RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON HAMMERFEST KOMMUNE. Barneverntjenesten

Transkript

1 RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2006 HAMMERFEST KOMMUNE Barneverntjenesten

2 FORORD Bakgrunnen for denne rapporten er Plan for forvaltningsrevisjon , vedtatt av kommunestyret i Hammerfest den 3. november 2005 (sak 77/05). Av planen framgår det at det skal gjøres en forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten i kommunen. Prosjektgruppa har bestått av forvaltningsrevisor Bente Willumsen, som har vært prosjektleder, og fagansvarlig forvaltningsrevisjon Tove Mathisen. Sluttrapporten er gjennomgått av assisterende revisjonssjef Tor-Otto Gamst, som også er leder for forvaltningsrevisjonen. Vår kontaktperson i kommunen har vært virksomhetsleder ved barnevernet Hilde Skaret. Vi takker for et positivt samarbeid. Alta, 28. september 2006 Tor-Otto Gamst assisterende revisjonssjef Bente Willumsen forvaltningsrevisor

3 INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG FORMÅLET MED PROSJEKTET REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Er saksbehandlingen i barnevernet i Hammerfest tilfredsstillende? Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Hvordan er situasjonen i barnevernet i Hammerfest sammenlignet med andre kommuner? ANBEFALINGER INNLEDNING PROSJEKTETS BAKGRUNN OG FORMÅL Bakgrunn Formål PROBLEMSTILLINGER REVISJONSKRITERIER Valgte kriterier Operasjonalisering av revisjonskriterier i forhold til problemstillinger METODE Datainnsamling Avgrensing av undersøkelsen Dataenes gyldighet og pålitelighet BAKGRUNNSOPPLYSNINGER HVEM GJØR HVA I BARNEVERNET? ORGANISERING AV BARNEVERNTJENESTEN I HAMMERFEST HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER? HVA SLAGS FOREBYGGENDE ARBEID DELTAR BARNEVERNTJENESTEN I? Data Vurderinger HVORDAN SAMARBEIDER BARNEVERNTJENESTEN MED ANDRE DELER AV FORVALTNINGEN? Data Vurderinger ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET I HAMMERFEST TILFREDSSTILLENDE? NOEN BAKGRUNNSOPPLYSNINGER HVILKE RUTINER HAR BARNEVERNET FOR UNDERSØKELSE AV MELDINGER? Data Vurderinger OVERHOLDES DE ULIKE TIDSFRISTENE I SAKSBEHANDLINGEN? Data Vurderinger ER VEDTAK OM TILTAK TILFREDSSTILLENDE UTREDET OG BEGRUNNET? Data Vurderinger FØLGES BARN MED TILTAK OPP PÅ EN TILSTREKKELIG MÅTE? NOEN BAKGRUNNSOPPLYSNINGER HVILKE RUTINER HAR BARNEVERNET FOR OPPFØLGING AV BARN UNDER TILTAK? Data Vurderinger UTARBEIDES DET TILTAKSPLANER OG OMSORGSPLANER? Data Vurderinger FØRES DET KONTROLL OG TILSYN MED BARNAS SITUASJON I FOSTERHJEMMET? Data... 20

4 5.4.2 Vurderinger HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I HAMMERFEST SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? SAMMENLIGNING MED UTGANGSPUNKT I KOSTRA Prioritering Dekningsgrad Produktivitet Vurdering SAMMENLIGNING MED UTGANGSPUNKT I TALL FRA FYLKESMANNEN Undersøkelser og henleggelser Saker under undersøkelse Undersøkelsestid Hjelpetiltak og omsorgstiltak Vurdering KONKLUSJONER HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER? ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET I HAMMERFEST TILFREDSSTILLENDE? FØLGES BARN MED TILTAK OPP PÅ EN TILSTREKKELIG MÅTE? HVORDAN ER SITUASJONEN I BARNEVERNET I HAMMERFEST SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? ANBEFALINGER VEDLEGG 1: UTVALGTE BESTEMMELSER LOV OM BARNEVERNTJENESTER FORVALTNINGSLOVEN FORSKRIFT OM FOSTERHJEM FIGUROVERSIKT Figur 1: Barnevernets nedslagsfelt... 9 Figur 2: Økning i meldinger og undersøkelser Figur 3: Netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger 0-17 år Figur 4: Andel av netto driftsutgifter i barnevernet som går til saksbehandling Figur 5: Andel barn med undersøkelser av barnevernet ift. antall innbyggere 0-17 år Figur 6: Andel barn med barneverntiltak ift. antall innbyggere 0-17 år Figur 7: Andel fagstillinger Figur 8: Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk i barnevernet Figur 9: Andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder Figur 10: Antall meldinger i 2005 (henlagte og undersøkte) Figur 11: Nye meldinger som andel av innbyggere fra 0 til 17 år i kommunen Figur 12: Nye undersøkelser som andel av innbyggere fra 0 til 17 år i kommunen Figur 13: Henleggelser som andel av undersøkte saker Figur 14: Henleggelser totalt (meldinger og undersøkelser) som andel av nye meldinger Figur 15: Meldinger under undersøkelse per saksbehandler Figur 16: Andel barn i kommunene omfattet av hjelpetiltak og omsorgstiltak TABELLOVERSIKT Tabell 1: Status for de utvalgte sakene Tabell 2: Frister i de utvalgte sakene Tabell 3: Antall besøk i fosterhjem Tabell 4: Andel stillinger i barnevernet totalt per 1000 barn 0-17 år Tabell 4: Meldinger, henleggelser, undersøkelser og tiltak i Tabell 5: Meldinger og undersøkelser Tabell 6: Undersøkelsestid

5 0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke barneverntjenesten i Hammerfest i forhold til barnevernlovens formål om å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Mer konkret har vi undersøkt hvordan barnevernet ivaretar forbyggende arbeid og samarbeid med andre deler av forvaltningen, om saksbehandlingen er tilfredsstillende i henhold til bestemmelsene i barnevernloven og forvaltningsloven, og om barn under tiltak følges opp på en tilstrekkelig måte. Det er også foretatt en sammenligning mellom barnevernet i Hammerfest og noen andre kommuner ved hjelp av statistikk fra SSB og Fylkesmannen i Finnmark. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Undersøkelsen viser at barneverntjenesten i Hammerfest kommune har gjort forebyggende arbeid i form av råd, veiledning og tiltak i konkrete saker, men at de i liten grad har deltatt systematisk i generelt forbyggende arbeid de senere årene. Etter noen år med lite og tilfeldig samarbeid ble det i 2005 opprettet et tverrfaglig team for samordning av lokale forebyggende tiltak for barn og unge i kommunen der barnevernet er en av deltakerne. Det er også opprettet tre andre tverrfaglige fora hvor barnevernet deltar Er saksbehandlingen i barnevernet i Hammerfest tilfredsstillende? Barnevernet i Hammerfest har gode skriftlige rutiner for egen tjeneste, og rutinene brukes i hovedsak i den praktiske gjennomføringen av arbeidet. Ukefristen for gjennomgang av meldinger overholdes i hovedsak, men undersøkelsesfristen på tre måneder ble brutt i cirka 25 prosent av sakene i Tendensen er at saksbehandlingstiden øker, og at det blir flere fristoverskridelser. Vedtakene som gjøres ved barnevernet er i hovedsak tilfredsstillende utredet og begrunnet. Vi vil imidlertid minne om at vedtak alltid skal begrunnes. I begrunnelsen for vedtaket skal det vises til fakta og den lovparagrafen vedtaket bygger på. I tillegg bør innholdet i den aktuelle paragrafen gjengis. Videre bør alle underretninger om vedtak inneholde opplysninger om retten til dokumentinnsyn. Barn over 15 år kan gjøre partsrettigheter gjeldende, og bør få egen underretning Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Barnevernet i Hammerfest har skriftlige rutiner for oppfølging av barn under tiltak, og ansvaret for den praktiske oppfølgingen er plassert. Undersøkelsen viser at det var utarbeidet planer for barn som mottar hjelpetiltak. Det var også laget tiltaksplaner for barn under omsorg for de syv fosterhjemsbarna i utvalget. Det er ikke dokumentert i saksmapper og klientjournaler at barnevernet i Hammerfest fører oppfølging og kontroll med barn i fosterhjem etter lovens krav. Alle lovpålagte hjemmebesøk var ikke gjennomført for alle barna. 1

6 Alle fosterhjemsbarna fra Hammerfest kommune hadde tilsynsfører på tidspunktet for undersøkelsen. Det var imidlertid ikke dokumentert gjennom tilsynsførerrapporter at de lovbestemte antall tilsyn var blitt gjennomført. Fosterhjemsbarn fra andre kommuner som Hammerfest har tilsynsansvar for hadde også tilsynsfører Hvordan er situasjonen i barnevernet i Hammerfest sammenlignet med andre kommuner? KOSTRA-rapportering viser at Hammerfest ligger omtrent på nivå med gjennomsnittet for sammenligningskommunene når det gjelder prioritering av barnevernet. Andelen av netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger fra 0 til 17 var litt lavere enn gjennomsnittet for Finnmark og KOSTRA-gruppen både i 2004 og 2005, mens andelen av netto driftsutgifter som går til saksbehandling var høyere enn gjennomsnittet for sammenligningskommunene. Dekningsgraden for barnevernet i Hammerfest kan beskrives som høy. Andelen barn med undersøkelser av barnevernet er høyere enn gjennomsnittet for Finnmark og KOSTRAgruppen. Andelen barn med tiltak fra barnevernet var imidlertid omtrent på nivå med gjennomsnittet i de to gruppene av kommuner. Produktiviteten ved barnevernet i Hammerfest kan beskrives som høy. I 2005 lå Hammerfest over gjennomsnittet for Finnmark og KOSTRA-gruppen både når det gjelder andel stillinger i forhold til antall barn i kommunen og antall barn med undersøkelser per årsverk i barnevernet. Hammerfest har også lavere andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder enn gjennomsnittet for Finnmark og KOSTRA-gruppen, men saksbehandlingstiden er økende. Rapportering til Fylkesmannen i Finnmark viser at Hammerfest mottar flere meldinger og gjennomfører flere undersøkelser i forhold til antall barn i kommunen enn Alta, Vadsø og Sør-Varanger. Videre henlegger Hammerfest forholdsvis flere meldinger før undersøkelse. Dersom en ser på henleggelser totalt, det vil si både meldinger og undersøkte saker, er det liten forskjell på kommunene. Mellom 60 og 70 prosent av alle meldinger ender med henleggelse, mens resten fører til en eller annen form for tiltak. Andelen barn på tiltak er litt høyere i Hammerfest enn i Alta og Vadsø, men lavere enn i Sør- Varanger. Hovedandelen av tiltakene som er iverksatt for barn i Hammerfest er frivillige hjelpetiltak. Barnevernet i Hammerfest har hatt få fristoverskridelser sammenlignet med Alta og Sør- Varanger, men utviklingen på saksbehandlingstiden har vært negativ fra 2004 til Anbefalinger Kommunen må sørge for at tidsfristene etter barnevernloven overholdes i barnevernets undersøkelser og saksbehandling. Alle underretninger om vedtak bør inneholde opplysninger om dokumentinnsyn. Kommunen må sørge for at barn i fosterhjem følges opp på en tilstrekkelig måte etter barnevernlovens krav Kommunen må sikre at fosterhjem besøkes av barneverntjenesten i henhold til det antall loven krever. Kommunen må sikre at tilsynsfører besøker fosterhjemmet slik forskriften krever, og at det leveres tilsynsførerrapport etter hvert besøk. 2

7 1. INNLEDNING 1.1 Prosjektets bakgrunn og formål Bakgrunn Bakgrunnen for denne rapporten er at kommunestyret i Hammerfest den 3. november 2005 vedtok en toårig plan for forvaltningsrevisjon (sak 77/05). Det framgår av planen at det skal gjøres et forvaltningsrevisjonsprosjekt av barneverntjenesten i Hammerfest Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan barneverntjenesten i Hammerfest ivaretar barnevernlovens formål om å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid og å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Det har særlig vært fokus på barnvernlovens bestemmelser om forebyggende arbeid og samarbeid med andre faginstanser, undersøkelse av meldinger og oppfølging av barn på tiltak 1.2 Problemstillinger 1. Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Vi har her sett på hvordan barnevernet ivaretar forebyggende virksomhet og samarbeid med andre deler av forvaltningen. Barnevernet har ansvar for å følge nøye med i de forhold barn lever under, og finne forebyggende tiltak. Barnevernet skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer. 2. Er saksbehandlingen i barnevernet i Hammerfest tilfredsstillende? Vi har her vært opptatt av undersøkelsesfasen, fra en melding blir mottatt til det blir truffet vedtak om tiltak eller saken blir henlagt. Det har blitt undersøkt hvilke rutiner barnevernet har for undersøkelse av meldinger, og om saksbehandlingsreglene i barnevernloven og forvaltningsloven følges, herunder om lovbestemte tidsfrister overholdes. 3. Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Vi har her vært opptatt av oppfølgingsfasen. Det vil si hvordan barnet følges opp etter at det er fattet vedtak om hjelpetiltak eller omsorgstiltak. Vi har blant annet sett på utarbeidelse av planer og utøvelse av oppfølging, kontroll og tilsyn, spesielt når det gjelder barn i fosterhjem. 4. Hvordan er situasjonen i barnevernet i Hammerfest sammenlignet med andre kommuner? Vi har sammenlignet barnevernet i Hammerfest med barnevernet i noen andre kommuner med utgangspunkt i kommunenes rapportering til SSB (KOSTRA) og til Fylkesmannen. 1.3 Revisjonskriterier Valgte kriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på krav og forventninger som brukes for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot datagrunnlaget, og danner basis for analyser, vurderinger og konklusjoner. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av Forskrift om fosterhjem av Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av

8 Vi har valgt ut noen bestemmelser fra lov om barneverntjenester, forvaltningsloven og forskrift om fosterhjem som er særlig relevante for å belyse problemstillingene. De utvalgte paragrafene ligger som vedlegg til rapporten. I tillegg har vi brukt tall fra SSB (KOSTRA) og statistikk fra Fylkesmannen i Finnmark for å holde barnevernet i Hammerfest opp mot barnevernet i noen sammenlignbare kommuner Operasjonalisering av revisjonskriterier i forhold til problemstillinger Ved operasjonalisering ser en problemstillinger og revisjonskriterier i sammenheng, og utleder noen spørsmål (underproblemstillinger) som en forsøker å besvare i undersøkelsen. Hvordan ivaretas barnevernets generelle oppgaver? Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer (bvl 3-1). Barneverntjenesten skal søke å avdekke problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Barneverntjenesten skal også medvirke til at barns interesser ivaretas av andre offentlige organer, og samarbeide med andre sektorer og forvaltningsorganer når dette kan bidra til å løse oppgaver den er pålagt etter loven. Som ledd i dette skal barneverntjenesten gi uttalelser og råd, og delta i den kommunale planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet (bvl 3-2). På bakgrunn av problemstilling nummer en og de nevnte bestemmelsene ønsket vi å få besvart følgende spørsmål gjennom undersøkelsen. Hva slags forebyggende arbeid deltar barneverntjenesten i? Hvordan samarbeider barneverntjenesten med andre deler av forvaltningen? Er saksbehandlingen i barnevernet i Hammerfest tilfredsstillende? Med en tilfredsstillende saksbehandling mener vi her at barnevernet har gode rutiner for arbeidet, og at barnevernlovens og forvaltningslovens krav til saksbehandling følges. Viktige stikkord er tidsbruk og kvalitet i saksbehandlingen. Barnevernloven inneholder en rekke bestemmelser om tidsfrister i saksbehandlingen (bvl 4-2, 4-3, 6-9), og det vil være naturlig å undersøke om disse overholdes. Videre stiller både barnevernloven og forvaltningsloven krav til kvaliteten i saksbehandlingen. Barnevernloven har krav om at innkomne meldinger skal undersøkes dersom det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak, og angivelse av hvordan undersøkelsen skal gjennomføres (bvl 4-3, 6-4, ). Loven har også egne bestemmelser for saksbehandling til fylkesnemnda (bvl 7-3). Det er videre slått fast at avgjørelser etter barnevernloven er enkeltvedtak, og at forvaltningslovens bestemmelser gjelder i saksbehandlingen, med de særregler som er fastsatt i barnevernloven (bvl 6-1). I forvaltningsloven stilles det blant annet krav om at vedtak skal grunngis, og krav til hva begrunnelsen skal inneholde (fvl 24, 25). Loven har også bestemmelser om hvordan partene skal underrettes om vedtak (fvl 27) og hvordan klager skal behandles (bvl 33). På bakgrunn av problemstilling to, og bestemmelsene over, har vi utledet noen spørsmål som vi ønsket å få besvart gjennom undersøkelsen. Hvilke rutiner har barnevernet for undersøkelse av meldinger? Overholdes de ulike tidsfristene i saksbehandlingen? Er vedtak om tiltak tilfredsstillende utredet og begrunnet? 4

9 Følges barn med tiltak opp på en tilstrekkelig måte? Med tiltak menes her både hjelpetiltak (bvl 4-4) og omsorgstiltak (bvl 4-12). Når et barn på grunn av forholdene i hjemmet eller av andre grunner har særlig behov for det, skal barneverntjenesten sørge for å sette i verk hjelpetiltak for barnet og familien. Når hjelpetiltak vedtas skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan (bvl 4-5). Barneverntjenesten skal videre holde seg orientert om hvordan det går med barnet og foreldrene, og vurdere om hjelpen er tjenlig, eventuelt om det er nødvendig med nye tiltak. Dersom det er nødvendig ut fra den situasjonen barnet befinner seg i kan barnevernet overta omsorgen for barnet, og plassere det i fosterhjem eller institusjon. Ved omsorgsovertakelsen skal barneverntjenesten vedta en plan for barnets omsorgssituasjon (bvl 4-15). Med hjemmel i lov om barneverntjenester 4-22 er det utarbeidet en forskrift om fosterhjem. Her framgår det at barneverntjenesten i omsorgskommunen 1 skal følge opp og føre kontroll med hvert enkelt barns situasjon i fosterhjemmet. Det skal sees hen til barnets tiltaksplan eller plan for barnets omsorgssituasjon. Barneverntjenesten skal besøke fosterhjemmet så ofte som nødvendig, men minimum 4 ganger i året 2 (forskrift om fosterhjem 7). Barneverntjenesten skal også opprette en tilsynsfører til det enkelte barn ved godkjenning av fosterhjemmet (forskrift om fosterhjem 8). Tilsynsfører skal besøke barnet så ofte som nødvendig, men minimum fire ganger i året 3 (forskrift om fosterhjem 9). Det er barnevernet i fosterhjemskommunen 4 som har ansvaret for at det blir ført tilsyn. Når det gjelder barn plassert i institusjon er tilsynsmyndigheten lagt til Fylkesmannen eller et utvalg oppnevnt av Fylkesmannen (bvl 2-3 og 5-7, forskrift om tilsyn med barn i barneverninstitusjon 3). På bakgrunn av problemstilling tre, og de utvalgte bestemmelsene, ønsket vi å få besvart følgende spørsmål gjennom undersøkelsen. Hvilke rutiner har barnevernet for oppfølging av barn under tiltak? Utarbeides det tiltaksplaner og omsorgsplaner? Føres det kontroll og tilsyn med barnas situasjon i fosterhjemmet? Hvordan er situasjonen i barnevernet i Hammerfest sammenlignet med andre kommuner? Situasjonen i barnevernet i Hammerfest er her holdt opp mot tilstanden i barnevernet i andre sammenlignbare kommuner ved hjelp av tall fra SSB (KOSTRA) og statistikk fra Fylkesmannen i Finmark. Vi har sammenlignet barnevernet i Hammerfest med gjennomsnittstall for barnevernet i kommunene i Finnmark, og den KOSTRA-gruppen 5 Hammerfest tilhører. Vi har også brukt fylkesoversikter utarbeidet av Fylkesmannen på bakgrunn av rapportering fra kommunene på barnevernsområdet. 1 Omsorgskommunen er den kommune som etter barnevernloven har ansvaret for å treffe vedtak om tiltak og for gjennomføring av tiltaket, samt for utgiftene forbundet med tiltaket. 2 Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode kan barneverntjenesten vedta at antall besøk skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som har vært plassert i fosterhjem i mer enn 2 år. 3 Dersom barneverntjenesten vurderer forholdene i fosterhjemmet som gode, og barnet samtykker, kan barneverntjenesten vedta at tilsynet skal reduseres til minimum 2 ganger i året for barn som er fylt 15 år og som har vært plassert i fosterhjemmet i mer enn 2 år. 4 Den kommunen der fosterhjemmet ligger. 5 Statistisk sentralbyrå (SSB) har gruppert landets kommuner etter folkemengde og økonomiske rammebetingelser. Til og med 2004 tilhørte Hammerfest KOSTRA-gruppe 09 som bestod av åtte mellomstore kommuner med lave bundne kostnader pr innbygger og høye frie disponible inntekter. Fra 2005 tilhører Hammerfest KOSTRA-gruppe 12 som består av 14 mellomstore kommuner med middels bundne kostnader pr innbygger og høye frie disponible inntekter. Andre kommuner i Finnmark som tidligere var i KOSTRA- gruppe 09 og som nå er i gruppe 12 er Alta, Vadsø og Sør-Varanger. 5

10 1.4 Metode Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåtene som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Framgangsmåten i denne undersøkelsen har vært intervju, innholdsanalyse/dokumentanalyse og statistikkanalyse. Hovedinformanten har vært virksomhetsleder ved barnevernet Hilde Skaret. Problemstilling nummer en er besvart med grunnlag i informasjon som er framkommet i intervju og fra møtereferat. Når det gjelder problemstilling to om saksbehandling tok vi utgangspunkt i en oversikt over innkomne meldinger og igangsatte undersøkelser i Det kom inn totalt 192 bekymringsmeldinger til barnevernet i Hammerfest i løpet av 2005, og det ble igangsatt 122 nye undersøkelser. Vi gjorde et systematisk utvalg fra en liste der meldingene var oppført kronologisk ved å plukke ut hver åttende melding der det var besluttet at det skulle igangsettes undersøkelse. Det ga 13 saker. 6 I tillegg trakk vi tre tilfeldige saker, slik at vi totalt fikk et utvalg på 16 saker. Vi foretok videre en undersøkelse av henlagte meldinger for å kunne si noe om årsaker til at meldinger henlegges. I forhold til problemstilling tre om oppfølging av barn under tiltak tok vi utgangspunkt i en liste over fosterhjemsplasseringer. Hammerfest kommune hadde per juni 2006 totalt 16 barn plasser i fosterhjem etter bvl (omsorgsovertakelse). 7 Vi gjorde et utvalg fra en liste over fosterhjemsplasseringer ved å trekke ut hvert tredje barn. Det ga et utvalg på syv barn plassert i seks fosterhjem. 8 Problemstilling fire er besvart ved hjelp av tall fra SSB (KOSTRA) og statistikk fra Fylkesmannen i Finnmark. Ved hjelp av KOSTRA-tallene kan vi si noe om prioritering, dekningsgrad og produktivitet i barnevernet i Hammerfest sammenlignet med barnevernet i andre kommuner. For eksempel viser netto driftsutgifter til barnevernet per innbygger fra 0 til 17 år kommunenes prioritering av området, mens antall undersøkelser og andel barn med tiltak i forhold til antall innbyggere fra 0 til 17 år i kommunen sier noe om dekningsgrad. Produktiviteten er målt ut fra antall undersøkelser og tiltak i forhold til årsverk. Andel undersøkelser som fører til tiltak, og andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder sier også noe om produktivitet. Barnevernet i alle kommunene rapporterer to ganger i året til Fylkesmannen om blant annet antall meldinger, undersøkelser, henlagte saker, hjelpetiltak og barn under omsorg av kommunen, samt oversittelser av de ulike tidsfristene. Fylkesmannen lager fylkesoversikter som sendes den enkelte kommune. Her er det mulig å sammenligne Hammerfest med andre kommuner Avgrensing av undersøkelsen Undersøkelsen er i hovedsak avgrenset til årene 2004 og Når det gjelder undersøkelse av saksbehandlingen har vi gjort et uttrekk blant meldinger innkommet i løpet av For å se på oppfølging av barn i fosterhjem ble det tatt utgangspunkt i en liste over fosterhjem fra juni 2006, og sett på oppfølging i 2004 og Det var egentlig 15 meldinger, men på grunn av at det ofte kommer flere meldinger på et barn, trakk vi to ganger ut barn som var trukket ut før. 7 I tillegg var det fire plasseringer etter 4-6 (midlertidig vedtak i akuttsituasjoner) og tre plasseringer i institusjon ( 24 og 25). 8 Et av fosterhjemmene hadde tatt imot to barn (søsken). 6

11 Det er videre tatt utgangspunkt i KOSTRA-tall og statistikk fra Fylkesmannen fra 2004 og Undersøkelsen har fokus på barnevernets saksbehandling, oppfølging av barn under tiltak og rutinene rundt dette. Vi har ikke gått inn på barnevernets faglige vurderinger i den enkelte sak Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at innsamlede data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene som framkommer i rapporten representerer et utvalg av virkeligheten. Vi har ikke gjennomgått alle saker, og heller ikke alle forhold ved de undersøkte sakene. Vi mener likevel at vi har tilstrekkelig med informasjon til å svare på de problemstillingene som er satt opp for undersøkelsen. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er blant annet ivaretatt ved at de faktaopplysningene som er framkommet i intervju, er verifisert av informanten ved barnevernet. Videre er tilliten til resultatet styrket ved at det er samsvar mellom data som er framkommet gjennom intervju, dokumentanalyse og statistikk. Tallmaterialet fra SSB og Fylkesmannen kan imidlertid inneholde feil dersom kommunene har rapportert feil, eller på forskjellig måte. SSB publiserer ureviderte tall for kommunene 15. mars, og reviderte tall 15. juni hvert år. KOSTRA-tallene som er brukt i rapporten er reviderte tall. 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Hvem gjør hva i barnevernet? Kommunen, Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat), Fylkesmannen, Fylkesnemnda for sosiale saker og Barne- og familiedepartementet har alle oppgaver etter barnevernloven. Kommunen skal sørge for at den har en barneverntjeneste som utfører det daglige løpende arbeidet etter loven (bvl 2-1). Den kommunale barneverntjenesten skal gi råd og veiledning, ta imot meldinger om barn som har det vanskelig, undersøke saker, treffe vedtak eller forberede saker for behandling i fylkesnemnda, samt iverksette og følge opp tiltak. I tillegg gjør barnevernet utredninger ved adopsjonssaker. Bufetat forvalter det statlige barnevernet, og består av fem regionale barnevernmyndigheter og en sentral barnevernmyndighet (Barne, ungdoms- og familiedirektoratet). De regionale barnevernmyndighetene skal bistå barneverntjenesten i kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, bistå kommunene med rekruttering og formidling av fosterhjem og sørge for at fosterhjemmene får opplæring og veiledning. Etaten har også ansvar for godkjenning av private og kommunale institusjoner som benyttes etter barnevernloven. Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i den enkelte kommune. Det innebærer at Fylkesmannen skal påse at kommunene utfører oppgavene etter barnevernloven, sørge for at kommunene får råd og veiledning og føre tilsyn med barneverninstitusjonene. Barnevernet rapporterer rutinemessig til Fylkesmannen to ganger i året. I tillegg kan Fylkesmannen komme på varslet tilsyn. Siste tilsyn i barnevernet i Hammerfest var 7

12 gjennomført i oktober Fylkesmannen er også klageinstans for enkeltvedtak som barneverntjenesten fatter etter barnevernloven. Fylkesnemnda for sosiale saker er et domstollignende forvaltningsorgan som har avgjørelsesmyndighet i blant annet saker om omsorgsovertakelse og om tvangsinngrep ved alvorlige atferdsvansker. Det er 12 nemnder i landet. Nemnda består i den enkelte sak av en leder som er jurist, to sakkyndige medlemmer og to medlemmer fra et alminnelig utvalg. Avgjørelser fattet av fylkesnemnda kan bringes inn for tingretten. Barne- og familiedepartementet skal føre tilsyn med at lov og øvrig regelverk blir anvendt riktig, sørge for at erfaringer med loven blir evaluert og foreta nødvendige endringer. Departementet har også ansvar for å gi retningslinjer og instrukser, sette i gang forskning på området, utvikle den generelle barnevernpolitikken og legge til rette for at det finnes informasjon om barnevernet. 2.2 Organisering av barneverntjenesten i Hammerfest I henhold til barnevernloven ( 2-1) kan kommunestyret i den enkelte kommune beslutte at kommunale oppgaver etter barnevernloven skal legges til et folkevalgt organ. Det er ikke gjort i Hammerfest kommune, der barnevernet er en ren administrativ virksomhet. Barnevernstjenesten i Hammerfest kommune er en egen avdeling under sektor for sosiale tjenester. 9 Tjenesten ble tilført en ny stilling i 2005, 10 og har nå åtte fagstillinger (syv barnevernskonsulenter 11 og en merkantil stilling), inkludert virksomhetsleder. Barnevernskonsulentene er organisert i et undersøkelsesteam og et tiltaksteam, med 3,5 stillinger på hver. Det er tre faste medlemmer på hvert team. I tillegg deltar en barnevernskonsulent på begge teamene. Som navnet tilsier har undersøkelsesteamet ansvar for saker der det er vedtatt at en melding skal undersøkes, mens tiltaksteamet har ansvaret for saker der det er fattet vedtak om hjelpetiltak eller omsorgstiltak. Barnevernets leder har det faglige og administrative ansvaret for arbeidet ved barnevernsavdelingen. Barnevernsleder har videre akuttmyndighet til å ta barn ut av hjemmet. 12 Avdelingen har ukeplan med faste møter. Det er fellesmøter hver mandag (team-møte) og torsdag (saksbehandlermøte). På fellesmøtene blir både nye meldinger, undersøkelsessaker og tiltakssaker gjennomgått, drøftet og vurdert, og spørsmål og problemstillinger i forhold til omsorgssaker blir tatt opp. I tillegg har undersøkelsesteam og tiltaksteam egne møter hver mandag. Møtene ledes av virksomhetsleder. Videre har virksomhetsleder veiledning med saksbehandlerne hver tirsdag. Avdelingen har hatt lavt sykefravær, og relativt stabil bemanning. På grunn av at kommunen ikke har barnevernsvakt, hender det at de ansatte i barneverntjenesten blir ringt opp av politiet ved akuttilfeller, både på kvelder og i helger. 9 De andre avdelingene under sektor for sosiale tjenester er sosialtjenesten, rusmiddeltjenesten og utekontakten. 10 Tilsatt Barnevernpedagoger og sosionomer 12 Etter at barnevernsleder har anvendt akuttmyndighet til å fjerne et barn fra hjemmet har hun 24 timer på seg til å skrive vedtaket før saken sendes til fylkesnemnda, som har 24 timer på seg til å vurdere det juridiske innholdet i saken. Deretter har barnevernet 6 ukers frist for å fremme sak til fylkesnemnda om omsorgsovertakelse. 8

13 3. HVORDAN IVARETAS BARNEVERNETS GENERELLE OPPGAVER? 3.1 Hva slags forebyggende arbeid deltar barneverntjenesten i? Data Når det gjelder forebyggende arbeid utført av barneverntjenesten kan vi skille mellom råd, veiledning og tiltak i konkrete saker der det er kommet inn bekymringsmeldinger og igangsatt undersøkelser, og generelt forebyggende arbeid. Når det gjelder førstnevnte framkommer det av intervju og dokumentgjennomgang at dette er en del av barnevernets løpende arbeid. I flere av de undersøkte sakene har foreldre eller større barn fått tilbud om veiledningssamtaler. Barnevernet henviser også til andre hjelpeinstanser, spesielt til BUP. Det har vært lite forebyggende arbeid i form av generelt systematisk samarbeid med andre deler av forvaltningen. I løpet av 2005 ble det imidlertid satt i gang flere fora for tverrfaglig samarbeid og forebyggende tiltak, der barneverntjenesten deltar (jf. kap ) Vurderinger Barnevernloven ( 3-1) pålegger kommunen ved barnevernet å følge nøye med i de forhold barn lever under, samt å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer. Barneverntjenesten har spesielt ansvar for å avdekke problemer så tidlig at varige problemer unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. Intervju og dokumentgjennomgang viser at barnevernet gjør forebyggende arbeid i form av råd, veiledning og tiltak i konkrete saker. Det har imidlertid vært lite generelt forebyggende arbeid i de senere årene, før det ble tatt initiativ til flere tverrfaglige forebyggende fora i løpet av 2005 (jf. kap ). Betydningen av forebyggende arbeid kan illustreres ved figuren nedenfor. En del barn befinner seg i risikosonen, og forebyggende tiltak kan forhindre at disse får alvorlige problemer og kommer i kategorien barnevernsbarn. 13 Figur 1: Barnevernets nedslagsfelt Alle barn Risikobarn Barnevern barn 13 Figuren er ment som en illustrasjon, og er ikke forholdsmessig riktig. Andelen barnevernsbarn var 4,2 prosent av alle barn i Hammerfest kommune i

14 3.2 Hvordan samarbeider barneverntjenesten med andre deler av forvaltningen? Data I 1992 ble det opprettet et tverrfaglig fora i Hammerfest kommune, der også barnevernet deltok. Fra 2002 har imidlertid samarbeidet vært mer eller mindre i dvale. Det har bare vært sporadisk samarbeid etter ad hoc prinsippet. Høsten 2005 besluttet ledergruppen i kommunen at samarbeidet skulle revitaliseres, struktureres og formaliseres. Det ble opprettet et tverrfaglig team for samordning av lokale forebyggende tiltak for barn og unge i kommunen. En av drivkreftene var muligheten for å søke statlige midler til opprettelse av en stilling som SLT 14 - koordinator. 15 Tverrfaglig team består av politiet, konfliktrådet, utekontakten, pp-tjenesten, barneverntjenesten, helsesøstertjenesten, rusmiddeltjenesten og ungdomsskolene. Teamet har faste møter første onsdag hver måned. På initiativ fra kommunejordmor er det også opprettet et tverrfaglig fora for gravide rusmiddelbrukere. Det ble innkalt til første møte i april 2005, med ønske om å få laget en handlingsplan for gravide rusmisbrukere, samt opprette et tverrfaglig team med faste møter. Innkallingen ble sendt til kommunelege, rusmiddelkonsulent, rusomsorgen, sosialtjenesten, barneverntjenesten, ledende helsesøster og jordmortjenesten. Resultatet er at det i dag foreligger en handlingsplan for gravide rusmiddelbrukere, der det framkommer klart hvilke instanser som er/kan være involvert rundt gravide som har et rusproblem, og hvilke ansvarsområder de enkelte instansene har. Det er videre faste møter fire ganger per år. Høsten 2005 ble det også opprettet et tverrfaglig fora med fokus på barn med psykiske lidelser. Målet var å bygge opp en kommunal psykiatrisk tjeneste for barn, hvor flere faginstanser samarbeider. Deltakere skal være kommunalpsykiatrisk tjeneste, helsesøster, barneverntjenesten, rustjenesten, pp-tjenesten og skoleadministrasjonen. Det er opprettet et koordineringsteam som har møte en gang per måned, og en styringsgruppe som innkalles ved behov. Det er videre ansatt en person i en engasjementstilling for å kartlegge barn med behov for hjelp. Det er også tatt initiativ til å danne et tverrfaglig overgrepsteam bestående av barneverntjenesten, helsesøster, barnelege, politi og pp- tjenesten. Fra barneverntjenesten deltar en konsulent som jobber med rusrelaterte saker i forebyggende team og tverrfaglig fora for gravide rusmiddelmisbrukere. I koordineringsteamet for barn og unge med psykiske problemer sitter en barnevernskonsulent med videreutdanning i psykiatri. Leder i barnevernstjenesten sitter i styringsgruppen for dette teamet Vurderinger I følge barnevernloven ( 3-2) skal barneverntjenesten samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse oppgaver som tjenesten er pålagt etter loven. Barneverntjenesten skal gi uttalelser og råd, og delta i kommunal planleggingsvirksomhet og i de samarbeidsorganer som blir opprettet. 14 Samordning av Lokale kriminalitetsforebyggende Tiltak. Samarbeid mellom skole, barnevern, helse- og sosialetat og politiet. 15 Kommunen har fått en engangstildeling på kr ,- til opprettelse av en stilling som SLT- koordinator, og Formannskapet har vedtatt å gå inn med det resterende. Stillingen er annonsert. 10

15 Vi oppfatter det som positivt at det i løpet av 2005 er satt i gang flere forbyggende tverrfaglige samarbeid hvor barneverntjenesten deltar. Samarbeidet er imidlertid nytt, og må følges opp, og det gjenstår å se hvordan en klarer å ivareta det over tid. 4. ER SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNET I HAMMERFEST TILFREDSSTILLENDE? 4.1 Noen bakgrunnsopplysninger Det har vært en dramatisk økning av meldinger og nye undersøkelser i barnevernet i Hammerfest de fire siste årene. Saker relatert til rusproblemer og psykiske problemer blant ungdommer og unge foreldre dominerer. 16 Figur 2: Økning i meldinger og undersøkelser Meldinger Undersøkelser I løpet av 2005 mottok barnevernet i Hammerfest totalt 192 bekymringsmeldinger fordelt på 122 barn. Det kom inn flere meldinger på 34 av barna. 17 Det hender ganske ofte at det kommer inn flere meldinger på samme barn, ved at forskjellige personer eller instanser melder fra på omtrent samme tid, eller at det på ulike tidspunkter kommer inn meldinger på barn som allerede er under undersøkelse eller tiltak. Barnevernet vurderer da om den nye meldingen skal henlegges, eller om det er behov for ytterligere undersøkelser. Det ble igangsatt 122 nye undersøkelser i Av de 122 igangsatte undersøkelsene trakk revisjonen ut 16 for gjennomgang (jf. kap 1.4.1). Av disse var det syv meldinger på nye barn, og ni meldinger på barn som var i barnevernets system fra før. Ni av sakene var henlagt etter undersøkelse, mens det var fattet vedtak om tiltak i fem av sakene. I en sak var det gitt henvisning til BUP, og i en annen var det gitt bistand uten at det var fattet vedtak. Tiltakene varierte fra råd og veiledning til fosterhjemsplassering. Barna det var kommet inn melding på var i alderen fra nyfødt til 18 år, med en gjennomsnittsalder på 10 år. Problemene det var meldt fra om var i ni tilfeller forhold 16 Årsrapport 2005, Hammerfest kommune 17 Fra to til ti meldinger per barn. 11

16 i hjemmet, 18 og i fem tilfeller forhold ved barnet i form av psykiske problemer, sosiale problemer eller rusproblemer. To av meldingene gjaldt samværskonflikter etter skillsmisse. I seks av sakene var det mor eller far som meldte til barnevernet, mens det i de andre sakene var naboer, bekjente, skole og sykehus som meldte. De utvalgte sakene gjaldt 16 barn, men flere av dem hadde søsken, slik at totalt 22 barn var berørt av forholdene som ble avdekket gjennom meldingene. Tabell 1: Status for de utvalgte sakene Utvalgte Henlagt etter Vedtak om Annet saker undersøkelse hjelpetiltak Hvilke rutiner har barnevernet for undersøkelse av meldinger? Data Barnevernet i Hammerfest har utarbeidet en innholdsrik og detaljert rutinehåndbok for egen tjeneste, der framgangsmåter ved de ulike arbeidsoppgavene er beskrevet. Håndboka inneholder blant annet rutinebeskrivelser for mottak av meldinger, framgangsmåte ved akuttvedtak, gjennomføring av undersøkelser, prosedyrer ved ulike hjelpetiltak og ved omsorgsovertakelse, plassering i -, og oppfølging av, fosterhjem, plassering i institusjon, rutiner for tilsyn og beskrivelse av adopsjonsprosessen. Håndboka inneholder også skjemaer og brevmaler til bruk på de ulike områdene. En melding til barnevernet kan komme skriftlig, ved telefon eller oppmøte. Meldingen blir nedtegnet av den saksbehandleren som mottar den, 19 og noen ganger utdypet ved at saksbehandler går tilbake til melder eller andre instanser for mer informasjon. Deretter blir meldingen lagt til leder. Nye meldinger blir gjennomgått av barnevernsteamet i felleskap på de faste møtene mandag eller torsdag (jf. kap. 2.2). Ved gjennomgangen vurderes innholdet og alvorlighetsgraden i meldingen, om barnevernet har kjennskap til familien fra før og hva som eventuelt er gjort tidligere. Deretter besluttes det om meldingen skal henlegges, undersøkes eller eventuelt videreformidles til andre faginstanser. Ved beslutning om henleggelse registreres meldingen anonymt, og oppbevares i papirarkiv et år i en mappe merket Henlagte meldinger. Undersøkelsen viser at det ofte kommer inn meldinger på barn som allerede er i barnevernets system. Alle meldinger blir vurdert, men dersom det pågår en undersøkelse blir den nye meldingen som oftest henlagt. Det framgår av intervju og dokumentgjennomgang at alle henleggelser av meldinger i 2005 skyldtes at de aktuelle barna allerede var i barnevernets system. Dersom det blir besluttet å gjennomføre en undersøkelse fordeler barnevernsleder meldingen til en av konsulentene på undersøkelsesteamet. I følge leder tilstreber de å være to konsulenter på hver undersøkelse, hvorav en har hovedansvaret. 18 Psykisk- eller fysisk sykdom, rusproblemer eller mangel på grensesetting og struktur i hverdagen. 19 Barnevernet har en vaktordning der de ansatte rullerer på å ta imot og registrere meldinger. Det vil si at det hver dag er en ansatt som har hovedansvar for mottak av nye meldinger. 12

17 Gjennomgang av saksmapper viser at en undersøkelse vanligvis starter ved at foreldrene til barnet innkalles til en samtale. Noen ganger innkalles også barnet til samtale. 20 Under samtalen blir foreldrene også bedt om å samtykke til undersøkelsen. Videre består undersøkelsen ofte av at barnevernet innhenter opplysninger om foreldrene og barnet. Aktuelle informanter er helsestasjon, lege, barnehage, skole, SFO og politi, avhengig av hva saken gjelder. Det var innhentet opplysninger fra andre instanser i 11 av de 16 sakene revisjonen undersøkte. Gjennomgangen viser at barnevernet får svar på henvendelser, og at politi, helsevesen og skole også av eget tiltak melder fra til barnevernet. I et tilfelle hadde imidlertid barnevernet tatt kontakt med en skole flere ganger uten å få svar. Både henvendelser fra barnevernet og svar fra informantene er skriftlig. I tre av de undersøkte sakene innholdt ikke saksmappen dokumentasjon på at det var foretatt noen undersøkelser fra meldingen ble gjennomgått til saken ble henlagt tre måneder senere. Sakene var imidlertid litt spesielle. Det ene var en samværskonflikt som løste seg ved at det ble inngått ny samværsavtale. Det andre var en sak som ble avsluttet fordi barnet fylte 18 år og ikke ønsket hjelp fra barnevernet. Den tredje meldingen må betraktes som en orientering til barnevernet, og ønske om bistand i en framtidig situasjon. Revisjonens undersøkelse viser at rutinehåndboka brukes, selv om ikke alle malene brukes like systematisk i hver undersøkelse. Leder av barnevernet poengterer at det er viktig at undersøkelser ikke gjøres større enn nødvendig, men at alle rutiner finnes i håndboka og at saksbehandlerne har et aktivt forhold til den Vurderinger Barnevernet i Hammerfest har gode skriftlige rutiner for egen tjeneste, og rutinene brukes i hovedsak i den praktiske gjennomføringen av arbeidet. Barnevernet har rett og plikt til å foreta undersøkelser dersom det er grunn til å tro at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak. Når det er besluttet å starte en undersøkelse etter barnevernloven bør familien først informeres om undersøkelsen, og hva som er bakgrunnen for at den igangsettes. 21 Noen ganger vil dette være kjent da det er foreldrene selv som tar kontakt med barnevernet. Dokumentgjennomgang viser at undersøkelser vanligvis starter med brev til foreldrene hvor de inviteres til samtale med barnevernet. En viktig del av en undersøkelse etter barnevernloven er innhenting av opplysninger fra andre forvaltningsorganer, og det framgår av lovens 6-4 at opplysninger så langt som mulig skal innhentes i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende er kjent med innhentingen. Praksis ved barnevernet i Hammerfest er at en forsøker å innhente samtykke først, og at en innhenter opplysninger i samarbeid med foreldrene så langt det er mulig. Alle offentlige instanser har plikt til å gi opplysninger til barnevernet etter oppfordring og av eget tiltak (bvl 6-4). Det framkommer av dokumentgjennomgangen at barnevernet ofte henvender seg til aktuelle offentlige instanser for å innhente opplysninger om barn og/eller foreldre ved en undersøkelse, og at de får svar. Politi, helsevesen og skole melder også av eget tiltak fra til barnevernet. 20 Til ungdommer (over år) sendes det egen innkalling, men ikke til små barn. 21 Retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten Barne- og familiedepartementet, november 1995, revidert mars

18 4.3 Overholdes de ulike tidsfristene i saksbehandlingen? Data Fra barnevernet mottar en melding har de en uke på seg til å beslutte om meldingen skal undersøkes eller henlegges. Av de 16 sakene i vår undersøkelse var ukefristen brutt i en sak der det var gått 13 dager fra meldingen ble mottatt til den ble gjennomgått. Dersom meldingen blir vurdert som alvorlig nok til å undersøkes har barnevernet en frist på tre måneder til undersøkelsen skal være gjennomført. I særlige tilfeller kan fristen forlenges til seks mnd. I følge barnevernsleder gjøres det da vedtak om lengre undersøkelsestid, og vedtaket sendes til Fylkesmannen. Barnevernet fører oversikt over mottatte meldinger, gjennomgang av meldinger, start av undersøkelser og avslutning av undersøkelser. Av de 16 sakene i vårt utvalg var 12 saker undersøkt innen fristen på tre måneder, 2 saker hadde tatt fire måneder, en sak syv måneder, mens en sak ikke var formelt avsluttet. Tabell 2: Frister i de utvalgte sakene Utvalgte saker Ukefristen overholdt Undersøkt innen tre mnd Undersøkt innen seks mnd Seks mnd frist ikke overholdt I oversikten fra barnevernet settes dato for start av undersøkelse lik dato for gjennomgang av meldinger. De anser at undersøkelsen er startet når det er besluttet at den skal gjennomføres. Det medfører at i rapportering til fylkesmannen er det aldri registrert noen meldinger som er gjennomgått og som venter på undersøkelse. 22 I 13 av de 16 utvalgte sakene gikk det i gjennomsnitt 8 dager 23 fra gjennomgang av melding til reel oppstart av undersøkelsen. Det er også vanskelig å finne samsvar mellom barnevernets oversikt og innholdet i saksmappene når det gjelder tidspunktet for avslutning av undersøkelsen. Noen ganger er dato for undersøkelse slutt sammenfallende med dato for et møte, en samtykkeerklæring eller en henvisning til annen faginstans. I halvparten av sakene (8 saker) fant vi ikke noen logisk sammenheng mellom datoen som var satt for undersøkelse slutt i barnevernets oversikt, og dokumentasjonen i saksmappa. I følge leder av barnevernet kan årsaken være at det har vært en praksis med å vente med å skrive vedtak til de har muligheten til å igangsette det aktuelle hjelpetiltaket. Det vil si til de har funnet for eksempel en barnehageplass, et besøkshjem eller en støttekontakt Vurderinger Barnevernloven inneholder en rekke bestemmelser om tidsfrister i saksbehandlingen. For det første skal barneverntjenesten snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen gir grunnlag for undersøkelse (bvl 4-2). Dette markerer at det er viktig å få en rask vurdering av en sak. Revisjonens undersøkelse viser at ukefristen i hovedsak overholdes. Fristen var brutt i en av de 16 utvalgte sakene. Dersom barneverntjenesten har rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter loven skal den snarest mulig, og senest innen tre måneder, 22 Gjelder rapportering i 2004 og 2005, i juli og desember 23 Varierte fra 1 dag til 28 dager 14

19 gjennomføre nærmere undersøkelser (bvl 4-3, 6-9). En undersøkelse er gjennomført når barneverntjenesten har truffet vedtak om tiltak eller saken er besluttet henlagt ( 6-9). Revisjonens undersøkelse viser at saksbehandlingstiden var over tre måneder i 4 av 16 saker i Datoene som barneverntjenesten har satt for oppstart og avslutning av undersøkelser kan diskuteres. Barnevernet har betraktet undersøkelsen som startet når meldingen er gjennomgått, og det er besluttet at den skal undersøkes. En annen måte å beregne undersøkelsens start på er å ta utgangspunkt i faktisk oppstart av saksbehandlingen, for eksempel i form av utsending av brev eller en telefonsamtale. I de undersøkte sakene hadde det i gjennomsnitt tatt cirka 8 dager fra gjennomgang av meldingen til faktisk oppstart av undersøkelsen. I en sak hadde det gått 28 dager fra meldingen ble gjennomgått til det ble gjort noe i saken. Det kan argumenteres for at meldingen i mellomtiden har ventet på undersøkelse. 24 På den annen side er det mer riktig i forhold til undersøkelsesfristen på tre måneder å beregne saksbehandlingstiden fra gjennomgang av melding. Det virker også noe vilkårlig hvilke kriterier som er benyttet som grunnlag for å si at undersøkelsen er gjennomført. Barnevernet i Hammerfest har hatt en praksis der de har registret undersøkelsen som avsluttet når de ikke lenger aktivt innhenter mer informasjon, eller har konkludert i forhold til en type oppfølging. I følge barnevernloven ( 6-9) er undersøkelsen gjennomført når saken er henlagt eller det er fattet vedtak om tiltak, og en bør holde seg til disse kriteriene. Det har videre vært en praksis med å utsette vedtaksskrivingen til vedtaket kan iversettes. Denne praksisen bør opphøre. Vedtak skal skrives når beslutningen er fattet. 4.4 Er vedtak om tiltak tilfredsstillende utredet og begrunnet? Data Når barnevernet har fått svar fra de aktuelle informantene, og har foretatt samtaler med barn og foreldre, både ved barnevernets kontor og ved hjemmebesøk, skrives det vanligvis en rapport fra undersøkelsen. I følge rutinehåndboka skal det skrives en undersøkelsesrapport ved avslutning av en sak. Det framkommer av intervju og dokumentgjennomgang at det som regel skrives undersøkelsesrapport, men ikke alltid. I rapporten gis det en oppsummering av hva som har skjedd i saken, og det konkluderes med henleggelse eller hjelpetiltak. Rapporten underskrives av to barnevernskonsulenter. Når rapporten er ferdig avtales et møte med foreldrene, der rapporten blir gjennomgått. Foreldrene får anledning til å lese gjennom rapporten, og får en kopi av rapporten dersom de ønsker det. Barn og ungdom blir gjort kjent med eventuelle tiltak. Foreldre blir ikke spesifikt bedt om å samtykke til hjelpetiltak, men dersom de takker ja til et tilbud anses det som samtykke. I en sak var det fattet vedtak om å gi en mor råd og veiledning som hjelpetiltak. I brev fra vedkommendes advokat til barnevernet ble vedtaket påstått ugyldig på grunn av manglende samtykke. Rutinehåndboka inneholder maler for skriving av vedtak og underretning om vedtak. Av malen framgår det at underretningen skal inneholde opplysninger om hva saken gjelder, vedtaket og begrunnelse for vedtaket. Opplysninger om klageretten og framgangsmåte ved 24 I rapporteringsskjema til Fylkesmannen er det en egen rubrikk for meldinger som er gjennomgått og som venter på undersøkelse. Her hadde Hammerfest null saker på begge rapporteringstidspunktene i 2004 og 2005, mens Alta som beregner saksbehandlingstid fra reel oppstart av undersøkelsen hadde henholdsvis 48 og 22 meldinger på rapporteringstidspunktene 15

20 klage er tatt inn i brevmalen som fast tekst. Gjennomgang av saker viser at malen brukes ved underretning om vedtak. I begrunnelsen for vedtaket vises det til de faktiske forhold og de reglene vedtaket bygger på, men innholdet i reglene blir ikke gjengitt. Alle underretningene har med opplysninger om klageretten, men det var ikke opplyst om retten til dokumentinnsyn. Ved gjennomgang av saker kom det fram en sak der det var sendt underretning om vedtak uten begrunnelse. Bakgrunnen for vedtaket var en søknad om avlastning fra en mor som følte seg sliten. I underretningen om vedtaket står det at søknaden er avslått, men det er ikke gitt noen begrunnelse. Søkeren (moren) klaget på vedtaket, og etterlyste en begrunnelse. Barnevernet sendte ut ny underretning, denne gangen med begrunnelse for vedtaket, og ba søker ta kontakt dersom hun fremdeles ville klage, slik at barnevernet kunne informere om videre klagebehandling. Saksbehandling til Fylkesnemnda kjøpes fra advokat. Advokaten forbereder saker for nemnda på bakgrunn av en faglig vurdering fra barnevernet. Hammerfest kommune hadde 15 saker for fylkesnemnda i og 13 saker i I følge barnevernsleder er 95 prosent av omsorgsovertakelsene med samtykke, og kommunen har derfor hatt lite saker for domstolene Vurderinger Vedtakene som gjøres ved barnevernet er i hovedsak tilfredsstillende utredet og begrunnet. Gjennomgang av saker viser at barnevernets vedtak er basert på grundige undersøkelser, og at det er faste prosedyrer i forhold til innhenting av samtykke til undersøkelse, innhenting av informasjon og underretning av parter (jf. kap ). Det er ikke et lovkrav at det skal skrives undersøkelsesrapport, men barnevernet i Hammerfest har som rutine at det skal skrives undersøkelsesrapport i alle saker. Undersøkelsen viser imidlertid at dette ikke alltid blir gjort. Vi vurderer det som hensiktsmessig å skrive rapport fra undersøkelsen, både for dokumentasjon av undersøkelsen og for informasjon til partene i saken. Etter forvaltningslovens 17 bør partene gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning, som de etter forvaltningsloven har rett til å gjøre seg kjent med. Partene vil i hovedsak være de som barnet bor sammen med, og som har foreldreansvar for barnet. Barn over 15 år kan også gjøre partsrettigheter gjeldende i barnevernssaker. Det er positivt at foreldrene gjøres kjent med innholdet i rapporten. Det bør vurderes å gjøre innholdet i rapporten kjent også for barn over 15 år. Barnevernet har i hovedsak vedtakskompetanse i forhold til frivillige hjelpetiltak (bvl 4-4). 27 Det vil si at tiltakene forutsetter samtykke fra foreldrene. Det kan for eksempel gjøres i samme møte som undersøkelsesrapporten blir gjennomgått. Vedtak om hjelpetiltak er enkeltvedtak, 28 og forvaltningslovens bestemmelser om saksbehandling av enkeltvedtak kommer derfor til anvendelse (bvl 6-1). Det betyr blant annet at det er krav om at saken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, at vedtaket skal være skriftlig, at vedtaket skal være begrunnet og at partene skal underrettes om vedtaket. Gjennomgang av 16 saksmapper viser at sakene er utredet gjennom undersøkelser 25 Hvorav tre ble trukket 26 Fem ble trukket. 27 I tillegg kommer midlertidige vedtak i akuttsituasjoner ( 4-6) og foreløpige vedtak om forbud mot flytting og omsorgsovertakelse ( 4-9 jf. 4-8), men i disse sakene er det bare barnevernets leder som har vedtakskompetanse. 28 Definisjon: Et vedtak som gjelder rettigheter og plikter til en eller flere bestemte personer (fvl 2 b). 16