Bruk av konsulenttjenester

Skien kommune Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 706 020 2007

Innholdsfortegnelse Sammendrag......iii 1 Innledning......1 1.1 Bakgrunn......1 1.2 Problemstillinger......1 1.3 Avgrensing....1 2 Metode og kvalitetssiing......2 2.1 Metode.....2 2.2 Kvalitetssiing......2 2.3 Høring......2 3 Har kommunen rutiner og praksis ved kjøp av konsulenttjenester som er i samsvar med gjeldene lovverk?......3 3.1 Revisjonsiterier......3 3.1.1 Lov om offentlige anskaffelser 3.1.2 Anskaffelsesreglement og innkjøpsveileder i Skien kommune 3.1.3 KOSTRA 3 3 4 3.2 Fakta og funn......5 3.2.1 Funn i regnskapet og kontroll av anskaffelsesprosesser 3.2.2 Rutiner og praksis for kjøp av konsulenttjenester 5 6 3.3 Revisors kommentar/vurderinger...6 3.4 Konklusjon og anbefalinger......7 4 Har kommunen en strategi for bruk av konsulenttjenester?...8 4.1 Revisjonsiterier......8 4.2 Fakta og funn......8 4.3 Revisors kommentar/vurderinger...9 4.4 Konklusjon og anbefalinger......9 5 Skjer det en kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i kommunen?...10 5.1 Revisjonsiterier......10 5.2 Fakta og funn......10 5.3 Revisors kommentar/vurderinger...10 5.4 Konklusjon og anbefalinger......11 6 Foretas det evaluering av konsulentkjøp?....12 6.1 Revisjonsiterier......12 6.2 Fakta og funn......12 6.3 Revisors kommentar/vurderinger...12 6.4 Konklusjon og anbefalinger......13 Litteratur og kildereferanser......14 ii

Sammendrag gjennomførte høsten 2006 og vinteren 2007 forvaltningsrevisjonen etter bestilling fra kontrollutvalget i Skien. Formålet med prosjektet er å analysere kommunens bruk av konsulenttjenester. Vi har satt fokus på om lov og regelverk følges ved kjøp av konsulenttjenester. Vi har også sett nærmere på om det foretas kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte, og om det foretas en evaluering i etterkant av et utført konsulentoppdrag. Vi undersøkte årene 2005 og 2006. Skien kommune har utarbeidet et Anskaffelsesreglement som er basert på lov og forsift om offentlige anskaffelser, og en siftlig Innkjøpsveileder som gir veiledning om hvordan kjøp skal foretas i kommunen. Dette gjør rutinen mer tilgjengelig for de ansatte, også de som ikke har hatt opplæring i lovverket. De ansatte har god kjennskap til reglementet og det er godt innarbeidet i kommunens rutiner. Våre kontroller viser at det er foretatt noen kjøp av konsulenttjenester i strid med regelverket i Skien kommune og lov og forsift om offentlige anskaffelser. Vi har gjennom våre undersøkelser sett eksempler på direkte kjøp som er gjort uten å kontakte flere enn én leverandør/konsulent. Siftlig begrunnelse for valg ved tildeling av kontrakter foreligger ikke alltid. Vi har fått inntrykk av at kommunens spisskompetanse på området, innkjøpsavdelingen, er en viktig støtte ved kjøp i kommunen. Dette gjelder spesielt store kjøp. Delegasjonsreglementets bestemmelserom hvem som har myndighet til å bestille konsulenttjenester, blir etter vår erfaring fulgt. Kommunen har ingen overordnet strategi for hvilke tjenester de ønsker å utføre selv og hvilke tjenester de ønsker å kjøpe eksternt. Det fokuseres i liten grad på kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i forbindelse med oppdragene. Få virksomheter har en siftlig rutine for evaluering av utførte oppdrag. Våre undersøkelser har ikke avdekket vesentlige feil i regnskapsføringen på artsnivå. Vi mener derfor at KOSTRA-rapportering1 på området er riktig. KOSTRA (KOmmune-STat- RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet 1 iii

Våre anbefalinger er at kommunen bør: vurdere å utarbeide en siftlig strategi for bruk av eksterne konsulenter ved større konsulentoppdrag. begrunne sine valg siftlig ved tildeling av kontrakter. utarbeide en rutine som gjør at kompetanse/kunnskap blir overført fra konsulent til ansatte, der hvor det er mulig og hensiktsmessig. foreta siftlig evaluering etter avsluttet konsulentoppdrag. Det bør være en sammenheng mellom oppdragets størrelse og det administrative merarbeidet. Skien, 20.03.2007 Alf Olav Uldal forvaltningsrevisor Sissel Rasmussen revisor iv

1 Innledning Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jf forsift om kontrollutvalg kapittel 5 og forsift om revisjon kapittel 3. Ifølge forsift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjentestandarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon, fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 23. mai 2005 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). 1.1 Bakgrunn Revisjonsprosjektet er gjennomført i henhold til vedtak i kontrollutvalget i møte 5. april 2006, sak 11/06. 1.2 Problemstillinger Formålet med prosjektet er å analysere kommunens bruk av konsulenttjenester. Revisjonen har satt fokus på om lov og regelverk følges ved kjøp av konsulenttjenester. Med utgangspunkt i formålet har vi utarbeidet følgende problemstillinger: 1. Har kommunen rutiner og praksis for kjøp av konsulenttjenester som er i samsvar med gjeldene lovverk? 2. Har kommunen en strategi for bruk av konsulenttjenester? 3. Skjer det kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i kommunen? 4. Blir kjøp av konsulenttjenester evaluert i ettertid? 1.3 Avgrensing Prosjektet er avgrenset til årene 2005 og 2006. Vi har kun undersøkt kjøp av konsulenttjenester som er ført i driftsregnskapet. Vi har valgt å fokusere på bruk av art2, for å illustrere hvor stort omfanget av konsulenttjenester er. Vi har ikke vurdert den faglige kvaliteten på de utførte oppdragene. 2 En art skal vise hvilken utgift/inntekt som benyttes i kommunens virksomhet 1

2 Metode og kvalitetssiing 2.1 Metode Metodene vi har brukt i prosjektet er dokumentanalyse, postale intervju (e-post) og personlig intervju. Vi begynte med en forundersøkelse som var av utforskende karakter for å få økt innsikt, kunnskap og forståelse innenfor området. På bakgrunn av forundersøkelsen, samlet vi inn data gjennom spørreskjemaer og intervjuer. Vi intervjuet fagsjefer og enhetsledere på de avdelingene hvor kommunen kjøper mest konsulenttjenester. Vi gjennomførte åpne intervjuer. Dette er en kvalitativ undersøkelse som brukes når vi vil besvare spørsmål som ikke er lette å måle eller kvantifisere. Metoden ble valgt for å kunne gi intervjuobjektet muligheten til å kunne snakke fritt og komme med innspill. Dette gjør at vi kan få innsikt i problemstillinger og viktig informasjon som ikke ville vært mulig å få gjennom et standard intervju/spørreskjema. Denne formen for intervju gjør det også lettere å fjerne feilkilder som misforståelser av spørsmål, fordi vi har mulighet til å forklare ting nærmere og komme med oppfølgingsspørsmål. I alt kontaktet vi seks fagsjefer, seks enhetsledere og en stabssjef for å kartlegge rutiner ved kjøp av konsulenttjenester innenfor deres område. Gjennom intervjuer og spørreskjemaer har kjøp innenfor alle avdelinger blitt kontrollert i kommunen.. Vi utførte en kontroll av leverandører og kontaktet deretter de ansatte som er ansvarlige for bestillingene i kommunen. Vi kontrollerte flere avtaler mellom konsulenter og kommunen for å kontrollere om lovverk og forsifter er blitt fulgt i hvert tilfelle. For å kontrollere om kommunen fører kostnadene på riktig KOSTRA-art, gjennomførte vi en bilagskontroll. Vi tok ut rapport som viser artene fordelt på ansvar og tjeneste, samt et ansvarsområde sortert etter leverandør for å se på omfanget av tjenestene. 2.2 Kvalitetssiing For å sie at dataene som er samlet inn er troverdige og gyldige, ble dataene kvalitetssiet. Ved intervjuene var to revisorer til stede for å sie at intervjuobjektene ble sitert og forstått mest mulig objektivt. Videre ble de delene av intervjuene som ble brukt, verifisert av intervjuobjektene. Uttalelsene og informasjonen ble også verifisert opp motsaksdokumentene. 2.3 Høring Utkast av rapporten er sendt til rådmannen i Skien kommune til uttalelse. Høringsuttalelsen ligger som vedlegg 2 i rapporten. Administrasjonens kommentarer/presiseringer ertatt til etterretning og innarbeidet i rapporten. 2

3 Har kommunen rutiner og praksis ved kjøp av konsulenttjenester som er i samsvar med gjeldene lovverk? 3.1 Revisjonsiterier 3.1.1 Lov om offentlige anskaffelser Fra 1.1.2007 trådde ny lov om offentlige anskaffelser i aft. Det er noen endringer i forhold til lov og forsift som gjaldt i 2005 og 2006. Vi vil i følgende besive hvilke bestemmelser som var gjeldende i henhold til lov og forsift om offentlige anskaffelser i den undersøkte perioden. Formålet med lov om offentlige anskaffelser er i henhold til 1 å bidra til økt verdiskapning i samfunnet, ved å sie mest mulig effektiv ressursbruk. Dette skal gjøres gjennom å basere de offentlige anskaffelsene på forretningsmessighet og likebehandling. Revisjonsiterier Revisjonsiterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som undersøkes. Revisjonsiteriene er basis for de analyser og vurderinger som foretas, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.3 Det er fastsatt terskelverdier som får betydning for hvorvidt anskaffelsen skal gjennomføres i form av en anbudskonkurranse eller en direkte anskaffelse. Direkte anskaffelse kan brukes når prisen på anskaffelsen ikke overstiger 500 000 eks mva4. Uansett konkurranseform skal konkurransen gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandørene og som er i henhold til god anbuds- og forretningsskikk.5 Rammeavtaler som kommunen inngår kan ha avtaletid på maksimalt 48 måneder. Oppdragsgiver har en opplysningsplikt/plikt til å begrunne6 sine vedtak siftlig i en anskaffelsesprosess som er basert på konkurranse. Begrunnelsen skal bidra til at de leverandørene som ikke har fått kontrakt, føler seg trygge på at oppdragsgiveren har opptrådt korrekt i forhold til regelverket og de prosedyrer og valg de selv har sagt de vil følge. Begrunnelsen skal også gi leverandøreneet grunnlag for å bli bedre tilbydere av tjenester. Ved kjøp bør kommunen vurdere kjøpets størrelse opp mot hva som brukes for å anskaffe varen/tjenesten. Selv om det ikke er fastsatt uttrykkelig verken i anskaffelsesloven eller anskaffelsesforsiften, gjelder det også et av om proporsjonalitet. Kravet innebærer at handlinger eller beslutninger ikke må gå videre enn hva som er nødvendig for å oppnå formålet med handlingen eller beslutningen, og det må ikke være misforhold mellom formålet med handlingen og midlene som velges for å realisere formålet.7 3.1.2 Anskaffelsesreglement og innkjøpsveileder i Skien kommune Anskaffelsesreglementet i kommunen er basert på lov om offentlig anskaffelser og forsifter. Reglementet gjelder for hele kommunen. Alle anskaffelser med verdi over 500.000 skal kunngjøres og forsift om offentlige anskaffelser skal følges. Ved anskaffelser med verdi mellom 15 000 og 500 000 skal det innhentes tilbud fra minst 3 leverandører. Det er Lov om offentlige anskaffelser 5 andre ledd og forsiftens 3-1 første ledd Forsiftens 11-2 første ledd bokstav a 5 Forsiftens 3-1 andre ledd 6 Beste praksis offentlige anskaffelser praktisk veileder til hjelp i innkjøpsprosessen, utarbeidet av Nærings- og handelsdepartementet i 2004 side 51-52, jf forsiftens 3-8 andre ledd. 7 Dragsten, Marianne H. 2006. Håndbok i offentlige anskaffelser. Universitetsforlaget. Side 57. 3 4 3

fagsjefer eller ansatte med delegert myndighet som kan foreta kjøp utenfor kommunens rammeavtaler. Anskaffelsesreglementet består av tre deler: Retningslinjer for innkjøp, miljøpolicy og etiske retningslinjer. Reglementet er tilgjengelig for alle ansatte gjennom intranettet i kommunen. Formålet med retningslinjene er å fastsette Skien kommunes innkjøpspolitikk, slik at kommunen har en felles opptreden overfor leverandører og at disse behandles på samme måte uavhengig av hvilken avdeling det er som foretar anskaffelsen. Kommunens miljøpolicy sier at kommunens innkjøp skal gjøres mest mulig miljøeffektivt. Viktige vurderingspunkter på dette området er knyttet til råvarer, produksjon, produktet i bruk, gjenvinning og sluttbehandling. Formålet med etiske retningslinjer ved innkjøp er i følge anskaffelsesreglementet: å bidra til reell og lik konkurranse om oppdrag å skape tillit til offentlige beslutninger å sie det offentliges renommé å sie et felles etisk rammeverk for alle involverte i innkjøpsprosessen Innkjøpsveilederen i Skien kommune er utformet av innkjøpsenheten. Den gir en innføringen i hvordan kjøp skal foretas i Skien kommune. Den henviser til kommunens anskaffelsesreglement og lov og forsift omoffentlige anskaffelser. Veilederen gir også en kortfattet besivelse av de viktigste områdene i lovverket, samt en forklaring av nøkkelbegrep innen innkjøp. Veilederen angir hvilke rammeavtaler kommunen har. Fullstendig oversikt og premisser for avtalene med leverandørene har de ansatte tilgang til gjennom innkjøpsdatabasen. Veilederen angir også en oversikt for valg av anskaffelsesprosedyre. 3.1.3 KOSTRA Fra 1. januar 2001 ble det innført nye forsifter for kommunale budsjett og regnskap. Kommunal- og regionaldepartementet har i forbindelse med dette utgitt en egen forsift om rapportering til staten fra kommuner og fylkeskommuner (KOSTRA forsiften). Forsiften angir rammene for hva kommunen skal rapportere og hvordan dette skal gjøres. I tillegg har departementet gitt ut Veileder for rapportering om ressursbruk og tjenesteproduksjon i kommuner og fylkeskommuner. Et hovedpoeng i KOSTRA er at kommuner og fylkeskommuner skal rapportere ensartede opplysninger, slik at man kan sammenligne kommuner bl a på produktivitet. Ifølge vedlegg 3 til forsiften, skal konsulenttjenester bokføres på art 270 i regnskapet. 4

Revisjonsiteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunens kjøp av konsulenttjenester bør følge kommunens anskaffelsesreglement og innkjøpsveileder som er basert på lov og forsift omoffentlige anskaffelser Valg av konsulent bør begrunnes siftlig Innrapportering av regnskapsarter skal følge KOSTRA-forsiften 3.2 Fakta og funn En sammenlignbar kommune til Skien er Porsgrunn. De tilhører samme gruppering i KOSTRA, som er basert på kommunenes befolkningsstørrelse og økonomiske rammevilkår. Tallene fra KOSTRA-rapporteringen i 2005 viser at Porsgrunn bruker noe mer på konsulenttjenester enn Skien i prosent av driftskostnadene. Skien bruker også mindre i forhold til gjennomsnittet i sin gruppe og i forhold til gjennomsnittet for alle kommunene i landet. Tall fra 2006 er ikke klare, siden KOSTRA-tallene for 2006 ikke er endelige før i juni 2007. Tallene i tabell nr 1 er uten merverdiavgift på 25%. Konsulenttjenester i alt (drift) Skien Porsgrunn Gj.snitt kommunegruppe 13 Gj.snitt Telemark Gj.snitt alle kommuner Tabell nr 1 2005 2005 Tall i tusen % av driftskostnadene i kommunen 10 096 9 297 0,5 0,6 0,7 0,6 0,7 Kilde Statistisk sentralbyrå 3.2.1 Funn i regnskapet og kontroll av anskaffelsesprosesser Tallmaterialet som legges til grunn i prosjektet er hentet fra driftsregnskapet. Vi har hentet ut tall fra årene 2005 og 2006. Se vedlegg 1 for oversikt. I Skien kommunes kontoplan fremkommer kostnader til konsulenttjenester knyttet til drift på artene1270 Øvrige konsulenttjenester, 1271 Juridisk bistand, 1272 Kontrollprøver og 1273 Honorarer. I vår bilagskontroll fant vi ikke vesentlige feilføringer, men vi har funnet noen bilag som bør føres på artene for konsulenttjenester. I 2005 takserte Skien alle eiendommene i kommunen fordi både arealer og verdier på de fleste eiendommene hadde endret seg mye etter den siste takseringen i 1983. Skien og Porsgrunn utformet et felles anbud, som resulterte i at kommunene valgte Verditakst AS som leverandør. I dette tilfellet ble anskaffelsesprosessen gjennomført i tråd med lov om offentlige anskaffelser og det ble ført protokoll fra konkurransen. Kontroll av vannkvalitet er påbudt kommunen som vannleverandør.8 Denne tjenesten kjøpes gjennom Labnett og har ikke blitt konkurranseutsatt. Kjøpene utgjør totalt i kommunen 641 220 i 2005 og 567 287 i 2006. Begge kjøp er uten merverdiavgift. VA(vann og avløp)-enheten foretar også en del direkte kjøp ved prosjektering av nye VAledninger og ledninger som skal fornyes. De fleste av disse anleggene har en Jamfør FOR 2001-12-04 nr 1372: Forsift om vannforsyning og drikkevann (Drikkevannsforsiften) 5, 1.ledd. 8 5

prosjekteringskostnad på 100 000 til 200 000. Enheten kontakter en leverandør for å få et pristilbud. Enheten velger leverandøren ut fra deres kjennskap til de aktuelle leverandørene. 3.2.2 Rutiner og praksis for kjøp av konsulenttjenester Kommunen har en omfattende siftlig rutine for kjøp av konsulenttjenester. Alle ansatte vi har kontaktet i forbindelse med dette prosjektet har hatt kjennskap til reglementet. Det generelle regelverket brukes som utgangspunkt for kjøp og ved tvilstilfeller har enhetene som rutine å kontakte innkjøpsavdeling. Spesielt ingeniørvesenet, som kjøper mye konsulenttjenester, bruker innkjøpsavdelingen som en viktig støtte ved kjøp. Konsulenttjenester kjøpes ofte på områder hvor kommunen mangler kompetanse, trenger faglig utvikling eller fordi det er dårlig kapasitet i avdelingen. Direkte kjøpene begrunnes i liten grad, men ved anbud sives det protokoll og konsulentene vurderes på objektive iterier. Det varierer fra enhet til enhet på hvilket grunnlag konsulenter velges. God erfaring med konsulenten fra før, kompetanse og pris er utvalgsiterier som respondentene9 nevner som viktige. Kjøp av konsulenttjenester foretas av ansatte med delegert myndighet. Enhets-/avdelingsledere har i liten grad videredelegert sin myndighet til å foreta kjøp. 3.3 Revisors kommentar/vurderinger Sammenliknet med KOSTRA gjennomsnittall fra kommunegruppe 13, Telemark fylke, landets kommuner og Porsgrunn, har Skien et lavere utgiftsnivå på bruk av konsulenter i forhold til drift. Regnskapsundersøkelsen viser ingen vesentlige avvik i bruk av KOSTRA-artene og dette tyder på at rapporterte tall fra Skien er reelle. Vår gjennomgang av regnskapet og opplysninger innhentet ved intervjuer, viser at omfanget av konsulenttjenester samsvarer godt med det som fremgår av artene 1270-1273. Korrekt bruk av art gir et godt grunnlag for å undersøke om Skien kommune kjøper mye konsulenttjenester i forhold til sammenlignbare kommuner. Kjøpet av laboratorietjenester gjennom Labnett er i utgangspunktet i strid med lov om offentlige anskaffelser. Lov om helsemessig og sosial beredskap pålegger imidlertid leverandør(kommunen) å ha beredskap for slike kontroller under ekstraordinære situasjoner som naturkatastrofer m.m.10 Innkjøper av denne tjenesten har derfor gjort en avveining mellom å kjøpe tjenesten uten konkurranse og ulovlig i henhold til lov om offentlige anskaffelser, og å ha vannkontrollør i nærhet, det vil si god beredskap. Dette tilfellet har blitt besevet og sendt til avklaring hos Mattilsynets hovedkontor av ansvarlig innkjøper i kommunen. Kommunen har ikke mottatt svar på denne henvendelsen. Det er fordeler og ulemper ved at kommunen bruker de samme konsulentene flere ganger. Det blir ofte mer effektiv arbeidstid ved at konsulenten kjenner kommunen/enheten godt og derfor bruker mindre tid til å sette seg inn i kommunens systemer. Avhengigheten kommunen får til konsulenten kan tale imot bruk av samme konsulent hver gang. I kontrollene av anskaffelsesprosessene så vi at det er foretatt kjøp i strid med Anskaffelsesreglementet i kommunen. Vi har gjennom våre undersøkelser sett eksempler på direkte kjøp som er gjort uten å kontakte flere enn én leverandør/konsulent. 9 En respondent er en deltaker i undersøkelsene. Jamfør LOV 2000-06-23 nr 56: Lov om helsemessig og sosial beredskap. 2-1 og 2-2 10 6

Direkte kjøp er en konkurranseform og flere konsulenter bør kontaktes for å få tilbud på tjenesten. Det bør være en proporsjonalitet mellom kjøpets størrelse og hvilke ressurser som brukes til å skaffe det. Det er også gjort kjøp som burde vært sendt på anbud og områder hvor det muligens ville vært lønnsomt for kommunen å inngå rammeavtaler. Gjennom intervjuene har vi fått inntrykk av at kommunens ansatte i stor grad benytter seg av kommunens innkjøpsavdeling, som innehar spisskompetanse på området. De ansatte bruker innkjøpsavdelingen som en viktig rådgiver i forbindelse med tvilstilfeller, og for å avklare spørsmål knyttet til kjøp i kommunen. Anskaffelsesreglementet ser ut til å være godt innarbeidet i kommunens rutiner. Anskaffelsesreglementet er basert på lov og forsift om offentlige anskaffelser, men er blitt tilpasset i en siftlig rutine i kommunen. Dette gjør at det er mer tilgjengelig for de ansatte, også de som ikke har hatt opplæring i lovverket. Undersøkelsen viser at valg for tildeling av kontrakt/kjøp av tjenester ikke alltid begrunnes. Ved å begrunne valg av konsulent, får kommunen en dokumentasjon på hvorfor de valgte konsulenten. En begrunnelse med tilbakemelding til konsulenten ville også kunne gi tilbyderne mulighet til å forbedre seg ved en senere anledning.11 Vi har ikke sett eksempler på myndighetsutøvelse i strid med delegasjonsreglementet. Det er hovedsakelig enhetsleder som tar seg av bestillinger av konsulenttjenester. Om denne myndigheten er videredelegert, skjer kjøpet i samråd med eller gjennom enhetsleder. 3.4 Konklusjon og anbefalinger Våre undersøkelser viser at kommunen har gode siftlige rutiner for kjøp av varer og tjenester. Tildeling av kontrakter/kjøp av tjenester begrunnes ikke alltid siftlig. Det har vært foretatt noen direkte kjøp i strid med lov og forsift om offentlige anskaffelser og kommunens eget anskaffelsesreglement. På bakgrunn av følgende funn vil revisor anbefale følgende: Kommunen bør begrunne sine valg siftlig ved tildeling av kontrakter 11 Beste praksis offentlige anskaffelser praktisk veileder til hjelp i innkjøpsprosessen, utarbeidet av Nærings- og handelsdepartementet i 2004 side 51 7

4 Har kommunen en strategi for bruk av konsulenttjenester? 4.1 Revisjonsiterier Når en kommune skal vurdere hvorvidt de skal kjøpe en tjeneste/produkt i markedet eller utføre den selv, er transaksjonskostnadene12 en viktig kostnadsdriver. Dette er kostnader forbundet med organisering og utveksling av transaksjoner som oppstår når en kommune/selskap kjøper en tjeneste i markedet i motsetning til å lage den selv. Det kan bli betydelige kostnader i forbindelse med innhenting av tilbud, kontraktinngåelse og oppfølging av at premissene i kontrakten blir etterlevd. En veileder for kjøp av konsulenttjenester utarbeidet i 1990 fra Statskonsult13 fremhever viktigheten av å tenke gjennom hvilke problemer som er aktuelle og utforme en strategi for bruk av eksterne konsulenter. En slik strategi bør minst inneholde14: en besivelse av virksomhetens egen kompetanse omtale av behovet for kompetanse på kort og lang sikt hvilke betingelser som skal regulere kjøp av konsulenttjenester retningslinjer for hvordan konsulenter skal benyttes i organisasjonen av til resultat og kompetanseoverføring Riksrevisjonen har undersøkt kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten. I deres rapport15 fremheves det at strategi for konsulentbruk blant annet bør inneholde besivelser av virksomhetens egen kompetanse og behovet på kort og lang sikt. De ansattes kompetanse bør vurderes før et eventuelt konsulentkjøp. Revisjonsiteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunen bør ha en strategi for kjøp av konsulenttjenester o Intern kompetanse og alternative løsninger bør vurderes før en kjøper konsulenttjenester 4.2 Fakta og funn Konsulenttjenester brukes hovedsakelig når kommunens ansatte behøver ekstern spesialkompetanse, faglig utvikling og inspirasjon. Kapasitetsproblemer nevnes også som en årsak til bruk av konsulenter. Respondentene sier at de ikke har en strategi for hvilken kompetanse de bør ha i sin egen enhet og hvilken kompetanse de bør kjøpe. Respondentene sier imidlertid at de ofte vurderer sin egen kompetanse og kompetanse til andre i kommunen før de fortar kjøp av konsulenttjenester. Til tross for at det ikke er en nedsevet strategi for hvilke områder enheten skal bygge opp egen kompetanse og hvor de skal kjøpe ekstern, har respondentene et reflektert syn på dette. Det ledende synet er at de prøver å unngå bruk av konsulenter, så fremt de selv har den Konsept av Ronald Coase, ref: Besanko, D., Dranove, D., Shanley, M. og Schaefer, S. 2004. Economics of Strategy.John Wiley & Sons, Inc. Side 127, 134-136, 175, 177-178, 616 13 Statskonsult er et statseid selskap med kunnskap om organisering, styring, ledelse, informasjonsteknologi, kompetanse og kommunikasjon i offentlig sektor. 14 Oversikten er hentet fra forvalningsprosjektet Fornuftig bruk av konsulenttjenester? fra Bærum kommunerevisjon. Listen er utarbeidet på bakgrunn av Statskonsult sin veileder. 15 Dokument nr. 3:8 (2003-2004), Riksrevisjonens undersøkelse av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten, side 1. 12 8

kompetansen og kapasiteten de trenger. Flere enheter har ikke muligheten til å kjøpe konsulenttjenester fordi det ikke er nok penger til dette på budsjettet. I enkelte tilfeller har det blitt leid inn personell fordi enheten ikke har klart å reuttere gjennom vanlige ansettelser eller fordi enheten har slitt med langtidsfravær. I disse tilfellene har enhetslederne vært oppmerksom på at dette ikke er lønnsomt for enheten. 4.3 Revisors kommentar/vurderinger Timesatsen blir ofte lavere når kommunen utfører tjenesten selv og beholder kompetansen internt. En kommune vil likevel ikke alltid ha mulighet til å inneha spisskompetanse på alle områder. Det kan være situasjoner hvor det vil være fornuftig å benytte seg av konsulenter fremfor egne ansatte. For eksempel kan bruk av konsulenter være viktig i forhold til kompetanseoppbygging og lederutvikling i kommunen. Det vil også være fagfelt som er så spesialiserte at kommunen ikke bør opprettholde kompetansen på området, fordi kommunen sjelden har behov for denne kompetansen. Undersøkelsen viser at respondentene hovedsakelig benytter seg av konsulenttjenester på områder hvor de selv mangler kompetanse eller hvor det skal bygges opp kompetanse hos de ansatte. Det leies også inn konsulenter fordi enheten ikke har kapasitet til å ta seg av oppgavene. Det største omfanget av konsulentbruk til å ta seg av topper i ordinært arbeid er knyttet til investeringer og ikke til drift. På driftssiden skyldes hovedsakelig innleie av personell pga kapasitetsproblemer, at enhetene har hatt problemer med reuttering eller midlertidig sykefravær. Å vurdere kompetansen til egne ansatte før det kjøpes inn konsulenttjenester, er en viktig rutine for å redusere unødvendig konsulentbruk. Undersøkelsene viser at mange av respondentene ofte vurderer kompetansen i egen enhet og i resten av kommunen før de kjøper inn eksterne konsulenter. Ved større kjøp involveres innkjøpsenheten. 4.4 Konklusjon og anbefalinger Kommunen har ikke utarbeidet en siftlig strategi for bruk av konsulenttjenester, men vurderer ofte egen kompetanse før de kjøper konsulenttjenester. Kommunen forsøker å begrense bruken av konsulenter til innhenting av ekstern spesialkompetanse, faglig utvikling og inspirasjon. Det er også noe bruk av konsulenter på grunn av kapasitetsproblemer. På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør vurdere å utarbeide en siftlig strategi for bruk av eksterne konsulenter ved større oppdrag. 9

5 Skjer det en kompetanseoverføring fra konsulent til ansatte i kommunen? 5.1 Revisjonsiterier Lov og forsifter inneholder ingen bestemmelser som sier at det skal foregå en kompetanseoverføring mellomoppdragsenhet og konsulent. Det bør likevel være en del av en kommunes strategiske arbeid å klarlegge organisasjonens kompetansebehov i fremtiden, og hvilke muligheter for kompetanseutvikling som finnes i dag, og så utvikle strategier for hvordan man på best måte kan nyttegjøre seg mulighetene16. Revisjonsiteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunen bør ha en rutine som gjør at kompetanse/kunnskap blir overført fra konsulent til ansatte der hvor det er mulig 5.2 Fakta og funn Kommunen har ikke noen fastlagt praksis for å overføre kunnskap fra konsulent til ansatte. Det er veldig vilkårlig praksis på dette området. Det har blitt påpekt at mye av kompetansen går fra kommune til konsulent og ikke motsatt. På IT-enheten brukes konsulentene aktivt til kompetanseoppbygging. Ved innleide konsulenter vil ansatte i avdelingen delta i arbeidet, slik at de kan nyttiggjøre seg av kompetansen ved en senere anledning. Andre enheter har også liknende praksis der hvor det er mulig. Noen enheter kjøper inn tjenester for å styrke bemanningen ved midlertidig underkapasitet. I noen tilfeller kjøpes det inn konsulenter fordi det trengs en spisskompetanse eller en objektiv tredjepart. Dette vil være tilfelle innenfor barnevern, hvor det kjøpes inn tjenester fra psykolog/advokat for å forhindre at kommunen fungerer som både saksbehandler og representant for de berørte. Noen avtaler kommunen har med konsulenten forhindrer kompetanseoverføring til de ansatte i kommunen, fordi kommunen i noen avtaler forbundet med drifting/oppdatering av dataprogrammer, vil være forpliktet til å bruke konsulenten til dette. Konsulenten vil således ikke ha incentiv til å gi opplæring til de ansatte. 5.3 Revisors kommentar/vurderinger Hvis kompetanse overføres til de ansatte, er det mulig at kommunen ikke har behov for å reengasjere konsulenter så ofte. Reengasjering kan også skapeet avhengighetsforhold til konsulenten. I de tilfellene hvor det kjøpes inn tjenester fordi enheten ikke har kapasitet til å ta seg av oppgaven selv eller ved behov for en uavhengig tredjepart, vil det ikke være hensiktsmessig å fokusere på kompetanseoverføring. Kompetanseoverføring bør ligge som premiss i de fleste konsulentoppdragene. Hvis mulig, bør ansatte delta aktivt i utformingen av, og arbeidet med konsulentoppdraget. Jacobsen, D.I. og Thorsvik, J. 2002. Hvordan organisasjoner fungerer: Innføring i organisasjon og ledelse. Fagbokforlaget. 2. utgave. Side 38. 16 10

Kommunen kan få et kompetanseproblem dersom kunnskap og erfaring går fra de ansatte til konsulenten og konsulentene ikke bidrar til å øke kompetansen til de ansatte. 5.4 Konklusjon og anbefalinger Kompetanse blir i noen grad overført fra konsulent til de ansatte gjennom konsulentoppdragene. Kommunen har ingen rutine for å sie kompetanseoverføring mellomkonsulent og ansatte i dag. På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør utarbeide en rutine som gjør at kompetanse/kunnskap blir overført fra konsulent til ansatte, der hvor det er mulig og hensiktsmessig. Denne bør være en del av rutinene i Anskaffelsesreglementet i kommunen. 11

6 Foretas det evaluering av konsulentkjøp? 6.1 Revisjonsiterier Lovverket for offentlige anskaffelser har ingen regler for evaluering av et konsulentoppdrag. I følge Anskaffelsesreglementet til kommunen bør utgåtte rammeavtaler evalueres.17 Viktigheten av å hensynta de erfaringer man har gjort i gjeldende avtale i en ny forespørsel understrekes. Denne evalueringen bør skje gjennom et standard evalueringsskjema, sammenstilles på avdelingsnivå og deretter bli videreformidlet til innkjøpssjefen. Riksrevisjonen siver i sin rapport at Stortinget har sluttet opp om at evalueringer av konsulentoppdrag i ettertid vil være et nyttig redskap for å bevisstgjøre virksomheten på god og dårlig håndtering av konsulentoppdrag18. Ifølge riksrevisjonens rapport er følgende spørsmål sentrale ved evaluering av konsulentkjøp: Er målet med bruken av konsulenten oppnådd? Står de resultatene som er oppnådd i et fornuftig forhold til de konsulenthonorar som er utbetalt (kost/nytte)? Er eventuelle mål om kompetanseoverføring oppfylt? Er virksomheten fornøyd med sin egen økonomiske og faglige styring av oppdraget? Holder konsulentens produkt (sluttrapport eller lignende) tilstrekkelig faglig mål? Revisjonsiteriet kan på bakgrunn av ovennevnte utredning defineres slik: Kommunen bør evaluere konsulentkjøp siftlig. 6.2 Fakta og funn Våre undersøkelser viser at det er lite fokus på evaluering av konsulentoppdrag. Renovasjonsenheten evaluerer arbeidet underveis og gir tilbakemelding til konsulenten. Andre enheter mener de ofte er fornøyd med det utførte arbeidet, fordi det ble lagt ned mye arbeid i bestillingen. Kommunen har ikke siftlig rutine for å evaluere konsulentoppdrag som ikke omfattes av rammeavtaler. Ved noen avdelinger forligger ingen siftlige evalueringer i etterkant avutførte konsulentoppdrag. Ofte foregår denne kun muntlig ved enheten. 6.3 Revisors kommentar/vurderinger Siftlige evalueringer er viktig fordi det gjør evalueringen tilgjengelig for flere av kommunenes ansatte og styrker kommunens mulighet for læring over tid. Erfaringer fra et konsulentoppdrag bør få innvirkning på senere kjøp. Konsulentoppdraget bør evalueres i etterkant på bakgrunn av de avene man satte og de forventningene man hadde da kommunen besluttet å leie inn en konsulent. Evaluering kan bidra til at det blir fokus på kvaliteten på det arbeidet konsulenten gjør. Bestiller kan etter en evaluering lettere vurdere om resultatene rettferdiggjør midlene som er brukt på oppdraget. Evaluering kan også gjøre bestiller mer bevisst på positive og negative erfaringer Anskaffelsesreglementet for Skien kommune side 10. Kapittel 6-4. Forvaltningsrapport Fornuftig bruk av konsulenttjenester utarbeidet av Bærum kommunerevisjon, jf Riksrevisjonens rapport om konsulenttjenester 2003-2004. Side 19. 17 18 12

med konsulent og bestillingsprosess. Denne erfaringen kan andre ansatte ta del i dersom evalueringen skjer siftlig og gjøres tilgjengelig for alle som bestiller tjenester i kommunen. 6.4 Konklusjon og anbefalinger Konsulentoppdrag evalueres i liten grad siftlig. På bakgrunn av våre funn vil vi anbefale følgende: Kommunen bør foreta siftlig evaluering etter avsluttet konsulentoppdrag. Dette bør være en del av rutinene i Anskaffelsesreglementet i kommunen 13

Litteratur og kildereferanser LOV-1992-09-25 nr 19: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) LOV 1999-07-16 nr 69: Lov om offentlige anskaffelser LOV 2000-06-23 nr 56: Lov om helsemessig og sosial beredskap. FOR 2001-06-15 nr 616: Forsift om offentlige anskaffelser FOR 2001-12-04 nr 1372: Forsift om vannforsyning og drikkevann (Drikkevannsforsiften) RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon Anskaffelsesreglementet for Skien kommuen Innkjøpsveileder i Skien kommune Delegeringsreglementet i Skien kommune KOSTRA (KOmmune-STat- RApportering) Besanko, D., Dranove, D., Shanley, M. og Schaefer, S. 2004. Economics of Strategy.John Wiley & Sons, Inc. Jacobsen, D.I. og Thorsvik, J. 2002. Hvordan organisasjoner fungerer: Innføring i organisasjon og ledelse. Fagbokforlaget. 2. utgave. Bærum kommunerevisjon. 2004. Fornuftig bruk av konsulenttjenester?. Riksrevisjonen. 2003-2004. Dokument nr. 3:8. (Om undersøkelse av kjøp og bruk av konsulenttjenester i staten) Nærings- og handelsdepartementet. 2004. Beste praksis offentlige anskaffelser. (Praktisk veileder til hjelp i innkjøpsprosessen) Statistisk sentralbyrå (www.ssb.no) 14

BRUK AV KONSULENTTJENESTER VEDLEGG 1 Regnskapstall for konsulenttjenester (drift) i Skien kommune fordelt på ansvarsområder (per 14.02.07) 2005 1270 Øvrige konsulenttjenester 1271 Juridisk Bistand 1272 Kontrollprøver 1273 Honorarer Sentraladministrasjonen¹ Ingeniørvesenet Byutviklingsavdelingen Skole- og barnehageavdelingen² Kulturavdelingen Pleie- og omsorgsavdelingen Helse- og sosialavdelingen Konsulenttjenester drift 930 267 1 695 797 1 068 281 56 040 354 263 952 307 698 149 5 755 105 131 129 44 700-784 766-100 640 276 469 8 650 22 750 457 10 610 827 232 1 004 174 7 635 784 004 942 800 112 956 488 607 3 340 176 Sum 2 065 570 2 525 263 1 075 917 848 694 1 319 813 1 065 720 1 298 006 10 198 982 % av total konsulentbruk drift 20 25 11 8 13 10 13 100 2006 1270 Øvrige konsulenttjenester 1271 Juridisk Bistand 1272 Kontrollprøver 1273 Honorarer Sentraladministrasjonen¹ Ingeniørvesenet Byutviklingsavdelingen Skole- og barnehageavdelingen² Kulturavdelingen Pleie- og omsorgsavdelingen Helse- og sosialavdelingen Konsulenttjenester drift 2 165 337 2 261 988 1 910 744 139 213 477 707 1 441 054 849 405 9 245 446 95 125 365-612 948-518 249 613 739 19 540 2 625 14 103 9 410 658 626 558 726 10 620 1 179 435 275 1 288 401 260 659 624 881 3 179 741 Sum 2 819 188 2 885 920 1 911 923 594 028 1 768 733 1 715 816 2 001 945 13 697 552 % av total konsulentbruk drift 21 21 14 4 13 13 15 100 ¹ Dette er summen av tall fra ansvar 1* og 9* i regnskapet ² Dette er summen av tall fra ansvar 21* og 817* i regnskapet 1