Universitetet i Stavanger Styret ved Universitetet i Stavanger US 110/15 Organisasjonsutvikling ved UiS - prinsipper for faglig og administrativ organisering Saksnr: 15/05990-10 Saksansvarlig: Eli Løvaas Kolstø og Halfdan Hagen Møtedag: 03.12.2015 Informasjonsansvarlig: Eli Løvaas Kolstø og Halfdan Hagen Dokumenter i saken: Oppnevningsbrev til prosjektgruppen for organisasjonsutvikling ved UiS, datert 3. november 2011 I styresakene 88/15 og 89/15 som ble framlagt i oktober varslet universitetsdirektøren styret om at han ønsker å gå i gang med en større organisasjonsutviklingsprosess. Bakgrunnen for dette er at Universitetet i Stavanger over lengre tid har opplevd svekket eller avtagende resultatutvikling, særlig innen forskning. Universitetet har i sin levetid vært i sterk vekst og utvikling. Organisasjonens kompleksitet har økt betraktelig, og følgelig har rammene rundt koordinering, strategisk styring og ledelse, samt behovet for administrative systemer og praksiser endret seg betydelig. I tillegg til resultatforbedringsmotivet er det naturlig å se til utviklingen i UH-sektoren generelt, og hvordan rammebetingelsene for universiteter og høgskoler har endret seg i tiden etter at UiS fikk sin universitetsstatus. Noen av de viktigste trekkene i utviklingen kan oppsummeres slik: - Sektoren har stått, og står fortsatt overfor vedvarende og betydelige kutt i basisfinansieringen. Her kan nevnes «hvileskjæret» fra 2007 og ikke minst den pågående reformen med effektivisering og avbyråkratisering i staten. - De budsjettøkningene som tilføres sektoren er i større grad enn før gitt med veldig tydelige strategiske føringer på hva bevilgningene skal gå til. Primært har dette vært økt utdanningskapasitet på viktige områder som helsefag, realfag/ingeniørfag og lærerutdanninger, samt økt kapasitet i forskerutdanningene. De siste årene har det vært gitt særskilte bevilgninger til forskningsmiljøer med potensial for å oppnå status som «fremragende». Dette er en trend som gir tydelige føringer og forventninger om omstilling i institusjonene. - Den pågående strukturreformen har som målsetting å skape større «robusthet», ved å konsentrere ressursene i sektoren. Det betyr større forventninger, og krav, til institusjonene om prioritering og profilbygging, altså sterkere forventninger til den strategiske styringen av institusjonene. Som del av strukturreformen er det også gjort endringer i UH-loven, ved at enhetlig ledelse på institusjonsnivå er innført som ny normalordning for sektoren, der rektor ansettes og styreleder er ekstern. - Større forventninger og krav til flerfaglighet i forskning og utdanning (omtalt bla i NiFU-rapporten (Nordisk institutt for studier av innovasjon) om styringsordningen ved UiS). Dette er også et element som underbygger behovet for omstillingsevne og fleksibilitet i institusjonene. - Økt administrativ kompleksitet, både grunnet i at organisasjonen vokser, men også i at det stilles stadig nye, og til dels kompetansekrevende, administrative krav til institusjonene blant annet grunnet endringer i lover og regler, endringer i krav til, og behov for, dokumentasjon av virksomheten, sterkere innslag av IKT i oppfølging og drift av virksomheten. I tillegg møter institusjonene nye krav eksternt, fra blant annet KD, NOKUT, Riksrevisjonen osv. Tradisjonelt har vi løst slike endringer ved å legge nye ressurser til, uten først å gjennomgå oppgaver og arbeidsdeling i eksisterende organisasjon. - Nye ytre og indre krav til virksomhetsstyring i sektoren. Eksempler på ytre krav kan være myndighetskrav om at institusjonene underlegges mål- og resultatstyring, HMS, risikostyring, internkontroll, kvalitetsstyring etc. 1
- Indre krav knyttet til behovet for å ha tilstrekkelig organisatorisk endringskapasitet til å kunne utvikle overordnede strategier, visjoner og mål som svarer til det samfunnsoppdraget universitetet har. - UH-institusjonene konkurrerer stadig skarpere seg imellom om å tiltrekke seg gode studenter, gode faglige ressurser og forskningsfinansiering, både nasjonalt og internasjonalt. Alle disse forholdene bidrar, slik universitetsdirektøren ser det, til å underbygge behovet for en grundig evaluering av hvorvidt organisatoriske og strukturelle forhold ved UiS fungerer optimalt, eller om det er behov for å gjøre forbedringer og tilpasninger i organisasjonen for å bedre møte framtiden. Behov for å revidere målsettinger og prinsipper Universitetsdirektøren startet arbeidet med organisasjonsutvikling i sak 89/15 med å påpeke at det kan finnes strukturelle eller organisatoriske forhold som står i veien for fortsatt positiv resultatutvikling. Universitetsdirektøren har etter styremøtet i oktober fulgt dette opp ved å nedsette en prosjektgruppe som skal ha en utredende rolle i det forestående OU-arbeidet. I første omgang har gruppa bidratt til at herværende styresak kan legges fram. I denne saken foretas en gjennomgang av de prinsipper og mål som lå til grunn da eksisterende organisasjonsstruktur ble lagt i forbindelse med «universitetsdannelsen». Det pekes videre på hvilke konsekvenser disse målene og prinsippene har hatt for den faktiske organisatoriske utviklingen UiS har hatt fram til i dag. Det stilles videre spørsmål ved om det er på tide å revidere og fornye mål og prinsipper for den videre organisasjonsutviklingen ved UiS. Universitetsdirektøren foreslår at prosjektgruppa utarbeider en sak med orientering om progresjon til styremøtet i mars med forslag til mål og prinsipper som en vil legge til grunn for det videre arbeid. Til junimøtet i 2016 vil det bli utarbeidet en detaljert plan for de videre steg som bør tas i denne prosessen, inkludert en plan for hvilke konkrete strukturelle grep som skal gjennomføres. Universitetsdirektøren ser for seg at våren 2016 brukes til nødvendige utredninger, og at planlegging og iverksetting av en eventuell omorganisering påbegynnes høsten 2016. Universitetsdirektøren anslår dato for implementering til 01.01.17 eller 01.08.17 Forslag til vedtak: 1. Styret slutter seg til det arbeidet som er gjort så langt, og ber universitetsdirektøren fortsette OUprosessen etter de linjer som trekkes fram i saken. Styret ber universitetsdirektøren fremme en sak i juni 2016 med konkrete forslag til organisasjons- og styringsendringer. 2. Styret vedtar å prolongere funksjonstiden for eksisterende instituttstyrer til 1. august 2016, i påvente av de konklusjoner som måtte følge av det planlagte evalueringsarbeidet som skal gjennomføres av NIFU våren 2016. Stavanger, 23.11.2015 John B. Møst Universitetsdirektør 2
US 110/15 Organisasjonsutvikling ved UiS - prinsipper for faglig og administrativ organisering Bakgrunn og begrunnelse I styresakene US 88 og 89/15 pekes det på noen viktige utfordringer som Universitetet i Stavanger står overfor. Det vises til at universitetet over en tid har opplevd at resultatutviklingen, særlig innen forskning, har vært negativ eller avtagende. Det vises videre til ulike organisatoriske endringsprosesser som allerede er initiert internt, særlig ved det Samfunnsvitenskapelige fakultet, samt til interne diskusjoner som har pågått en tid vedrørende intern styringsordning. I styresak 89/15 oppgis resultatforbedring som en overordnet målsetting og begrunnelse, for igjen å gå i gang med et større organisasjonsutviklingsprosjekt. Det kan være nærliggende å opprettholde dette som et overordnet mål, men det er behov for å gå noe lenger i å analysere, beskrive, eller i det minste indikere hvilke premisser som vil måtte ligge til grunn for at resultatforbedring kan oppnås. Hva består problemet med manglende resultatoppnåelse i? Det pekes i sak 88/15 på en rekke forhold der det antas å være rom for forbedring, blant annet som følge av at Universitet i Stavanger har gjennomgått en betydelig vekst og utvikling på svært kort tid. Organisasjonens kompleksitet har som følge av dette økt betydelig, og behovet for koordinering, ledelse og utvikling av gode administrative systemer og praksiser er stadig økende. Den eksisterende organisasjonsstrukturen og de prinsipper som ligger til grunn for denne, ble med andre ord lagt med basis i en virkelighet som så ganske annerledes ut i 2003 enn det den gjør i dag. Opprettelse av arbeidsgruppe og referansegruppe Som ledd i oppfølgingen av sak 89/15 har universitetsdirektøren nedsatt en prosjektgruppe som skal ha en utredende rolle i den forestående OU-prosessen. Gruppen ledes av prosjektleder Kjersti Melberg (innleid fra IRIS), og består for øvrig av seniorrådgiver Tore Bjørn Hatleskog (HR-avdelingen), fagleder Martin Tjelta (Avdeling for økonomi- og virksomhetsstyring), fakultetsdirektør Gro Sokn (TN), professor Torvald Øgaard (SV), professor Gunnar Nerheim (HF) og seniorrådgiver Hege M Skjelbred-Knudsen (Strategi- og kommunikasjonsavdelingen). Prosjektgruppens mandat er i korte trekk å utrede problemstillinger og utarbeide nødvendig beslutningsgrunnlag (inkludert herværende styresak, se nedenfor) knyttet til faglig og administrativ organisering og styring og ledelse, samt sørge for forankring i ledelsen og kommunikasjon med/involvering fra organisasjonen for øvrig, og sette opp en fremdriftsplan for prosessen frem til implementering. Mandatet for prosjektgruppen angir viktige dimensjoner og problemstillinger som vil måtte belyses som ledd i analyse- og utredningsarbeidet. For nærmere opplysninger henvises det til vedlagte mandat. Den konkrete arbeidsformen og fordelingen i gruppen vil måtte bli gjenstand for nærmere diskusjon innad i arbeidsgruppen. I utgangspunktet ser universitetsdirektøren det som naturlig og hensiktsmessig at prosjektgruppen har overordnet ansvar for utarbeidelse av høringsgrunnlag og utredninger som kan danne grunnlag for henholdsvis innspill fra organisasjonen og dernest saker til styret. Rektormøtet vil fungere som referansegruppe for OU-prosessen. Valg av innfallsvinkel erfaringer fra tidligere OU-prosesser Som nevnt i styresak 89/15 har Universitetet i Stavanger vært gjennom flere relativt dyptgående omorganiseringer og organisasjonsutviklingsprosesser i nyere tid. Den største OU-prosessen etter høgskolefusjonen i 1994 foregikk i tidsrommet 2002-2004, med iverksetting 1. januar 2004. Bakgrunnen for denne prosessen var dels å følge opp den såkalte universitetsstrategien, med målsetting om å oppnå universitetsstatus, og dels å følge opp den nye universitets- og høgskoleloven som ga 3
institusjonene langt større autonomi og der styret ble tillagt en større strategisk rolle. En rekke viktige rammebetingelser for sektoren endret seg mye på starten av 2000-tallet, blant annet som følge av Kvalitetsreformen og innføring av ny resultatbasert finansieringsmodell. Disse endringene ble retningsgivende for hvilke overordnede målsettinger og prinsipper som ble lagt til grunn for OU-prosessen. Hvilke målsettinger og prinsipper ligger til grunn for dagens organisering? I det følgende vil vi gå inn på de mål og prinsipper som ble besluttet i OU-prosessen i 2002-2004. Vi vil også forsøke å analysere og beskrive hvordan de prinsipper og mål som da ble lagt, har formet organisasjonen ved UiS i praksis. Vi vil videre forsøke å peke på noen konsekvenser, tilsiktede eller utilsiktede, av de organisatoriske rammene som da ble lagt, og av de konkrete organisatoriske grep som ble tatt underveis. Dette vil danne bakgrunnen for forslag om hvilke prinsipper som bør ligge til grunn for den forestående organisasjonsutviklingen. Overordnede målsettinger De viktigste målsettingene for prosessen i 2002-2004 var «økt fleksibilitet», «avbyråkratisering», «evne til dynamikk og utvikling», «styrking av brukerperspektivet» (og da særlig service og støtte til studentene), «bedre ressursutnyttelse» og «evne til å skape resultater». Videre, og dels som en følge av de forannevnte punktene, ble det lagt betydelig vekt på å tydeliggjøre henholdsvis resultatansvar og ledelses- og rapporteringslinjer. På bakgrunn av disse føringene ble det fastlagt en del grunnleggende prinsipper for henholdsvis organisering og styring og ledelse. Prinsipper for faglig organisering Det viktigste prinsippet for faglig organisering var at studieprogrammene skulle være bærende organisatoriske elementer og utgangspunkt for den faglige organiseringen. Videre skulle fakultetene være om lag like store («balansert organisasjon») og utgjøre selvstyrte/autonome resultatenheter, med ansvar for både utdanning og forskning innenfor sine områder. Samtidig skulle alle studieløp ha en entydig plassering i ett fakultet, og alle fakulteter skulle ha utdanninger på alle nivå. Prinsipper for administrativ organisering Prinsippene for administrativ organisering tok utgangspunkt i den faglige organiseringen (se nedenfor). Det grunnleggende prinsippet for administrativ organisering var desentralisering av administrative linjefunksjoner (daglig drift, utarbeiding av beslutningsgrunnlag, rådgivning, nødvendig rapportering og kontroll, iverksetting av egne vedtak) til nivå 2 (fakultetsnivået), det vil si så nær det utøvende nivå som mulig. Som en følge av dette prinsippet ble det lagt til grunn at administrasjonen knyttet til institusjonsnivå skulle avgrenses til klare stabsfunksjoner. Et annet viktig prinsipp var at det skulle legges til rette for en mer integrerende modell for organiseringen av de ulike kompetanseområdene (personal, økonomi, studie osv.) enn den tradisjonelt funksjonsdelte, for dermed å sikre koordinering, fleksibilitet og vekt på overordnede målsettinger. Dette skulle gjelde både på det sentrale nivået og på fakultetsnivå. Videre ble det lagt til grunn at fellestjenester (for både sentrale enheter og fakulteter) som ikke ville være tjent med en oppsplitting av ressursene skulle samles i en egen enhet med «utføreransvar». Sist, men ikke minst ble det lagt til grunn at institusjonen fortsatt skulle ha en «robust, profesjonell og kompetent administrasjon», samtidig som andelen ressurser til den administrative virksomheten ikke skulle økes. Prinsipper for styring og ledelse Utgangspunktet for styring og ledelse skulle være lovens normalordning, dvs. to-delt ledelse på institusjonsnivå (valgt rektor og ansatt direktør) og såkalt normalsammensetning av styret. Det ble etablert en sentral ledergruppe bestående av rektor, direktør og dekaner. 4
Videre skulle det være en lik hovedstruktur for alle fakulteter med hensyn til styring og ledelse, med enhetlige (åremålstilsatte), ledere med fullt resultatansvar faglig og økonomisk og kun rådgivende organ på fakultets- og instituttnivå. Organisering Basert på disse prinsippene ble det i den påfølgende prosessen gjennomført en strukturendring som medførte at sju mindre fagavdelinger (som stort sett representerte en videreføring av de tidligere selvstendige institusjonene) ble samlet i tre jevnstore fakulteter, alle med fullstendige utdanningsløp fra bachelor- til doktorgradsnivå. Fakultetene ble delt inn i 4-6 institutter, hvor man valgte å legge eierskapet til både bachelor- og masterprogrammene, slik det også fremgår av sak 89/15. De administrative «linjefunksjonene» ble desentralisert, mens de sentrale administrative enhetene ble mer rendyrkede stabsfunksjoner, dog uten at det ble etablert noen tydelig «integrerende modell» for koordinering, samarbeid etc., slik som forutsatt. Det vil si at en i stor grad beholdt den tradisjonelle funksjonsinndelingen i administrasjonen. Støttefunksjoner primært knyttet til infrastruktur (IT, bygningers drift, arkiv m.v.) ble samlet i «Felles ressurssenter» (FRES) med utføreransvar overfor hele organisasjonen. Styring og ledelse Todelt ledelse på underliggende nivå, bestående av en valgt faglig leder og en ansatt administrativ leder, ble erstattet med åremålstilsatte dekaner og instituttledere med fullt resultatansvar og tydelige resultatkrav. I tillegg fikk hvert fakultet to prodekaner utpekt av dekanen, med en rådgivende funksjon knyttet til henholdsvis undervisning og forskning. Samtidig ble de tidligere avdelingsstyrene erstattet med fakultetsråd, mens det ble etablert såkalte programutvalg på instituttnivå. Råd- og utvalgsstrukturen for øvrig ble «nullstilt» på lik linje med resten av organisasjonen, og kollegiale organer som ikke var lovpålagte ble i all hovedsak tatt bort. Dette ble gjort bl.a. for å tydeliggjøre lederens resultatansvar og unngå pulverisering av dette. Senere OU-prosesser I stor grad er prinsippene som ble lagt i 2003 blitt videreført fram til dagens organisering, men det er gjennomført minst en større OU-prosess i mellomtiden (fra 2005-2008) som i noen grad har avklart og forsterket disse prinsippene. De største endringene i organisasjonen i etterkant av ovennevnte prosess har vært knyttet til styring og ledelse. OU-prosessen i 2005 ble det igangsatt med utgangspunkt i et styrevedtak i sak 40/05 om bl.a. å foreta en «oppsummering av erfaringene med, og en vurdering av, den faglige og administrative organisering og ledelsesmodell innført 01.01.2004.» Målet for prosessen var å «legge forholdene best mulig til rette for at studenter og ansatte skal kunne gjøre en så god jobb som mulig, og utvikle en mulighetskultur som legger til rette for en videreutvikling av universitetet og den enkelte.» Som ledd i prosessen vedtok styret i 2006 å gjennomføre en bred evaluering av organisering og styrings- og ledelsesmodellen innført i 2004. I denne evalueringen ble det synliggjort en del forbedringsområder som resulterte i følgende fokusområder/målsettinger for OU-prosessen: 1. Utvikle en målrettet og effektiv organisasjon 2. Utvikle levende og dynamiske institutt hvor studenter og ansatte føler at de blir sett og hørt og opplever faglig utvikling 3. Utvikle flere og bedre arenaer for faglig og tverrfaglig samarbeid 4. Utvikle ulike former for deltakelse og innflytelse; sikre dialog og samspill før beslutninger fattes 5. Forbedre informasjon om viktige saker og om beslutninger som er fattet 6. Lederutvikling på alle nivå 7. Utvikling av støttefunksjoner og studentservice 5
Alle disse fokusområdene ble fulgt opp ved at det ble nedsatt arbeidsgrupper. Disse fremmet en rekke forbedringstiltak, som senere har blitt gjennomført, helt eller delvis. På bakgrunn av arbeidet med de ulike fokusområdene, og da særlig fokusområde 1 og 2, vedtok styret i 2007 blant annet å: - Åpne for delegering av utvidede fullmakter til instituttlederne på sentrale områder - Åpne for desentralisering av funksjoner knyttet til daglig drift av fakultetet - Styrke fakultetsrådet gjennom nytt og utvidet mandat, ny sammensetning og nye vedtekter - Opprette instituttråd i stedet for programutvalg Den sistnevnte delen av vedtaket ble gjort for å styrke ansatte og studenters medvirkning i beslutningsprosesser på instituttnivå (jf. fokusområde 1). Den oppbyggingen av instituttadministrasjoner som har foregått de siste årene hadde også sitt utspring i denne OU-prosessen, og ønsket om å utvikle levende og dynamiske institutt og styrke instituttledernes mulighet til å ivareta sitt resultatansvar og kunne fungere som reelle ledere. I 2011 ble styrer gjeninnført på både fakultets- og instituttnivå, med utgangspunkt i et ønske fra daværende rektor og deler av virksomheten om å styrke ansattes og studentenes medvirkning og innflytelse ytterligere. Styrene fikk et overordnet og strategisk mandat, som skulle gi reell innflytelse uten å pulverisere dekanenes og instituttledernes resultatansvar og bryte den ledelses- og rapporteringslinjen som går fra instituttleder til dekan og videre til rektor og direktør. Ordningen med gjeninnføring av styrer ble evaluert av NIFU i 2013. Konklusjonene var ikke entydige, men antydet at antall styringsnivå og styrer synes å være høyt i forhold til universitetets størrelse. De fleste organisatoriske endringene som ble gjort i 2003 er videreført frem til dags dato, slik det fremgår av styresak 89/15. På den faglige siden har Arkeologisk museum og tidligere Lillegården kompetansesenter blitt innlemmet i UiS, mens Handelshøgskolen og Hotellhøgskolen har skilt lag og utgjør egne institutt under SV-fakultetet. På den administrative siden har både IT-avdelingen, Enhet for studentservice og Dokumentsenteret (tidl. Post/arkiv) gått ut av Felles ressurssenter, der kun Driftsavdelingen gjenstår. ITavdelingen er nå direkte underlagt universitetsdirektøren, mens Enhet for studentservice inngår i Utdanningsavdelingen og Dokumentsenteret i Styresekretariatet. Det skarpe skillet som ble trukket mellom stabsfunksjoner, linjefunksjoner og støttefunksjoner er også noe utvisket i årenes løp. Et annet utviklingstrekk på det administrative området de senere årene er flere innslag av sentralt organiserte medarbeidere med delvis utplassering i fakultetene. Hva har disse prosessene og prinsippene medført? De overordnede målsettingene som ble lagt til grunn for OU-prosessen i 2002-2004 er på mange måter fortsatt gyldige også i det videre OU-arbeidet. Mål som «økt fleksibilitet», «avbyråkratisering», «evne til dynamikk og utvikling», «styrking av brukerperspektivet», «bedre ressursutnyttelse» og «evne til å skape resultater», er målsettinger som det kan være naturlig å legge til grunn også for den videre utviklingen av UiS, men som det kan være behov for å operasjonalisere og avklare tydeligere. Som det framholdes i styresakene 88 og 89/15, står imidlertid universitetet overfor flere utfordringer, sannsynligvis også organisatorisk. Dette gjør det naturlig å foreta en grundigere analyse av hvordan UiSorganisasjonen fungerer og vurdere hvorvidt det bør tenkes nytt i forhold til de prinsipper som er lagt til grunn for organiseringen, og hvorvidt de konkrete organisatoriske grep som er tatt, faktisk bygger opp under de målsettinger som er satt for universitetet. 6
Faglig organisering Prinsippet om å konsentrere den faglige aktiviteten på tre relativt store og autonome fakulteter kan ha gode begrunnelser. Det at fakultetene har en størrelse over en viss kritisk masse har noen fordeler. Et relativt stort budsjett gir en viss fleksibilitet til å omstille og reallokere ressurser mellom enheter og aktiviteter på fakultetet. Når fakultetene har en viss størrelse, kan dette forsvare å etablere administrative tjenester på fakultetet, og gi muligheter for å bygge kompetanse og kapasitet til å utnytte stordriftsfordeler. Det kan imidlertid virke som om prinsippet om fakultært selvstyre har innvirket på virksomheten langt ut over det som angår den faglige primærvirksomheten (undervisning, veiledning og forskning). Blant annet ser en at det innenfor en rekke administrative støttetjenester er utviklet lokale modeller og praksiser som i større grad kunne vært standardiserte for hele institusjonen. Det er både fordeler og ulemper med å besitte fullt eierskap til de faglige aktivitetene lokalt (på instituttet). Fordelene kan være at en da oppnår full lokal kontroll på aktiviteten, og at en får mindre koordineringsbehov. Men små enheter innebærer også ulemper. Blant annet vil det ressursmessige handlingsrommet som en trenger for å utvikle gode ideer til nye studie- eller forskningsaktiviteter være begrenset. Det har for eksempel vist seg utfordrende å få til faglig samhandling på tvers av institutter. Det blir i økende grad forventet at universitetet klarer å utvikle tverrfaglige og flerfaglige utdannings- og forskningsprogrammer. Prinsippet om lokalt faglig eierskap kan skape en form for «bokstenking» som kan stå i veien for tverrfaglig samarbeid og utvikling. Dette kan gi seg mange utslag i praksis, og vi ser blant annet flere tilfeller av dublering av fagressurser ved UiS, der det er bygget opp fagmiljøer og studietilbud innenfor like eller lignende fag og disipliner flere steder i organisasjonen. En ser i tillegg at studentenes valgmulighet og mobilitet blir begrenset, i og med at studieprogrammene i relativt liten grad åpner for å ta inn faglig innhold fra andre programmer. Administrativ organisering Prinsippet om desentralisering av de administrative linjefunksjonene hadde også rasjonelle begrunnelser; det at man kan disponere ressursene lokalt (der behovet oppleves størst) og at det er kort vei mellom enhetsleder og ansatte gjør det lett å bygge tette og effektive relasjoner. I tillegg oppnår gjerne medarbeideren bedre kjennskap til virksomheten i den enkelte enhet og brukernes behov. Som følge av disse faktorene kan det forventes at både studenter og ansatte opplever en økt servicegrad ved at en del tjenester utføres lokalt. Desentraliseringsprinsippet skulle først og fremst fremme nærhet til virksomheten og dermed effektiv ressursutnyttelse. Derfor ble det også lagt til en målsetting om nullvekst i samlet andel administrativ bemanning på UiS. I ettertid har en imidlertid sett at veksten i lokal administrasjon har vært stor, og størst på nivå 3 (instituttnivået) i organisasjonen. For at desentralisering av administrative funksjoner skal kunne fungere hensiktsmessig er det, etter prosjektgruppas oppfatning, avgjørende at den administrative koordineringen på tvers av nivåer i organisasjonen fungerer godt. Det at oppgaver er desentralisert bør motsvares med en mest mulig rasjonell arbeidsdeling mellom nivåene for å hindre dublering og dobbeltarbeid, og for å minske avstanden i tjenestevei fra grunnivå til øverste beslutningsmyndighet. I praksis kan det i stedet virke som at det i for stor grad har oppstått ulike lokale modeller og praksiser innenfor flere administrative områder. At det på flere områder også virker å være uklar arbeidsdeling mellom de ulike administrative nivåene, gjør at UiS antakelig har blitt unødig byråkratisk. Det er i alle fall naturlig å analysere den samlede administrative funksjonen nærmere i den kommende organisasjonsutviklingsprosessen. Desentralisering av oppgaver og ressursene har også en del andre utfordringer som det er naturlig å følge opp i denne prosessen. Blant annet kan desentralisering av funksjoner innebære at oppgaver og funksjoner blir fragmentert, og at kompetanse og ressurser spres for tynt ut i organisasjonen og gjør at organisasjonen på flere områder og funksjoner blir sårbar ved f.eks. sykdom, ferie og vakanser. Ulike lokale praksiser kan også medføre at tjenester utføres med ulik kvalitet rundt om i organisasjonen. Dette 7
kan være problematisk fra et forvaltningsperspektiv, der det blant annet kreves likebehandling i f.eks. personal-, studie- og studentsaker 1. I tillegg krever desentralisering større ressurser til koordinering og kvalitetssikring av tjenestene, feilretting og vedlikehold av kompetanse. Ivaretakelsen av nye tjenester og oppgaver blir også mer krevende å forankre og blir mer tilfeldig når disse skal utføres flere steder. Spredning av ressursene gjør det også vanskeligere å dekke mer kompetansekrevende behov. Et spørsmål det vil være naturlig å stille, er om det har lykkes å operasjonalisere den opprinnelige målsettingen fra 2003 om å utvikle en mer «integrerende modell» for administrasjonen? Styring og ledelse Styring på fakultets- og instituttnivå, er nok det området hvor målsettingene, prinsippene og selve ordningene har endret seg mest over tid. Her har pendelen svingt fra nærmest en total sanering av rådsog utvalgsstrukturen, herunder styrings-/beslutningsorganer, til gjeninnføring av styrer på alle nivå og en ny oppblomstring av ulike råd og utvalg på de ulike nivåene. Her er det vanskelig å vurdere hva som eventuelt har fungert og ikke, da dette er veldig avhengig av øyet som ser og hva man vektlegger tyngst langs aksen medvirkning/demokrati på den ene siden og tydelige ledelses- og rapporteringslinjer, beslutnings- og gjennomføringsevne og resultatansvar på den andre siden. Den foreløpige evalueringen, gjennomført av NIFU i 2013, tyder på at dagens interne styringsordning har vært mer ressurskrevende enn forutsatt ved innføringen i 2011. I samme evaluering antydes det også at styrenes funksjonalitet og effekt har vært relativt moderat. Prinsippene for styring og ledelse på institusjonsnivå har ligget fast siden 2004. Det samme gjelder ordningen med åremålstilsatte dekaner og instituttledere med fullt resultatansvar og som inngår i en ubrutt ledelseslinje helt opp til rektor og direktør. Endringer i rammebetingelser og utfordringer for universitetet og sektoren I styresaken 88 og 89/15 var den gjennomgående begrunnelsen for å starte utredning av organisasjonsstrukturen at universitetet over tid har hatt en avtakende eller negativ resultatutvikling. I tillegg er det viktig å se til utviklingen i UH-sektoren generelt, og hvordan rammebetingelsene for universiteter og høgskoler har endret seg i tiden etter at UiS fikk sin universitetsstatus. Noen av de viktigste trekkene i utviklingen kan oppsummeres slik: - Sektoren har stått, og står fortsatt overfor vedvarende og betydelige kutt i basisfinansieringen. Her kan nevnes «hvileskjæret» fra 2007 og ikke minst den pågående reformen med effektivisering og avbyråkratisering i staten - De budsjettøkningene som tilføres sektoren er i større grad enn før gitt med veldig tydelige strategiske føringer på hva bevilgningene skal gå til. Primært har dette vært økt utdanningskapasitet på viktige områder som helsefag, realfag/ingeniørfag og lærerutdanninger, samt økt kapasitet i forskerutdanningene. De siste årene har det vært gitt særskilte bevilgninger til forskningsmiljøer med størst potensiale for å oppnå status som «fremragende». Dette er en trend som gir tydelige føringer og forventninger om omstilling i institusjonene - Den pågående strukturreformen har som målsetting å skape større «robusthet», ved å konsentrere ressursene i sektoren. Det betyr større forventninger, og krav, til institusjonene om prioritering og profilbygging, altså sterkere forventninger til den strategiske styringen av institusjonene. Som del av strukturreformen er det også gjort endringer i UH-loven, blant annet ved at enhetlig ledelse på 1 For eksempel er det pr i dag slik at både forvaltnings- og beslutningsmyndighet er lagt på tre ulike nivåer i enkelte studieadministrative oppgaver, f.eks. i forbindelse med studentopptaket. På flere områder har dekanene fullmakter til å fastsette utfyllende regler for eget fakultet. Dette har medført at det eksisterer ulike regelverk for studentsaker, på alle nivåer i organisasjonen. 8
institusjonsnivå er innført som ny normalordning for sektoren, der rektor ansettes og styreleder er ekstern - Større forventninger og krav til flerfaglighet i forskning og utdanning (omtalt bla i NiFU-rapporten om styringsordningen ved UiS). Dette er også et element som underbygger behovet for omstillingsevne og fleksibilitet i institusjonene - Økt administrativ kompleksitet, både grunnet i at organisasjonen vokser, men også i at det stilles stadig nye, og til dels kompetansekrevende, administrative krav til institusjonene. Det grunner blant annet i endringer i lover og regler, samt endringer i krav til og behov for dokumentasjon av virksomheten, sterkere innslag av IKT i oppfølging og drift av virksomheten. I tillegg møter institusjonene nye krav eksternt, fra blant annet KD, NOKUT og Riksrevisjonen. Tradisjonelt har vi løst slike endringer ved å legge nye ressurser til, uten først å gjennomgå oppgaver og arbeidsdeling i eksisterende organisasjon - Nye ytre og indre krav til virksomhetsstyring i sektoren. Eksempler på ytre krav kan være myndighetskrav om at institusjonene underlegges «mål- og resultatstyring», HMS, risikostyring, internkontroll, kvalitetsstyring etc. - Indre krav er knyttet til behovet for å ha tilstrekkelig organisatorisk endringskapasitet til å kunne utvikle overordnede strategier, visjoner og mål som svarer til det samfunnsoppdraget universitetet har. - UH-institusjonene konkurrerer stadig skarpere seg imellom om å tiltrekke seg gode studenter, gode faglige ressurser og forskningsfinansiering, både nasjonalt og internasjonalt. Alle disse forholdene bidrar, slik universitetsdirektøren ser det, til å underbygge behovet for en grundig evaluering av hvorvidt organisatoriske og strukturelle forhold ved UiS fungerer optimalt, eller om det er behov for å gjøre forbedringer og tilpasninger i organisasjonen for å bedre møte framtiden. Behov for å revidere målsettinger og prinsipper? Det antydes i beskrivelsen over, at det i en del tilfeller mangler konsistens mellom det som er angitt som overordnede mål og prinsipper for organisasjonsutviklingen ved UiS, og det som er valgt av praktiske løsninger og tilpasninger for å nå målene. Som universitetsdirektøren påpekte i US 89/15, kan det være strukturelle eller organisatoriske forhold som står i veien for fortsatt positiv resultatutvikling. Universitetsdirektøren understreket også at dersom en omorganisering skal ha noe for seg i en situasjon der det primære fokuset for virksomheten må være rettet mot resultatforbedring over en bred skala, bør hovedmotivasjonen og -målsettingen nettopp være å oppnå synergieffekter og bedre resultater for primæraktivitetene utdanning, forskning og innovasjon. For øvrig må målsettingene for hva universitetet ønsker å få ut av OU-prosessen ta utgangspunkt i erfaringene med eksisterende prinsipper og ordninger for organisering, styring og ledelse. Videre må de ta hensyn til de rammebetingelser og strategiske utfordringer UiS står overfor fremover (jf. tidligere avsnitt), herunder behovet for å oppnå bedre resultater. Målsettingene må være konkrete, konsistente og oppnåelige. Som nevnt tidligere, og sett i lys av de rammebetingelser og utfordringer som en ser universitetet står overfor framover, fremstår målsettingene fra tidligere OU-prosesser fremdeles som relevante. Et spørsmål prosjektet vil søke å besvare tidlig i sitt arbeid er: Vil omorganisering kunne gi bedre gjennomstrømning, mer og bedre forskning, mer forskningssamarbeid eksternt og internasjonalt, mer samarbeid internt og større kapasitet til endring og innovasjon? 9
Ulike modeller for organisering bør vurderes i prosjektarbeidet, og ulik grad av endring av dagens organisering må begrunnes. Dersom universitetet skal innføre en organisasjonsstruktur med flere fakulteter, må det samtidig tas stilling til om det er hensiktsmessig å opprettholde en organisasjonsmodell med 3 forvaltnings- og beslutningsnivåer. Videre vil en økning av antallet fakulteter medføre at en bør tenke nytt med tanke på arbeidsdelingen mellom sentraladministrasjon og fakultetsadministrasjon. Slik prosjektgruppen vurderer det, vil det før en kommer så langt som til å foreslå konkrete organisatoriske grep, være behov for å se nærmere på institusjonelle prinsipper og kriterier som skal ligge til grunn for en ny faglig og administrativ organisering, jf. blant annet behovet for å legge til rette for mer tverrfaglighet og faglig samarbeid. For å oppnå disse overordnede målsettingene bør OU-prosessen innrettes slik at: a) Styring og ledelse - Legger til rette for rasjonelle beslutningsprosesser og beslutninger som er i tråd med strategiske føringer og ressursmessige rammer - Skaper en tydelig og hensiktsmessig arbeidsdeling og arbeidsflyt mellom de ulike beslutningsnivåene i organisasjonen b) Faglig organisering - Legger til rette for effektiv strategisk styring og koordinering av studie- og forskningsportefølje - Sikrer gjennomføring (budsjett og myndighet) av nødvendige strategiske satsninger/investeringer - Legger til rette for utvikling av flere tverr-/flerfaglige utdanningstilbud - Legger til rette for større valgfrihet og fleksibilitet for studentene - Legger til rette for større grad av tverrfaglig forskning c) Administrativ organisering - Bidrar til å operasjonalisere målet om en mer integrert organisering av de administrative funksjoner og tjenester Herunder - Legger til rette for større grad av tverrfaglig samarbeid som fremmer bedre og mer helhetlige prosesser på tvers av tradisjonelle funksjonsområder - Bidrar til større fokus på prosessorganisering og -ledelse - Legger til rette for avbyråkratisering; forenkling, standardisering og automatisering av administrative prosesser og oppgaver - Bidrar til å gi større fokus på prosesser og oppgaver som understøtter primæraktivitetene (utdanning og forskning) og som tilfører en merverdi for virksomheten - Bidrar til bedre kvalitet i utarbeidelse av styringsinformasjon og beslutningsgrunnlag - Legger til rette for koordinering og samordning av administrative prosesser - Legger til rette for organisatorisk læring og kompetansebygging Dette er eksempler på målsettinger som vil utgjøre et viktig fundament for å kunne utlede relevante og konsistente prinsipper for styring og ledelse, faglig og administrativ organisering og dernest utforme fremtidens løsninger på disse områdene. Foreløpige avgrensinger og konkretiseringer i det videre arbeidet med OU-prosessen Tidsplan Universitetsdirektøren har i mandatet skissert tre faser for OU-prosessen: 10
Fase 1 innebærer utarbeiding av utkast til herværende styresak og løper således frem til styrets møte i desember 2015 Fase 2 utgjør analyse-/utredningsfasen og går fra nevnte styremøte og frem til styrets møte 16. juni 2016 Fase 3 går utgjør implementeringsfasen og løper frem til effektuering av de tiltak som styret måtte beslutte i junimøtet (tentativt satt til 01.01.17, eventuelt 01.08.17). Videre framdrift og omfang på fase 2 og 3 avhenger i stor grad av hvilke avgrensinger styret ønsker å sette for OU-prosessen. I 89/15 ble det anslått at styret kan anlegge to hovedtilnærminger til hvilken OUprosess en legger opp til. Man har i denne vurderingen muligheten til enten å planlegge for å gjennomføre en omfattende implementering av ny organisasjon på universitetet, eller å legge opp til en stegvis prosess. Fordelen med å gjøre «alt på en gang» er at man da har en mulighet til å lykkes med rask iverksetting og unngår at det trekker i langdrag og forstyrrer daglig drift over lengre tid enn nødvendig. Dette kan imidlertid bli et stort og komplekst prosjekt, med fare for at man implementerer premature løsninger. Det foreslås derfor å gjennomføre en organisasjonsutviklingsprosjekt der man tydelig og innen dette prosjektets avslutning (juni 2016) fastlegger prinsipper og plan for implementering. En påfølgende, stegvis implementeringsprosess vil imidlertid gjøre selve iverksettingen og integreringen håndterbar. Prosjektgruppen utarbeider i neste fase av prosjektet en overordnet og detaljert plan for organisasjonsutviklingen med dette siktemål. Fase 1: fra medio oktober til styremøtet desember 2015. Innledende kartlegginger av UiS-organisasjonens styrker, svakheter, samt interessenters synspunkter på endring og utvikling Gjennomgang av eksisterende mål, prinsipper og modeller for organisering, styring og ledelse ved UiS (første steg før styresak i februar/mars 2016) Involvering av fakultetene og Arkeologisk museum (som inkluderer innspill til arbeidet med oppfølging av styresak US 89/15). Informasjon om prosjektets tidlige arbeid og plan for videre aksjoner til toppledelsen, referansegruppen og fagforeningene Oppstart for prosjektgruppen med fordeling av arbeidsoppgaver og leveranser Utarbeidelse av styresak Fase 2: primo desember til juni 2016. Hovedmålet i denne fasen vil være å utarbeide en begrunnet, overordnet vurdering av, og komme med forslag til organisering av faglige og administrative funksjoner ved universitetet, fordeling av ansvar, arbeidsoppgaver og beslutningsmyndighet, samt forslag til fremtidig organisasjonsstruktur. Følgende moment kan inngå i vurderingen: (i) Utarbeide nye mål og prinsipper som skal ligge til grunn i OU-prosessen, og foreslå måter å operasjonalisere disse (kommer som styresak i februar/mars) (ii) Faglig organisering, herunder o Oppfølging av mulig restrukturering/omorganisering av fakultetene, for eksempel ved å etablere et større antall fakulteter 11
o Vurdere matriseorganisering eller andre alternative modeller for faglig koordinering ved ett eller flere av fakultetene (iii) Administrativ organisering. Vurdere nye modeller for organisering og effektivisering av administrasjon og støtte (iv) Styring og ledelse: Evaluering og revisjon av intern styringsordning (og forvaltningsmodell) Her er allerede NIFU engasjert til å foreta et oppfølgingsarbeid etter forrige evaluering som ble foretatt i 2013 (v) Styring og ledelse. Vurdere ordningen med valgt versus ansatt rektor, i lys av ny normalordning i loven. Det vil, etter behov, nedsettes undergrupper (av prosjektgruppen) som vil foreta: Vurdering av og forslag til fremtidig faglig organisering ved UiS Vurdering av og forslag til fremtidig administrativ organisering ved UiS Vurdering av styring og ledelsesstrukturen ved UiS, herunder en vurdering av hvorvidt UiS bør tilpasse seg den nye normalordningen med enhetlig ledelse (tilsatt rektor og ekstern styreleder) I tillegg vil NIFU gjennomføre en ny evaluering av den interne styringsordningen, eventuelt med tilleggsspørsmål knyttet til organisasjonsutvikling. NIFU vil fungere som en underleverandør til hovedprosjektet, og holde kontakt. De vil gjennomføre undersøkelsen i løpet av første kvartal, og levere sin rapport i april 2016. Prosjektgruppen vil integrere sentrale funn fra rapporten i sitt arbeid Eventuelt andre utredningsgrupper Implementering: fra juni 2016 Prosjektet avsluttes i juni 2016 med en oppsummerende rapport og styresak som gir konklusjoner fra prosjektets arbeid og anbefalinger om videre prosess og (hvis konklusjon er å foreta organisasjonsendringer) en plan for implementering. Ny organisasjon er planlagt iverksatt 01.01.17, alternativt 01.08.17. Prolongering av institutt- og fakultetsstyrer Som ledd i herværende styresak ønsker universitetsdirektøren å foreslå en prolongering av funksjonstiden for instituttstyrene, i påvente av evalueringen av disse. Det vil være uhensiktsmessig å dra i gang en bredt anlagt nominasjons- og valgprosess for ca. 16 styrer, før vi kjennes styrenes plass i fremtidig styringsordning. Med utgangspunkt i den skisserte fremdriftsplanen vil en prolongering til 01.08.16 være tilstrekkelig. Suksessfaktorer og premisser for videre arbeid For å lykkes med planlegging og implementering av en eventuell organisasjonsutvikling av en relativt stor og kompleks organisasjon som UiS, vil kreve at man etterstreber ulike prinsipp og suksessfaktorer: Et overordnet fokus på universitetets strategiske mål Ivareta universitetets behov for effektivisering og forbedrede resultater En engasjert og tydelig toppledelse (rektor og direktør) En «god prosess» med klar fremdrift som ivaretar både formelle prinsipp for involvering og informasjon, og beste praksis i organisasjonsutvikling. Herunder bør man: o Søke å ivareta organisasjonens behov for informasjon og involvering o Ha klar planer og tidsfrister for prosjektets aksjoner, og søke å overholde disse 12
o Forstyrre daglig drift på universitetet i minst mulig grad Engasjerte medarbeidere og ledere som er positive til endring Begrunnelse av et eventuelt behov for interne og eksterne ressurser for å ha tilstrekkelig kapasitet til implementeringen Design av den kommende organisasjonsutviklingsprosessen Organisasjonsutvikling handler om hvordan man får en organisasjon til å fungere optimalt gjennom å omsette strategi til praksis. En organisasjonsutviklingsprosess vil ofte dreie seg om å utvikle ny kompetanse eller opprette nye samarbeids- og samhandlingsformer. Man vil og ønske å få ledere og medarbeidere til å endre adferd for å oppnå organisasjonens mål. Det kan også innebære utvikling og etablering av nye strukturer eller inndelinger av organisasjonen. Nettopp dette bør være kjernen i universitetets OU-prosess; en grundig og velfundert vurdering av om andre strukturer og måter å organisere og arbeide på vil kunne bidra til bedre måloppnåelse og resultater. For å sikre medvirkning, engasjement og fremdrift foreslås det at man følger nedenforstående premisser som overordnet ramme for organisasjonsutviklingsprosessen. Prosedyre for forankring og medvirkning 1. Forankring hos ledelsen og referansegruppen (løpende) 2. Involvering av fagforeningene (fast punkt på agendaen i «hovedavtalemøtene) 3. Involvering av eventuelt andre interessenter (etter behov) 4. Involvering av faglige og administrative enheter i form av høringer. 5. Kommunikasjon og informasjon (løpende) Forslag til vedtak: 1. Styret slutter seg til det arbeidet som er gjort så langt, og ber universitetsdirektøren fortsette OUprosessen etter de linjer som trekkes fram i saken. Styret ber universitetsdirektøren fremme en sak i juni 2016 med konkrete forslag til organisasjons- og styringsendringer. 2. Styret vedtar å prolongere funksjonstiden for eksisterende instituttstyrer til 1. august 2016, i påvente av de konklusjoner som måtte følge av det planlagte evalueringsarbeidet som skal gjennomføres av NIFU våren 2016. Stavanger, 23.11.2015 John B. Møst Universitetsdirektør Eli Løvaas Kolstø og Halfdan Hagen Saksbehandlere: Tore Bjørn Hatleskog, Kjersti Melberg og Martin Tjelta 13