Byrådssak 1058 /14 IKT Drift - avklaring vedrørende organisasjonsmodell BJOL ESARK-032-201338470-1 Hva saken gjelder: Bergen kommunens IKT faglige miljø er delt i en bestillerfunksjon(ikt Konsern) og en leverandørfunksjon(ikt Drift). Dagens organisasjonsløsning ble innført 01.01.06 jf. byrådssak 1498/05. Hvilken organisasjonsform IKT Drift som leverandør skal ha, har vært gjenstand for diskusjon i flere saker til byrådet. Senest i sak 1473/10 ble dette temaet behandlet, og det ble bl.a. fattet slikt vedtak: «Arbeidet med omgjøring av IKT Drift til et AS videreføres. Det vil bli lagt frem en sak der en eksplisitt vurderer etablering av et AS, med utgangspunkt i at en slik organisasjonsdannelse kan skje i løpet av 2013.» Fremdriften i arbeidet med å ta stilling til fremtidig organisering av IKT Drift har vært noe hemmet av andre oppgaver på dette oppgaveområdet som en har måttet prioritere ressurser til. I tillegg har en valgt å prioritere en videre utvikling og oppbygging av kompetanse i så vel bestiller- som leverandørfunksjonen, før en har sett det som naturlig å ta stilling til organisasjonsform for leverandørleddet. I denne sak vil byråden gi en status for utviklingsarbeidet med å etablere en robust håndtering av kommunens utfordringer knyttet til driften av kommunens IKT systemer. Overordnete føringer I det politiske grunnlaget for Bergensbyrådet pekes det på at bruk av konkurranse i kommunen har to formål; bedre tjenester og flere tjenester for de ressursene som er til rådighet. Et viktig tiltak for å forberede kommunens organisasjon på økt bruk av konkurranse, er at en i eksisterende organisasjon skiller mellom bestillere og leverandører av tjenester på ulike oppgaveområder. På IKT-området startet en som pekt på ovenfor med innføring av en bestiller-/utførertenking i 2006. Byrådets utgangspunkt for å arbeide med økt bruk av konkurranse, er at konkurranse er et virkemiddel for en bedre oppgaveutførelse både mht. pris og kvalitet - og ikke et mål i seg selv. Dagens organisering IKT Konsern IKT Konsern er i forhold til kommunens øvrige virksomhet, ansvarlig for at de IKT løsninger som kommunen har valgt, faktisk fungerer med en funksjonalitet og oppetid som gir effektiv oppgaveløsning. Når ting ikke fungerer som forutsatt, skal det være etablert støttefunksjoner som raskt korrigerer driftsstans og andre innmeldte feil. Til å bistå seg i dette arbeidet, inngår IKT Konsern driftsavtaler med underleverandører. I et slikt perspektiv er det IKT Konsern som eier oppdragsavtalen med IKT Drift. Denne avtalen er en blant flere oppdragsavtaler IKT Konsern har med leverandører for å sikre gode og stabile tjenester ut mot kommunens virksomheter. IKT Konsern har funksjonen som en koordinerende bestiller på konsernnivå og bistår byrådsavdelingene med å avklare behov, krav og utforming av bestillinger. Byrådsavdelingene kan etablere egne avtalefestete leveranser, men slike leveranser må være basert på konsernovergripende avtaler og eller styrende dokumenter. 1
Sikkerhet og sårbarhet representerer sentrale tema som også må håndteres i kommunens oppgaveløsning på IKT-området. Dette gjelder når kommunen selv utfører driftsoppgavene, men ikke minst når oppgaver skal settes ut til andre. Bergen kommune legger stor vekt på å ha robuste løsninger for håndtering av sikkerhet i tilknytning til kommunens IKT-systemer og den driftsplattform som er etablert. Med utgangspunkt i de oppgaver som utføres der en er helt avhengig av at enkelte IKT-systemer har en oppetid på 24 timer 365 dager i året(sykehjem etc.), representerer sikkerhet og sårbarhet helt avgjørende faktorer ved organisering av driften/valg av leverandør i forhold til visse systemer og løsninger. For virksomhetskritiske IKT-løsninger vil det ofte være avgjørende for å utvikle og bevare egen kompetanse, at kommunen selv har kontroll på driften. I kommunens IKT-systemer aggregeres det mye personsensitiv informasjon, taushetsbelagt og annen type skjermingsverdig informasjon. Det stilles dermed sterke dermed krav til hvordan ulike typer informasjon skal håndteres. Robuste løsninger for håndtering av trusler og direkte angrep på kommens IKT-systemer, må etableres i tett samspill med kommunens virksomheter som jobber i disse systemene. Som oppdragsgiver er IKT Konsern den ledende aktør når oppdrag skal konkretiseres og ytelsesspesifikasjoner skal legges inn i en oppdragsavtale. Dette gjelder uansett om det dreier seg om en avtale med en ekstern eller intern leverandør. Det er imidlertid mer juridisk forpliktende å inngå avtaler med eksterne leverandører. Å inngå avtaler med seg selv slik som interne bestiller-/utførerløsninger innebærer, gir ingen juridiske bindinger for kommunen. «Dårlige» avtaler kan i slike tilfeller oppheves når en blir klar over avtalens konsekvenser. Å oppheve det en fra oppdragsgivers ståsted kan oppleve som dårlige avtaler, når avtalen er inngått med en ekstern leverandør, kan både være komplisert og kostbart. Ved inngåelse av eksterne avtaler er det nødvendig med en større grad av treffsikkerhet enn når avtalene går mellom interne parter. I dagens bestiller-/utførerløsning drifter IKT Drift kommunens IKT-infrastruktur. Dette gjelder også for infrastruktur som ligger i bunnen for andre driftsleverandørers tjenester inn mot kommunen og der avtalen går mellom IKT Konsern og den aktuelle leverandør. Et eksempel på dette er utskrift- /kopiavtalen. IKT Drift en etat IKT Drift er organisert som en etat i byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap med utgangspunkt i en bestiller-/utførerorganisering. Etaten representerer kommunens driftsmiljø for IKT løsninger og er en intern leverandør. Mellom IKT Drift og IKT Konsern som bestiller er det etablert en driftstjenesteavtale som regulerer oppgaver, myndighet og ansvar mellom partene. Dette er en dynamisk avtale. Det foretas jevnlig justeringer i avtalen. Et eksempel på dette er at den støttefunksjon IKT Konsern tidligere selv ivaretok for kommunens saksbehandlingssystem, nylig er overført til den helpdesk som IKT Drift har etablert for å bidra til å løse kommunens driftsutfordringer på IKT-området. De viktigste driftstjenestene IKT Drift leverer til Bergen kommune i dag, er de sammensatte driftstjenestene som i sum danner basis for kommunens IKT-infrastruktur. IKT Drift ivaretar videre funksjonen som integrator for å skape en helhet i verdikjedene ut mot sluttbruker. IKT Drift bidrar også til/ har et ansvar for å samle komplekse verdikjeder og delleveranser fra 3. parts- og underleverandører, og fremstille dette som en helhetlig tjeneste for Bergen kommunes brukere. Etatens leveranser kan grupperes i følgende hovedtema: - nettverksinfrastruktur (inklusive sikkerhet og kontroll på dataflyt), - server-applikasjonsdrift (spesielt integratorrollen og sentrallagring) - brukerstøtte (spesielt integratorrollen). Når en bestiller-/utførerordning etableres, må en være tydelig på hvor grenselinjen skal trekkes mht. oppgaver, myndighet og ansvar mellom de to parter. Dess større avstand det skal være mellom partene, 2
dess viktigere blir det med en «riktig» grensedragning. Det vil være lettere for Bergen kommune å legge virksomhetskritiske oppgaver til IKT Drift så lenge enheten fortsatt er en etat. Dersom en skulle velge å legge den virksomhet som i dag ligger i IKT Drift til et AS, må en samtidig foreta en grundig gjennomgang av de ulike funksjonene som skal inngå i et slikt selskap. En må ta aktiv stilling til hva som eventuelt anses som virksomhetskritisk noe som kan variere over tid, og derved i prinsippet være oppgaver som bør ligge igjen i Bergen kommune, dersom en slik organisasjonsløsning skulle vært aktuell. IKT Drift skal i prinsippet dimensjonere sin virksomhet med utgangspunkt i de oppgaver etaten skal løse, hjemlet i oppdragsavtalen. Driftsmidlene etaten trenger for sin oppgaveløsning skal komme som betaling for utførte tjenester. Basert på de prismodeller som etableres på dette området, mottar IKT Drift kompensasjon for utførte oppgaver. Hvilke oppgaver som skal utføres, defineres av oppdragsgiver i oppdragsavtalen. Leverandøren på sin side skal ha frihet til å benytte egen kompetanse til å ta stilling til hvordan oppgaven skal utføres så lenge leverandøren møter oppdragsgivers krav til kvalitet og andre bestemmelser fastsatt i avtalen. For å møte sine forpliktelser (lønn til ansatte og andre driftskostnader, samt avtaler med underleverandører i oppgaveløsningen mv) er IKT Drift avhengig av å løse oppgavene på en effektiv måte. Et uttrykk for at en har lykkes med dette, er at driftsresultatet ved IKT Drift til tross for de omstillingsprosesser og reduksjoner i kostnader som er satt i gang, er positivt. Slik byråden vurderer det har IKT Drift med utgangspunkt i dagens organisering av oppgaveområdet, i betydelig grad maktet å effektivisere sin virksomhet og samtidig ta ut stordriftsfordeler gjennom den måten arbeidet har blitt organisert på. Gjennom bestillerfunksjonen utøver IKT Konsern kontroll med virksomhetens kostnadseffektivitet, leveringsevne/-sikkerhet og kvalitet. Aktivitetsøkning - initiert av bestiller som har funnet sted på ulike områder økt volum med utgangspunkt i avtalt pris, har også bidratt til gode økonomiske resultater for leverandøren. Standardisering og sentralisering av tjenester - også initiert av bestiller har i tillegg lagt grunnlaget for en mer kostnadseffektiv drift. I byrådets tilleggsinnstilling til Budsjett 2014/Økonomiplan 2014-2017 er det lagt inn følgende presisering av hvordan de investeringskostnader som påløper i IKT Drifts oppgaveløsning, skal dekkes. «IKT Drift flyttes ut av Handlingsplanen med virkning fra 01.01.14. Enheten dekker sine kalkulatoriske kostnader(på investeringsprosjekter) innenfor eksisterende ramme. Fra 01.01.14 blir IKT Drift behandlet som tilnærmet selvkostområde og 2014 benyttes til å lage prismodeller for alle tjenester som enheten leverer.» Gjennom dette styringsgrepet foretas en ytterligere klargjøring av IKT Drifts oppgaveløsning, for overgang til en organisasjonsform med fokus på betjening av en oppdragsavtale med IKT Konsern, med forankring i et inntektsdrevet driftskonsept. Byrådens vurderinger Intensjonen med bestiller-/utførerløsninger er å bidra til en kostnadseffektiv ressursbruk på det aktuelle oppgaveområdet, basert på den styringslogikk som ligger i oppfølging av virksomhet gjennom avtaler. Sett i lys av de effektivitetsgevinster en kan iaktta realisert hos leverandøren, må en konkludere med at dagens løsning har vært vellykket. Å styre med utgangspunkt i inngåtte avtaler, gir en annen type oppfølging enn når oppgaver utføres internt i organisasjonen med forankring i tillit. Gode prestasjoner skapes ved at hver av partene øker sin kompetanse og gjennomføringsevne på de områder og funksjoner som avtalen legger til de respektive parter. Dette samtidig som det etableres incentivbaserte belønningssystemer som sikrer riktig atferd. Byrådens oppfatning er at dagens organisasjonsmodell kan ha ytterligere gevinstpotensial utover det som 3
allerede er realisert, og at det derfor er riktig å utvikle dagens organisasjonsløsning, fremfor å foreta en overgang til AS løsning. Bruk av organisasjonsløsninger hentet fra en mer markedsbasert tenking har vært et tema på IKT-området helt siden en startet med en bestiller-/utførerløsning. Hva som er de smarte løsningene sett fra bestillers side, har vært gjennom ulike faser etter hvert som en har gjort erfaringer med modellen. Kommunens kjernevirksomhet på IKT-området ligger i IKT konsern, men viktige driftsfunksjoner som kommunen selv bør ha kontroll på, er også lagt til IKT Drift. Dette tilsier at en bør være forsiktig med å legge ansvaret for drift av deler av kommunens IKT-infrastruktur på utsiden av kommunen. Det er ikke noe mål for byrådet å ha en egen stor etat for drifting av kommunens IKT-systemer. På driftssiden ønsker en å videreutvikle det opplegg som allerede er etablert, ved at en på ulike områder inngår avtaler med eksterne leverandører f. eks print/kopi, og hvor leveransen skjer på den driftsplattform som IKT Drift er gitt i oppgave å drive. Å ta markedet i bruk på denne måten, vil både kunne gi fordelaktige løsninger mht. kostnader og smarte/effektive løsninger, uten at en eksponerer seg for den risiko det kan innebære og sette hele kommunens driftsplattform ut på konkurranse. Det vil bli satt i gang et arbeid med å avklare hvilke driftsrelaterte oppgaver som Bergen kommune med fordel i fremtiden kan anskaffe i markedet. Sentrale vurderingskriterier i denne sammenheng vil være effektivitet forstått både som kostnadseffektivitet og leveranseeffektivitet/-kvalitet. Eksempler på driftsoppgaver som vil bli vurdert i en slik sammenheng, kan være drift og vedlikehold av enkelte fagsystemer, drift av kommunens fremtidige kontorstøtteplattform, utførelse av oppgaver knyttet til feilsøking, logistikk og oppsett av ulikt IKT-utstyr og utførelse av brukerstøttetjenester knyttet til nye/fornyelse av avtaler. En videreutvikling av denne løsningen for drift av kommunens IKT-systemer innebærer på den ene side en tettere kontakt mellom IKT Konsern og IKT Drift mht. utvikling av krav til eksterne leverandører, når IKT Konsern foretar anskaffelse av ulike typer tjenester. Samtidig som en på den annen side presist avklarer IKT Drifts rolle og oppgaver knyttet til å legge til rette for eksterne leverandørers tjenester på kommunens driftsplattform innenfor den generelle oppdragsavtalen mellom IKT Konsern og IKT Drift. I rullering og fornyelse av driftstjenesteavtalen mellom IKT Konsern og IKT Drift er det viktig å legge til rette for en oppfølging, som gjør det mulig på en enkel måte å ta ut og legge inn nye tjenester i avtalen, samtidig som den gir en nødvendig forutsigbarhet for leverandørleddet. Med bakgrunn i ovenstående ønsker byråden ikke å gå videre med vurdering av AS-modellen for IKT Drift. Oppsummerende konklusjon Byråden vil anbefale at en fortsatt videreutvikler kommunens oppgaveløsning på IKT-området ved bruk av en intern bestiller-/utførerløsning, samtidig som en vurderer økt kjøp av IKT- tjenester i markedet på områder som ikke anses for virksomhetskritiske. Vedtakskompetanse: Byrådets fullmakter 17; «Byrådets ansvar for kommunens løpende drift, innebærer en fullmakt til kontinuerlig å utvikle og forbedre den enkelte drifts- og forvaltningsenhets prestasjoner, i samsvar med de overordnete målsettinger som er trukket opp på de ulike tjenesteområdene.» Byråden for finans, eiendom og eierskap innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Den bestiller-/utførerløsning som er etablert på IKT-området videreføres. 2. Driftsløsninger på IKT-området som ikke anses som virksomhetskritiske, skal i større utstrekning anskaffes i markedet. 4
Dato: 28. januar 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap 5