www.vefik.no RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2010 Barneverntjenesten NORDKAPP KOMMUNE
INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET... 1 0.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 1 0.3 ANBEFALINGER... 2 1. INNLEDNING... 3 1.1 PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL... 3 1.1.1 Bakgrunn... 3 1.1.2 Formål... 3 1.2 PROBLEMSTILLINGER... 3 1.3 REVISJONSKRITERIER... 4 1.3.1 Kilder til kriterier... 4 1.3.2 Utledning av kriterier... 4 1.3.3 Kobling mellom problemstillinger og revisjonskriterier... 7 1.4 METODE... 7 1.4.1 Datainnsamling... 7 1.4.2 Avgrensing... 8 1.4.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 8 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER... 9 2.1 HVEM GJØR HVA I BARNEVERNET?... 9 2.2 BARNEVERNTJENESTEN I NORDKAPP KOMMUNE... 9 3. HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I NORDKAPP SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER?.. 10 3.1 SAMMENLIGNING MED UTGANGSPUNKT I KOSTRA-TALL... 10 3.2 FAKTABESKRIVELSE... 10 3.2.1 Prioritering... 10 3.2.2 Dekningsgrad... 12 3.2.3 Produktivitet... 12 3.3 VURDERINGER... 14 3.4 KONKLUSJON... 16 4. HVORDAN BLIR BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER IVARETATT?... 17 4.1 HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS FOREBYGGENDE VIRKSOMHET?... 17 4.1.1 Faktabeskrivelse... 17 4.1.2 Vurderinger... 18 4.2 HVORDAN SAMARBEIDER BARNEVERNTJENESTEN MED ANDRE DELER AV FORVALTNINGEN?... 20 4.2.1 Faktabeskrivelse... 20 4.2.3 Vurderinger... 21 4.3 KONKLUSJON... 21 5. ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET TILFREDSSTILLENDE?... 22 5.1 OVERHOLDES DE ULIKE TIDSFRISTENE?... 22 5.1.1 Faktabeskrivelse... 22 5.1.2 Vurderinger... 26 5.1.3 Konklusjon... 27 5.2 ER VEDTAK TILFREDSSTILLENDE UTREDET OG BEGRUNNET?... 28 5.2.1 Faktabeskrivelse... 28 5.2.2 Vurderinger... 29 5.2.3 Konklusjon... 30 5.3 BLIR PARTENE UNDERRETTET PÅ EN TILFREDSSTILLENDE MÅTE?... 30 5.3.1 Faktabeskrivelse... 30
5.3.2 Vurderinger... 31 5.3.3 Konklusjon... 31 5.4 KONKLUSJON... 31 6. FØLGES BARN MED TILTAK OPP PÅ EN TILSTREKKELIG MÅTE?... 32 6.1 UTARBEIDES DET TILTAKSPLANER OG OMSORGSPLANER?... 32 6.1.1 Faktabeskrivelse... 32 6.1.2 Vurderinger... 33 6.1.3 Konklusjon... 33 6.2 FØRES DET KONTROLL OG TILSYN MED BARNETS SITUASJON I FOSTERHJEMMET?... 34 6.2.1 Faktabeskrivelse... 34 6.2.2 Vurderinger... 35 6.2.3 Konklusjon... 36 6.3 KONKLUSJON... 36 7. ER DET ETABLERT INTERNKONTROLL I BARNEVERNTJENESTEN?... 37 7.1 HAR BARNEVERNTJENESTEN SYSTEMER SOM SKAL SIKRE AT TJENESTER OG OPPGAVER UTFØRES I TRÅD MED LOVER OG FORSKRIFTER?... 37 7.1.1 Faktabeskrivelse... 37 7.1.2 Vurderinger... 40 7.2 KONKLUSJON... 41 8. KONKLUSJONER... 42 8.1 HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I NORDKAPP SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER?... 42 8.2 HVORDAN BLIR BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER IVARETATT?... 42 8.3 ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET TILFREDSSTILLENDE?... 42 8.4 FØLGES BARN MED TILTAK OPP PÅ EN TILSTREKKELIG MÅTE?... 42 8.5 ER DET ETABLERT INTERNKONTROLL I BARNEVERNTJENESTEN?... 42 9. ANBEFALINGER... 43 KILDER OG LITTERATUR... 44 VEDLEGG 1: RÅDMANNENS KOMMENTARER... 46 VEDLEGG 2: FIGURER OG TABELLER... 47 VEDLEGG 3: UTVALGTE BESTEMMELSER I LOV OG FORSKRIFT... 49
FIGUROVERSIKT FIGUR 1: NETTO DRIFTSUTGIFTER TIL BARNEVERNET PER INNBYGGER 0-17 ÅR... 10 FIGUR 2: ANDEL NETTO DRIFTSUTGIFTER TIL SAKSBEHANDLING... 11 FIGUR 3: ANDEL BARN MED UNDERSØKELSER ELLER TILTAK... 12 FIGUR 4: ANDEL FAGSTILLINGER (PER 1000 BARN 0-17 ÅR)... 12 FIGUR 5: BARN MED UNDERSØKELSE ELLER TILTAK PER ÅRSVERK I BARNEVERNET... 13 FIGUR 6: ANDEL UNDERSØKELSER MED BEHANDLINGSTID OVER TRE MÅNEDER... 14 FIGUR 7: GENERELL OG INDIVIDUELL FOREBYGGING... 17 FIGUR 8: BARNEVERNETS NEDSLAGSFELT... 19 FIGUR 9:ADMINISTRATIV STRUKTUR I NORDKAPP KOMMUNE... 38 FIGUR 10: FLYTKART OVER ARBEIDSPROSESSEN I BARNEVERNTJENESTEN... 47 TABELLOVERSIKT TABELL 1: KOBLING MELLOM PROBLEMSTILLINGER OG REVISJONSKRITERIER... 7 TABELL 2: NETTO DRIFTSUTGIFTER TIL BARNEVERNTJENESTER PER INNBYGGER 0-17 ÅR... 11 TABELL 3: ANDEL FAGSTILLINGER PER 1000 BARN I UTVALGTE KOMMUNER (I KOSTRA-GRUPPE 3)... 13 TABELL 4: ANDEL UNDERSØKELSER MED BEHANDLINGSTID OVER TRE MÅNEDER... 14 TABELL 5: TIDSBRUK VED GJENNOMGANG AV MELDINGER, HALVÅRSRAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN (2008-2010)... 22 TABELL 6: TIDSBRUK VED HÅNDTERING AV MELDINGER, REVISJONENS UTVALG AV MELDINGER... 23 TABELL 7: TIDSBRUK VED HÅNDTERING AV MELDINGER, EN SAMMENFATNING... 23 TABELL 8: TIDSBRUK VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, HALVÅRSRAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN I 2008-2009... 24 TABELL 9: TIDSBRUK VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, HALVÅRSRAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN I 2010... 24 TABELL 10: TIDA FRA MELDING ER GJENNOMGÅTT TIL IVERKSETTELSE AV UNDERSØKELSE, REVISJONENS UTVALG... 24 TABELL 11: SAKSBEHANDLINGSTID VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, REVISJONENS UTVALG (MÅNEDER)... 25 TABELL 12: SAKSBEHANDLINGSTID VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, REVISJONENS UTVALG (ANTALL DAGER)... 25 TABELL 13: TIDSBRUK VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, EN SAMMENFATNING... 26 TABELL 14: BARN MED HJELPETILTAK OG TILTAKSPLAN I NORDKAPP, HALVÅRSRAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN... 32 TABELL 15: BARN MED OMSORGSTILTAK OG OMSORGSPLAN I NORDKAPP, HALVÅRSRAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN... 32 TABELL 16: BARN I FOSTERHJEM OG TILSYNSANSVAR - NORDKAPP KOMMUNE, HALVÅRSRAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN... 34 TABELL 17: TIDSBRUK VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, RAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN I 2008... 48 TABELL 18: TIDSBRUK VED GJENNOMFØRING AV UNDERSØKELSER, RAPPORTERING TIL FYLKESMANNEN I 2009... 48
0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010, vedtatt av kommunestyret i Nordkapp den 14.10.2008 (sak 93/08). Formålet med dette prosjektet har vært å undersøke om Nordkapp kommune utfører oppgavene i barnverntjenesten i samsvar med sentrale krav i barnevernloven med tilhørende forskrifter. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Hvordan er situasjonen i barnevernet i Nordkapp sammenlignet med andre kommuner? Revisjonen registrerer at prioriteringen (netto driftsutgifter) og andelen fagstillinger har vært noe mindre i Nordkapp kommune en i sammenlikningskommunene. Revisjonens hovedinntrykk er likevel at produktiviteten og dekningsgraden i barnevernet i Nordkapp har vært på nivå med sammenlikningskommunene i den undersøkte perioden. Hvordan blir barnevernets generelle oppgaver ivaretatt? Vår undersøkelse viser at barneverntjenesten har hatt mindre tid til generelt forebyggende arbeid i de siste to årene enn de selv mener er et riktig nivå. Barneverntjenesten har imidlertid hatt intensjoner om å komme bedre i gang med dette etter at tjenesten ble styrket med en stilling fra mai 2010. Undersøkelsen viser at barneverntjenesten i Nordkapp har flere typer formelt og uformelt samarbeid med andre offentlige instanser. Revisjonens samlede inntrykk er at barnevernet i Nordkapp kommune ivaretar sine generelle oppgaver i tråd med barnevernlovens bestemmelser om dette. Er saksbehandlingen i barnevernet tilfredsstillende? Vår undersøkelse viser at saksbehandlingen i barnevernet i all hovedsak er på et tilfredsstillende nivå. Vi vil likevel påpeke at barnevernet ikke har overholdt barnevernlovens tidsfrister i alle saker. Dette gjelder både ukefristen for gjennomgang av meldinger og tidsfristen på tre måneder for gjennomføring av undersøkelser. I enkelte saker (undersøkelser) var heller ikke barnevernlovens maksimale tidsfrist på seks måneder overholdt. Vi vil understreke at vår konklusjon ikke utelukker at det kan foreligge andre mangler eller avvik i enkeltsaker som barnevernet har behandlet i den perioden vi har undersøkt. Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Vår undersøkelse viser at det manglet tiltaksplaner og omsorgsplaner for noen barn (på hjelpetiltak eller under omsorg) i 2008 og 2009, men at det har skjedd en klar positiv utvikling i barnevernets arbeid med å utarbeide slike planer. I 2010 var det dokumentert at så å si alle barn hadde slike planer. Vår undersøkelse viser videre at det ikke er dokumentert at det har blitt utført tilstrekkelig kontroll og tilsyn med alle barn sin situasjon i fosterhjem. Det er derfor grunn til å konkludere med at det ikke er dokumentert at det har blitt gjennomført tilstrekkelig oppfølging av barn på tiltak i alle saker. Er det etablert internkontroll i barneverntjenesten? Vår undersøkelse viser at barneverntjenesten i Nordkapp kommune har et system for internkontroll (kvalitetssikring), men at dette ikke er optimalt og helt klart kan forbedres på en del punkter. 1
0.3 Anbefalinger Undersøkelsen viser at barneverntjenesten i Nordkapp kommune har forbedringsmuligheter. Med utgangspunkt i de hovedfunn som er gjort i denne undersøkelsen vil revisjonen derfor anbefale at Nordkapp kommune iverksetter tiltak som på en bedre måte kan bidra til å sikre at barneverntjenestens virksomhet skjer i tråd med regelverket. Dette gjelder spesielt tiltak som kan bidra til å sikre at tidsfrister for gjennomgang av meldinger og gjennomføring av undersøkelser blir overholdt at oppfølging (kontroll) og tilsyn av barn i fosterhjem blir gjennomført og dokumentert at barneverntjenesten har et tilfredsstillende system for internkontroll (kvalitetssikring) 2
1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål 1.1.1 Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010, vedtatt av kommunestyret i Nordkapp den 14.10.2008 (sak 93/08). Det framgår av planen at det skal utføres en forvaltningsrevisjon av kommunens barneverntjeneste. 1.1.2 Formål Formålet med dette prosjektet har vært å undersøke om kommunen utfører oppgavene i barnverntjenesten i samsvar med sentrale krav i barnevernloven med tilhørende forskrifter. Gjennom undersøkelsen vil kommunen få belyst ulike sider ved egen praksis, og bli presentert hvor det er muligheter for forbedringer. 1.2 Problemstillinger Undersøkelsen er gjennomført med utgangspunkt i fire hovedproblemstillinger vedtatt av kontrollutvalget i sak 14/2010 (problemstillingene 2 til 5). I tillegg har revisjonen tilføyd en problemstilling (problemstilling 1), noe kontrollutvalgets vedtak gir revisjonen anledning til. Hovedproblemstillingene i denne undersøkelsen er som følger: 1) Hvordan er situasjonen i barnevernet i Nordkapp sammenlignet med andre kommuner? Vi har sammenlignet barnevernet i Nordkapp kommune med barnevernet i andre kommuner. Dette har vi gjort med utgangspunkt i kommunens rapportering av KOSTRA-tall til Statistisk sentralbyrå (SSB). 2) Hvordan blir barnevernets generelle oppgaver ivaretatt? Vi har her sett på hvordan barnevernet ivaretar forebyggende virksomhet og samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barnevernet har ansvar for å følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne forebyggende tiltak. Barnevernet skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer. 3) Er saksbehandlingen i barnevernet tilfredsstillende? Under denne problemstillingen har vi vært opptatt av undersøkelsesfasen, fra en melding blir mottatt til det blir truffet vedtak om tiltak eller saken blir besluttet henlagt. Vi har undersøkt om saksbehandlingsreglene i barnevernloven og forvaltningsloven følges, herunder om lovbestemte tidsfrister overholdes. 4) Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Vi har her vært opptatt av oppfølgingsfasen. Det vil si hvordan barnet følges opp etter at det er fattet vedtak om hjelpetiltak eller omsorgstiltak. Vi har blant annet sett på utarbeidelse av planer og utøvelse av oppfølging, kontroll og tilsyn, spesielt når det gjelder barn i fosterhjem. 5) Er det etablert internkontroll i barneverntjenesten? Her har vi undersøkt om kommunen har systemer for å sikre at barnevernets aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester. 3
1.3 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. 1.3.1 Kilder til kriterier Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra følgende kilder: Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17.07 1992 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10.02.1967 Forskrift om fosterhjem av 18.1.2003 Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14.12.2005 KOSTRA-tall (SSB) 1.3.2 Utledning av kriterier Hvordan er situasjonen i barnevernet i Nordkapp kommune sammenlignet med andre kommuner? Under denne problemstillingen er situasjonen i barnevernet i Nordkapp kommune holdt opp mot tilstanden i barnevernet i andre sammenlignbare kommuner. Dette har vi gjort ved hjelp av tall fra SSB (KOSTRA). Vi har gjort en sammenligning mellom barnevernet i Nordkapp kommune, den KOSTRA-gruppen som Nordkapp kommune tilhører (kommunegruppe 3) 1, gjennomsnittstall for barnevernet i kommunene i Finnmark, og gjennomsnittstall for alle landets kommuner (landsgjennomsnitt). Kommunens og barnevernets generelle oppgaver (bvl. kap. 3) Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer (bvl 3-1). Barneverntjenesten skal søke å avdekke problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Barneverntjenesten skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer, og samarbeide med andre sektorer og forvaltningsorganer når dette kan bidra til å løse oppgaver den er pålagt etter loven. Som ledd i dette skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet (bvl 3-2). Barneverntjenesten bør også samarbeide med frivillige organisasjoner som arbeider med barn og unge (bvl 3-3). Ut fra bestemmelsene over kan vi utlede følgende krav: Barneverntjenesten skal drive forebyggende virksomhet for å forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenesten skal samarbeide med andre deler av forvaltningen for å bidra til å løse oppgaver den er pålagt etter loven. 1 Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert landets kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Kommunegruppe 3 består av 32 kommuner. Dette er små kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye frie disponible inntekter. De andre kommuner i Finnmark som tilhører kommunegruppe 3 er kommunene Kautokeino, Porsanger, Karasjok, Vardø, Tana og Båtsfjord. 4
Saksbehandling i barnevernet (bvl. kap 4, 6 og 7, og fvl. kap. IV, V og VI) Avgjørelser etter barnevernloven er enkeltvedtak, og forvaltningslovens bestemmelser gjelder i saksbehandlingen, med de særregler som er fastsatt i barnevernloven (bvl 6-1). Med en tilfredsstillende saksbehandling mener vi her at barnevernet har gode rutiner for arbeidet, og at barnevernlovens og forvaltningslovens krav til saksbehandling følges. Viktige stikkord er tidsbruk og kvalitet i saksbehandlingen. Barnevernloven inneholder en rekke bestemmelser om tidsfrister i saksbehandlingen (bvl 4-2, 4-3 og 6-9), og vi vil undersøke om disse overholdes. Videre stiller både barnevernloven og forvaltningsloven krav til kvaliteten i saksbehandlingen. Barnevernloven har krav om at innkomne meldinger skal undersøkes dersom det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, og angivelse av hvordan undersøkelsen skal gjennomføres (bvl 4-3 og 6-4). I forvaltningsloven stilles det blant annet krav om at vedtak skal grunngis, og krav til hva begrunnelsen skal inneholde (fvl 24 og 25). Forvaltningsloven har også bestemmelser om hvordan partene skal underrettes om vedtak (fvl 27). I forhold til barnevernloven gjelder forvaltningslovens krav til vedtak og underretning (kun) de vedtak som innebærer iverksettelse av hjelpetiltak eller omsorgstiltak. Beslutninger om å henlegge meldinger eller undersøkelser er ikke enkeltvedtak. 2 Ut fra bestemmelsene over kan vi utlede følgende krav: Tidsfristene i barnevernloven og forvaltningsloven skal overholdes i barneverntjenestens saksbehandling Vedtak om tiltak skal være utredet og begrunnet i henhold til kravene i barnevernloven og forvaltningsloven Ved vedtak om hjelpetiltak skal barnevernet gi underretning til partene i henhold til kravene i forvaltningsloven Oppfølging av barn med tiltak (bvl. kap. 4) Med tiltak menes her både hjelpetiltak (bvl 4-4) og omsorgstiltak (bvl 4-12). Når et barn på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, skal barneverntjenesten sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien. Når hjelpetiltak vedtas skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan (bvl 4-5). Barneverntjenesten skal videre holde seg orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak. Dersom det er nødvendig ut fra den situasjonen barnet befinner seg i kan barnevernet overta omsorgen for barnet, og plassere det i fosterhjem eller institusjon. Ved omsorgsovertakelsen skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon (bvl 4-15). Med hjemmel i lov om barneverntjenester 4-22 er det utarbeidet en forskrift om fosterhjem. Her framgår det at barneverntjenesten i omsorgskommunen 3 skal følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Det skal sees hen til barnets tiltaksplan eller plan for barnets omsorgssituasjon. Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året 4 (forskrift om fosterhjem 7). Barneverntjenesten skal også opprette en tilsynsfører til det enkelte barn ved godkjenning av fosterhjemmet (forskrift om fosterhjem 8). Tilsynsfører skal besøke barnet så ofte som nødvendig, men 2 Se uttalelse fra Sivilombudsmannen; Sak 1999-1025 (Somb-2000-40). 3 Omsorgskommunen er den kommune som etter barnevernloven har ansvaret for å treffe vedtak om tiltak og for gjennomføring av tiltaket, samt for utgiftene forbundet med tiltaket. 4 Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn 2 år. 5
minimum fire ganger i året 5 (forskrift om fosterhjem 9). Det er barnevernet i fosterhjemskommunen 6 som har ansvaret for at det blir ført tilsyn. Når det gjelder barn plassert i institusjon er tilsynsmyndigheten lagt til Fylkesmannen eller et utvalg oppnevnt av Fylkesmannen (bvl 2-3 og 5-7 og forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjon 3). Ut fra bestemmelsene over kan vi utlede følgende krav: Barneverntjenesten skal utarbeide tiltaksplaner for alle barn med hjelpetiltak og omsorgsplaner for alle barn med omsorgstiltak Barneverntjenesten skal følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjem, og herunder foreta de nødvendige hjemmebesøk Det skal føres tilsyn med hvert enkelt barn i fosterhjem av en særskilt tilsynsfører, som skal gjennomføre de nødvendige hjemmebesøk og utarbeide rapport fra hvert tilsyn. Internkontroll i barneverntjenesten (bvl. 2-1 og forskrift om internkontroll) Kommunens plikt til å ha internkontroll er hjemlet i barnevernloven 2-1. Formålet med internkontroll er å sikre at barnevernet utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Presisering av hva denne plikten innebærer er gitt i forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester. I denne forskrift blir internkontroll definert som systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester ( 3). Internkontrollen må dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av barneverntjenestens størrelse, aktiviteter og risikoforhold ( 5). Ut fra bestemmelsene over kan vi utlede følgende krav: Barneverntjenesten skal gjennomføre tiltak for å sikre at enheten utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov 5 Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, og barnet samtykker, kan barneverntjenesten vedta at tilsynet skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som er fylt 15 år og som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn 2 år. 6 Den kommunen der fosterhjemmet ligger. 6
1.3.3 Kobling mellom problemstillinger og revisjonskriterier Tabell 1: Kobling mellom problemstillinger og revisjonskriterier Problemstillinger Underproblemstillinger Revisjonskriterier Hvordan er situasjonen i barnevernet i Nordkapp sammenlignet med andre kommuner? Prioritering Dekningsgrad Produktivitet KOSTRA-tall Hvordan blir barnevernets generelle oppgaver ivaretatt? Hvordan ivaretas barnevernets forebyggende virksomhet? Hvordan samarbeider barneverntjenesten med andre deler av forvaltningen? bvl 3-1 bvl 3-2 Er saksbehandlingen i barnevernet tilfredsstillende? Overholdes de ulike tidsfristene i saksbehandlingen? Er vedtak om tiltak tilfredsstillende utredet og begrunnet? Blir partene underrettet på en tilfredsstillende måte? bvl 4-2, 4-3 og 6-9 bvl 6-1 og 6-4 fvl 24 og 25 fvl 27 Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Utarbeides det tiltaksplaner og omsorgsplaner? Føres det kontroll og tilsyn med barnets situasjon i fosterhjemmet bvl 4-5 og 4-15 Forskrift om fosterhjem 7, 8 og 9 Er det etablert internkontroll i barneverntjenesten? Har barneverntjenesten iverksatt systematiske tiltak som skal sikre at barnevernets aktiviteter utføres i henhold til lovens krav? bvl 2-1 Forskrift om internkontroll etter barnevernloven 3 og 4 1.4 Metode 1.4.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju, dokumentanalyse, gjennomgang av enkeltsaker (saksmapper) og statistisk analyse. Det har vært gjennomført intervju med leder av NAV Anne Gudrun Sivertsen og barnevernskonsulentene Mai Ostad og Trude Flæthe. For å undersøke saksbehandlingen i barnevernet er det trukket et tilfeldig utvalg av saker fra 2008 og 2009 med utgangspunkt i lister over innkomne meldinger og igangsatte undersøkelser. Av 66 meldinger på 53 barn trakk 7
vi ut 13 saker. Vi har også sett på innrapporterte tall fra barneverntjenesten til Fylkesmannen for perioden 2008 til 2010. Når det gjelder oppfølging av barn i fosterhjem har vi sett på de to siste årene for alle de barna det gjelder. Problemstilling 1 er besvart ved hjelp av tall fra SSB (KOSTRA) for årene 2007, 2008 og 2009. 7 Ved hjelp av KOSTRA-tallene kan vi si noe om prioritering, dekningsgrad og produktivitet i barnevernet i Nordkapp kommune sammenlignet med barnevernet i andre kommuner. For eksempel viser netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger 0 til 17 år kommunenes prioritering av området, mens antall undersøkelser og andel barn med tiltak i forhold til antall innbyggere fra 0 til 17 år i kommunen sier noe om dekningsgrad. Produktiviteten er målt ut fra antall undersøkelser og tiltak i forhold til årsverk. Andel undersøkelser som fører til tiltak og andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder sier også noe om produktivitet. 1.4.2 Avgrensing De ulike problemstillingene som blir behandlet i denne undersøkelsen er avgrenset til ulike perioder. Dette henger blant annet sammen med tilgangen på datamateriale. Samlet sett omfatter denne undersøkelsen årene 2007-2010. I vår gjennomgang av enkeltsaker (i kapittel 5 og 6) har vi bare sett på forhold som vedrører de oppsatte problemstillingene. Vi vil også understreke at vi ikke har vurdert barnevernets faglige skjønn i de enkelte avgjørelsene/sakene som er undersøkt. Undersøkelsen omfatter ikke barneverntjenestens arbeid med å forberede saker til Fylkenemnda for sosiale saker (fylkesnemnda). I undersøkelsesperioden har det pågått en prosess i Nordkapp kommune med det mål å samlokalisere barneverntjenesten med PP-tjenesten og helsesøstertjenesten. Undersøkelsen omfatter ikke forhold knyttet til dette. 1.4.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer et utvalg av virkeligheten. Vi har ikke gjennomgått alle saker, og heller ikke alle forhold ved de undersøkte sakene. Vi mener likevel at vi har tilstrekkelig med informasjon til å svare på de problemstillingene som er satt opp for undersøkelsen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at faktaopplysningene i rapporten er verifisert av informantene ved barnevernet. Videre er tilliten til analyseresultatene styrket ved at det er samsvar mellom data som er framkommet gjennom intervju, dokumentanalyse og statistikk. Tallmaterialet fra SSB og Fylkesmannen kan imidlertid inneholde feil dersom kommunene har rapportert feil. 7 Det hadde vært ønskelig å ha med KOSTRA-tallene for 2010, men disse foreligger ikke før i løpet av første halvår 2011. Ureviderte tall publiseres 15. mars og oppdaterte tall publiseres 15. juni. 8
2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Hvem gjør hva i barnevernet? Kommunen skal sørge for at den har en barneverntjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet etter loven (bvl 2-1). Den kommunale barneverntjenesten skal gi råd og veiledning, ta imot meldinger om barn som har det vanskelig, undersøke saker, treffe vedtak eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda, samt iverksette og følge opp tiltak. I tillegg gjør barnevernet utredninger ved adopsjonssaker. Bufetat forvalter det statlige barnevernet, og består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne, ungdoms- og familiedirektoratet). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og sørge for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning. Etaten har også ansvar for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven. Fosterhjemtjenesten er organisert under Bufetat. Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune. Det innebærer at Fylkesmannen skal påse at kommunene utfører oppgavene etter barnevernloven, sørge for at kommunene får råd og veiledning og føre tilsyn med barneverninstitusjonene. Barnevernet rapporterer rutinemessig til Fylkesmannen to ganger i året. I tillegg kan Fylkesmannen komme på varslet tilsyn. Fylkesmannen er også klageinstans for enkeltvedtak som barneverntjenesten fatter etter barnevernloven. Fylkesnemnda for sosiale saker er et domstollignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet i blant annet saker om omsorgsovertakelse og om tvangsinngrep ved alvorlige atferdsvansker. Det er 12 nemnder i landet. Nemnda består i den enkelte sak av en leder som er jurist, to sakkyndige medlemmer og to medlemmer fra et alminnelig utvalg. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten. Barne- og familiedepartementet skal føre tilsyn med at lov og øvrig regelverk blir anvendt riktig, sørge for at erfaringer med loven blir evaluert og foreta nødvendige endringer. Departementet har også ansvar for å gi retningslinjer og instrukser, sette i gang forskning på området, utvikle den generelle barnevernpolitikken og legge til rette for at det finnes informasjon om barnevernet. 2.2 Barneverntjenesten i Nordkapp kommune Barnevernet i Nordkapp kommune har siden 2006 vært en del av det lokale NAV-kontoret i Nordkapp. Dette betyr at barnevernet er samordnet med den statlige Arbeids- og velferdsetaten (tidligere Aetat og trygdeetaten) og kommunens sosialtjeneste og flyktningetjeneste. Lederen av det lokale NAV-kontoret (som er kommunalt tilsatt) er også barnevernsleder. Lederen deltar på møter og i forbindelse med avgjørelser, men saksbehandler ikke. Det har vært to barnevernskonsulenter ved barneverntjenesten fram til 1. mai 2010, da tjenesten ble styrket med en stilling. De to barnevernskonsulentene har jobbet ved barneverntjenesten i henholdsvis fire og åtte år. NAV-leder ble ansatt som sosialleder i kommunen i 1990, og ble leder for NAV i 2006. Det vil si at det har vært svært stabil bemanning ved barneverntjenesten i kommunen. Kommunestyret har vedtatt at barneverntjenesten skal samlokaliseres med PPtjenesten (PPT) og helsesøstertjenesten. I følge NAV-leder vil denne samlokaliseringen være en realitet innen april 2011. 9
3. HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I NORDKAPP SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? 3.1 Sammenligning med utgangspunkt i KOSTRA-tall Vi har her sammenlignet tall for Nordkapp kommune med gjennomsnittstall for henholdsvis kommunene i KOSTRA-gruppe 3 (heretter kalt KOSTRA-gruppen), kommunene i Finnmark og for alle kommunene i landet. Dette har blitt gjort ved hjelp av statistikk fra SSB (KOSTRA). Sammenligningen er gjort med utgangspunkt i indikatorene prioritering, dekningsgrad og produktivitet. 8 Dette kapitlet omhandler årene 2007 til 2009. 9 Prioriteringsindikatorene er ment å si noe om hvor mye av egne penger kommunen velger å bruke til de enkelte tjenesteområdene. En tjeneste kan sies å være høyt prioritert når en kommune bruker en relativt stor andel av sine ressurser på en bestemt tjeneste. Dekningsgradindikatorene måler andelen av målgruppen som er mottakere av tjenesten. Produktivitetsindikatorene er ment å si noe om hva det koster å produsere en enhet av tjenesten. Produktiviteten kan sies å være høy dersom ressursbruken er lav i forhold til produksjonen. 3.2 Faktabeskrivelse 3.2.1 Prioritering Kommunens prioritering av barnevernet er målt ut fra netto driftsutgifter 10 til barnevernet per innbygger 0 til 17 år, og andel av netto driftsutgifter som går til saksbehandling. Både i 2007, 2008 og 2009 hadde Nordkapp kommune lavere netto driftsutgifter til barnevernet per barn 0 til 17 år enn gjennomsnittet for KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og kommunene i landet (se figur 1 nedenfor). Mens de andre sammenligningskommunene hadde en uavbrutt økning i netto driftsutgifter til barnevernet for disse tre årene, hadde Nordkapp kommune en økning fra 2007 til 2008, og en nedgang fra 2008 til 2009. I 2009 hadde barnevernet i Nordkapp ca. kr 4500,- i netto driftsutgifter i barnevernet per innbygger 0 til 17 år, mens gjennomsnittet for KOSTRA-gruppen var på ca. kr 7000,-, og gjennomsnittet for Finnmark og på landsbasis var på henholdsvis kr 6390,- og kr 5524,-. Figur 1: Netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger 0-17 år 8 Se Brukerveiledning for KOSTRA http://www.ssb.no/kostra/veiledning/veiledning_2010.pdf (på side 4). 9 Ureviderte tall for 2010 publiseres 15. mars 2011 og oppdaterte tall publiseres 15. juni 2011. 10 Netto driftsutgifter til saksbehandling og tiltak i og utenfor hjemmet. Driftsutgiftene inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene, bl.a. øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter, er trukket fra. De resterende utgiftene må dekkes av de frie inntektene som skatteinntekter, rammeoverføringer fra staten mv. 10
Vi har også sett på netto driftsutgifter i barnevernet per innbygger 0 til 17 år i de seks andre kommunene i Finnmark som er i samme KOSTRA-gruppe som Nordkapp kommune (se tabell 2 nedenfor). Som det framgår av tabellen så hadde Nordkapp kommune også lavere netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger 0 til 17 år i perioden 2007 til 2009 sammenlignet med disse seks kommunene. Tabell 2: Netto driftsutgifter til barneverntjenester per innbygger 0-17 år År Nordkapp Porsanger Karasjok Kautokeino Tana Båtsfjord Vardø 2009 4467 6733 5510 7335 5401 8643 10646 2008 4832 6225 5961 8234 6354 7142 10971 2007 3650 6719 6010 4606 5314 4685 12755 I figur 2 nedenfor framgår den andel netto driftsutgifter som har gått til saksbehandling i barnevernet. Mens andelen av netto driftsutgifter i barnevernet som går til saksbehandling har gått ned i Nordkapp kommune i perioden 2007 til 2009, har den steget i KOSTRA-gruppen og på landsbasis. For kommunene i Finnmark steg denne andelen fra 2007 til 2008, for så å gå litt ned fra 2008 til 2009. Figur 2: Andel netto driftsutgifter til saksbehandling I 2007 og 2008 brukte Nordkapp kommune en høyere andel av netto driftsutgifter i barnevernet til saksbehandling enn gjennomsnittet for KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis. I 2009 brukte Nordkapp kommune derimot en mindre andel av netto driftsutgifter i barnevernet til saksbehandling enn gjennomsnittet for henholdsvis KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis. For dette året (2009) brukte Nordkapp kommune 31,4 prosent av netto driftsutgifter til saksbehandling, mens gjennomsnittet for KOSTRAgruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis var på henholdsvis 37 prosent, 34,1 prosent og 34,4 prosent. 11
3.2.2 Dekningsgrad Dekningsgrad er målt ut fra andel undersøkelser og andel barneverntiltak i forhold til antall barn i alderen fra 0 til 17 år (se figur 3 nedenfor). Figur 3: Andel barn med undersøkelser eller tiltak Andelen barn i alderen 0 til 17 år som blir gjenstand for undersøkelser eller tiltak fra barnevernet i Nordkapp kommune har gått ned fra 2008 til 2009. Andelen undersøkelser var på 5,6 prosent i 2008 og på 4,8 prosent i 2009. Andelen hjelpetiltak var på 4,2 prosent i 2008 og på 4 prosent i 2009. I 2009 var andelen undersøkelser (4,8 %) i Nordkapp kommune høyere enn i KOSTRAgruppen (4,3 %) og på landsbasis (3,3 %), men noe lavere enn gjennomsnittet for kommunene i Finnmark (5,3 %). Andelen hjelpetiltak i Nordkapp kommune (4 %) dette året (2009) var lavere enn både KOSTRA-gruppen (5,9 %), kommunene i Finnmark (5,8 %) og på landsbasis (4,3 %). 3.2.3 Produktivitet Produktiviteten er målt ut fra antall stillinger i barnevernet i forhold til barn i kommunen fra 0 til 17 år, antall barn med undersøkelser eller tiltak per årsverk, og andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder. Av figur 4 nedenfor framgår det at andelen fagstillinger i barnevernet per 1000 barn (fra 0 til 17 år) i Nordkapp kommune har holdt seg stabilt i perioden 2007 til 2009 (kun en liten endring fra 3,2 fagstillinger i 2007/2008 til 3,1fagstillinger i 2009). I KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis skjedde det en økning i andelen fagstillinger i den samme perioden (2007 2009). Figur 4: Andel fagstillinger (per 1000 barn 0-17 år) 12
I 2007 var andelen fagstillinger i Nordkapp kommune høyere enn i KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis. I 2008 var andelen fagstillinger i Nordkapp kommune på samme nivå som kommunene i Finnmark, lavere enn KOSTRA-gruppen og høyere enn landsgjennomsnittet. I 2009 var andelen fagstillinger i Nordkapp kommune lavere enn KOSTRA-gruppen og kommunene i Finnmark, men høyere enn landsgjennomsnittet. Vi har også sett på andelen fagstillinger i barnevernet per innbygger 0 til 17 år i de seks andre kommunene i Finnmark som er i samme KOSTRA-gruppe som Nordkapp kommune (se tabell 3 nedenfor). Som det framgår av tabellen så hadde Nordkapp kommune en lavere andel fagstillinger i barnevernet (per innbygger 0 til 17 år) i 2009 sammenlignet med alle de seks kommunene, bortsett fra Kautokeino kommune. I 2008 var andelen fagstillinger i Nordkapp kommune lavere enn tre av disse seks kommunene, og i 2007 var andelen lavere enn i fire av disse kommunene. Av tabellen framgår det også at andelen fagstillinger har holdt seg stabilt i Nordkapp kommune og Kautokeino kommune (i perioden 2007 til 2009), mens den har variert noe i de fem andre kommunene. Tabell 3: Andel fagstillinger per 1000 barn i utvalgte kommuner (i KOSTRA-gruppe 3) År Nordkapp Porsanger Karasjok Kautokeino Tana Båtsfjord Vardø Stillinger 2009 3,1 6,0 3,7 2,8 4,3 4,3 5,2 Stillinger 2008 3,2 2,9 4,4 2,8 3,4 2,2 4,9 Stillinger 2007 3,2 3,4 2,8 2,8 4,1 2,1 2,7 Antall barn med undersøkelser eller tiltak per årsverk i barnevernet kan også si noe om produktiviteten internt i barnevernet (se figur 5 nedenfor). I 2007 hadde barnevernet i Nordkapp kommune en høyere andel barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk enn KOSTRA-gruppen og på landsbasis, og på samme nivå som gjennomsnittet for kommunene i Finnmark. I 2008 var andelen i Nordkapp markant høyere enn for KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis. I 2009 var andelen høyere enn KOSTRA-gruppen og på landsbasis, og om lag likt med gjennomsnittet for kommunene i Finnmark. Figur 5: Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk i barnevernet Dersom man ser hele perioden under ett, så har KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og gjennomsnittet på landsbasis hatt en liten, men jevn stigning. Nordkapp kommune hadde på sin side i samme perioden en markant stigning fra 2007 til 2008, og en markant nedgang fra 2008 til 2009. Vi har også sett på andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder (se figur 6 nedenfor). 13
Figur 6: Andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder I 2007 hadde Nordkapp kommune en markant høyere andel undersøkelser med en behandlingstid over tre måneder enn KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og på landsbasis. I 2008 hadde Nordkapp kommune også en høyere adel undersøkelser med en behandlingstid over tre måneder, men da ikke så markant som i 2007. I 2009 var denne andelen i Nordkapp litt høyere enn for kommunene i Finnmark og på landsbasis, og markant lavere enn KOSTRA-gruppen. Dersom man ser hele perioden under ett, så har andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder i Nordkapp kommune hatt en markant nedgang fra 2007 til 2008, og en liten nedgang fra 2008 til 2009. KOSTRA-gruppen, kommunene i Finnmark og gjennomsnittet på landsbasis hadde også en nedgang fra 2007 til 2008, men en oppgang fra 2008 til 2009. Vi har også sammenlignet andelen av undersøkelser med behandlingstid over tre måneder i Nordkapp kommune med de seks andre kommunene i Finnmark som tilhører KOSTRA-gruppe 3 (se tabell 4 nedenfor). Tabell 4: Andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder År Nordkapp Porsanger Karasjok Kautokeino Tana Båtsfjord Vardø 2009 28,6 63,2 48,0 56,0 37,5 76,5 41,7 2008 29,6 36,7 36,0 38,9 19,4 45,5 40,0 2007 41,7 45,0 33,3 60,0 36,4 25,0 56,2 I 2009 hadde Nordkapp kommune en markant lavere andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder enn det som var tilfellet for de andre seks kommunene i Finnmark som tilhører KOSTRA-gruppe 3. I 2008 var denne andelen lavere enn fem av disse seks kommunene, og i 2007 var denne andelen lavere enn tre av disse seks kommunene. 3.3 Vurderinger Prioriteringsindikatorene er ment å si noe om hvor mye av egne penger kommunen velger å bruke til de enkelte tjenesteområdene. En tjeneste kan sies å være høyt prioritert når en kommune bruker en relativt stor andel av sine ressurser på en bestemt tjeneste. Kommunens prioritering av et område eller en tjeneste framkommer blant annet gjennom netto driftsutgifter per innbygger i målgruppa for den aktuelle tjenesten, i dette tilfellet innbyggere i alderen 0 til 17 år. Netto driftsutgifter innbefatter her både saksbehandling og tiltak i og utenfor hjemmet. I perioden 2007 til 2009 brukte Nordkapp kommune mindre til barnevernet enn gjennomsnittet for KOSTRA-gruppe 3, kommunene i Finnmark og gjennomsnittet for kommunene på 14
landsbasis. Nordkapp kommune brukte også mindre til barnevernet enn de seks andre kommunene i Finnmark som tilhører KOSTRA-gruppe 3. I utgangspunktet kan det derfor være grunn til å konkludere med at Nordkapp kommune prioriterer barneverntjenesten lavere enn sammenligningskommunene. Det er imidlertid viktig å understreke at dette gjelder perioden 2007 til 2009. I mai 2010 ble antall konsulentstillinger i barnevernet økt fra to til tre, og dette kan medføre at differansen mellom Nordkapp kommune og sammenligningskommunene (vedrørende netto driftsutgifter per innbygger i målgruppa) har blitt mindre dette året (2010). Andelen netto driftsutgifter til saksbehandling i Nordkapp kommune var høyere enn sammenligningskommunene i 2007 og 2008, og lavere enn sammenligningskommunene i 2009, etter en markant nedgang fra ca. 40 % i 2007/2008 til ca. 30 % i 2009. Dette kan indikere at arbeidet med saksbehandling i barnevernet i Nordkapp kommune har blitt prioritert ned i denne perioden. Det er likevel forhold som tyder på at dette ikke er tilfellet. For samtidig som netto driftsutgifter til saksbehandling har gått ned, så har også mengden saker med behandlingstid over tre måneder gått markant ned (fra i overkant av 40 % i 2007/2008 til i underkant av 30 % i 2009). Dette betyr at saksbehandlingstiden har blitt kortere samtidig som ressurser brukt til saksbehandling har gått ned. Dette har videre skjedd samtidig med at antall barnevernssaker ut i fra kommunens egne vurderinger har økt markant. 11 Innrapporterte tall fra kommunen til Fylkesmannen viser videre at antall meldinger til barnevernet har holdt seg noenlunde stabilt i årene 2008 (62 meldinger), 2009 (54 meldinger) og 2010 (51 meldinger). Kommunens innrapporterte tall til Fylkesmannen viser at det i andre halvår 2009 var få saker (meldinger og undersøkelser) som ble henlagt (henholdsvis 3 % og 25 %). Det er grunn til å anta at jo færre saker som henlegges, jo mer fordrer det ressurser til saksbehandlingsarbeid (for de sakene som dermed skal undersøkes og behandles videre). Det er dermed ikke grunn til å konkludere med at saksbehandlingen i barnevernet i Nordkapp kommune har blitt prioritert ned selv om andelen driftsutgifter som har gått til saksbehandling i barnevernet har gått ned fra 2008 til 2009. Dekningsgradindikatorene måler andelen av målgruppen som er mottakere av tjenesten. Dekningsgraden på barnevernsområdet i Nordkapp kommune har gått noe ned fra 2008 til 2009. Dette er stikk motsatt av det som er tilfellet for sammenligningskommunene, som har hatt en økning i dekningsgraden i den samme perioden. I 2009 var dekningsgraden i Nordkapp kommune likevel på nivå med sammenligningskommunene når det gjelder andelen undersøkelser (per innbygger 0-17 år), men noe lavere når det gjelder andelen hjelpetiltak (per innbygger 0-17 år). Produktivitetsindikatorene er ment å si noe om hva det koster å produsere en enhet av tjenesten. Produktiviteten kan sies å være høy dersom ressursbruken er lav i forhold til produksjonen. Dette betyr at høye verdier på produktivitetsindikatoren medfører lav produktivitet. I 2009 var produktiviteten (i form av fagstillinger i barnevernet per 1000 barn fra 0 til 17 år) i Nordkapp kommune høyere enn både kommunene i KOSTRA-gruppe 3 (altså ca. 0,6 årsverk lavere), de andre seks kommunene i Finnmark som tilhører KOSTRA-gruppe 3 (altså ca. 1,3 årsverk lavere) og kommunene i Finnmark (altså ca. 0,5 årsverk lavere). Produktiviteten i Nordkapp var imidlertid noe lavere enn landsgjennomsnittet (altså ca. 0,3 årsverk høyere). I og med at barneverntjenesten i Nordkapp kommune ble bestemt økt med en stilling fra mai 2010, må det antas at dette påvirker produktivitetsindikatoren for Nordkapp kommune for 2010 sammenlignet med 2009. Om dette vil påvirke forskjellen (differansen) i produktivitet i forhold til sammenligningskommunene, er det ikke mulig å si noe om før KOSTRA-tallene for 2010 foreligger. 12 11 Se Nordkapp kommunes årsberetning for 2009 (på side 18) og Nordkapp kommunes Årsbudsjett 2010 Økonomiplan 2010-2013 (på side 13-14). 12 Ureviderte tall publiseres 15. mars og oppdaterte tall publiseres 15. juni. 15
Sammenfatning: Vår sammenlikning av barnevernet i Nordkapp kommune med barnevernet i andre kommuner viser følgende hovedfunn: Nordkapp hadde klart mindre netto driftsutgifter til barnevernet enn sammenlikningskommunene i perioden 2007 til 2009. Dette kan bety at Nordkapp kommune har prioritert barneverntjenesten lavere enn sammenligningskommunene i denne perioden. I 2009 var andelen fagstillinger i barnevernet i Nordkapp klart lavere enn KOSTRA-gruppe 3 og kommunene i Finnmark, men noe høyere enn landsgjennomsnittet. I 2009 var andelen barn med undersøkelser i Nordkapp lavere enn i Finnmark og høyere enn KOSTRA-gruppe 3 og landsgjennomsnittet. I 2009 var andelen barn med barneverntiltak i Nordkapp lavere enn sammenlikningskommunene. I 2009 var andelen barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk i barnevernet i Nordkapp på samme eller noe høyere nivå enn sammenlikningskommunene. I 2009 var andelen undersøkelser med en behandlingstid over tre måneder i Nordkapp markant høyere enn KOSTRA-gruppe 3 og noe lavere enn gjennomsnittet for Finnmark og på landsbasis. 3.4 Konklusjon Revisjonen registrerer at prioriteringen (netto driftsutgifter) og andelen fagstillinger har vært noe mindre i Nordkapp kommune en i sammenlikningskommunene. Revisjonens hovedinntrykk er likevel at produktiviteten og dekningsgraden i barnevernet i Nordkapp har vært på nivå med sammenlikningskommunene i den undersøkte perioden. 16
4. HVORDAN BLIR BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER IVARETATT? I dett kapitlet ser vi på hvordan barnevernet ivaretar forebyggende virksomhet og samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barnevernet har ansvar for å følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne forebyggende tiltak. Barnevernet skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer. 4.1 Hvordan ivaretas barnevernets forebyggende virksomhet? 4.1.1 Faktabeskrivelse Det skilles mellom ulike former for forebygging. Primærforebygging, eller generell forebygging, kan bestå av vidt spekter av tiltak for alle barn og unge i kommunen, mens sekundærforebygging er tiltak for identifiserte risikogrupper. Tertiærforebygging, eller individuell forebygging, er tiltak som igangsettes der problemene allerede har manifestert seg. 13 Visuelt kan dette framstilles som en trekant: 14 Figur 7: Generell og individuell forebygging Vi har her i hovedsak vært opptatt av den generelle forebyggingen, men har også sett om det finnes tiltak av typen sekundærforebygging for identifiserte risikogrupper. Våre informanter sier at det har blitt for lite tid til generell forbyggende virksomhet og oppsøkende arbeid. Dette på grunn av lite ressurser og mange alvorlige saker de siste to årene. Det ble også opplyst at det tidligere ble utført et mer systematisk forebyggende arbeid enn det som var tilfellet per mai 2010. Barneverntjenesten er styrket med en stilling fra mai 2010, og det utrykkes som en målsetting å få satt i gang mer systematisk forebyggende arbeid fra høsten 2010. Spesielt er det et ønske om å komme mer ut i barnehager og skoler, for å gjøre barn, ansatte og foresatte kjent med barnevernet. 13 Rundskriv Q-25/2005 Barnevernet og det forebyggende arbeidet for barn og unge og deres familier 14 Figuren gjelder tiltak for skolelever. Se også figur 8 i kapittel 4.1.2 17
I intervju ble det spesielt gitt uttrykk for at det er behov for å informere de ansatte i barnehagene om hvilke rutiner som gjelder for innsending av bekymringsmeldinger til barnevernet. Dette fordi barnehagene ut i fra informantens syn har vært for dårlige til å bruke denne ordningen. I intervju ble det videre opplyst at barnevernet i kommunen har god kontakt med blant annet Honningsvåg skole og at særlig politiet er flinke med å sende inn bekymringsmeldinger i saker der det er barn involvert. På den annen side ble det opplyst at barnevernet ikke har vært i kontakt med instanser som tannlege og lege. De siste seks årene har Nordkapp kommune gjennomført et prosjekt kalt Aktiv sommer i Nordkapp. Dette er et aktivitetstilbud til barna i kommunen i feriemånedene. I løpet av to uker får om lag 50 barn fra 4. til 10. klasse være med på ulike aktiviteter. Tilbudet er åpent for alle, men barn med spesielle behov blir prioritert. Dernest prioriteres de som ikke fikk tilbud året før, og til slutt tildeles resten av plassene ved loddtrekking. Prosjektleder er leder for NAV Nordkapp, og det etableres årlig prosjektgrupper med deltakere fra offentlige etater og friluftsorganisasjoner, som har ansvaret for aktivitetsinnholdet. Prosjektets formål er å gi positive og gode opplevelser for barn og unge i kommunen, og målene er å gi deltagerne lokalkunnskap, miljøbevissthet, fremme fysiske aktiviteter, bedre forståelse for ulike kulturer og respekt for hverandres ulikheter. 15 Kommunen vurderer selv dette prosjektet som unikt og sannsynligvis et av de beste primærforebyggende tiltak som den har innenfor denne sjangeren. 16 I 2007 ble prosjektet Aktiv sommer i Nordkapp en av prisvinnerne under utdelingen av Det nytter-prisen (i regi av daværende Helse- og omsorgsdepartementet). Prisen er ment som en anerkjennelse og honnør til noen av dem som gjør en ekstra innsats for å fornye og forbedre tjenestene i helse- og sosialsektoren. 17 En jury bestående av representanter fra bl.a. KS og Sosial- og helsedirektoratet vurderte de innsendte forslagene, og nominerte vinnere. I Nordkapp kommunes årsbudsjett for 2010 (og økonomiplan 2010-2013) sies det at effekten av forebyggende arbeid er vanskelig å måle, i hvert fall på kort sikt, men tiltak som Aktiv sommer og Miljøsmed vil ganske sikkert bidra til at flere barn i risikogruppen for en meningsfull tilværelse, og at man får fanget opp problemene tidligere enn før. 18 Et søk på hjemmesiden til Nordkapp kommune gir ingen informasjon om barneverntjenesten. Dette gjelder både informasjon om barnevernet generelt og om barnevernet i Nordkapp kommune spesielt. Det finnes imidlertid informasjon på hjemmesiden om noen enkeltprosjekter som barnevernet er involvert i. I intervju ble det opplyst at kommunen arbeider med å forbedre sine hjemmesider. 4.1.2 Vurderinger Barnevernloven ( 3-1) pålegger kommunen ved barnevernet å følge nøye med i de forhold barn lever under, samt å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å avdekke problemer så tidlig at varige problemer unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. 15 Mer informasjon om dette tilbudet finnes på Nordkapp kommunes hjemmeside: http://www.nordkapp.kommune.no/aktiv-sommer.48512.no.html 16 Se saksframlegg til sak PS 18/10 i Helse- og sosialstyret i Nordkapp kommune (på møte den 29.11..2010). 17 Se Helse- og omsorgsdepartementet: http://www.regjeringen.no/nb/dep/hod/aktuelt/taler_artikler/minister/helse--og-omsorgsminister-sylviabrustad/2007/utdeling-av-det-nytter-prisen.html?id=462711 18 På side 14. 18