av nøkkeltall i kommunen. I kapittel 3.5 beskrives kontroll- og revisjonsprosedyrene for rapportering og publisering av KOSTRAdata: Data kontrolleres før innsending ved hjelp av kontroller i elektroniske skjemaer og kontrollprogram for filuttrekk. Data kontrolleres også ved mottak. For regnskap kjøres en rekke konsistenskontroller, for de øvrige dataene et mindre sett av kontroller. Kommunene har frist 15. april for å sende opprettede data etter publiseringen 15. mars. Revisjon skjer også i regi av SSB, i samråd med kommunene. Det er bygget et eget kontrollog revisjonsopplegg for KOSTRA i SSB og nye revisjonssystemer er utviklet for de fleste elektroniske skjema og filuttrekk. I e-post fra SSB beskrives de generelle prosedyrene på følgende måte: KOSTRA tallene du henviser til blir hentet fra GSI. Det er skolene som rapporterer tallene i GSI, mens kommuner og fylkesmenn er med på kvalitetssikring i prosessen. Utdanningsdirektoratet og SSB har også sine kontroller etter dette. Likevel kan det selvfølgelig skje feil. I intervju med kommuneleder, rektorene og PP-tjenesten ble det spurt om prosedyrene rundt innrapportering av data til KOSTRA og GSI, og deres vurdering av kvaliteten på dataene. Prosessen starter ved at kommuneleder får elektronisk beskjed fra GSI om frist for innrapportering av grunnskoledata. Det er én frist for rektorer, 1. oktober, og én for skoleeier, 15. oktober. Ved skolene skjer rapporteringen forskjellig. Ved Lensvik skole er det en koordinator for spesialundervisning som står for den praktisk rapporteringen av tallene for spesialundervisning. Tallene som rapporteres har utgangspunkt i enkeltvedtak. Videre skjer kvalitetssikring ved at tallene dobbeltsjekkes og kontrolleres i forhold til enkeltvedtak. Ved den andre skolen er det rektor som står for det praktiske rundt rapporteringen. PP-tjenesten har ingen rapportering til GSI. Alle som ble intervjuet mente det var bra kvalitet på KOSTRA-tallene, og at de innrapporterte tallene representerer realitetene. En kvalitetsindikator er at det ikke er store avvik fra år til år. Dessuten tar Fylkesmannen kontakt dersom det er store avvik. Også i oppstartsmøtet ble det uttrykt tillit til tallmaterialet, og at dette representerer virkeligheten. I forbindelse med gruppeintervjuene gjennomgikk revisor utvalgte KOSTRA nøkkeltall sammen med de som ble intervjuet. Størstedelen av tallene, samsvarte, etter deres vurdering med situasjonen. 3.3 Revisors vurderinger Det er store variasjoner i landets kommuner og skoler i andel elever som mottar spesialundervisning, fra ingen i noen kommuner til nesten en femtedel av elevene i andre kommuner. Agdenes kommune ligger, dersom en tar utgangspunkt i KOSTRA-tall nokså langt ut på den delen av skalaen som omfatter kommuner med høy andel spesialundervisning. Revisor har gjennomgått tallmaterialet for Agdenes på dette området, sammenlignet med andre, sammenlignbare kommuner og landsgjennomsnittet utenom Oslo. En gjennomgang av KOSTRA-tall fra 2006-2008 tyder på at de innrapporterte tallene gir riktig bilde av omfanget på spesialundervisning. Prosedyrene rundt kvalitetssikring, både internt og eksternt i kommunen gir også rimelig grunn til å anta at de innrapporterte tallene er riktige. Ved den ene skolen kvalitetssikres tallene av flere personer, noe revisor finner riktig. Ved den andre skolen er det kun en - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 17
person som jobber med tallmaterialet. Selv om vedkommende har egne prosedyrer for å forsikre seg om at tallene er riktige, mener revisor at det er en viss sårbarhet for at feil kan oppstå når kun en rapporterer og kvalitetssikrer rapporteringen. Indikatorer som, i følge SSB, kan være med på å styrke tallene for spesialundervisning, er høye generelle opplæringsutgifter. Dette er ikke tilfelle for Agdenes. De generelle opplæringsutgiftene har vært lavere for Agdenes kommune enn for sammenlignbare kommuner. Revisor tror likevel at tallene, både for spesialundervisning og opplæring generelt er riktige, og at de viser at ressursbruken er høy på spesialundervisning, men lav på ordinær undervisning. De innrapporterte tallene for 2008 er foreløpige, og det er der større risiko for feil enn for de tidligere årene. Revisor forutsetter at nøkkelpersoner gjenomgår og kvalitetssikrer tallene innen endelig publisering 15. juni. Tallmaterialet for spesialundervisning i Agdenes kommune, sammenlignet med andre kommuner, viser i tillegg til at andelen spesialundervisning er relativt høy, at svært mye av ressursene innenfor opplæringsområdet går med til spesialundervisning. Agdenes kommune ligger gjennomgående lavere enn andre kommuner på ressursbruk innenfor opplæringsområdet, men timeandelen av det totale timetallet som går med til spesialundervisning er mye høyere for Agdenes enn for de fleste andre sammenlignbare kommuner. Det kan innebære en risiko for at det går med ressurser til spesialundervisning på bekostning av den ordinære undervisningen. 18 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
4 Samsvar mellom omfang og behov I dette kapittelet ses det på omfanget av spesialundervisning, og om det er i samsvar med behovene. Revisor har ikke gått inn i hvilke behov som er satt fram i enkeltvedtak, eller hvilke vurderinger som er gjort i forhold til dette. Videre bygger resultatene på informasjon framkommet i intervju, på spørsmål om læringsmetoder og læringsstrategier. Gjennomgangen bygger på resultat fra spørsmål i elevundersøkelsene om læring, vurdering og veiledning. 4.1 Kriterier Utgangspunktet for kriteriene for denne problemstillingen er Opplæringslova 1-3, om at opplæringen skal tilpasses den enkelte elevens og lærlingens evner og forutsetninger. I læreplanens generelle del heter er det bl.a.: - Skolen skal ha rom for alle, og lærerne må derfor ha blikk for den enkelte: - Undervisningen må tilpasses ikke bare fag og stoff, men også alderstrinn og utviklingsnivå, den enkelte elev og den sammensatte klasse. - Det pedagogiske opplegget må være bredt nok til at læreren med smidighet og godhet kan møte elevenes ulikheter i evner og utviklingsrytme. - Læreren må bruke både variasjonene i elevenes anlegg, uensartetheten i klassen og bredden i skolen som en ressurs for alles utvikling og for allsidig utvikling. - En god skole og en god klasse skal gi rom nok for alle til å bryne seg og beveges, og den må vise særlig omtanke og omsorg når noen kjører seg fast eller strever stridt og kan miste motet. - Opplæringen må tilpasses slik at barn og unge får smaken på den oppdagerglede som kan finnes både i nye ferdigheter, praktisk arbeid, forskning eller kunst. For noen elever innebærer disse forutsetningene i læreplanen spesialundervisning jf. Opplæringslovens kapittel 5. Intensjonen i opplæringsloven og læreplanverket er likevel at opplæringen skal tilpasses alle elevenes forskjellige utgangspunkt. I forbindelse med den siste store skolereformen, kunnskapsløftet, ble ikke bestemmelsene i opplæringsloven om rett til spesialundervisning endret, men det lå nokså klare signal i forarbeidene om at en større del av opplæringen bør skje innenfor den ordinære rammen. I faglitteratur om tilpasset opplæring og spesialundervisning er det variasjon i lærings- og arbeidsformer, variasjon i vurderingsmåter og medvirkning i egen læring, som trekkes fram som viktige metoder for å tilpasse opplæringen til ulike forutsetninger. I denne revisjonen er det tatt utgangspunkt i faglitteratur innen dette feltet, og rapportene fra evalueringen av kunnskapsløftet og spesialundervisning (Markussen m.fl). 4.2 Resultater I denne delen presenteres informasjon fra KOSTRA, rapport fra NTNU, oppstartsmøte, gruppeintervju og elevundersøkelsens omfang av spesialundervisning, og eventuelle forklaringer på det. Dessuten presenteres informasjon om lærings- og vurderingsmåter i skolene i kommunen. 4.2.1 Omfang - andre forklarende indikatorer Revisor har også funnet noen indikatorer, som kan forklare omfanget av spesialundervisning. Det er ikke noen direkte årsakssammenheng mellom disse indikatorene og omfang av spesialundervisning, men på et overordnet nivå kan de bidra til å forklare noe av omfanget. Innenfor grunnskole har revisor tatt ut indikatorene overgang til videregående skole og gjennomsnittlig grunnskolepoeng. - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 19
Tabell 6: Nøkkeltall for kvalitet på opplæringen. Agdenes sammenlignet med enkeltkommuner i kommunegruppen. Kilde: KOSTRA Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namda H- Ulvik Iveland lseid landet Overgang til videregående 2008 100,0 97,0 96,2 100,0 100,0 100,0 100,0 94,12 skole (% av avgangselever grunnskole) 2007 2006 81,8 96,4 97,3 97,2 96,9 97,1 92,3 93,3 96,8 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 96,4 100,0 2008 39,2 40,3 39,6 38,7 40,9 38,1 42,0 32,1 Gjennomsnittlige 2007 34,3 38,3 38,5 34,6 37,4 36,8 42,5 35,8 grunnskolepoeng 2006 - - - - - - - - - = 0 Revisor tar forbehold om at 2008-tallene gir et riktig bilde, men i fem av de seks kommunene, inklusive Agdenes, gikk alle avgangselevene videre til videregående skole. I 2007 var andelen vesentlig lavere for Agdenes del enn for de øvrige kommunene, mens den var på linje med landsgjennomsnittet og kommunegruppen i 2006. Revisor har tatt ut indikatorer fra andre tjenesteområder også, som kan bidra til å forklare omfanget av spesialundervisning. Agdenes kommune har et betydelig høyere antall årsverk pr. 10 000 innbyggere enn andre sammenlignbare kommuner i primærhelsetjenesten. I 2008 hadde Agdenes 352 årsverk (skolehelseog helsestasjonstjenesten) pr. 10 000 innbyggere, mens det for de andre kommunene varierte fra 116-170 (gjennomsnittet for kommunegruppen var 171 årsverk pr 10 000 innbygger). Agdenes hadde i perioden 2006 og 2007 en relativt høy andel barn med barnevernstiltak. Mens andelen i Agdenes var på 5,9-8 i disse årene, varierte den fra 1,6-6,2 i de andre kommunene. I 2008 var andelen betydelig lavere. 4.2.2 Rapport fra Det medisinske fakultetet, NTNU Som tidligere nevnt er det utført en undersøkelse om mulige årsaksforhold til overhyppighet av alvorlige funksjonshemminger blant Agdenes kommunes innbyggere som var født i perioden 1987-2003 (Slagsvold, Jens Erik og Isaksen, Christina Vogt: Barn og unge med alvorlige funksjonshemninger og sjeldne syndromer i Agdenes kommune - prevalens og årsaksforhold Trondheim 2007). Revisor går ikke detaljert inn i denne undersøkelsen, men vil oppsummere konklusjonene i rapporten. Rapporten har forsøkt å finne svar på antakelser om utstrakt bruk av sprøytemidler i forbindelse med jordbærdyrking kan ha bidratt til sykdom. I rapporten konkluderes det her med at det ikke er grunnlag for å hevde at det finnes miljøfaktorer i Agdenes kommune som gir økt sykdomsforekomst blant barn, og at (den høye) sykdomstilstanden i kommunen er et uttrykk for normalvariasjon. 4.2.3 Tilbakemeldinger i intervju Rådmannens bekymring har vært at siden spesialundervisning tar såpass stor andel av de totale ressursene på opplæringsområdet, er man redd for at det går utover den ordinære undervisningen. Rådmannen hevdet videre at fagfolkene i kommunen sier at det er naturlige årsaker til dette. I tillegg er det forholdsvis mange gjesteelever i Agdenesskolene, som er fosterheimsplasserte barn fra andre kommuner. Disse trenger ofte ekstra tilpasset opplæring. Agdenes og Bjugn er i særstilling i Sør- Trøndelag når det gjelder antall fosterheimsplasserte barn fra andre kommuner. I gruppeintervju kom det også fram at administrasjonen alltid har hatt tiltro til at de vurderingene og tilrådingene som blir gjort av PP-tjenesten er reelle, og at omfanget av enkeltvedtak samsvarer med behovene. Det har vært mange diskusjonsmøter mellom administrasjonen, rektorene og PP-tjenesten om spesialundervisning. 20 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
Agdenes kommune har en elevmasse, der en høy andel elever har alvorlige diagnoser. Kommunen skiller seg fra andre kommuner i forhold til omfang på barn med store funksjonshemminger. PPtjenesten har pr. dag 60 henvisninger, årlig kan det dreie seg om 6-8 nyhenvisninger. Det er Lensvik skole, den største skolen, som har det høyeste omfanget av spesialundervisning, mens det er på et mer normalt nivå ved Lysheim skole. Det er hele spekteret med spesialundervisning, og et høyt antall diagnoser. Det er et betydelig innslag av barn med multifunksjonshemminger. I gruppeintervju ble det sagt at kommunen har et godt rykte når det gjelder tjenester til brukere med spesielle behov, det er mye tilflytting, og dessuten har kommunen et spesielt høyt antall fosterhjemsbarn fra andre kommuner. I intervjuet kom det frem at Agdenes kommune har rykte på seg for å ta godt vare på elevene. Det kom også fram at enkeltvedtakene er i tråd med sakkyndig vurdering. Begge skolene utfører spesialundervisning nokså likt, og spesialundervisning foregår på varierte måter. Noen sitter inne i klassen og fungerer godt med litt ekstra støtte. I noen fag, som engelsk, tas elevene ut av klassen og inn i en liten gruppe, eller de får undervisning enkeltvis. Det går fram av enkeltvedtak hvordan opplæringen skal skje. Ofte samordnes undervisningen, slik at elever med f. eks 15 timer spesialundervisning blir slått sammen med andre elever med samme omfanget av spesialundervisning, i stedet for 15 x 3 =45 blir det 15 x 3 =15. I noen tilfeller kan ikke noe samordnes. Elever med omfattende funksjonshemminger må som regel ha 1:1 oppfølging, men det kan utføres av assistent under tilsyn og veiledning av lærer. Spesialundervisning kan også skje på tvers av trinn, og gjennom praktisk arbeid. Det er på vårparten at mye blir klart for neste skoleår med tanke på spesialundervisning. I inneværende skoleår er den samla potten med spesialundervisning 182 timer i uka. De som ble intervjuet regnet med at det vil bli nedgang i kommende skoleår. 4.2.4 Tilrettelegging og tilpassing av den ordinære opplæringen Revisor har tatt utgangspunkt i den siste elevundersøkelsen som er gjennomført, og har sammenlignet resultatene for Agdenes med Sør-Trøndelag fylke som helhet og resultatene på nasjonalt nivå. Det er tatt utgangspunkt i temaene læring, vurdering og veiledning, som er de mest sentrale temaene når en skal vurdere tilpasset opplæring. Det er gjennomsnittsresultat som er utgangspunkt. Gjennomsnittsresultatene for Agdenes viser samme tendens for Agdenes som for fylket og nasjonalt nivå. Tavleundervisning er den klart mest brukte arbeidsmåten i undervisningen, mens ulike typer gruppe- eller prosjektarbeid er minst brukt. Prosjektarbeid er den eneste av de syv arbeidsformene som for Agdenes, så vel som fylkesgjennomsnitt og nasjonalt gjennomsnitt, får en gjennomsnittskår som ligger på den mest negative siden av skalaen. Når det gjelder elevenes tilfredshet med arbeidsmåtene i ulike fag skårer Agdenes lavere enn fylket og nasjonalt nivå på alle fagene. Særlig i naturfag, matematikk og kunst og håndverk har Agdenes nokså mye lavere gjennomsnittsskår. Bruk av PC til arbeid på skolen skjer i høyere grad i Agdenes enn i fylket og landet ellers, men Agdenes skårer lavest når det gjelder bruk av PC til skolearbeid hjemme. Gjennomsnittsskåren for Agdenes er nokså lavere når det gjelder bruk av skriftlige planer og om elevene vet hva de skal lære i de ulike fagene. På nesten alle spørsmålene som vedrører læringsmåter, læringsverktøy og planer er gjennomsnittskåren for Agdenes, i likhet med fylket og nasjonalt nivå, på den positive siden av skalaen, men med potensiale for å bli bedre. - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 21
Når det gjelder vurdering er det tatt utgangspunkt i medbestemmelse, tilbakemelding, krav i kompetansemål og læringsmål, vurderingsformer og veiledning. Agdenes har betydelig lavere gjennomsnittsskår på medbestemmelse i hva det skal legges vekt på i vurdering av elevarbeid. Kommunen har høyere skår enn fylket og landet som helhet på at læreren har snakket om hva som kreves for å oppnå de ulike karakterene. Når det gjelder elevenes medvirkning i å sette egne læringsmål er resultatet for Agdenes nokså likt med fylket og landet som helhet, men Agdenes ligger noe lavere når det gjelder elevenes kjennskap til hva som kreves for å oppnå de ulike kompetansemålene. Agdenes har også lavere skår enn fylket og landet ellers på spørsmål om lærerne spør hvordan elevene vurderer sitt eget arbeid og om lærerne spør elevene hva de synes om sitt eget arbeid. Det ser likevel ut til at Agdenes ligger likt med fylkesgjennomsnittet og landsgjennomsnittet i tilbakemelding fra lærerne om hva elevene bør gjøre for å bli bedre i fagene, og det ser ut til at denne tilbakemeldingen har like positiv virkning på elevenes læring i Agdenes som ellers i fylket og landet. Gjennomsnittsresultatene for bruk av ulike typer vurderingsmåter viser at Agdenes i større grad bruker leksehøring, innlevering av hjemmearbeid og praktiske oppgaver enn fylket og landet ellers. Nyere vurderingsformer, som mappevurdering, er klart mindre brukt i Agdenes enn i fylket og landet forøvrig. Når det gjelder andre vurderingsformer, som skriftlige prøver og muntlig presentasjon ligger Agdenes nokså likt med fylkes- og landsgjennomsnittet. Når det gjelder utviklingssamtaler med kontaktlærer og andre samtaler med lærerne viser resultatene at Agdenes har høyere gjennomsnittsskår for førstnevnte (utviklingssamtaler) og lavere gjennomsnittsskår for det siste. Nytten av slike samtaler ser ut til å være noe lavere for elevene i Agdenes enn for fylket og landet forøvrig. Når det gjelder hjelp og støtte i fagene viser resultatene at det er gjennomgående lavere skår for Agdenes i alle formene for støtte og hjelp, enn fylkes- og landsgjennomsnittet. Det gjelder støtte og hjelp fra lærer, elever, hjemmefra og organisert leksehjelp. Agdenes har også lavere gjennomsnittsskår for tilpasset opplæring i forhold til elevenes evner og forutsetninger. Når det gjelder spørsmålene om vurdering og veiledning har Agdenes en lavere gjennomsnittsskår på 14 av 23 spørsmål. Det er marginale forskjeller for de fleste av resultatene, men når det gjelder skriftlige planer, kjennskap til hva som skal læres, medbestemmelse, dialog mellom lærer og elev i læringen og mappevurdering er det nokså store forskjeller i Agdenes disfavør. 4.3 Revisors vurdering I kapittel 3 gikk det fram av tallmateriale i KOSTRA at andelen spesialundervisning er relativt høy i Agdenes kommune og at svært mye av ressursene innenfor opplæringsområdet går med til spesialundervisning, og at dette kan innebære en risiko for at ressurser til spesialundervisning går på bekostning av den ordinære undervisningen. Dette er en bekymring kommuneledelsen også har meddelt. Kommunen har en høy andel elever med omfattende funksjonshemminger, noe en rapport fra NTNU bekrefter. Den samme rapporten antar at det skyldes tilfeldig opphopning av slike tilfeller i Agdenes. Revisor tar til etterretning at Agdenes kommune har en høy andel elever med multifunksjonshemminger, og derfor et behov for omfattende tilrettelegging av opplæringen. Etter revisors vurdering er også noen av kvalitetstallene interessante for Agdenes kommune. De har hatt noe lavere elevtall pr. lærer de siste årene, og overgangen til videregående skole har vært noe lavere enn for flertallet av de andre kommunene, og gjennomsnittlig grunnskolepoeng har vært noe lavere enn for sammenlignbare kommuner. Revisor vil også trekke frem indikatorer for andre tjenester, som skolehelsetjeneste og helsestasjonstjenester, som også er med på å komplettere bildet på spesialundervisning. Videre har 22 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
Agdenes også høy andel barn med behov for barnevernstjenester. Alt dette er med på å bekrefte at nøkkeltallene for spesialundervisning i Agdenes er reelle. Revisor har ikke gått inn i enkeltvedtak, og har derfor ikke forutsetninger for å uttale seg om alle som får spesialundervisning trenger det eller ikke. Det har ikke vært tema for denne forvaltningsrevisjonen. Revisor har fått informasjon om praksisen med tanke på å gi spesialundervisning, og med tanke på tilrettelegging for tilpassing til den enkelte elevs forutsetninger, også innenfor den ordinære opplæringen. I følge egne utsagn har Agdenes kommune et godt rykte på seg når det gjelder spesialundervisning. Det kan tyde på at Agdenes kommune har god kompetanse innen spesialundervisningsområdet. Revisor har dessuten merket seg at alle vedtak ender i tråd med tilrådingen fra PP-tjenesten, noe som tyder på høy grad av samstemthet mellom PP-tjeneste og skoleledelse. Resultat fra elevundersøkelsene viser at kommunen skårer lavere enn fylkesgjennomsnittet og landsgjennomsnittet på indikatorer som i faglitteraturen trekkes fram som viktige metoder i å tilpasse opplæringen til varierte utgangspunkt. Resultatene i elevundersøkelsene viser, etter det revisor kan se, at informasjonsutvekslingen mellom lærer, elev og foreldre er preget av tradisjonell enveis tilbakemelding, og ikke i så stor grad dialogbasert, der elevene kan ha medbestemmelse i egen læring. Elevenes tilbakemeldinger i elevundersøkelsen viser for mange av resultatene at Agdenes i mindre grad bruker nye og alternative arbeids- og vurderingsformer. Elevenes tilbakemelding er også at de får mindre støtte i læringen, sammenlignet med fylket og landet for øvrig. Det er potensiale for bedre tilpassing av den ordinære opplæringen, og i følge faglitteratur, kan det da ligge bedre til rette for at flere elever kan få tilpasset opplæring innenfor ordinære rammer. 5 Høring Et utkast til rapport har vært på høring hos rådmannen i Agdenes kommune. I oversendelsesbrevet ble rådmannen også invitert til et høringsmøte dersom de så behov for det. I en e-post av 21.5. har rådmannen gitt tilbakemelding om at de ikke har kommentarer til rapporten, og at de ikke ser behov for høringsmøte. Det er derfor ikke foretatt innholdsmessige endringer i rapporten etter at den har vært på høring. 6 Konklusjon og anbefalinger Denne forvaltningsrevisjonen har sett på mulige forklaringer på Agdenes kommunes høye andel og timeressurs på spesialundervisning, og tatt utgangspunkt i problemstillingene om kvaliteten på Agdenes kommunes rapportering til og analyse av KOSTRA-data er tilfredsstillende, og om omfanget av spesialundervisning er i samsvar med behovene i forhold til tilpasset opplæring innenfor ordinær opplæring. 6.1 Konklusjon Revisor vil generelt konkludere med at tallene som er rapporterte i KOSTRA for Agdenes er reelle, og gir et riktig bilde av situasjonen. I samsvar med tilbakemeldinger fra nøkkelpersoner i kommunen og rapport fra NTNU kan det generelt konkluderes med at Agdenes kommune har en høy andel elever med multifunksjonshemminger og behov for omfattende tilrettelegging av undervisning. Dette forklarer mye av den høye andelen spesialundervisning. Resultat framkommet i elevundersøkelsene og intervju med nøkkelpersoner i kommunen gir revisor grunn til å anta at det er et potensial for å forbedre den tilpassa ordinære opplæringen, ved å i større grad å ta i bruk varierte arbeidsformer, planer og vurderingsformer. Revisor ser dessuten at dialogen mellom elever og lærere kan bli bedre. Dette er tiltak som kan bidra til å styrke den generelle opplæringen i Agdenes kommune, og i neste fase kan det bidra til å redusere behovene for spesialundervisning. - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 23
6.2 Anbefalinger Revisor vil anbefale at rådmannen legger til rette for at opplæringsledelsen på alle nivå i kommunen (herunder PP-tjenesten) går sammen og drøfter hvordan ressursene til opplæring i større grad kan komme alle elevene til gode. Revisor anbefaler at det, i forbindelse med arbeidet med system for tilpasset opplæring vurderes hvordan ulike arbeids- og vurderingsformer i større grad kan tas i bruk, for å tilpasse opplæringen til hele spekteret av elever. Revisor anbefaler videre at rådmannen legger til rette for større grad av elevmedvirkning i læringsarbeidet. 24 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
Kilder Bechmann, Kari og Haug, Peder: Forskning om tilpasset opplæring, Oslo 2006. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, oppvekst- og utdanningsavdelingen: Tilsyn med tilpasset opplæring og spesialundervisning i Agdenes 3.9.2008-20.11.2008, Rapport Agd 08. Forskrift om rapportering for kommuner og fylkeskommuner. 2000. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningslove). 1967. Lov om grunnskolen og vidaregåande opplæring (opplæringslova), 1998 NOU 2003: 16 I første rekke Slagsvold, Jens Erik og Isaksen, Christina Vogt:Barn og unge med alvorlige funksjonshemminger og sjeldne syndromer i Agdenes kommune - prevalens og årsaksforhold, NTNU, Trondheim 2007 Stortingsmelding nr. 30 (2003-2004): Kultur for læring Markussen Eifred mfl. Inkluderende spesialundervisning, Rapport 19/2007, NIFU-STEP - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 25
Vedlegg 1 Figur 1: Netto driftsutgifter til grunnskoleopplæring i prosent av samla netto driftsutgifter 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 Agdenes Kommunegruppe 05 Landsgjennomsnittet Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 5,0 0,0 2006 2007 2008 Figur 2: Brutto korrigerte driftsutgifter til grunnskole pr. elev (1000 kr) 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 Agdenes Kommunegruppe 05 Landsgjennomsnittet Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 20 000 0 2006 2007 2008 26 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
Figur 3. Lønnsutgifter til grunnskole pr. elev (1000 kr) 140 000 120 000 100 000 80 000 60 000 40 000 Agdenes Kommunegruppe 05 Landsgjennomsnittet Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 20 000 0 2006 2007 2008 Figur 4: Elever pr. årsverk 12 10 8 6 4 Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 2 0 2006 2007 2008 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 27
Figur 5: Elever pr. undervisningsårsverk 14 12 10 8 6 4 Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 2 0 2006 2007 2008 Figur 6: Antall elever pr. gruppe, 1. - 7. årstrinn. 16 14 12 10 8 6 Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 4 2 0 2006 2007 2008 28 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
Figur 7: Antall elever pr. gruppe, 8. - 10. årstrinn 16 14 12 10 8 6 Agdenes K-gr 05 L-gjsn Osen Namdalseid Høylandet Ulvik Iveland 4 2 0 2006 2007 2008 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 29
30 - OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING -
- OMFANG AV SPESIALUNDERVISNING - 31
Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no