SAKSFRAMLEGG Saksbehandler: Roar Paulsen Arkiv: Arkivsaksnr.: 08/3922-1 Dato: 05.02.08 HØRINGSUTTALELSE: FORSLAG OM MIDLERTIDIG ENDRING I BALANSEKRAVET - ENDRET REGNSKAPSFØRING AV MERVERDIAVGIFTSKOMPENSASJON FRA INVESTERINGER INNSTILLING TIL: FORMANNSKAPET/BYSTYRET Administrasjonens innstilling: Drammen kommune avgir følgende høringsuttalelse til Kommunal- og regional-departementets forslag om endret regnskapsføring av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer: 1. Drammen kommune gir sin tilslutning til å endre praksis for regnskapsføring og anvendelse av merverdiavgiftskompensasjon for investeringer. 2. Drammen kommune gir sin tilslutning til alternativ 2 i Kommunal- og regionaldepartementets forslag, men anbefaler at iverksettelsestidspunktet forskyves til 2010. 3. Drammen kommune forutsetter at staten i de økonomiske oppleggene for kommune-sektoren kompenserer for kommunenes reduserte kjøpekraft som denne regelendringen medfører. Nils Fr. Wisløff rådmann
Saksutredning: 1. Innledning Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har i brev av 3. desember 2007 fremmet forslag om å endre regnskapsføringen for merverdiavgiftskompensasjon fra investeringsregnskapet. Departementet fremmer to alternative forslag, som begge innebærer at merverdiavgifts-kompensasjon fra investeringer kun skal kunne benyttes til finansiering av investeringer. Gjeldende regelverk innebærer at kommunene kan velge om kompensasjonen skal brukes til finansiering i drifts- eller investeringsregnskapet. Forslaget er sendt ut på høring til alle landets kommuner, med høringsfrist 7. mars 2008. Hovedelementene i forslag er omtalt i pkt. 3 nedenfor. For øvrig vises til Kommunal- og regionaldepartementets høringsforslag av 3. desember 2007 som følger som trykt vedlegg. 2. Nåværende ordning Dagens generelle kompensasjonsordning for merverdiavgift ble innført med virkning fra og med 1. januar 2004, og erstattet den tidligere begrensede kompensasjonsordningen. Innføringen av den generelle ordningen var forutsatt å være provenynøytral, og kommunesektoren fikk derfor redusert rammetilskuddet md et beløp som tilsvarte den ekstrakompensasjon som utvidelsen av ordningen medførte. Ettersom trekket den gang skjedde i form av reduserte driftsinntekter ble det bestemt at all merverdiavgiftskompensasjon, både fra drift og investering, skulle føres i driftsregnskapet. En slik praksis innebærer imidlertid at kommunene indirekte i en viss grad kan låne til drift, og at driftsinntektene vil svinge fra år til år i takt med investeringsnivået. 3. Forslag til ny ordning I Kommuneproposisjonen for 2008 (St.prpr. nr 67 (2006-2007)) varslet Regjeringen at man ønsket å unngå årlige variasjoner i driftsinntektene og den indirekte muligheten til lånefinansiering av driftsutgifter som følger av dagens ordning. KRD foreslo derfor at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skal inntektsføres i investeringsregnskapet. I høringsforslaget har KRD valgt å skissere to alternativer til hvordan denne overgangen skal skje: Alternativ 1: Kompensasjon for merverdiavgift som kan henføres til investeringer, inntektsføres i investeringsregnskapet f.o.m. 2009. Kommunen kan f.o.m. 2009 t.o.m. 2013 årlig budsjettere med et underskudd (regnskapsmessig merforbruk) som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer samme år. Dette underskuddet kreves ikke inndekket, og det åpnes for at dette kan bli stående i balanseregnskapet som et regnskapsmessig merforbruk.
Løsningen betyr at merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer skal føres i investerings-regnskapet f.o.m. 2009, og ikke i driftsregnskapet som i dag. Samtidig åpnes det for at kommunene i en femårsperiode gis anledning til å budsjettere med et underskudd som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Dette vil i følge KRD gi mulighet for at endringen ikke skal medføre at tjenestetilbudet i enkelte kommuner må reduseres. På lang sikt vil denne effekten motsvares av tilsvarende lavere renter og avdrag som følge av høyere egenfinansiering av investeringer. F.o.m. 2014 skal årsbudsjettet igjen vedtas i økonomisk balanse. Det forutsettes derfor at kommunene tilpasser driftsnivået fram mot 2014, når adgangen til å budsjettere med underskudd opphører. Alternativet innebærer således at det stilles krav til ansvarlighet og disiplin i den enkelte kommune for å tilpasse driftsnivået til nivået på driftsinntektene i 2014. Det følger av balansekravet i kommuneloven 46 at kommuner er pålagt å finne pengemessig dekning for betalingsforpliktelser. Alternativet krever derfor en lovendring, i tråd med hva som ble varslet i kommuneproposisjonen, ettersom det gjennom overgangsperioden gås bort dagens balansekrav i kommuneloven. Utkast til regelendringer er beskrevet i høringsforslaget. Alternativ 2: I årene f.o.m. 2009 t.o.m. 2012 (i overgangsperioden) føres investeringsmomsen i driftsregnskapet, slik som i dag. Trinnvis økes overføringen av midler fra drifts- til investeringsregnskapet. I 2009 pålegges minimum 20 prosent av kompensasjonsinntektene fra investeringer overført fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet, deretter minimum 40 prosent i 2010, minimum 60 prosent i 2011 og minimum 80 prosent i 2012. F.o.m. 2013 inntektsføres merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i sin helhet direkte i investeringsregnskapet. Løsningen betyr at endringen i regnskapsføring først gjøres f.o.m. 2013, men at det skjer en gradvis overgang ved at kommunene pålegges å overføre en stadig større andel av den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer til investeringsregnskapet. I dette alternativet åpnes det ikke for at kommunene gis anledning til å budsjettere med et underskudd som tilsvarer den årlige merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer. Med det uendrete balansekravet stilles det i alternativ 2 noe større krav i perioden 2009-2012 til å tilpasse driftsutgiftene til driftsinntektene enn alternativ 1. Ved utgangen av overgangsperioden vil alternativene derimot være like når det gjelder kravet til balanse mellom inntekter og utgifter i driften. Alternativet vil ikke påvirke netto driftsresultat i overgangsperioden, men vil kunne påvirke kommunens regnskapsmessige mer-/mindreforbruk dersom en ikke gradvis tilpasser inntekter og utgifter i driften. Som i alternativ 1 vil kommunene pålegges å bruke inntektene fra merverdiavgifts-kompensasjon for investeringer til å finansiere investeringer. Til forskjell fra alternativ 1 vil imidlertid alternativ 2 bety at graden av egenfinansiering av investeringene i perioden 2009-2012 økes i takt med overføringene fra drift. I alternativ 1 vil egenfinansieringen tilsvare inntektene fra merverdiavgiftskompensasjon for investeringer allerede fra 2009. Effekten av lavere renter og avdrag som følge av høyere egenfinansiering av investeringer vil derfor fases inn mer gradvis i alternativ 2.
Til forskjell fra alternativ 1 innebærer dette alternativet at man fra 2009 oppnår at driftsnivået i overgangsperioden i den enkelte kommune i stadig mindre grad vil avhenge av investeringsnivået og låneopptak. I hvilken grad vil i tillegg bero på hvorvidt kommunen overfører inntekter fra merverdiavgiftskompensasjon for investeringer til investeringsregnskapet utover minstekravet til overføringer. Alternativet setter dessuten mindre krav til kommunenes likviditetsstyring og behov for likviditetslån enn alternativ 1. Departementet legger til grunn at alternativet innebærer en nærmere definering av kommunelovens krav om at det skal budsjetteres med et driftsresultat som er minst tilstrekkelig til å dekke renter, avdrag og nødvendige avsetninger. Som nødvendige avsetninger regnes i henhold til dagens forståelse, avsetninger som pålagt i form av lov forskrift eller avtale. Departementet anser overføringer fra drifts- til investeringsregnskapet tilsvarende som nødvendige avsetninger. Alternativet krever etter KRD s vurdering ikke endringer i kommuneloven, men kun en midlertidig endring i budsjett- og regnskapsforskriftene knyttet til pålagt overføring fra drifts- til investeringsregnskapet, jf. kommuneloven 46 nr. 8 og 48 nr. 8. Utkast til regelendringer er beskrevet i vedlegg. 4. Vurderinger Det er mange betenkligheter knyttet til dagens ordning med inntektsføring og disponering av merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer i driftsregnskapet. En omlegging av regnskapspraksisen vurderes derfor som høyst betimelig. Det er imidlertid et faktum at den foreslåtte omleggingen, uavhengig av alternativ, vil innebære en innstramming for kommunene på kort og mellomlang sikt. Drammen kommune, i likhet med svært mange andre av landets kommuner, følger i dag en praksis der investeringsmomsen i sin helhet føres og disponeres i driftsregnskapet. Siden ordningen har vi inntektsført følgende årlige beløp i Drammen kommune i perioden 2004-2007: 21, 25, 46 og 84 i mill. kr. Kompensasjonsinntektene er i hele den perioden benyttet til finansiering av driftsutgifter. Således er merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer gjort til en driftsinntekt i Drammen kommune. Endret praksis vil dermed uansett alternativ innebære en innstramming i driftsbudsjettet. Riktignok vil reduserte renter og avdrag som følge av lavere låneopptak etter hvert gi en mindrebelastning, men det vil ta lang tid før dette utlikner bortfallet av kompensasjonsinntektene i driftsregnskapet. I det etterfølgende er det sett nærmere på mulige virkninger av de to alternative modellene for Drammen kommune. Økonomiske konsekvenser av Alternativ 1 Mill. kr 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sum momsrefusjon fra investeringer til drift i hht. øk.plan 66,0 40,0 18,9 14,4 14,4 14,4 Sum momsrefusjon fra investeringer til drift hht. Alternativ 1 66,0 0 0 0 0 0 Reduserte rente- og avdragsutgifter 0 0,6 3,9 5,5 6,8 8,0 Årlig underskudd 0 39,4 15,0 8,9 7,6 6,3 Akkumulert underskudd 0 39,4 54,4 63,3 70,9 77,2 i Oppgitt inntekt for 2007 på 84 mill. kr er foreløpig, da regnskapet ennå ikke er avsluttet
Tabellen ovenfor viser konsekvensene av alternativ 1 i KRD s forslag dvs. at momskompensasjonen fra investeringer i sin helhet føres i investeringsregnskapet fom. 2009. Det er benyttet en overgangsperiode på fem år, dvs. ny ordning skal være fullt innført fom. 2014. Det er i beregningene tatt utgangspunkt i de momskompensasjonsinntekter fra investeringer som er lagt til grunn i gjeldende økonomiplan 2008-2011. Som det fremgår er det allerede lagt til grunn en betydelig nedtrapping av investeringsmomsen i gjeldende økonomiplan. For årene 2012 og 2013 er beregningsteknisk benyttet samme beløp som i 2011. I beregningene ovenfor er det lagt til grunn at kommunen budsjetterer med et årlig underskudd lik anslått kompensasjon fra investeringsmoms, korrigert for reduserte rente- og avdragsutgifter. Besparelsen i renteog avdragsutgiftene vil trappes gradvis opp, men vil i hele overgangsperioden ligge klart lavere enn bortfallet av kompensasjonsinntekter. Forutsatt at man ikke foretar andre tilpasninger vil det akkumulerte underskuddet utgjøre ca. 77 mill. kr ved utløpet av overgangsperioden. Da det ikke er krav om inndekning av underskuddet, vil dette representere en varig svekkelse av kommunens likviditet. Økonomiske konsekvenser av Alternativ 2 Mill. kr 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sum momsrefusjon fra investeringer til drift i hht. øk.plan 66,0 40,0 18,9 14,4 14,4 14,4 Maksimal momsinntekt i driftsregnskap i hht. Alternativ 2 66,0 32,0 11,3 5,7 2,9 0,0 Overføring til investeringsregnskapet 0 8,0 7,6 8,6 11,5 14,4 Reduserte rente- og avdragsutgifter 0 0,1 0,8 1,5 2,3 3,4 Årlig ubalanse/tilpasningsbehov 0 7,9 6,7 7,1 9,2 11,0 Beregningene ovenfor tar utgangspunkt i de samme forutsetninger som er benyttet ved vurderingen av alternativ 1. Imidlertid er det i dette tilfellet lagt til grunn at merverdiavgifts-kompensasjonen fra investeringer fortsatt føres i driftsregnskapet i en overgangsperiode tom. 2012. Andelen av investeringsmoms som disponeres i driftsregnskapet trappes ned fra 80% i 2009 til 20% i 2012. I løpet av overgangsperioden vil Drammen kommune få et akkumulert inntektsbortfall på ca. 36 mill. kr i driftsregnskapet. Av dette vil ca. 5 mill. kr bli dekket inn av reduserte rente- og avdragsutgifter. Det vil med dette alternativet skje en raskere og mer gradvis tilpasning enn i alternativ 1. Siden det med dette alternativet skjer en fortløpende tilpasning til lavere andel investeringsmoms i driftsregnskapet, blir det ingen likviditetsmessige konsekvenser for kommunen. Etter rådmannens vurdering er dette alternativet klart å foretrekke framfor alternativ 1. 5. Konklusjon På grunnlag av de vurderinger som er gjort ovenfor vil rådmannen oppsummere følgende konklusjon: Dagens praksis med indirekte lånefinansiering av driftsutgifter samtidig som driftsinntektene påvirkes av investeringsnivået er uheldig. Forslaget om å endre regnskapsføringen av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer er derfor prinsipielt riktig. Alternativ 1 vurderes å få for store negative konsekvenser, og kan etter rådmannens vurdering ikke tilrås. Det legges derfor til grunn at alternativ 2 bør velges. Siden kommunene allerede har kommet langt i planleggingen av 2009 foreslås at man utsetter iverksettelsen av den nye ordningen til 2010.
Besparelsene i rente- og avdragsutgiftene vil ikke være tilstrekkelig å til å finansiere de reduserte driftsinntektene. Det må derfor forutsettes at Stortinget gjennom de årlige budsjettbehandlinger sørger for å opprettholde kommunenes kjøpekraft gjennom det økonomiske opplegget. Basert på disse vurderingene anbefales at Drammen bystyre avgir høringsuttalelse slik det fremgår av administrasjonens forslag til innstilling. Vedlegg: Høringsforslag av 3.12.2007 fra Kommunal- og regionaldepartementet