Fra: Avdeling for Kommuneøkonomi 24.06.2016 Kommunenes gjeldsbelastning og økonomisk handlingsrom Kommunene har hatt en betydelig gjeldsvekst i de senere årene, og veksten fortsatte også i 2015. Kommunenes konsernregnskapstall 1 for 2015 viser at korrigert netto lånegjeld 2 utgjorde 72,8 pst av brutto, en økning på 2,3 prosentpoeng fra 2014. På tross av gjeldsveksten tyder likevel konsernregnskapstallene på at kommunene har hatt en bedring i sitt økonomiske handlingsrom i 2015. Dette har i første rekke sammenheng med at netto driftsresultat etter avsetninger til bundne fond økte fra 1 pst av brutto i 2014 til 2,6 pst i 2015. Bedringen antas både å ha sammenheng med stram budsjettstyring i kommunene og høyere skattevekst enn forventet høsten 2015. Av kommunene er det 40 (9 pst), som synes å ha et begrenset økonomisk handlingsrom, hvilket er reduksjon med 23 (37 pst) fra 2014. Kommunene med begrenset økonomisk handlingsrom kjennetegnes ved at de har 3 : korrigert netto lånegjeld på over 75 pst av inntektene netto driftsresultat 4 etter avsetning til bundne fond på under 1 prosent av inntektene disposisjonsfond hensyntatt regnskapsmessig mer-/mindreforbruk på under 5 prosent av inntektene. 193 eller om lag 45 pst av kommunene har moderat økonomisk handlingsrom, mens 45 pst av kommunene har større grad av økonomisk handlingsrom. Antallet kommuner med større grad av økonomisk handlingsrom har økt fra 153 i 2014 til 195 i 2015. Kommunevis oversikt følger som vedlegg til notatet. 1 Konsernregnskap omfatter i tillegg til kommuneregnskapet også kommunale foretak (KF), kommunens andel i interkommunale selskap (IKS) og kommunens andel i interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekter. 2 Korrigert netto lånegjeld er langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån, ubrukte lånemidler og ubundne investeringsfond (korrigert for eventuelt netto udekket i investeringsregnskapet) 3 For kommuner med den høyeste gjeldsgraden (over 175 pst av gjennomsnittet) er det stilt økte krav til netto driftsresultat og disposisjonsfond 4 Det tas utgangspunkt i driftsresultat slik dette fremkommer i konsernregnskapet, dvs inkludert premieavvik, og så korrigeres dette for avsetning til og bruk av bunde fond. 1
År Lite økonomisk handlingsrom Moderat økonomisk handlingsrom Større grad av økonomisk handlingsrom 2015 40 193 195 2014 63 211 154 2013 67 209 152 Tabell 1 Økonomisk handlingsrom Det er 23 færre kommuner i 2015 enn i 2014 som har lite økonomisk handlingsrom. 40 kommuner som har beveget seg fra å ha lite til moderat økonomisk handlingsrom (fra rødt til gult), men på den annen side er det 17 nye kommuner som ved utgangen av 2015 karakteriseres av å ha lite økonomisk handlingsrom. Blant de 40 kommunene med lite økonomisk handlingsrom er det halvparten,, hvor handlingsrommet er svært begrenset. Dette er 14 færre kommuner enn i 2014. Disse kommunene har 5 korrigert netto lånegjeld utgjør over 75 pst av driftsinntektene netto driftsresultat etter bundne fondsavsetninger som er negativt disposisjonsfond hensyntatt regnskapsmessig mer-/mindreforbuk som er under 2 pst av driftsinntektene. Dispsisjonsfond inkl. regnskapsmessig mer-/mindreforbruk Netto driftsresultat etter bundne fondsavsetninger Under 2 pst av 2-5 pst av Under 0 pst av (negativt) 20 (50 pst) 6 (15 pst) Svært utsatt Noe utsatt 0-1 pst av 9 (23 pst) 5 (12 pst) Noe utsatt Mindre utsatt Tabell 2 Økonomisk handlingsrom i 40 kommuner 5 For kommuner med den høyeste gjeldsgraden (over 175 pst av gjennomsnittet) er det stilt økte krav til netto driftsresultat og disposisjonsfond 2
Indikatorer, gruppering av kommunene og andre forhold som bør tas i betraktning Det er blitt foretatt en samlet vurdering av den økonomiske handlefriheten i den enkelte kommune etter følgende prinsipper 6 : Begrenset økonomisk handlefrihet Begrenset økonomisk handlefrihet (rødt) i alle tre delkriterier Moderat økonomisk handlefrihet a) Begrenset økonomisk handlefrihet (rødt) i minst ett av delkriteriene og samtidig moderat økonomisk handlefrihet (gult) i minst ett annet delkriterie b) Moderat økonomisk handlefrihet (gult) i alle tre delkriteriene Større grad av økonomisk handlefrihet a) Større grad av økonomisk handlefrihet ( grønt) i minst to av delkriteriene b) Større grad av økonomisk handlefrihet i ett av delkriteriene, og moderat økonomisk handlefrihet (gult) i de to andre delkriteriene Analysen vurderes å gi et godt bilde for situasjonen på landsbasis, samtidig som den gir et godt utgangspunkt for å belyse situasjonen for den enkelte kommune. Det er også flere faktorer som vil påvirke den økonomiske handlefriheten og som må inkluderes i mer dyptgående analyser av den enkelte kommunenes økonomisk handlefrihet. Eksempler på dette er: at det isolert fokuseres netto lånegjeld, mens det ikke tas høyde for andre langsiktige økonomiske bindinger i form av leieavtaler etc. Dette kan medføre at den økonomiske handlefriheten for enkeltkommuner i analysen er overvurdert. større engangsutgifter til f.eks. vedlikehold i driftsregnskapet for 2015 som er finansiert med bruk av disposisjonsfond. Dette reduserer netto driftsresultat, og kan slik sett ha bidratt til å undervurdere den underliggende økonomiske handlefriheten i driften. Motsatt for større engangsinntekter avsatt til disposisjonsfond. i hvilken grad det er knyttet særskilt risiko til kommunens gjeld. Behov for refinansiering av en større del av de langsiktige lånene i nær fremtid er en slik risiko (refinansieringsrisikoen). Denne er knyttet til sannsynligheten for at det ikke er mulig å få refinansiert sine lån på ønsket tidspunkt til en akseptabel rente. Refinansieringsrisikoen vil også variere ut fra om kommunen har fri egenkapial til selv å kunne refinansiere egne lån i en mellomperiode. Kommuner med begrenset økonomisk handlingsrom er dermed særlig utsatt om kommunen ikke har fri egenkapital. Kommuner med lite økonomisk Alle kommuner handlingsrom Har ikke sertifikatlån 315 25 Sertikatlån utgjør under 25 pst av 56 2 Sertikatlån utgjør 25-50 pst av 35 6 Sertifikatlån utgjør mer enn 50 pst av 22 7 Sum kommuner 428 40 Tabell 3 - Sertifikatlån 6 KS har i analysen benyttet tilsvarende tilnærming som Riksrevisjonen i dokument 3:5 (2014-2015). Analysen er likevel søkt forbedret ved at det benyttes litt andre definisjoner av kriteriene der flere faktorer blir hensyntatt, samtidig som kommunene fordeles i 3 grupper per kriterium. 3
Nærmere om de enkelte indikatorene Korrigert netto lånegjeld Ved analyse av gjeldssituasjonen i kommunene tas det utgangspunkt i netto lånegjeld (langsiktiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån og ubrukte lånemidler). Det er samtidig store variasjoner kommunene imellom når det gjelder i hvilken grad man har egenkapitalreserver som kan brukes til finansiering av fremtidige investeringer eller ekstraordinær nedbetaling av gjeld. I analysen tas det hensyn til dette ved at det benyttes en korrigert netto lånegjeld definert som; netto lånegjeld fratrukket ubundne investeringsfond og korrigert for netto udekket 7 i investeringsregnskapet. Korrigert netto lånegjeld ved utgangen av 2015 varierer fra -100 8 til 180 pst av brutto. Det er ingen entydig grense for når en kommune kan sies å ha et høyt gjeldsnivå, da dette må ses sammen med det økonomiske handlingsrommet i kommunen. I 2015 utgjorde korrigert netto lånegjeld for alle landets kommuner (konserntall) 72,8 prosent av inntektene, hvilket er en økning på 2,3 prosentpoeng fra 2014. Mediankommunen hadde i 2014 en korrigert netto lånegjeld på 70,9 pst av driftsinntektene i 2014, en økning med 3,8 prosentpoeng fra 2014. Det er ut fra dette valgt å sette nivået for høy korrigert netto lånegjeld til over 75 pst av inntektene. I tillegg er gjeld mellom 65 og 75 pst av inntektene definert som moderat og under 65 pst som begrenset. I 2015 hadde 185 (43 pst) av kommunene høy gjeldsbelastning, hvilket er en økning på 20 kommuner fra 2014. I 2015 har 182 (42 pst) en begrenset gjeldsbelastning (under 65 pst av inntektene), og dette er en nedgang på 22 kommuner fra 2014. Høyere enn 75 pst av 65-75 pst av Lavere enn 65 pst av 2015 185 61 182 2014 165 59 204 Tabell 3 Netto lånegjeld 2013 147 65 216 Korrigert netto driftsresultat Netto driftsresultat er et måltall for hvor stor andel av driftsinntektene som kan benyttes til avsetninger og finansiering av investeringer. Når man skal vurdere økonomisk handlefrihet har man i denne analysen lagt til grunn at netto driftsresultat bør korrigeres for netto bundne fondsavsetninger. Dette fordi dette er disposisjoner av netto driftsresultat som 7 Netto udekket i investeringsregnskapet (udekket fratrukket udisponert i investeringsregsnakpset) kan sammenlignes med regnskapsmessig mer-/mindreforbruk i driftsregnskapet. Netto udekket gir uttrykk for om det er behov for tilleggsfinansiering av allerede foretatte og bokførte investeringer. 8 Det er 8 kommunekonsern som har korrigert negativ netto lånegjeld i 2015, dvs at kommunen kommunens utlån og ubundne investeringsfond er større enn lånegjelden. 4
kommunen er pliktig til å foreta i regnskapet, og som i hovedsak gjelder periodiseringer av inntektsføringer som er foretatt i regnskapet. Fra og med 2014 er det foretatt en omlegging i regnskapsreglene for kommunene som innebærer at inntektsføring av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer er flyttet fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) justerte fra og med 2014 ned anbefalt gjennomsnittlig nivå for på netto driftsresultat (for å sikre formuesbevaring) for kommunesektoren fra 3 til 1,75 pst. Netto driftsresultat for kommunene etter bundne fordsavsetninger er i 2015 på 2,6 pst av driftsinntektene, hvilket er 1,6 prosentpoeng høyere enn i 2014 og 0,85 prosentpoeng høyere enn det anbefalte gjennomsnittsnivået fra TBU. Over tid har har imidlertid kommunenes oppnådde resultat ligget noe under det anbefalte nivået, og i denne analysen er det derfor lagt til grunn at et korrigert netto driftsresultat på under 1 pst av driftsinntektene indikerer begrenset økonomisk handlefrihet. Videre indikerer korrigert netto driftsresultat mellom 1 og 2 pst moderat økonomisk handlefrihet, mens over 2 pst indikerer større grad av økonomisk handlefrihet. Lavere enn 1,0 pst av 1,0-2,0 pst av Høyere enn 2,0 pst av 2015 134 79 215 2014 218 79 131 2013 - korr for mva fra investeringer 245 64 119 Tabell 4 Netto driftsresultat 134 eller om lag 1/3 av kommunene har et netto driftsresultat som indikerer at de har begrenset økonomisk handlefrihet (under 1 pst av inntektene). Dette er en reduksjon med 84 kommuner sammenlignet med 2014. Om lag halvparten av kommunene har et resultat som indikerer større grad av økonomisk handlefrihet (over 2 pst) i 2015, mens det i 2014 var om lag 30 pst av kommunene som oppnådde et tilsvarende resultat. Bedringen av netto driftsresultat antas både å ha sammenheng med stram budsjettstyring i kommunene og høyere skattevekst enn forventet høsten 2015, og dette bidrar positivt til kommunenes økonomiske handlingsrom. Disposisjonsfond I vurderingen av økonomisk handlefrihet i relasjon til gjeldsbelastning er det i tillegg til handlefriheten i driftsøkonomien også viktig å se om kommunen har oppsparte reserver for på kort sikt å kunne møte svigninger i rentenivået. Et mål for dette er størrelsen på kommunens disposisjonsfond. Ved vurderingen av nivået på disposisjonsfondene bør det imidlertid også tas hensyn til samlet regnskapsmessig mer-/mindreforbruk, da dette påvirker kommunens reelle økonomiske handlefrihet. I realiteten er det heller ingen forskjell på disponering av regnskapsmessig mindreforbruk og bruk av disposisjonsfond. 5
Det er lagt til grunn at et disposisjonsfond korrigert for regnskaspmssig mer-/mindreforbruk på under 5 pst av driftsinntektene er en indikasjon av på begrenset økonomisk handlefrihet. Korrigert disposisjonsfond på mellom 5 og 8 pst av inntektene representerer moderat økonomisk handlefrihet, mens korrigert disposisjonsfond over 8 pst representerer større grad av økonomisk handlefrihet. Lavere enn 5 pst av 5-8 pst av Høyere enn 8 pst av 2015 164 88 176 2014 201 81 146 Tabell 5 Disposisjonsfond 2013 203 81 144 Nesten 40 pst av kommunene har i 2015 disposisjonsfond som er under 5 pst av driftsinntektene, hvilket er en indikasjon på begrenset økonomisk handlingsrom. Sammenlignet med 2014 er det likevel 37 færre kommuner som har så lavt nivå på sine disposisjonsfond. Over 40 pst av kommunene har disposisjonsfond i en størrelsesorden som indikerer større grad av økonomisk handlingsrom. Antallet kommuner i denne kategoreien har økt med 30 kommuner fra 2014. 6