Forvaltningsrevisjon. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune NORD. Vi skaper trygghet K O M R E V

Transkript

1 Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune K O M R E V NORD Vi skaper trygghet Rapport 2007

2 En undersøkelse av administrasjonens bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune En rapport laget av: KomRev NORD IKS Utarbeidet av Lene Zahl Johnsen Ferdigstilt 1. oktober 2007 Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING BAKGRUNN OG HJEMMEL AVGRENSNING METODE OG DATAMATERIALE PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER KARTLEGGING AV TROMSØ KOMMUNES BRUK AV EKSTERNE KONSULENTER ANTALL KONSULENTOPPDRAG OG PRISNIVÅ FORMÅL FOR KJØP AV EKSTERNE KONSULENTTJENESTER INTERNE RETNINGSLINJER PLANLEGGING AV KJØP REGELVERK FOR ANSKAFFELSER KOMPETANSEOVERFØRING NEGATIVE ERFARINGER EVALUERING AV GJENNOMFØRTE KONSULENTOPPDRAG HAR ENHETENE I TROMSØ KOMMUNE FOKUS PÅ FORARBEID/PLANLEGGING FØR KJØP AV EKSTERNE KONSULENTTJENESTER? INTERNE RETNINGSLINJER KARTLEGGE BEHOV OG KOMPETANSE I EGEN OG ANDRE ENHETER STRATEGI KRAV TIL MÅL OG MANDAT, AVGRENSNING AV OPPDRAGET OG ORGANISERING REGELVERK FOR ANSKAFFELSER SIKRES ERFARINGER FRA KJØP AV EKSTERNE KONSULENTTJENESTER? EVALUERING AV KJØP AV EKSTERNE KONSULENTTJENESTER KOMPETANSEOVERFØRING HØRING SAMLET KONKLUSJON LITTERATURLISTE Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 3

4 1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og hjemmel Kontrollutvalget i Tromsø kommune har bestilt forvaltningsrevisjonsprosjektet Bruk av eksterne konsulenter. Bakgrunnen er et ønske om en kartlegging av forbruket av eksterne konsulenttjenester i kommunen. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med hjemmel i kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 9 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 6 og 7. er iflg. nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. 1.2 Avgrensning sprosjektet er tidsavgrenset til en undersøkelse av perioden til og med Alle kommunens enhetsledere og støtteenhetsledere ble kontaktet for de innledende undersøkelsene i prosjektet som besto av en spørreundersøkelse. Deretter ble det gjennomført intervjuer i enheter knyttet til administrasjonen, tekniske tjenester og opplæring. Med begrepet eksterne konsulenter menes innleid hjelp som Tromsø kommune ikke har arbeidsgiveransvar for. 1.3 Metode og datamateriale Faktagrunnlaget i forvaltningsrevisjonsprosjektet er innhentet gjennom en spørreundersøkelse, intervjuer og dokumentanalyse. Datainnsamlingen foregikk i perioden mai til august Prosessen ble noe forsinket innledningsvis, i forbindelse med avklaring hvorvidt det skulle oppnevnes kontaktperson. I tillegg har det blitt noen forsinkelser ettersom prosjektet ble gjennomført over sommeren, og i kommunens ferieavvikling. Revisjonen har blitt godt mottatt i enhetene. Kommunens oversendelse av dokumentasjon og verifisering av referat fra intervju har vært god Spørreundersøkelsen Spørreundersøkelsen ble sendt til alle enhetsledere i kommunen. 66 av de 90 som fikk tilbud om å delta i undersøkelsen svarte, noe som gir en svarprosent i overkant av 73 %. Dette er en tilfredsstillende svarprosent for å kunne gjøre antakelser om generelle tendenser i kommunen. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 4

5 Nær halvparten av enhetslederne som deltok i undersøkelsen jobber innenfor opplæring. 1 Over 18 % av enhetslederne jobber innenfor pleie og omsorg. 2 I overkant av 9 % jobber innenfor teknisk tjenesteyting 3, og litt over 15 % av enhetslederne som deltok er knyttet til administrasjonen. 4 Det ble gitt flere påminnelser om frist for besvarelse, og det ble gitt en ukes forlengelse i fristen for å svare på undersøkelsen. Undersøkelsen var åpen fra 14. mai til 4. juni Intervju Intervjuer av enhetsledere/støtteenhetsledere innen administrasjon, tekniske tjenester og opplæring ble gjennomført i begynnelsen av juli måned. I disse intervjuene ble det gitt utdypende informasjon basert på den nevnte spørreundersøkelsen. Gjennom intervjuene fikk revisjonen mer inngående informasjon om normal praksis i forbindelse med planlegging, kjøp og arbeidet i etterkant av kjøp av eksterne konsulenttjenester Dokumentanalyse I forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet ble skriftlige rutiner og interne reglement knyttet til innkjøp av varer og tjenester gjennomgått. Det samme ble andre relevante dokumenter produsert i forbindelse med kjøp av eksterne konsulenttjenester 5. Dokumentene har blitt gjennomgått med det formål å undersøke om disse interne reglementer følges. Vi har innhentet supplerende muntlig informasjon fra enhetsledere/støtteenhetsledere i kommunen på bakgrunn av dokumentanalysen. 2 PROBLEMSTILLINGER Vi har følgende formål for undersøkelsen: Kartlegging av Tromsø kommunes bruk av eksterne konsulenttjenester. I kartleggingen av kommunens bruk av eksterne konsulenttjenester vil fokus være å avdekke fakta rundt de konsulentoppdrag som har blitt kjøpt i 2005 og Her vil antall, prisnivå, formål, hva som inngår i planleggingen av kjøp, valg av innkjøpsordning, kompetanseoverføring, negative erfaringer og evaluering av kjøpene presenteres. Første problemstilling: Har enhetene i Tromsø kommune fokus på forarbeid/planlegging før kjøp av eksterne konsulenttjenester? I dette kapittelet er målet å si noe om kommunen sikrer et vellykket resultat gjennom sin planlegging av oppdragene. 1 Under denne samlebetegnelsen er skole, SFO, læring gjennom arbeid, pedagogisk psykologisk tjeneste og liknende sortert. Automatisk anonymisering i programvaren som ble benyttet i spørreundersøkelsen gjør at revisjonen ikke har kjennskap til hvilke enheter innenfor kategoriene som deltok. 2 Samlebetegnelse for sykehjem, omsorg, rehabilitering og liknende. 3 Kategorien omfatter vann, avløp, bydrift, byutvikling, eiendom, bolig og liknende. 4 Støtteenhetene og servicekontor. 5 Interne retningslinjer, avtalemaler, kontraktsmaler, korrespondanse mellom kommunen og tilbydere i forkant av avtale/kontraktsinngåelse. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 5

6 Andre problemstilling: Sikres erfaringer fra kjøp av eksterne konsulenttjenester? Revisjonen vil også vurdere den evaluering som gjøres i etterkant av endte kontrakter med eksterne konsulenter. Etterarbeidet skal sikre erfaringer fra det gjennomførte kjøpet, og at feil og problemer som har oppstått ikke gjentar seg ved senere anledninger. 3 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som undersøkes. Revisjonskriterier er basis for de analyser og vurderinger som foretas, konklusjoner som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Lov om offentlige anskaffelser av Forskrift om offentlige anskaffelser av I tillegg til det formelle regelverket, er følgende interne retningslinjer for Tromsø kommune sentrale i forbindelse med kjøp av eksterne konsulenttjenester: Kjøp av varer og tjenester Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester Av disse utleder vi følgende kriterium for vurdering av faktiske funn i undersøkelsen: Problemstilling 1: Har enhetene i Tromsø kommune fokus på forarbeid/planlegging før kjøp av eksterne konsulenttjenester? Kjøp av varer og tjenester, 2.2 Forberedelse, Behov: Har andre enheter samme behov? ( ) Hvis ja, må en samordne dette med de andre enheter. Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester, 2. Før virksomheten tar kontakt med konsulenten, 2.2 Hva er problemet: Når virksomheten har avdekket et problem eller et behov, er det viktig å skaffe seg oversikt over situasjonen, finne ut om lignende problem har oppstått før og hvordan de da ble løst, og undersøke om virksomheten har kompetanse på området. Neste skritt er å gjennomgå problemet systematisk. Dette vil bl.a. si å vurdere om (...) det kan etableres samarbeid med andre avdelinger/virksomheter med liknende problem. Først når dette er gjort, er det mulig å vurdere behovet for ekstern konsulentbistand opp mot andre måter å løse oppgaven på. Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester, 1.2 Strategi for bruk av konsulenter: Det er viktig at virksomheter som ofte benytter seg av konsulenttjenester, tenker gjennom hvilke problemer de kan møte og utforme en strategi for bruk av eksterne konsulenter. I motsatt fall kan konsulentene ende opp som en høyt betalte "fast" ansatte, uten noen klar rolle i organisasjonen. En slik strategi bør minst inneholde: - en beskrivelse av virksomhetens egen kompetanse. - behovet for kompetanse på kort og lang sikt. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 6

7 - hvilke betingelser som skal regulere kjøp av konsulenttjenester. - retningslinjer for hvordan konsulenter skal benyttes i organisasjonen. - krav til resultater og kompetanseoverføring. I tillegg bør det utarbeides spesielle retningslinjer for planlegging av slike oppdrag, oppfølging av aktuelle regelverk, prisfastsettelse og økonomiske rammer. Det kan også være nyttig å ha et fast kontraktsformular. Se eksempel, vedlegg 1 og 2. Kontraktsformularene er ikke vedtatt som bindende for Tromsø kommune, men kan brukes som et utgangspunkt ved inngåelse av avtaler. Riksrevisjonen 3: : Strategi for kjøp og bruk av eksterne konsulenter er et ledelsesverktøy for å beslutte hvordan virksomheten skal benytte eksterne konsulenter. Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester, 2.6 Krav til mål og mandat, avgrensning av oppdraget og organisering: Konsulenthjelp består ofte av nytenking og ideskapning. Derfor kan det være vanskelig å planlegge oppdraget i detalj på forhånd. Det som uansett må formuleres klart, er målet for oppdraget. Målet settes på grunnlag av hva som er problemet. Når målet er klart, er det nødvendig å utforme et mandat for oppdraget. Målet og mandatet er grunnlag for all videre planlegging av prosjektet, og dermed også for styringen av det. Før virksomheten tar kontakt med konsulenten, må den oppgaven konsulenten skal løse, beskrives og avgrenses. En slik oppdragsbeskrivelse: - danner utgangspunkt for tilbuds-/anbudsinnbydelsen - danner utgangspunkt for styring av oppdraget - bevisstgjør oppdragsgiveren om egne forventninger til konsulentens arbeid - klargjør krav til egne ressurser ( ) Viktige spørsmål - Er mål og mandat klart formulert? - Stemmer mål og mandat med problemanalysen? - Fremgår det klart nok hva konsulenten skal levere eller bidra med? - Er forventet resultat klart nok definert? - Er beskrivelsen av oppgaven så konkret at den kan tjene som rettesnor for planleggingen? - Er det tatt stilling til hvilken prosjektsyringsmodell som skal velges? - Bør prosjektet deles opp i adskilte delprosjekter? - Er det fastsatt sjekkpunkter(milepæler) underveis i prosjektet? - hvordan skal rapporteringen av framdrift og delresultater foregå? Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester, 4 Kontrakten inngås, 4.1 Hva er hensikten med kontrakten?: En skriftlig avtale - eller kontrakt - formaliserer forholdet mellom partene når det gjelder rettigheter og plikter. Kontrakten skal dokumentere partenes krav til oppdraget, forutsetningene for å utføre det, ansvars- og risikofordeling, resultatet av oppdraget og tidsplaner. Det er viktig at begge parter tenker gjennom og spesifiserer disse punktene. En gjennomtenkt og gjennomarbeidet kontrakt kan tjene både til å forebygge og løse konflikter. Dermed virker den ressursbesparende. I tillegg kan en riktig utformet kontrakt være et viktig styringsdokument. Nytten av en slik kontrakt er helt avhengig av at den utarbeides slik at den tilfredsstiller noen grunnleggende krav. Disse Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 7

8 kravene er behandlet nedenfor. Oppdragsbeskrivelsen med prosjektplan må følge kontrakten som vedlegg. Vi anbefaler at statens standardavtaler benyttes som grunnlag for kontrakt. Riksrevisjonen 3: : En av de viktigste årsakene til at risikoen i mange prosjekter blir for høy, er at ( ) kontrakter ikke benyttes som styringsredskap i den løpende prosjektgjennomføringen, men gjemmes bort i skuffen. Problemstilling 2: Sikres erfaringer fra kjøp av eksterne konsulenttjenester? Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester, 2.4 Oppgaven styrer valg av konsulent: Det er også viktig at virksomheten allerede på dette tidspunktet tenker igjennom hvordan den skal få til en kompetanseoverføring til egen organisasjon, og unngå å skape et avhengighetsforhold til konsulenten. Veiledning ved kjøp av konsulenttjenester, 5 Gjennomføring, rapportering og oppfølging, 5.6 Kompetanseoverføring: Et viktig spørsmål ved avslutningen av et konsulentarbeid er om den kompetansen som konsulenten har bidratt med, er tatt opp i virksomheten selv. God bruk av konsulenttjenester forutsetter at institusjonen selv har tid til å delta aktivt, slik at man får en læringseffekt. Målet bør være å frigjøre seg fra konsulenten. Riksrevisjonen 3: : Kompetanseoverføring fra konsulent til virksomhet vil ( ) øke nytten av konsulentkjøpet og kan bidra til å redusere virksomhetens framtidige behov for konsulenthjelp i tilsvarende situasjon. Kompetanseoverføring kan dreie seg om både de metoder som konsulenten har benyttet for å utføre oppdraget, og funnene eller resultatene av konsulentens aktivitet. Riksrevisjonen 3: : Evaluering av konsulentkjøp er nyttig og ofte nødvendig tiltak for å bevisstgjøre organisasjonen på god og dårlig håndtering av konsulentkjøp. ( ) Det er også grunn til å anta at ( ) utstrakt bruk av muntlige evalueringer er et dårligere tiltak i forhold til skriftlige som mange flere av virksomhetens ansatte kan bruke, og som sikrer virksomhetens læring over tid. Riksrevisjonens undersøkelse av rutiner vedrørende kjøp av konsulenttjenester i Nærings- og energidepartementet og underliggende etater, gir komiteen blant annet uttrykk for at mangelfull evaluering i etterkant gir dårlige forutsetninger for å holde konsulentbruken innenfor forsvarlige rammer. Følgende spørsmål er sentrale i evalueringen av konsulentkjøp: - Er målet med bruken av konsulenten oppfylt? - Står de resultatene som er oppnådd, i et fornuftig forhold til de konsulenthonorar som er utbetalt (kost/nytte)? - Er eventuelle mål om kompetanseoverføring oppfylt? - Er virksomheten fornøyd med sin egen økonomiske og faglige styring av oppdraget? - Holder konsulentens produkt (sluttrapport eller liknende) tilstrekkelig faglige mål? Evalueringer kan også være et nyttig redskap i justeringer av virksomhetens konsulentstrategi. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 8

9 4 KARTLEGGING AV TROMSØ KOMMUNES BRUK AV EKSTERNE KONSULENTER I dette kapittelet vil de faktiske funn fra spørreundersøkelsen og intervjuene presenteres. 4.1 Antall konsulentoppdrag og prisnivå Av de 66 enhetslederne som svarte på undersøkelsen, er det 21 (32 %) som har bestilt konsulenttjenester i løpet av 2005 og/eller Det er en tredobling i forhold til det antall som svarte at de benyttet eksterne konsulenttjenester før Antall konsulentoppdrag kjøpt i henholdsvis 2005 og Svar i prosent eller færre oppdrag 66,7 61,9 4 6 oppdrag 5,6 14, oppdrag 16,7 9,5 16 eller flere oppdrag 11,1 14,3 Som vi ser ut av tabellen, er det relativt få enheter som har mange oppdrag, og mange som bestiller få oppdrag. Det er også en klar tendens til at de som kjøper mange oppdrag, også kjøper dyrere oppdrag. 62 % av respondentene som har kjøpt konsulenttjenester, har kjøpt oppdrag som koster over ,- kroner. 65 % melder at det mest vanlige prisnivået er under ,-. 15 % melder at det mest vanlige prisnivået er fra ,- til ,-. 5 % mener enheten oftest kjøper tjenester til en kostnad mellom ,- og ,-. De resterende 15 % kjøper oftest tjenester til en kostnad som overstiger ,-. Eksterne konsulenter ble i undersøkelsen definert som alle som ikke har et ansettelsesforhold i kommunen, og derfor ikke er lønnet direkte av kommunen. Av den grunn vil vikartjenester, for eksempel via et vikarbyrå, også falle innenfor denne definisjonen. Man må anta at dette gjør at antallet oppdrag blir dratt noe opp for enkelte typer tjenester. Disse oppdragene vil imidlertid ha en forholdsmessig lav kostnad da det i all hovedsak omfatter innleie av vikarer i sykemeldingsperioder og for å ta topper i normalt arbeid. Disse må man anta faller inn under de 65 % av enhetslederne som kjøper tjenester hvor den vanligste prisen er under ,-. På bakgrunn av intervjuene, kan man si at enhetslederne generelt ikke finner eget forbruk av eksterne konsulenttjenester som høyt. De oppfatter det som at konsulenthjelp kun kjøpes når det er behov. Behovet oppstår i de situasjoner hvor det ikke kan forsvares å ansette noen med så spesialisert kunnskap som er nødvendig, eller for å ha vikarer med nødvendig kompetanse i enheten ved sykdom, kurs, ferie eller annet fravær blant egne ansatte. Det er ikke uvanlig at 6 I den videre gjennomgangen vil de prosenttallene som presenteres være knyttet til hvor mange som faktisk har svart på det eksakte spørsmålet, og ikke være knyttet opp til hvor mange som har besvart revisjonens henvendelse. I enkelte spørsmål i undersøkelsen har enkeltspørsmål ikke blitt besvart. 7 I spørreundersøkelsen fra revisjonen ble respondentene spurt om deres enhet benyttet eksterne konsulenttjenester før Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 9

10 enhetene heller omorganiserer de ressurser man har, i stedet for å ta inn eksterne konsulenter for en kortere periode. Enhetslederne mener selv de har et reflektert forhold til sin konsulentbruk, og at det ikke kjøpes inn eksterne tjenester ukritisk. 86 % av de som ikke bestilte eksterne konsulenttjenester i de to aktuelle årene, begrunner dette med at en ikke har hatt behov, mens 14 % begrunner manglende kjøp med at enheten har dårlig økonomi. 73 % meldte også at de ikke ville økt bruken av konsulenttjenester om enheten hadde hatt bedre økonomi. Ingen av enhetslederne som har kjøpt syv eller flere oppdrag i 2005 og/eller 2006, ville kjøpt flere oppdrag om enhetens økonomi var bedre. Av samtlige respondenter, både de som har og de som ikke har kjøpt konsulenttjenester, mener 78 % at deres enhets behov for kjøp av eksterne konsulenttjenester, de neste to årene, vil være som i dag. 14 % mener behovet vil være økende, og de resterende 8 % mener behovet vil være minkende. De som mener behovet vil være økende, har kommentert at dette skyldes økt forespørsel etter de aktuelle tjenestene, at det er vanskelig/ikke ønskelig å rekruttere kompetent arbeidskraft, samt at det ikke er økonomisk forsvarlig å ansette all type spisskompetanse i kommunen. En av lederne sier i intervju, at man i deres enhet må vurdere å bruke mer konsulenter på grunn av problemer med å rekruttere fagfolk, samtidig som enhetens rammer er økt. Det forventes derfor at enheten skal produsere mer, samtidig som kapasitetsproblemene i enheten er og ser ut til å forbli vanskelig å løse. Den samme enhetslederen opplever samtidig at det ikke er god kapasitet i konsulentfirmaene grunnet mangel på arbeidskraft i markedet. Av de som har kjøpt tjenester de siste to årene, mener 60 % at behovet de neste to årene vil være som i dag, og 25 % forventer et redusert behov. Når man ser på KOSTRAtallene for perioden , ser vi en interessant utvikling i bruk av eksterne konsulenttjenester. Andel konsulenttjenester, i alt 8 Tromsø Gj.snitt kommunegruppe 13 9 Gj.snitt Troms Gj.snitt landet utenom Oslo ,9 0,7 0,6 0, ,8 0,7 0,6 0, ,9 0,7 0,6 0, ,3 0,7 0,7 0,7 Ut fra disse funnene ligger Tromsø kommune jevnt over gjennomsnittet i kommunegruppe 13, gjennomsnittet i kommunene i Troms fylke, samt resten av landet utenom Oslo kommune. Forskjellene kan ikke sies å være markante, men det er en klar økning i Tromsø i 2006 mot tidligere år. Tabellen under viser kjøp av tjenester innen administrasjon, styring og fellesutgifter i prosent av brutto driftsutgifter presentert. 8 Indikatoren viser hvor stor andel av kommunens brutto driftsutgifter som benyttes til konsulenttjenester, målt i prosent. 9 Landets kommuner er delt inn i grupper, basert på forhold som gjør dem sammenliknbare. Kommunegruppe 13 består av Norges store kommuner, utenom de fire største byene. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 10

11 Andel konsulenttjenester, adm, styring og fellesutgifter 10 Tromsø Gj.snitt kommunegruppe 13 Gj.snitt Troms Gj.snitt landet utenom Oslo ,7 4,2 1,7 2, ,6 3,5 1,9 2, ,9 3,1 1,6 2, ,2 3,6 2,4 2,7 Tromsø kommune bruker noe mindre tjenester knyttet til denne funksjonen enn referansegruppen i perioden 2003 til og med 2005, men noe mer enn de andre kommunene i Troms. I 2006 kan man se en markert økning i Tromsø kommune. Funn i spørreundersøkelsen viser at antallet som har benyttet eksterne konsulenter, har tredoblet seg fra årene før 2005, til årene 2005 og Samtidig mener de fleste enhetslederne at bruken vil stabilisere seg på dagens nivå de neste to årene. Disse funnene underbygger påstandene i intervjuene om at behov for bruk av eksterne konsulenttjenester ikke anses som særlig store, men at slike tjenester benyttes når det oppfattes som nødvendig i forhold til en spesiell situasjon. 4.2 Formål for kjøp av eksterne konsulenttjenester Enhetslederne ble i spørreundersøkelsen spurt om hvilke formål deres kjøp av konsulenttjenester hadde. Her ble det gitt anledning til å velge flere svaralternativer. Formål for kjøp av eksterne konsulenttjenester i 2005 og Svar i prosent. Formål Faglig utvikling 42,9 Lederutvikling 23,8 Inspirasjon/motivasjon 19 Arbeidsmiljø (HMS-formål) 19 IT 14,3 Ta topper i ordinært arbeid 14,3 Utvikling av styringssystem 4,8 Omorganisering 4,8 Annet 38,1 Svarprosent Funnene viser at eksterne konsulenter i stor grad brukes til å tilføre kommunen faglig kompetanse som det ikke er hensiktsmessig å ha permanent i enhetene, eller at kjøpet brukes for å tilføre enheten ny egenkompetanse (og brukes i mindre grad til å ta topper i ordinært arbeid). Intervjuene underbygger funnene i spørreundersøkelsen. Her kom det frem at flere fortrinnsvis benytter eksterne konsulenter på grunn av at det ikke alltid kan forsvares å ansette noen på heltid i enheten med spesialisert kunnskap som er nødvendig en kort periode, for eksempel knyttet til et prosjekt eller enkeltsaker. Det kan videre være nødvendig å benytte seg av eksterne konsulenter 10 Indikatoren viser hvor stor andel av kommunens utgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter som knyttes til konsulenttjenester, målt i prosent. Det kan være usikkerhet knyttet til hvordan kommunene fører kostnader knyttet til administrasjon, styring og fellesutgifter i regnskapet. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 11

12 for å ha spesialisert kunnskap tilgjengelig ved sykdom, kurs, ferie eller annet fravær blant egne ansatte. Enhetslederne mener også at det ikke er alle oppgaver det er fornuftig å sette ut til eksterne konsulenter. I situasjoner der man skal ta inn vikarer i korte sykemeldingsperioder, omorganiserer man de ressursene man har tilgjengelig i den aktuelle perioden. I noen enheter kan det å ta inn vikarer være konkurransevridende, ettersom enheten behandler saker som konsulentfirmaets konkurrenter er involvert i. Slike situasjoner kan oppstå om eksterne konsulenter blir brukt til forvaltnings- og driftsoppgaver for eksempel innenfor tekniske tjenester. Enhetsledere (27 % av respondentene) som svarte at de ville kjøpt mer konsulenthjelp om enheten hadde bedre økonomi, ble spurt om hvilke områder de ville kjøpt mer konsulenttjenester i. Også her kunne enhetslederne gjøre flere valg. Formål for ytterligere kjøp av eksterne konsulenttjenester om enheten får bedre økonomi. Svar i prosent. Formål Faglig utvikling 64,7 Lederutvikling 47,1 Inspirasjon/motivasjon 52,9 Arbeidsmiljø (HMS-formål) 41,2 IT 29,4 Ta topper i ordinært arbeid 11,8 Utvikling av styringssystem 17,6 Omorganisering 23,5 Annet 11,8 Svarprosent Flest respondenter ser behovet for faglig utvikling som viktigst også om enheten får bedre økonomi. Det videre grunnlag for å hevde at bedre økonomi ville økt forbruket på konsulenttjenester på områder som normalt prioriteres gjennomført etter vanlige driftsoppgaver. Mens nær en tredjedel av de som har kjøpt konsulenttjenester har brukt disse blant annet til å ta topper i ordinært arbeid og i vikariat, ville bare en tiendedel av enhetslederne benyttet konsulenter til slike formål om de økonomiske rammene var større. Dette tyder på at enhetene i stor grad metter sitt behov for å ta inn konsulenter til daglige/forefallende oppgaver slik den økonomiske situasjonen er i dag. 4.3 Interne retningslinjer Som før nevnt, er det relativt få enheter som har mange oppdrag, og mange som bestiller få oppdrag. Dette gjør det særdeles viktig å spre kunnskap om innkjøp til alle kommunens ansatte med myndighet til å gjøre innkjøp, eventuelt å ha en god/kunnskapsrik støtteenhet knyttet til innkjøp med tilstrekkelige ressurser til å betjene enhetslederne. Av de som har kjøpt konsulenttjenester i 2005 og/eller 2006, vet 55 % med sikkerhet at kommunen har skriftlige rutiner for kjøp av konsulenttjenester. 15 % mener imidlertid at kommunen ikke har, og 30 % vet ikke. Kommunen har skriftlige rutiner for slike kjøp, i form av Veileder ved kjøp av konsulenttjenester og Kjøp av varer og tjenester Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 12

13 De som har kjøpt syv eller flere oppdrag, svarer i langt større grad sikkert på at kommunen har en slik rutine. Samtidig har deltakerne som ikke har bestilt konsulenttjenester i mindre grad kjennskap til veilederen. Heller ikke alle som har kjøpt tjenester for over ,- kroner eller relativt mange prosjekter (syv eller flere), kjennskap til om kommunen har skriftlige rutiner for kjøp av konsulentoppdrag - og ikke alle som kjenner disse rutinene, bruker dem. 4.4 Planlegging av kjøp De som har bestilt mange oppdrag har i langt større grad lagt kjøpene av konsulentoppdragene inn i enhetens årsplan, enn de som bestilte 6 eller færre oppdrag. Henholdsvis 60 % (2005) og 80 % (2006) av de som har bestilt syv eller flere oppdrag, har lagt disse inn i sine langsiktige planer. Bare 31 % av de som har bestilt seks eller færre oppdrag, legger kjøpene inn i sine langsiktige planer (begge år). Resterende er oppdrag som melder seg på bakgrunn av uforutsette behov. De større kjøpene av konsulenttjenester er stort sett planlagt året i forveien, i forbindelse med budsjettarbeidet. Det legges da en plan for hvilket område det skal satses på, hvilke prosjekt som skal gjennomføres, og enhetens aktivitet. Noen uforutsette hendelser eller krav etter politiske vedtak kan komme opp, og det må da avklares hvor man kan hente midler til dette. Hvilke interne ressurser som kartlegges før kjøp av ekstern hjelp vurderes 90,0 % 84,6 % 80,0 % 70,0 % 60,0 % 53,8 % Svarprosent 50,0 % 40,0 % 32,7 % 46,2 % 38,8 % 34,7 % Aldri Sjelden Ofte Alltid 30,0 % 25,0 % 20,0 % 10,0 % 11,5 % 7,7 % 13,5 % 11,5 % 9,6 % 10,2 % 16,3 % 1,9 % 1,9 % 0,0 % Enheten har egen kompetanse på området Andre enheter i kommunen har kompetanse på området Det er mulig å samarbeide med andre enheter med tilsvarende behov Enheter i samarbeidskommuner har kompetanse på området Interne ressurser som undersøkes Diagrammet viser at nær 85 % av de som har kjøpt konsulenttjenester alltid sjekker om enheten har egen kompetanse på området som det skal kjøpes inn kompetanse på, og over 11 % sjekker ofte. Over halvparten undersøker alltid om andre enheter i kommunen har kompetanse på området, mens en fjerdedel har svart at de gjør dette ofte. I underkant av halvparten undersøker alltid om det er mulig å samarbeide med andre enheter om kjøpet, og en tredjedel gjør det ofte. Langt færre sjekker om samarbeidskommuner har kompetanse på de områder man trenger å ta inn kompetanse på. 73,5 % kontakter sjeldent eller aldri samarbeidskommuner i slike tilfeller. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 13

14 Spørreundersøkelsen viser at de som i størst grad gjennomfører denne kontrollen, er de som har bestilt seks eller færre oppdrag per år. Andre spørsmål avdekker at 47 % av enhetene aldri ser behov for samarbeid med andre enheter om konsulenttjenester, og like mange ser behov ved noen tilfeller. Resterende 6 % mener de har behov for samarbeid svært ofte. Samtidig har 57 % erfaring med samarbeid med andre enheter om slike kjøp. Disse ble spurt om hvilken nytte enheten hadde av å samarbeide % fant samarbeidet arbeidsbesparende, 75 % fremhever læringseffekten, 37,5 % mente at samarbeidet var utgiftsbesparende, mens resterende 12,5 % fant ingen nytte. I tabellen nedenfor presenteres funnene fra en rekke spørsmål der deltakerne ble bedt om å svare på hvilke forhold som inngår i enhetens planlegging før man går til innkjøp av ekstern konsulenthjelp. Enhetslederne ble bedt om å svare på om de alltid, ofte, sjeldent eller aldri utarbeider budsjett, mål, tidsramme for prosjektet, kontrakt og liknende. Hva som avklares i planleggingen av kjøp av eksterne konsulenttjenester. Svar i prosent. Alltid Ofte Sjelden Aldri Budsjett 38,1 33,3 4,8 23,8 Mål 81 9,5-9,5 Tidsramme 61,9 28,6-9,5 Kompetansekrav til konsulent 85,7 4,8 4,8 4,8 Standardkvalitet på arbeidet (servicenivå) Arbeidsbeskrivelse 57,1 28,6 14,3 - Kontaktperson utpekes 90,5 9,5 - - Oppfølging underveis (milepælplan) Overføring av kunnskap/kompetanse til 36,8 36,8 21,1 5,3 kommunens ansatte Kontrakt Håndtering av avvik 26,3 26,3 26,3 21,1 Kommunens enhetsledere er i størst grad opptatt av å fastsette målet for oppdraget, krav til konsulentens kompetanse, å utpeke en kontaktperson, samt å avklare kvalitet på arbeidet som skal gjøres. Disse forholdene får også høy svarprosent på kategorien ofte, slik at summen av kategoriene alltid og ofte til sammen omfatter minimum 90 % av svarene. Noe overraskende svarer bare 38 % at budsjett alltid utarbeides i forkant av kjøp, mens 33,3 % gjør dette ofte. Bare 36,8 % avklarer hvordan kunnskap/kompetanse som opparbeides gjennom kjøpet skal overføres til egne ansatte, og like mange gjør dette ofte. De som har bestilt seks eller færre oppdrag oppgir dette som en høyere prioritering enn enhetslederne som har bestilt flere oppdrag. Bare halvparten av enhetene utarbeider alltid kontrakt ved kjøp av konsulenttjenester. Også her er det de med få oppdrag som prioriterer dette forholdet høyest. Håndtering av avvik blir ofret minst oppmerksomhet i planleggingen. Tidsramme, arbeidsbeskrivelse samt plan for oppfølging av arbeidet utarbeides alltid og ofte i relativt stor grad. 11 Deltakerne hadde anledning til å gjøre flere valg. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 14

15 En av enhetslederne som har benyttet en del konsulenttjenester, forteller i intervju at det gjøres en svært omfattende jobb i forkant av alle kjøp. Dette er krevende for enheten. Arbeidet knyttet til utarbeiding av kravspesifikasjoner/konkurransegrunnlaget, vurderingen av tilbud og oppfølgingen av konsulentene, medfører at enheten ved kjøp av konsulenthjelp må bruke store deler av de totale ressursene de ville brukt ved å gjøre jobben selv. Det er derfor ikke svært ressursbesparende å kjøpe konsulenthjelp, i tillegg til at timebetalingen for konsulenttjenester er dyrere enn lønnsutgifter til egne ansatte. Enhetslederen mener imidlertid at det kan være en kvalitativt god måte å gjennomføre oppgaver på, ettersom man får nye synspunkter tilført og ny kompetanse inn i enheten. Så selv om det kunne vært rom for å ansette flere for å bedre kapasiteten i enheten, oppfattes det fortsatt som fornuftig å ta inn konsulenter i noen prosjekt/situasjoner. 4.5 Regelverk for anskaffelser I 78 % av enhetene har man ikke delegert bestillingsfullmakt til flere ansatte, slik at bare enhetsleder har anledning til å bestille konsulenttjenester. 14 % har delegert dette til flere personer, og 8 % til en person. 64 % av enhetene har en skriftlig oversikt over hvem som har slik bestillerfullmakt. Enhetslederne uttaler at de er bekvem med at mindre innkjøp utføres av andre, men mener at de har god oversikt over hvilke større kjøp som gjøres. De påpeker at enhetene er så små at leder, på en eller annen måte, er involvert i alle kjøp. Gjennom kommunens innkjøpskontor blir revisjonen informert om at det er en forutsetning at alle kjøp konkurranseutsettes, og interne retningslinjer følges. Ettersom krav til konsulentenes kompetanse varierer så mye fra oppdrag til oppdrag, har kommunen ikke sett det som formålstjenelig å ha rammeavtaler på tjenester/konsulenttjenester. Videre blir det opplyst at der behovet oppstår, har enhetslederne selv ansvar for igangsetting av en innkjøpsprosess, og at lover og forskrifter følges. Har de ikke kompetanse selv på dette området, skal innkjøpsenheten kontaktes. 71 % av de som har kjøpt konsulenttjenester, har fått opplæring i lov og forskrift om offentlig anskaffelse. (Ser man på samtlige respondenter i undersøkelsen, er det 65 % som har fått slik opplæring.) 43 % av de som har kjøpt konsulenttjenester i 2005 og 2006, svarer at de alltid bruker lov og forskrift om offentlig anskaffelse når de gjør innkjøp av konsulenttjenester. 33 % opplyser at de sjeldent bruker dem, og 14 % aldri. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 15

16 Tabellen nedenfor viser svar gitt av respondenter som har kjøpt eksterne konsulenttjenester. Her presenteres hvor mange som har mottatt opplæring i lov og forskrift om offentlige anskaffelser, og i hvor stor grad regelverket blir benyttet i anskaffelsene som gjøes (svar i prosent). Har kjøpt seks eller færre oppdrag i 2005 Har kjøpt seks eller færre oppdrag i 2006 Har kjøpt syv eller flere oppdrag i 2005 Har kjøpt syv eller flere oppdrag i 2006 Har du fått opplæring i lov og forskrift om offentlige anskaffelser? I hvor stor grad benytter du lov og forskrift om offentlige anskaffelser i kjøp av eksterne konsulenttjenester? Ja Nei Alltid Ofte Sjelden Aldri 61,5 38,5 30,8 15,4 38,5 15,4 68,8 31,2 31,2 12,5 37,5 18, De som bestiller mange oppdrag, har i svært stor grad fått opplæring i lov og forskrift om offentlige anskaffelser, og opplyser at de i stor grad benytter seg av regelverket. Færre av de som har bestilt seks eller færre oppdrag, har fått samme opplæring. Men disse opplyser at de i langt mindre grad bruker lov og forskrift når de kjøper konsulenttjenester. Svarene er spredt jevnt over svaralternativene, fra at de aldri følger regelverket, til at de alltid følger det. Ikke alle som svarer at vanligste pris på konsulentoppdrag er over ,- kroner, har fått opplæring i lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det kommer frem at heller ikke disse enhetslederne konsekvent bruker anskaffelsesregelverket når de kjøper konsulenttjenester. De enhetene vi har snakket med, har ikke selv sjekklister som kontrollerer at forhold som dette er belyst før kontraktsinngåelse. Her stoler man på innkjøpskontorets kontroller i forbindelse med utlysning. Samarbeid med innkjøpskontoret sikrer at det ikke oppstår feil i prosessen. Innkjøpsenheten i kommunen har laget maler som kan benyttes av enhetene ved behov, eventuelt lages kontrakt i samarbeid med enhetene. Enhetslederne har gode erfaringer med den hjelpen de får fra innkjøpskontoret. Noen har imidlertid dårlige erfaringer når innkjøpskontoret ikke har vært inne i innkjøpsprosessen, slik at kjøpet måtte kanselleres og prosessen startes på nytt. Enhetslederne mener de får god hjelp til å få ut anbud, og til å behandle dette. Om innkjøpskontoret ikke er involvert i kjøpet, blir gjerne kontrakter eller prosedyrer fra tidligere oppdrag brukt som mal. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 16

17 I hvor stor grad ulike innkjøpsordninger benyttes 120,0 % 100,0 % 26,3 % 17,6 % 80,0 % 17,6 % Svarprosent 60,0 % 40,0 % 68,8 % 62,5 % 10,5 % 36,8 % 35,3 % Aldri Sjelden Ofte Alltid 12,5 % 20,0 % 18,8 % 25,0 % 26,3 % 29,4 % 12,5 % 0,0 % Åpne anbudskonkurranser Begrenset anbudskonkurranse Kjøp etter forhandlinger Direkte kjøp Innkjøpsordning Diagrammet ovenfor viser at nær 30 % av enhetslederne alltid benytter seg av direkte kjøp når de skal bestille konsulentoppdrag. I overkant av 26 % kjøper alltid konsulenttjenester etter forhandlinger. Ingen benytter anbud ved alle kjøp, og mellom 62,5 og 68,8 % benytter aldri denne innkjøpsformen. Det er de fastsatte terskelverdiene som får betydning for hvorvidt anskaffelsen skal gjennomføres i form av en anbudskonkurranse eller en direkte anskaffelse. Direkte anskaffelse kan brukes når prisen på anskaffelsen ikke overstiger ,- kroner eks mva. Denne grensen har vært gyldig siden Før den tid var man pålagt å gjennomføre anbud på kjøp som oversteg ,- kroner eks mva. Undersøkelsen viser at blant de enhetslederne som bestilte minimum syv oppdrag, var det ingen som opplyste at de aldri benyttet anbudskonkurranser i 2005, men i 2006 var svarprosenten økt til 25 %. Dette kan man anta skyldes den økte grensen. For de som bestilte under seks eller oppdrag var svarprosenten uendret mellom de to årene (begge år svarte mellom 75 og 85 % at de aldri gjennomførte anbud). Enhetslederne som i spørreundersøkelsen opplyste at vanligste pris på gjennomførte konsulentoppdrag var over ,- kroner, svarte at de aldri benytter anbudskonkurranser - verken åpne eller begrensede. To av tre svarer at de alltid benytter kjøp etter forhandlinger, og resterende benytter seg alltid av direkte kjøp. 33 % bestilte mellom syv og femten oppdrag, mens 33 % bestilte over 16 oppdrag i Gjennom intervjuene kom det fram at det i direkte kjøp som regel blir hentet tilbud fra to til tre tilbydere. Men dette skjer ikke konsekvent. Aktuelle tilbydere finner man frem til gjennom kjennskap til firma, nettverk og tilfeldigheter. De fleste som har kjøpt eksterne konsulenttjenester, synes det er rimelig enkelt å vurdere tilbudene opp mot hverandre så fremt kravspesifikasjonen/konkurransegrunnlaget er godt utformet. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 17

18 Tabellen som følger, presenterer enhetsledernes/støtteenhetslederne prioriteringer i valget av konsulentfirma. Respondentene ble bedt om å prioritere begrunnelser for valg av konsulentfirma fra én til seks, hvor én er minst viktig og seks mest viktig. Grunnlag for valg av konsulentfirma. Gjennomsnittlig verdi 12 Beste kvalitet 5,10 Fleksibilitet (mulighet for å 5,0 skreddersy oppdraget) Har god erfaring med 4,89 firma/konsulent Gjennomføringskapasitet (evne 4,79 til å gjøre jobben til rett tid) Rimeligste pris 3,95 Etter anbefaling fra andre 3,61 Konsulentfirmaet har gode 3,53 kvalitetssikringssystemer Eneste leverandør i markedet 3,33 Etter anbefaling fra 3,21 ledelsen/rådmann/innkjøpskontor Tabellen viser at de forhold som blir ansett som viktigst når et konsulentfirma skal velges foran andre, er fleksibilitet/mulighet for å skreddersy oppdraget, gjennomføringskapasitet, god erfaring med dette firmaet, samt best kvalitet. På dette området finnes det enkelte forskjeller mellom de som hadde kjøpt mange oppdrag (prioriterer gjennomføringskapasitet, fleksibilitet og rimeligste pris) og de som har bestilt få (tidligere gode erfaringer, eneste leverandør, anbefaling fra ledelsen, beste kvalitet og gode kvalitetssikringssystemer). Gjennom intervjuene ble det forklart at enhetslederne har god oversikt over de lokale tilbyderne av enkelte type konsulenttjenester. Men innenfor en rekke områder opererer kommunen på et nasjonalt marked på konsulenttjenester. Det er derfor ikke mulig å ha oversikt i den grad at man vet hvilken kvalitet man kan forvente av de ulike konsulentfirmaene. Kjøper opplever også gjerne at kvaliteten på de tjenester som ytes er ulik fra prosjekt til prosjekt, og fra konsulent til konsulent. Ingen av enhetslederne som ble intervjuet har mottatt så dårlige produkter underveis at kvaliteten ikke har kunnet justeres til det endelige produktet foreligger. Dette tyder på at oppfølgingen fra enhetenes side i disse tilfellene har vært god, og at kommunens ansatte har kommunisert bra med leverandørene. Av enhetslederne i undersøkelsen, svarer rundt 24 % at de alltid lager skriftlig dokumentasjon med begrunnelse av valg av konsulent. 38 % gjør det bare for store kontrakter, og like mange kan ikke legge frem skriftlig dokumentasjon for valg av konsulent. 12 Det som presenteres er gjennomsnittet av respondentenes valg (gjennomsnittet av verdiene én til seks). Medianens verdi ligger nært gjennomsnittet i alle kategorier. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 18

19 For å spesifisere enhetenes bruk av kontrakter i kjøp av konsulenttjenester, ble det også spurt om ved hvilken kjøpesum enhetslederne satte grensen for å inngå kontrakt. Når skriver enhetene kontrakt med innleid konsulent 45,0 % 40,0 % 38,1 % 35,0 % 30,0 % Svarprosent 25,0 % 20,0 % 23,8 % 23,8 % 15,0 % 14,3 % 10,0 % 5,0 % 0,0 % Aldri Alle kjøp over kr Alle kjøp over kr 0,0 % 0,0 % Alle kjøp over kr Alle kjøp over kr Alltid Nær 24 % av de som har kjøpt konsulenttjenester, skiver aldri en formell kontrakt i forbindelse med kjøp av konsulenttjenester. Like mange skriver kontrakt ved alle kjøp over ,-. I overkant av 14 % setter grensen ved innkjøp på ,-. 38 % skriver imidlertid alltid kontrakt, uavhengig av oppdragets størrelse. Noen finner det lite hensiktsmessig å ha en fast mal, ettersom kjøpene er svært ulike, mens andre har en kontraktsmal som benyttes ved alle kjøp. En etatsleder forteller også at de kontraktsmaler som benyttes, er så gode at de dekker de eventualiteter som kan dukke opp. I noen tilfeller blir skriftlig korrespondanse (for eksempel per e-post) ansett som en kontrakt, uten at noen dokumenter blir formelt signert. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 19

20 4.6 Kompetanseoverføring Følgende diagram fremstiller svarene til enhetslederne når det gjelder hvordan kompetansen fra konsulentoppdragene blir overført til enheten. Respondentene hadde anledning til å velge flere alternativer på dette spørsmålet. Hvordan kompetanse overføres fra konsulent til enheten 90,0 % 80,0 % 77,8 % 70,0 % 66,7 % 72,2 % 60,0 % Svarprosent 50,0 % 40,0 % 38,9 % 30,0 % 20,0 % 22,2 % 10,0 % 0,0 % Rapporter Møter Deltakelse i prosess/arbeidet/prosjektet Skriftlig dokumentasjon av prosedyrer Intern gjennomgang av skriftlig materiale fra konsulent Rapporter, møter og aktiv deltakelse utpeker seg som den vanligste måten å overføre kompetanse fra konsulent til kommunens ansatte. Dette er et noe avvikende funn i forhold til svarene i intervjuene. Gjennom intervjuene har betydningen av kompetanseoverføring blitt noe tonet ned, i så måte at det ikke virker å få særskilt oppmerksomhet i avslutningsfasen av et oppdrag. Her opplyses det om at det som regel foreligger rapporter eller annet skriftlig materiell ved avslutningen av oppdraget. Men resultatene blir ikke aktivt formidlet ut i enheten/kommunen. Det opplyses videre at man har en del møtevirksomhet underveis i oppdraget, men i disse har enhetene relativt begrenset deltakelse sett arbeidsstokken under ett. Det er altså få som deltar aktivt på disse statusmøtene/prosjektmøtene. Andre arrangerer fellesmøter for å oppsummere resultatene fra oppdraget. 4.7 Negative erfaringer Enkelte respondenter i spørreundersøkelsen svarte bekreftende på at de har hatt negative erfaringer med konsulentoppdrag. Disse ble bedt om å spesifisere de negative erfaringene. Her hadde respondentene mulighet til å velge flere av svaralternativene. Den følgende modellen viser at 80 % av enhetslederne har opplevd at kvaliteten på tjenester de har kjøpt, ikke var god. 70 % fikk ikke den bestilte tjenesten, mens 40 % har opplevd at en uklar bestilling har ført til at oppdrag ikke har blitt som forventet. 30 % har kjøpt konsulenttjenester, og Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 20

21 funnet at prisen ble høyere enn antatt/avtalt. Noen færre har erfart at oppdraget ble mer omfattende enn antatt, at tjenesten ikke ble levert til avtalt tid, og at oppdrag ikke har innfridd forventningene på grunn av at oppfølgingen fra kommunen var for dårlig. Negative erfaringer oppdragsgivere har hatt ved kjøp av eksterne konsulenttjenester 90,0 % 80,0 % 80 % 70,0 % 70,0 % 60,0 % Svarprosent 50,0 % 40,0 % 40,0 % 30,0 % 30,0 % 20,0 % 20,0 % 20,0 % 10,0 % 10,0 % 0,0 % Bestilling for uklar Oppfølging for dårlig Fikk ikke tjeneste som bestilt Ble dyrere enn antatt Ble mer omfattende enn antatt Tjenesten ble ikke levert til rett tid Dårlig kvalitet på tjenesten Begrunnelse Dårlig kvalitet blir oppgitt som det største problemet, til tross for at tidligere funn i undersøkelsen viser at svært mange i planleggingen har særskilt stort fokus på å sette krav til konsulentens kompetanse, standard på arbeidet og arbeidsbeskrivelse, samt at oppnevnelse av kontaktperson får størst score. 4.8 Evaluering av gjennomførte konsulentoppdrag 55 % av respondentene i spørreundersøkelsen svarte at de ikke har faste prosedyrer for å vurdere nytten av konsulentengasjement, men at dette gjøres etter behov og skjønn. 30 % har en fast praksis, men ingen skriftlige prosedyrer, mens 10 % har skriftlige prosedyrer. Bare 5 % vurderer ikke nytten i ettertid. En av enhetslederne forteller at enheten prøver å evaluere langvarige kontrakter. Dette gjøres gjerne i forbindelse med avslutting av ny utlysning eller reforhandling av kontrakt med tilbyder. Gjennom denne prosessen blir kontraktene stadig bedre, og tidligere gråsoner, blir spesifisert i kontrakten. I intervjuene ble det opplyst om at prosjekter noen ganger vurderes underveis, for eksempel om man ikke føler progresjon eller resultat er godt nok. Da innledes samtaler med firmaet som gjennomfører oppdraget, og man kommer til en løsning. Avslutningsmøter avholdes ikke konsekvent. Det foreligger gjerne skriftlig materiell eller en avsluttet konkret ytelse. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 21

22 Enhetene opplever også gjerne at kvaliteten på de tjenester som ytes er ulik fra prosjekt til prosjekt, og fra konsulent til konsulent. Dette har revisjonen forstått ikke får noe utslag i forhold til om det aktuelle firma kan få fremtidige oppdrag. Det forklares gjennom at oppfølgingen kan ha vært for dårlig, kompetansen til konsulenten ikke reflekterer kompetansen til alle andre konsulenter i firmaet. Kommunen har ikke et arkiv med evalueringer av konsulentkjøp, eller en oversikt over hvilke prosjekt som er kjøpt. Enhetslederne orienterer seg selv i andre enheter i kommunens for å få oversikt over om liknende prosjekt er gjennomført tidligere, og hvilke erfaringer de andre enhetene har hatt i gjennomføringen av disse. Enhetene rapporterer ikke særskilt inn bruk av eksterne konsulenter. Om kjøpet er knyttet til et prosjekt, vil det bli tildelt et prosjektnummer i regnskapssystemet. Oversikten over gjennomførte, bestilte og aktive konsulentoppdrag, ligger på enhetsnivå. En av enhetslederne forteller at enheten har fått henvendelser angående et prosjekt de har gjennomført, etter at andre har fått kjennskap til at deres rapport har vært til politisk behandling. Til tross for at det ikke gjennomføres formelle evalueringer av gjennomførte konsulentoppdrag, viser funn fra spørreundersøkelsen (presentert under del 4.5 Regelverk for anskaffelser) at erfaringer i egen enhet og andres anbefalinger ofte vektlegges når konsulentfirma skal velges. Man anbefaler derfor konsulenter og konsulentfirma, uten at de kan forevise skriftlig materiell som andre enhetsledere kan bruke til å gjøre gode bestillinger, sikre at alle utfordringer man eventuelt møtte i prosessen viderebringes, samt forhindre at eventuelle problemer oppstår flere ganger. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 22

23 5 HAR ENHETENE I TROMSØ KOMMUNE FOKUS PÅ FORARBEID/PLANLEGGING FØR KJØP AV EKSTERNE KONSULENTTJENESTER? I denne delen av rapporten, vil det bli gjort en vurdering av de forberedelsene som enhetene gjør i forkant av kjøp av konsulenttjenester. Funnene som ble presentert i forrige kapittel vil her bli vurdert opp mot revisjonskriteriene som ble presentert innledningsvis i rapporten, for å avdekke om Tromsø kommune følger interne retningslinjer, samt bruker lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I tillegg vil vurderingene suppleres med prosedyrer og metoder som anses som beste praksis i forbindelse med kjøp av eksterne konsulenttjenester. 5.1 Interne retningslinjer Revisjonene sitter igjen med inntrykk av at enhetslederne er bevisste på at konsulentkjøp både må planlegges grundig og følges opp, for at kommunen skal få et best mulig utbytte av å kjøpe eksterne konsulenttjenester. Funn i spørreundersøkelsen tyder på at enhetslederne i Tromsø kommune ikke konsekvent benytter kommunens interne retningslinjer kjøp av varer og tjenester, eller veiledning ved kjøp av konsulenttjenester. Funnene tyder på at veilederen ikke er godt nok kjent i organisasjonen. 5.2 Kartlegge behov og kompetanse i egen og andre enheter Revisjonen vurderer risikoen for liten når det gjelder sannsynlighet for dobbeltkjøp i Tromsø kommune. Med dette menes at kommunen i liten grad risikerer at flere enheter kjøper samme konsulenttjenester parallelt, uten å kjenne til hverandres kjøp. Dette basert på at de som kjøper mange oppdrag i stor grad legger kjøpene inn i sine langsiktige planer. Det kan derfor argumenteres med at oppdragene er planlagt i god tid. I tillegg til dette er det i all hovedsak bare en person i enhetene som har bestillerfullmakt. I interne retningslinjene finner man punkt om at man må avklare om andre enheter har samme behov som en selv i forkant av en bestilling. Dette skal gjøres både for å undersøke om man i samarbeid med andre enheter kan løse oppgaven internt, eller for å gjøre innkjøp av eksterne konsulenttjenester i fellesskap. Undersøkelsen avdekker at enhetene ikke alltid sjekker behov og kompetanse i andre enheter. Revisjonen finner at det er et forbedringspotensial i enhetene på dette punktet, spesielt når det kommer til å sjekke behov og kompetanse i andre enheter. Undersøkelsen viser da også at de som har kjøpt konsulenttjenester i samarbeidet med andre enheter, har hatt godt utbytte av dette. 5.3 Strategi Revisjonen har ikke grunnlag for å si at utviklingen i bruk av konsulenttjenester de senere år er en bevisst strategi på bakgrunn av konkrete vurderinger av kommunens bruk av slike tjenester. Bruk av eksterne konsulenter i Tromsø kommune side 23