Byrådssak 203/13 Prinsipper for dannelse/valg av byråd i Bergen BJOL ESARK-022-200701143-32 Hva saken gjelder: Byrådet avga mars 2013 innstilling til bystyret vedr nytt reglement for byrådet. Den videre behandling av forslaget til nytt reglement er lagt til Komite for fullmakter og politisk styringssystem. Byrådet mottok 21.06.13 slik anmodning fra en arbeidsgruppe nedsatt av denne komiteen: «KFPS sin arbeidsgruppe fullmakter og reglement behandlet på møtene 04.06 og 20.06.2013 tema- og møteplan for arbeidet med fullmakter og reglement. I den forbindelse ønsker arbeidsgruppen at byrådet fremlegger en egen sak til bystyret om byrådsdannelse/valg av byråd, jfr. 1 2 i forslag til reglement for byrådet (byrådssak 26-13). Arbeidsgruppen har sitt neste møte 23.8 Arbeidsgruppen ønsker at spørsmålet om byrådsdannelse /valg av byråd behandles og debatteres som egen sak i bystyret den 25. september.» Byrådet ser det som viktig for legitimiteten til det styringssystem kommunen har innført, at det jevnlig foretas grundige diskusjoner av de formelle aspekter ved systemet, men også hvordan samhandlingen er/kan utvikles mellom sentrale aktører i den parlamentariske styreformen. I den forbindelse kan det være nyttig også å reflektere over formen på henvendelsen. Som kommunens øverste folkevalgte organ har bystyret en ubetinget rett å sette dagsorden for byrådets arbeid. Dette gjelder også til en viss grad for bystyrekomiteene. Arbeidsgrupper nedsatt av komiteene, har ikke en slik relasjon til byrådet. Formelt sett burde en henvendelse i denne sak vært fra behandlende komite eller Forretningsutvalget. Byrådet ønsker ikke å være unødig formalistisk i samhandlingen med bystyresiden, men i forhold til å videreutvikle den parlamentariske styreformen er det viktig å holde orden også på formalia. Byrådet har følgelig valgt i denne sammenheng å se på henvendelsen som en anmodning fra komiteen. Prinsipper for dannelse av byråd Bystyret har ved flere anledninger fått oversendt dokumenter/behandlet saker vedr dannelse av byråd. Dette dreier seg om: - Byrådssak 269/10: Reglement vedr byrådsdannelser - søknad til Kommunal- og regionaldepartementet om å ta i bruk den praksis Oslo kommune har utviklet på dette området - Bystyresak 276/10: Byrådets innspill til høringsuttalelse vedrørende forslag fra Kommunal- og regiondepartementet om endringer i kommuneloven - Byrådssak 90/11: Nytt reglement for byrådet - Byrådssak 26/13: Reglement for byrådet Den siste saken ligger fortsatt til behandling i bystyrets organer. Når det gjelder de to øvrige byrådssakene som er sendt bystyret, valgte bystyrets organer ikke å gå videre med dem. Dannelse av byråd - kommuneloven Kommuneloven 19 og 19a inneholder to alternative modeller for dannelse av byråd. 1
19 omhandler den opprinnelige modellen for dannelse av byråd. Hvordan dette kan skje, er formulert i 19 nr. 3, nr. 4, nr. 5 og nr. 6. 3. Ved videreføring av parlamentarisk styreform velger kommunestyret eller fylkestinget selv et råd i det konstituerende møtet etter et kommunestyre- eller fylkestingsvalg. Når kommunestyret eller fylkestinget selv har vedtatt at det sittende rådet skal fratre eller er blitt meddelt at rådet vil fratre, skal valg av nytt råd foretas senest i det neste møtet. Rådet tiltrer straks det er valgt. 4. Et forslag til råd skal inneholde det antall navn som ønskes i rådet og skal angi hvem som skal være rådets leder og nestleder. Bestemmelsene om kjønnsmessig balanse i 38 a nr. 3 første og andre punktum gjelder tilsvarende. Det må enten stemmes for et av forslagene eller stemmes blankt. Det forslaget som får flest stemmer er valgt. Foreligger det flere enn to forslag, må et forslag likevel ha tilslutning fra flertallet av de avgitte stemmene for å være valgt. Får ingen av forslagene slik tilslutning, skal det stemmes på nytt over de to forslagene som fikk flest stemmer. Det forslaget som ved denne avstemningen får flest stemmer er valgt. 5. Et forslag om at rådet skal fratre må fremsettes i møte. Forslaget skal behandles i neste møte med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om fratreden skal gis i møte. 6. Fratrer et medlem av rådet etter vedtak eller eget ønske, skal det velges et nytt medlem etter forslag fra rådet. Dersom lederen fratrer skal det velges nytt råd. Det er denne modellen for dannelse av byråd som er gjeldende fremgangsmåte i Bergen kommune. Den alternative modellen for dannelse av byråd tatt inn i 19a er kommet inn noe senere i loven, jf. departementets forslag til endringer i kommuneloven som bystyret uttalte seg til ved behandling av bystyresak 276/10. De nye bestemmelsene i kommuneloven er følgende: 1. Når den parlamentariske situasjonen i kommunestyret eller fylkestinget tilsier det, har ordføreren eller fylkesordføreren på kommunestyrets eller fylkestingets vegne plikt til å gi en kommunerådslederkandidat eller fylkesrådslederkandidat i oppdrag å danne nytt kommuneråd eller fylkesråd. Den kandidaten som ordføreren eller fylkesordføreren etter politiske sonderinger antar kan samle størst oppslutning i kommunestyret eller fylkestinget for sitt kommuneråd eller fylkesråd, skal utpekes. 2. Er skifte av kommuneråd eller fylkesråd følge av et kommunestyrevalg eller fylkestingsvalg, skal den person som til enhver tid formelt innehar ordførervervet eller fylkesordførervervet, ha oppdraget som følger av nr. 1. 3. Den utpekte kandidaten setter selv sammen sitt kollegium, og det nye kommunerådet eller fylkesrådet konstituerer seg selv. Bestemmelsene om kjønnsbalanse i 38 a nr. 3 første og annet punktum gjelder tilsvarende. Lederen av kommunerådet eller fylkesrådet kan selv når som helst skifte ut medlemmer av rådet og bestemme rådets sammensetning. 4. Kommunerådet og fylkesrådet sender, straks det har konstituert seg, melding til kommunestyret eller fylkestinget om rådets sammensetning. Tilsvarende gjelder ved endringer i rådets sammensetning. 5. Funksjonstiden til kommunerådet eller fylkesrådet er uavhengig av kommunestyrets og fylkestingets valgperiode. 6. Ved skifte av kommuneråd og fylkesråd blir fratredende råd sittende inntil nytt råd har konstituert seg. 2
7. Et forslag om at rådet skal fratre, må fremsettes i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte. Forslaget skal behandles i neste kommunestyremøte eller fylkestingsmøte med mindre to tredjedeler av de møtende krever umiddelbar avstemning. Meddelelse fra rådet om fratreden skal skje i kommunestyremøte eller fylkestingsmøte. 8. Et medlem av rådet fratrer, foruten i tilfeller nevnt i nr. 3 i denne paragrafen, etter vedtak eller etter eget ønske. Dersom rådslederen fratrer, skal hele rådet fratre. Oslo kommune har i flere år på forsøksbasis praktisert den modell for byrådsdannelse som nå er fastlagt i 19a. I forbindelse med behandling av Bergen kommunes høringsuttalelse til aktuelle endringer i kommuneloven, fattet bystyret i møtet 29.11.10 b.sak 276/10 bl.a. slikt vedtak: «Bergen kommune gir sin tilslutning til departementets forslag til endringer i kommuneloven 19 a vedr dannelse av byråd.» (Vedtakets punkt 4) Reglement for byrådet Det ligger en sak vedr reglement for byrådet til behandling i bystyret. I 2.2 i dette forslag til reglement er det beskrevet en prosedyre for dannelse av byråd i Bergen kommune. Byrådet opprettholder sitt forslag på dette punkt. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Det foreligger en anmodning om fremleggelse av sak fra organ på bystyresiden knyttet til bystyrets enekompetanse å ta stilling til modell for dannelse av byråd. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: Med utgangspunkt i tidligere fremlagt forslag fra byrådet vedr reglement for byrådet, fastsetter bystyret slik prosedyre for dannelse av byråd: 2-2 Dannelse av byråd Når den parlamentariske situasjonen i bystyret tilsier det, har ordføreren på bystyrets vegne plikt til å gi en byrådslederkandidat i oppdrag å danne nytt byråd. Den kandidaten som ordføreren etter politiske sonderinger antar kan samle størst oppslutning i bystyret for sitt byråd, skal utpekes. Ved skifte av byråd i forbindelse med kommunevalg, er det den person som til en hver tid innehar ordførervervet som har ansvaret for å gi ovennevnte oppdrag til en byrådslederkandidat. Den utpekte byrådslederkandidaten setter selv sammen sitt byrådskollegium. Dato: 25. jun 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Monica Mæland byrådsleder Vedlegg: Evaluering av forsøk med nye byrådsdannelser - NIBR 2008: 10 3
Saksutredning: Generelle vurderinger Den parlamentariske styreformen på kommunenivå er på lik linje med styringen av kommunesektoren for øvrig under utvikling. Styreformen har enda ikke funnet sin endelige form. Slik byrådet vurderer det bør en i økende grad ta i bruk prinsipper og erfaringer fra nasjonalt nivå i den videre utvikling av den parlamentariske styringsform på kommunenivå. Også kommuneloven er i støpeskjeen. Et uttrykk for dette er at det er nedsatt et utvalg for gjennomgang av dagens lov. Kommuneloven slik vi kjenner den i dag ble vedtatt i 1992, men er endret gjennom mange små justeringer/presiseringer siden 1992. Ca.. 20 % av landets innbyggere bor i dag i en primærkommune som har en parlamentarisk styreform. I tillegg har flere fylkeskommuner innført denne styreformen. Parlamentarisme på nasjonalt nivå representerer en velprøvd styringsform. Når en skal utvikle en velfungerende parlamentarisk styringsform på et kommunalt/fylkeskommunalt nivå, bør en skjele til erfaringer og praksis som er etablert på det nasjonale nivå. Velprøvde løsninger viser seg svært ofte å være svært robuste både mht tydelighet hva gjelder ansvarsplassering og gjensidig respekt partene i mellom. I det parlamentariske styresett på nasjonalt nivå, er det et tydelig skille mellom Stortinget som den lovgivende makt og regjeringen som har den utøvende makt. Rollene og oppgavene er ulike, men samhandlingen mellom partene er forankret i at Stortinget har tillit til regjeringen. I praksis vil dette si at det ikke er mistillit til regjeringen i Stortinget. Regjeringen står ansvarlig overfor Stortinget og kan avsettes til enhver tid. Regjeringen har rett/plikt til å søke avskjed hvis den får et mistillitsvotum mot seg. Parlamentarismens viktigste maktmiddel ligger i mistillitsvotumet Byrådets oppfatning er at reglement for dannelse av byråd i en kommune, bør legges tettest mulig opp til den praksis en har vedr regjeringsdannelse på et nasjonalt nivå. Oslo kommune har etablert en praksis som er svært lik måten regjeringsdannelse skjer på, og som 19a legger opp til. Parlamentarisme skaper en tydeligere ansvarsdeling mellom bystyret som overordnet politiske ledelse med tilhørende oppgaver knyttet til overordnet styring av kommunens virksomhet, og byrådet som det operative politiske organ. Parlamentarisme skaper i prinsippet en egen dynamikk i samhandlingen mellom to politiske organer, som skal gi en tydeligere og mer effektiv styring gjennom en tydeligere ansvarslinje. Dette er styrken ved den parlamentariske styringsformen. Dersom bystyret skal kunne holde byrådet ansvarlig for de resultater som oppnås, må byrådet ha rammebetingelser for sin virksomhet som sikrer at byrådet selv kan bestemme måten oppgavene skal utføres på. Tilsvarende må byrådsleder selv bestemme hvem som skal sitte i byrådet, og hvordan oppgavene skal fordeles internt i byrådet. I prinsippet er det byrådsleder som velger byråder, og slik må det være også når det gjelder de mer formelle aspekter ved saken.. Dersom bystyret driver for detaljert styring gjennom retningslinjer og reglementer som regulerer byrådets virksomhet, bidrar dette til å skape en tvetydighet eller sågar usikkerhet rundt byrådets faktiske ansvar. For å sikre tydelige ansvarslinjer i samhandlingen mellom bystyret og byrådet, må det være en armlengdes avstand mellom partene. Hvordan byrådsleder styrer arbeidet i byrådet, innsetter og avsetter byråder, bør være bystyret uvedkommende så lenge byrådet utfører sine oppgaver på en slik måte at byrådet har bystyrets tillit. I de fullmakter bystyret har gitt byrådet, er byrådet gitt kompetanse til å bestemme sin egen organisasjon, og organisere kommunens virksomhet slik at bystyrets overordnete målsettinger nås. Det grunnleggende prinsipp i en parlamentarisk styreform er at byrådet sitter så lenge det har bystyrets tillit dvs. tillit fra et flertall i bystyret. I prinsippet utgår byrådet fra et flertall i bystyret. Realitetene er imidlertid at mindretallsbyråd etter hvert er blitt en vanlig form for byrådsdannelse. 4
Måten kommuneloven anviser for valg av byråd, innebærer nødvendigvis ikke at et byråd har et flertall bak seg når det velges. I tillegg til å stemme for eller i mot valg av et byråd, kan representantene i bystyret stemme blankt. I en situasjon hvor et byråd velges ved at færre enn 50 % av bystyrets representanter stiller seg bak byrådet, snus spørsmålet om tillit på hodet. Det som gjør at et byråd kan tiltre og bli sittende, er ikke først og fremst forankret i en grunnleggende tillit fra bystyrets side, men i et fravær av mistillit. Dette er en praktisk realitet som må tillegges vekt ved byrådsdannelser, og komme til uttrykk i det regelverk som skal regulere byrådsdannelser. Hvorfor skal man pålegge bystyret å velge et byråd som man egentlig ikke har så stor tillit til at en er villig til å stille seg bak det ved et positivt valg? Evaluering NIBR Oslo kommune som har praktisert den parlamentariske styreformen lengst i Norge, har allerede innført den praksis for byrådsdannelser som kommunelovens 19a legger opp til. Oslo kommune har på forsøksbasis praktisert denne måten å danne byråd på i flere bystyreperioder. Erfaringer gjort i Oslo representerer et viktig grunnlag for departementets forslag til endringer i kommuneloven på dette punkt. Erfaringene fra Oslo er bla oppsummert i en rapport fra forskningsinstitusjonen NIBR. Den parlamentariske styringsform på kommunenivå er fortsatt under utvikling. En hovedobservasjon fra NIBR i evalueringen av Oslos forsøk på dette området er:: - Sist, men ikke minst, har man fått en modell som i større grad enn tidligere rendyrker den parlamentariske logikken og som sådan er blitt mer tilpasset den nasjonale parlamentariske modellen i Norge. Bakgrunnen for Oslo kommunenes forsøk kan oppsummeres i tre hovedpunkter. For det første ønsket kommunen å tilpasse reglene for kommunal parlamentarisme til den nasjonale parlamentariske ordningen og dermed rendyrke den parlamentariske modellen på kommunenivå. For det andre viste kommunen til at reglene i kommuneloven for valg av byråd kan åpne for taktikkeri, skinnavstemminger, passive flertall og ustabile politiske allianser. Slike forhold var regelmessig oppe til debatt i Oslo bystyre, og det var usikkerhet om hvordan reglene var å forstå, før forsøket ble vedtatt. For det tredje er det et ønske om å klargjøre og styrke ordførerrollen, gjennom å gi ordføreren oppgaver som likner den stortingspresidenten har i forbindelse med regjeringsskifter. Den forsøksordning som Oslo kommune har praktisert, innebærer at et byråds funksjonstid er uavhengig av valgperioden. Ved skifte av byråd blir det byråd som fratrer sittende, til nytt byråd har konstituert seg. I evalueringsrapporten fra NIBR beskrives de to måtene å danne byråd på som henholdsvis innsetting (valg i bystyret) og utpeking (ordfører henvender seg til en byrådslederkandidat og byrådsleder utpeker selv sine byråder). Overgangen fra innsettingsvedtak til utpekingsvedtak kan oppfattes som en flytting av makt fra bystyret til ordfører og byrådslederkandidat. I praksis behøver ikke forskjellene mellom de to formene være særlig stor. I rapporten pekes det på at:..ordførerens utpeking skal skje etter sonderinger med partiene i bystyret og et byråd som settes sammen på en slik måte at det møter mistillit i bystyret, vil ikke ha lang levetid. På mange måter er det derfor det grunnleggende elementet det samme i de to prosedyrene for valg av byråd: det er konstellasjonene i bystyret som avgjør hvilket byråd som er levedyktig Bystyret vil alltid kunne benytte sin instruksjonsmyndighet overfor en ordfører som opptrer uakseptabelt i forhold til bystyrets vilje. Den parlamentariske dynamikken vil kunne ordne opp i forhold til en egenrådig ordfører som utpeker "feil" byrådsleder. Et byråd som ikke aksepteres i bystyret, vil få en meget kort levetid. Departementets høringsnotat vedr endring i kommuneloven på dette punkt I høringsnotatet fra departementet vedr endring i kommuneloven på dette punkt, understrekte departementet at selv om ordføreren får en tydeligere rolle ved dannelse av byråd, så innebærer ikke dette at bystyret blir fratatt sin instruksjonsmyndighet i denne type spørsmål. Den gjelder uavkortet. I 5
lovteksten presiseres det at ordføreren i denne sammenheng opptrer på vegne av bystyret. Det er også bystyret som bestemmer om en skal legge kommuneloven 19 (dagens løsning) eller 19. a (den nye løsningen) til grunn for dannelse av byråd. I forbindelse med ordførerens rolle vedr byrådsdannelser, er det reist et spørsmål i høringsnotatet om han bør foreta en rutinemessig sonderingsrunde etter valg. Departementet mener at det ikke er nødvendig å lovfeste en slik regel. Det vises til at det kan være vanskelig om ordføreren engasjerer seg politisk før det er avklart om kommunerådet går av, da rollen hans lett ville kunne bli oppfattet som politisk. Når det gjelder skifte av byråd som følge av et kommunestyrevalg, mener departementet at det er den personen som til hver tid formelt har ordførervervet som skal ha oppdraget. Årsaken er at det kan være uheldig om det oppstår tvil om det er den avtroppende eller påtroppende ordføreren som skal stå for utpekingen. Ved å vise til at det er den til hver tid sittende ordfører som skal ha denne oppgaven, blir en eventuell tvil ryddet av veien. Byrådsdannelse med utgangspunkt i 19a Når det gjelder skifte av byråd som følge av et kommunestyrevalg vil innføring av praksis etter kommuneloven 19a, innebære at den person som til hver tid formelt har ordførervervet, vil ha i oppgave å gi et oppdrag til en byrådslederkandidat om å danne byråd. Oppdraget skal gå til den kandidat som antas å samle størst oppslutning i bystyret om sitt kandidatur. Innføring av 19a og det forslaget til reglement for byrådet som er lagt frem, innebærer at den byrådslederkandidat som er utpekt av ordføreren, selv setter sammen kollegiet sitt, og at det nye byrådet konstituerer seg selv. Denne løsningen innebærer videre at lederen av rådet når som helst kan skifte ut medlemmer av rådet. Byrådsleder gis rett til å bestemme hvordan rådet skal være satt sammen. Byrådet skal sende melding til bystyret om sammensetningen av rådet straks det har konstituert seg, og straks det har skjedd endringer i sammensetningen av det. Videre innebærer den nye ordningen at funksjonstiden til byrådet vil være uavhengig av valgperioden for bystyret. Ved skifte av byråd innebærer 19a at rådet som fratrer, blir sittende inntil et nytt råd har konstituert seg. Et forslag om at rådet skal fratre, må fremsettes i et kommunestyremøte. Det er lagt til grunn at forslaget skal behandles i neste kommunestyremøte, med mindre to tredjedeler av de som er på møtet, krever avstemming straks. Rådet skal gi beskjed i kommunestyremøte om at det fratrer. Et medlem av rådet fratrer når lederen av rådet bestemmer det, etter vedtak eller etter eget ønske. Dersom byrådsleder fratrer, skal hele rådet fratre. 6