Byrådssak 1594/13 Høring. Forslag til endringer i plandelen i lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) MOBR ESARK-03-201301526-345 Hva saken gjelder: Miljøverndepartementet har sendt forslag til enkelte endringer i plan- og bygningsloven til høring. Kommunen har fått høringsfrist til 20.12.2013. Endringene gjelder: Femårsregelen for detaljreguleringer basert på forslag fremmet av private Plan- og utredningsprogram for konsekvensutredninger Noen ytterligere tidsfrister i behandlingen av plansaker En del opprettinger og klargjøringer i lovteksten Forslagene nevnt i siste kulepunkt omfatter rettinger og tekniske endringer i 13 paragrafer. Etat for byggesak og private planer har i vesentlighet vist til følgende: 1. Endring av femårsregelen for detaljreguleringer basert på forslag fremmet av private.. Fagetaten er enig i forslaget om at kommunen kan forlenge fristen til 10 år, jf nytt andre til femte punktum, da 5 års frist for igangsetting i mange tilfeller er noe for knapp. 2. Forslag til endring i bestemmelsen om planprogram og konsekvensutredning. Fagetaten er enig i de forslag som er foreslått i bestemmelsene i 4-1 Planprogram, der det åpnes opp for at konsekvensutredningsforskriften kan gi mer differensierte og tilpassede saksbehandlingsregler for reguleringsplaner der det er usikkerhet om de faller inn under forskriftens bestemmelser. Fagetaten er videre enig i forslaget til endring av 14-2,Utarbeiding og behandling av utredningsprogram og konsekvensutredning, hvor spørsmålet om tiltak etter annet lovverk omfattes av reglene om konsekvensutredning forutsettes avklart før det sendes inn en søknad om tillatelse. Etaten peker på at den er enig i endring av 12-9, Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger, hvor det foreslås at kommunen skal kunne beslutte at det ikke skal fastsettes planprogram. Denne endringen må ses i sammenheng med 12-11 der det fremgår at kommunen skal ta stilling til om et privat planforslag skal legges ut til offentlig ettersyn eller ikke. 3. Endring av 12-2, Områderegulering Etat for byggesak og private planer har ingen merknader til presisering av krav til planprogram, men vil bemerke at det bør åpnes for at private får anledning til å fremme forslag til områderegulering. Dersom mer enn en grunneier berøres av en slik plan, må det ligge forpliktende avtale om samarbeid mellom de grunneiere som berøres, for at kommunen skal kunne ta planen til behandling. Den kommunale behandlingen av privat forslag til områdereguleringsplanen kan gebyrfinansieres på samme måte som detaljreguleringsplaner finansieres i dag. 4. Tidsfrister Vedrørende 5-6, Mekling og avgjørelse av departementet, er fagetaten enig i at det innføres frist for oversendelse av innsigelsessaker til Fylkesmannen etter kommunens planvedtak. Kommunens frist på 2 1
uker synes imidlertid noe kort, og denne foreslås forlenget til minimum 3 uker. Dette for å gi rom for interne oversendelser og saksforberedelse før saken sendes til Fylkesmannen. Forslaget innebærer at fristen for kommunens 2.-gangsbehandling settes til 12 uker. Fagetaten legger til grunn at denne fristen vil gjelde både for offentlige reguleringsplaner (områderegulering/detaljregulering) og for reguleringsplaner (detaljregulering) basert på private planforslag, jf. 12-11. 5. Rettinger og klargjøringer av enkelte andre deler av lovteksten. Fagetaten er enig i at skille mellom mindre og små endringer i 12-14 skaper unødvendige diskusjoner om tolkninger, og at begrepet «små» endringer tas ut av lovteksten. Dette slik at det i lovteksten alene brukes begrepet «mindre endringer» om de endringer som kan behandles etter en forenklet prosess. Det kan med fordel tas inn noe nærmere i bestemmelsen om krav til prosess. 6. Øvrige merknader Kvaliteten på mottatt materiale fra plankonsulenter kan være varierende, noe som er en viktig årsak til forsinkelser i behandlingen av private reguleringsplaner. Etaten mener at innføring av klarere krav til kompetanse for plankonsulenter/forslagsstiller vil øke kvalitet og sikre bedre og raskere fremdrift i behandlingen av reguleringsplaner. Etaten anbefaler at muligheten for innføring av krav til kompetanse i lovverket vurderes med sikte på lovendring i kommende revisjoner av loven. Det vises til fagetatens notat i sin helhet. Etat for plan og geodata har pekt på at et forslag, om at private får anledning til å fremme forslag til områderegulering, ikke vil være i tråd med intensjonene i plan og bygningsloven. Det er kommunen som skal fastlegge overordnede strukturer og rammer for arealforvaltningen gjennom offentlige planer. Kommunen kan i dag inngå avtale med private om utarbeidelse av hele eller deler av en områdereguleringsplan, noe som også gjøres i Bergen kommune i flere områder. Etat for plan og geodata peker på at det skal foreligge et politisk vedtak dersom en går inn på slike avtaler, og mener dette er et godt prinsipp også for fremtiden. Byråden for byutvikling, klima og miljø slutter seg i vesentlighet til det som fremkommer i fagnotatet fra etat for byggesak og private planer. Byråden er imidlertid enig med etat for plan og geodata når det gjelder forslaget om at private skal få anledning til å fremme forslag til områdereguleringsplan. Byråden peker på at dette forholdet ble vurdert av de berørte etater i 2011. Det ble da foreslått at kommunen kan la private stå for områdereguleringsplan dersom viktige samfunns- eller utbyggingsoppgaver stopper opp og utbyggingsinteresser ikke får avklart sine prosjekter fordi områdereguleringsplan mangler. Isåfall, må det kunne dokumenteres hvilke samfunns- eller utbyggingsoppgaver som stopper opp hvis man må vente på en offentlig områderegulering, og hvilke utbyggingsinteresser som må avklares raskt. Byråden viser til at det i så fall må fattes et politisk vedtak der man må grunngi hasteelementet i tiltaket, samt at kommunen skal vedta oppstart med planprogram og gi føringer for planarbeidet. Fremdriften og koordineringen med overordnet offentlig plan skal styres av kommunen, og kostnader til planlegging og nødvendige konsekvensutredninger dekkes av den private tiltakshaveren, evt fordeles gjennom en avtale. Byråden mener at dette fortsatt vil være den mest hensiktsmessige fremgangsmåten for å få til effektive og gode planprosesser. Vi mener at det er i strid med lovens intensjon å behandle områdereguleringsplaner med samme prosedyre som private forslag til detaljreguleringsplaner. Byråden anbefaler at Bergen kommune avgir høringsuttalelse slik den fremkommer i saksutredningen under. 2
Vedtakskompetanse: Byrådet selv avgir høringsuttalelser på vegne av Bergen kommune. Høringsuttalelser i prinsipielle saker som samtidig innebærer politiske avveininger, skal avgis av bystyret. Saken ansees ikke for å være prinsipiell. Høringsuttalelser avgitt av byrådet sendes uten ugrunnet opphold bystyrets kontor til orientering. Byråden for byutvikling, klima og miljø innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Bergen kommune avgir høringsuttalelse slik den fremkommer i saksutredningen. 2. Melding om vedtaket sendes bystyrets kontor. Dato: 19. desember 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Filip Rygg byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Notat fra etat for byggesak og private planer av 04.11.2013 Varsling om høring fra Miljøverndepartementet av 09.09.2013 3
Saksutredning: Bergen kommune har følgende merknader til høringsutkastet: 1. Endring av femårsregelen. Bergen kommune er enig i forslaget om at kommunen kan forlenge fristen til 10 år, jf nytt andre til femte punktum, da 5 års frist for igangsetting i mange tilfeller er noe for knapp. Det pekes på at etter første punktum må tiltak være satt i gang senest fem år etter vedtak av planen. Av kommentarene følge at det er tilstrekkelig at det er gitt rammetillatelse, og at det da gjelder en frist på ytterligere tre år for å gjennomføre tiltaket. Av 21-9 om bortfall av tillatelse følger at en tillatelse faller bort dersom tiltaket ikke er satt i gang senest 3 år etter at tillatelsen er gitt. I denne sammenheng må det fysiske arbeidet være satt i gang for å avbryte fristen. Det er uheldig at det samme uttrykket «satt i gang» brukes med forskjellig innhold i de to bestemmelsene. For å bringe ordlyden i 12-4, første punktum, mer i samsvar med det innholdet som er lagt til grunn i kommentarene, foreslås følgende endring: «Er det for bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet med bakgrunn i privat reguleringsforslag etter 12-11, ikke satt i gang gitt tillatelse senest fem år etter vedtak av planen, kan tillatelsen til gjennomføring av planen ikke gis uten nytt planvedtak. 2. Forslag til endring i bestemmelsen om planprogram og konsekvensutredning. Bergen kommune er enig i de forslag som er foreslått i bestemmelsene i 4-1 Planprogram og 14-2 Utarbeiding og behandling av utredningsprogram og konsekvensutredning. Kommunen peker på at den er enig i endring av 12-9 Behandling av planprogram for planer med vesentlige virkninger, hvor det foreslås at kommunen skal kunne beslutte at det ikke skal fastsettes planprogram. Etter forslaget lyder 12-9, tredje ledd: «Planprogrammet fastsettes ordinært av kommunestyret. Kommunestyret kan delegere myndigheten til å fastsette planprogram i samsvar med kommunelovens regler. Kommunen avgjør om planprogram skal fastsettes.» At planprogram ordinært fastsettes av kommunestyret, mens det er kommunen som avgjør om planprogram skal fastsettes, oppfattes slik at avgjørelsen etter andre punktum kan delegeres, selv om dette ikke er presisert slik det er gjort i andre punktum. Som nevnt i høringsforslaget må endringen ses i sammenheng med 12-11 der det fremgår at kommunen skal ta stilling til om et privat planforslag skal legges ut til offentlig ettersyn eller ikke. Når det gjelder hvilket nivå i kommunen som kan ta beslutning etter 12-11 heter det i tredje og fjerde punktum: «Finner ikke kommunen grunn til å fremme forslaget, skal forslagsstilleren underrettes ved brev. Er forslaget i samsvar med kommuneplanens arealdel eller områderegulering, kan avslaget kreves forelagt kommunestyret.» 4
Departementet uttaler under vurdering av endringsbehovet at en beslutning om ikke å fastsette planprogram ikke vil forhindre at en privat forslagsstiller kan fremme et planforslag for kommunen. Forslagsstiller vil dermed kunne kreve reguleringsspørsmålet fremlagt for kommunestyret. Dette tilsier at det ikke er nødvendig at forslagsstiller skal kunne kreve at beslutning om hvorvidt det skal fastsettes planprogram legges frem for kommunestyret. Det anbefales at det i forbindelse med lovendringen klargjøres at bruken av ordet «kommunen» innebærer at det er adgang til å delegere myndigheten. 3. Endring av 12-2 Områderegulering Bergen kommune har ingen merknader til presisering av krav til planprogram. Vedrørende 12-3 Detaljregulering og 12-10 Behandling av reguleringsplanforslag har kommunen ikke noen merknader. 4. Tidsfrister Vedrørende 5-6 Mekling og avgjørelse av departementet, er kommunen enig i at det innføres frist for oversendelse av innsigelsessaker til Fylkesmannen etter kommunens planvedtak. Kommunens frist på 2 uker synes imidlertid noe kort, og denne foreslås forlenget til minimum 3 uker. Dette for å gi rom for interne oversendelser og saksforberedelse før saken sendes til Fylkesmannen. Når det gjelder 12-10, Behandling av reguleringsplanforslag, innebærer forslaget at fristen for kommunens 2.-gangsbehandling settes til 12 uker. Kommunen legger til grunn at denne fristen vil gjelde både for offentlige reguleringsplaner (områderegulering / detaljregulering) og for reguleringsplaner (detaljregulering) basert på private planforslag, jf. 12-11. Kommunen har ikke innvendinger mot at det innføres frister knyttet til denne del av planprosessen, men har merknader til fristberegningen mv. Kommentarene og bruken av ordet «bør» forstås slik at det ikke innføres en bindende frist. Det anbefales likevel at det presiseres nærmere hva som menes med «ferdigbehandlet for vedtak». Siktes det her til administrativ behandling eller bør vedtaket være fattet innen tolv uker. Dersom det er den administrative behandlingen som menes bør det kommenteres hva som menes avhengig av om kommunen er organisert etter en parlamentarisk modell eller med formannskap. Dersom frist for 2.-gangsbehandling av private reguleringsplanforslag skal være realistisk er det av avgjørende betydning når fristen begynner å løpe. Tidsbruken i 2.-gangsfasen knytter seg både til det arbeid forslagstiller / plankonsulent skal gjøre, og kommunens saksbehandling. I mange tilfeller går det lang tid før revidert planforslag sendes inn etter offentlig ettersyn etter 12-10. Dette kan skyldes ulike forhold, blant annet at forslagstiller ønsker god tid for å vurdere innspill og merknader etter offentlig ettersyn. Eller at det går med tid til å håndtere innsigelser slik det er nevnt i høringsnotatet. Kommunen ser at i forhold til den totale saksbehandlingstid (brutto tid) er det mange eksempler på at planforslaget har ligget lenge hos forslagstiller til videre bearbeidelse. Saksbehandlingstiden kan etter dette fremstå som svært lang selv om kommunens saksbehandling (netto tid) isolert har vært forholdsvis kort. Ved behandling av private reguleringsplanforslag bør fristen etter dette regnes fra tidspunktet for innlevering av revidert og komplett planforslag til 2.-gangsbehandling. Ettersom plansakene har forskjellig innhold og det som nevnt er ulike årsaker til at saksbehandlingstiden i mange saker kan være lang foreslås differensierte tidsfrister forså vidt gjelder 2.-gangsbehandling av private planforslag. Her bør det være mulig å skille mellom ordinære planforslag som er i samsvar med overordnet plan, og planforslag som er i vesentlig strid med overordnet plan/overordnede føringer. Dette kan enten gjøre slik at foreslått tidsfrist avgrenses til å gjelde private planforslag i samsvar med overordnet plan, og at det ikke gjelder tidsfrist for private planforslag i strid med overordnet plan, eller at det for eksempel settes en lengre tidsfrist for de sistnevnte sakstypene. For eksempel 24 uker. 5
Bergen kommune har i mange saker registrert at innlevert materiale er mangelfullt både med hensyn til planfaglig- og teknisk innhold. Dette medfører at det brukes unødvendig mye ressurser på kontroll og oppretting fra kommunens side. Mulige virkemidler for å oppnå bedre kvalitet på planmateriellet er utover veiledning og opplæring, at det understrekes at den aktuelle fristen løper fra komplett materiale er mottatt. Det foreslås i tillegg at det gis bedre hjemmel for å avvise mangelfulle planforslag. Hjemmel for dette er i dagens lovtekst uklar. Forslag som kommunen utfra en planfaglig vurdering ikke ønsker å fremme kan forkastes, jf. 12-11. Det fremgår imidlertid ikke tydelig hjemmel for at kommunen kan avvise forslag som mangler grunnleggende vurderinger og materiell. For eksempel mangler i forhold til krav til innhold i planbeskrivelse mv., jf. veileder T-1490. Utover dette foreslås etablert godkjenningsordning for fagkyndige som skal utarbeide privat planforslag etter 12-3, siste ledd, tilsvarende bestemmelse om ansvarlig søker i byggesaker. Dette slik at det stilles krav til hvem som kan ha denne funksjonen, og hva dette innebærer. 5. Rettinger og klargjøringer av enkelte andre deler av lovteksten. Kommunen er enig i at skille mellom mindre og små endringer i 12-14 skaper unødvendige diskusjoner om tolkninger, og at begrepet «små» endringer tas ut av lovteksten. Dette slik at det i lovteksten alene brukes begrepet «mindre endringer» om de endringer som kan behandles etter en forenklet prosess. Det kan med fordel tas inn noe nærmere i bestemmelsen om krav til prosess. I praksis er lagt til grunn at det ikke er krav til oppstartsmøte eller kunngjøring av oppstart etter 12-8, eller offentlig høring etter 12-10. 6. Øvrige merknader Kvaliteten på mottatt materiale fra plankonsulenter kan være varierende. Noen konsulenter leverer godt materiale, men det er likevel mange som leverer materiale med betydelige mangler. I privat så vel som i offentlig sektor er det i dag vanskelig å rekruttere kvalifisert planfaglig kompetanse. Dette er en viktig årsak til forsinkelser i behandlingen av private reguleringsplaner. Innføring av klarere krav til kompetanse på dette området vil øke kvalitet og sikre bedre og raskere fremdrift i behandlingen av reguleringsplaner så vel som andre planer etter plan- og bygningsloven. Kommunen anbefaler at muligheten for innføring av krav til kompetanse i lovverket tas til vurdering med sikte på lovendring i kommende revisjoner av loven. 6