Statlig eierskap i utlandet Av Helge Hveem, Carl Henrik Knutsen og Asmund Rygh Den norske staten har store investeringer utenlands, også utenom investeringene gjennom Statens Pensjonsfond - Utland. Dette dreier seg om såkalte direkteinvesteringer (se tekstboks). Samlede (akkumulerte) norske direkteinvesteringer i utlandet beløp seg i 2006 til nesten 800 milliarder kroner. Nesten 250 milliarder var investert i utviklingsland og såkalte overgangsøkonomier. Faktum er: Dersom vi legger til grunn at omsetningen ved investeringene i gjennomsnittet er halvannen gang investert kapital, representerer de norske direkteinvesteringene i utlandet en omsetning som er langt over verdien av Norges eksport av varer og tjenester til utlandet. Virksomhet knyttet til norske direkteinvesteringer i utviklingsland har derfor også viktige virkninger, positive eller negative, på samfunn i disse land som muligens overgår virkningen av norsk eksport eller u-hjelpen. De norske direkteinvesteringene i utlandet er knapt nevnt i debatten som over lang tid har vært ført om det statlige eierskapet, med et nylig unntak for diskusjoner rundt statens rolle i Aker. Dét er en stor mangel - av minst to grunner: Hvis vi tar med alle selskap der staten har 33 prosent eller mer av aksjene, sto statlig eide selskaper for 58 prosent av de akkumulerte utenlandske direkteinvesteringer i 2006. Dét representerer en aksjekapital på rundt 450 milliarder kroner. Hvis vi hever terskelen for aksjeandel til 50 prosent eller mer, representerte statlige selskaper fortsatt nesten 40 prosent av alle norske direkteinvesteringer i utlandet. De statlige aksjepostene står ikke bare for en relativt stor andel av de samlede inntektene fra norske direkteinvesteringer i utlandet, som utgjorde over 60 prosent i 2006. De er i større grad enn tilfellet er for de private norske direkteinvesteringene, å finne i land med mye korrupsjon, liten respekt for eiendomsrettigheter og generelt mangelfullt utviklede
rettssamfunn. Dette gjelder også hvis vi ser bort fra investeringer i oljeog gass sektoren. De representerer dermed en utfordring for norske myndigheter: de oppfyller målet å skape verdier for Norge; men hva med andre mål som er nedfelt i stortingsmeldingen om Næringslivets ansvar i en global økonomi (St.meld. 10, 2008-09) og som Stortinget i vår sluttet seg til? (Tekstboks 1: Direkteinvesteringer Dette er investeringer som utgjør 10 prosent eller mer av (de stemmeberettigede) aksjene i en bedrift lokalisert i utlandet. Investeringene gjennom Statens Pensjonsfond Utland er derimot i all hovedsak såkalte porteføljeinvesteringer ettersom de etter gjeldende regler for fondet ikke kan ta over 10 prosent (tidligere 3 prosent) av aksjene i et utenlandsk selskap. Direkteinvesteringer er som regel langsiktige. De har som mål å øve innflytelse over den bedriften det investeres i, eventuelt ta full kontroll som når eierskapet sitter med opp mot 100 prosent av aksjene. Tekstboks 2: Forskningsprosjektet Vi har fått adgang til å analysere Statistisk sentralbyrås data over de norske direkteinvesteringene i utlandet for tidsrommet 1998-2006. I 2006 dreier dette seg om investeringer i rundt 5000 bedrifter som er helt eller delvis eid av norske selskaper. Vi analyserer på aggregert nivå, det vil si når og i hvilke land og sektorer det er investert. Vi har ikke anledning til å gjøre analyser på selskapsnivå. Formålet er ikke primært økonomisk analyse, men politisk økonomi: å analysere hvordan de norske investeringene står i forhold til politiske forhold og retts- og rettighetsforhold i de land det er investert i. Dette gjør vi ved å sammenholde SSBs investeringsdata med et sett landdata om styresett, korrupsjon, menneskerettigheter, arbeidstakeres rettigheter og beskyttelse av eiendomsrettigheter og lignende. En omfattende statistisk analyse er foretatt. Flere vitenskapelige rapporter og artikler vil bli publisert på
norsk og i utlandet; den første kommer i Internasjonal Politikk nr. 3, 2009 (september). Raskt voksende nykommer Sammenliknet med de fleste andre OECD-land er Norge en nykommer som investorland, i alle fall i stor skala. Fra gründertiden rundt 1900 via gjenreisning og oljealder var Norge en netto mottaker av direkteinvesteringer. Det var først rundt 1995 at de akkumulerte investeringer ute ble større enn utlandets investeringer i Norge. Fra 1998 til 2007 vokste norske direkteinvesteringer ute med i gjennomsnitt over 15 prosent i året, og veksten i norske utenlandsinvesteringer har vært kraftigere enn i utenlandsinvesteringer globalt. I Sverige har til sammenlikning utviklingen gått i motsatt retning etter den økonomiske krisen tidlig på 1990-tallet. Veksten i de norske direkteinvesteringene har vært spesielt stor i land utenfor OECD (Tabell). Utviklingsland og såkalte overgangsøkonomier (tidligere sosialistland) står i dag for over 30 prosent av akkumulerte norske direkteinvesteringer. Til sammenlikning er knapt 10 prosent av investeringene til Pensjonsfondet utenfor OECD. Denne utviklingen har som kjent mye å gjøre med oljerikdommen. Den har hjulpet frem nasjonale selskaper med god kompetanse til å operere også utenlands, og gitt penger til investeringer; en god del av disse har blitt brukt til å lete etter og produsere olje utenlands. Investeringene i petroleumssektoren står for rundt 30 prosent av de totale investeringene. StatoilHydro er også den klart største enkeltinvestor og helt dominerende i flere av u-landene. Det er også kjent at noen av disse landene er blant de mest korrupte og minst rettssikre i verden. Men oljen forklarer langt fra alt. Selskaper der staten er tungt inne som eier, er å finne i land med høy korrupsjon og dårlig rettssikkerhet selv om vi holder oljeinvesteringene utenfor. Det er også slik at statlige selskaper investerer mer i korrupte og lite rettssikre land, når vi kun betrakter gruppen av u-land. Hva kan forklare dette? Staten som eier
Én forklaring kan være at selskaper med statlig eierskap er mindre redd for risikoen ved å investere i uforutsigbare land. De kan nemlig regne med at den norske stat stiller opp dersom det skulle bli problemer enten av økonomisk eller politisk art (eller begge). Utenlandske myndigheter vil vite at bak selskapet står også de norske myndighetene. I noen investeringsland kan dette nok fungere. En annen side av dette dreier seg imidlertid om omdømmet til Norge. Selv om den norske stat kan vise til at statseide selskap opptrer som privatrettslige enheter og ikke er politisk styrt, vil mange investeringsland ikke se slike nyanser. Derfor har da også regjeringen i det siste understreket at Norges og norske statlige selskapers omdømme er gjensidig avhengige av hverandre. Dette gjelder alle selskaper, men kanskje spesielt de statseide. Kan det faktum vi har påvist, rett og slett avdramatiseres? Vi finner at statlige og private norske selskap er omtrent like mye tilstede i land med relativt sterk beskyttelse av menneskerettigheter og demokrati, også når vi kun betrakter u- landene. Er det dessuten slik at de statseide selskapene er spesielt bevisst at de opererer i urolige farvann og derfor er ekstra opptatt av å praktisere nulltoleranse overfor korrupsjon og ta ansvar for lokalsamfunnet rundt investeringen? Er det intet isfjell under toppen vi har sett i StatoilHydros korrupsjonssaker i Iran og Libya? Det vet neppe noen noe sikkert om, heller ikke Nærings- og handelsdepartementet, som vi må anta er like opptatt av problematikken som Utenriksdepartementets ledelse er. Men vi vet fra en studie av Nina Søreide at mange norske investorer ikke avviser å ta del i korrupsjon ute og at Eva Joly mener at Norge er omtrent like korrupt og like fristet av skatteparadisene utenfor OECD som andre land. Store ambisjoner, lite konkret Utenriksledelsen er tilhenger av å snakke med og være tilstede i problemland. Samtidig satte den et mål i vår og fikk Stortingets tilslutning: de statseide selskapene skal være best når det gjelder å bekjempe korrupsjon og ta samfunnsansvar, og Norge skal lede an i å styrke det internasjonale regelverket. Hvordan manskal bidra til at dette skjer, er imidlertid lite konkretisert. Myndighetene nøyer seg med oppfordringer til selskapene og med å vise til internasjonale regler for å oppnå frivillig medvirkning. Mange norske selskaper tar åpenbart forpliktelser til å ta lokalt samfunnsansvar ute alvorlig, andre vet knapt hvordan de skal gjøre det og noen unndrar seg
bevisst. Hva gjør myndighetene med de to sistnevnte, dersom frivillighet ikke rekker og internasjonale avtaler ikke virker? Utviklingsminister Erik Solheim hevet listen ytterligere da han nylig, på verdensdagen mot barnearbeid, uttalte at norske investeringer spesielt bør gå til de mest korrupte u-land. Begrunnelsen var at det er der fattigdommen er størst. Det er imidlertid forskjeller i grad av korrupsjon også blant u-land. Det bør i alle fall tas med i kalkylen at en relativt fattig befolkning får mer igjen i form av offentlige goder, og kanskje også lønninger, dersom korrupsjonen holdes under kontroll. Gode institusjoner som sikrer eiendomsrettigheter, kontrollerer korrupsjon og sikrer befolkningens innflytelse over politiske beslutningsprosesser spiller en avgjørende rolle for hvorvidt et fattig land kan utnytte utenlandsinvesteringer og andre ressurser til å generere langsiktig økonomisk utvikling. Tabell 1. De viktigste vertslandene for norske direkteinvesteringer (dirinv), 1998 og 2005 1 (prosentandel for akkumulerte investeringer, rangert etter andel 2005) 1998 2005 Gj.sn. årlig vekst 1998 2005, % Ant. filialer med norske dirinv, 2005 Sverige 16,0 15,2 15,0 1039 USA 19,2 13,0 9,5 415 Belgia 4,3 7,4 25,1 61 Canada 1,5 6,9 43,7 92 Nederland 9,1 6,7 10,7 150 Singapore 1,1 6,0 47,5 150 Danmark 15,0 5,7 1,0 430 Tyskland 3,5 4,7 20,7 217 Storbritannia 10,6 5,1 4,3 425 1 Kilde: Statistisk sentralbyrå. Land med 1 % rangert etter andel i 2005.
Angola Nil 2,4 112,2 9 Azerbaijan Nil 2,2 n.a 4 Frankrike 4,0 1,8 3,6 124 Australia 0,3 1,6 48,0 72 Algerie 0,0 1,4 n.a. 5 Finland 2,9 1,4 4,2 142 Ungarn 0,1 1,3 74,5 17 Bermuda 0,5 1,2 29,8 31 Venezuela 0,0 1,2 90,6 12 Russland Nil 1,2 n.a. 39 Cayman Islands 0,2 1,1 43,8 19 Polen 0,6 1,0 23,3 114