Saksbehandler, innvalgstelefon Håvard Rød, 5557 2143 Vår dato 12.03.2015 Deres dato 15.01.2015 Vår referanse 2015/1033 331.1 Deres referanse 14/2665 Bergen kommune, Postboks 7700, 5020 Bergen BERGEN KOMMUNE - BUDSJETT OG ØKONOMIPLAN Fylkesmannen har mottatt særutskrift av bystyresak om budsjett for 2015 og økonomiplan 2015-2018, vedtatt i bystyremøte 17.desember 2014. Kommunen er ikke under statlig kontroll og godkjenning etter kommuneloven 60. Etter 15 i forskrifter om årsbudsjettet skal årsbudsjettet, slik det er vedtatt av kommunestyret, legges frem som eget dokument innen 15. januar. Økonomiske oversikter skal i henhold til forskriftene være utarbeidet innen 1. mars i budsjettåret. Etter kommuneloven 45 tredje punkt skal innstillingen til årsbudsjett ha vært lagt ut til offentlig gjennomsyn i minst 14 dager før behandling i kommunestyret. Det er lagt opp til reduksjon i skatteøret for kommunene fra 11,4 prosent i 2014 til 11,35 prosent i 2015. Frie inntekter Kommunen har budsjettert med kr. 8007,8 mill. i skatt på formue og inntekt for 2015. I 2014 var det en samlet skatteøkning for kommunene i landet på 1,9 prosent. Det er nå regnet med en skatteøkning for kommunene fra 2014 til 2015 med 5,6 prosent. Kommunen sitt skattenivå i forhold til landsgjennomsnittet i 2014 var 110,2 prosent. I rammeoverføring til kommunene er det symmetrisk inntektsutjevning. Kommunen sitt skattenivå er over landsgjennomsnittet. Den blir derfor trukket i 2015 med 60 prosent av differansen mellom eget skattenivå og landsgjennomsnittet. Kommunen sine frie inntekter består av ordinær skatt og statlig rammeoverføring, fratrukket inntektsutjevning. Sum frie inntekter er budsjettert til kr. 13015,9 mill. Det består av skatt (kr. 8007,8 mill.) og rammeoverføring med fratrekk for inntektsutjevning (kr. 5008,1 mill.). Inntektsprognosen for 2015 er nå oppdatert med endelige innbyggertall pr. 01.01.2015 og innkommet skatt i 2014. Grunnlaget for inntektsutjevningen vil være innbyggertall pr. 01.01. 2015. For innbyggertilskudd og utgiftsutjevningen med aldersfordeling er grunnlaget innbyggertall pr. 01.07.2014. Statens hus Kaigaten 9, 5020 Bergen Telefon: 55 57 20 00 Telefaks: 55 57 28 51 Kommunal- og samfunnsplanavdelinga Postboks 7310, 5020 Bergen Org.nr: 974760665 E-post: postmottak@fmho.no Internett: www.fylkesmannen.no/hordaland
De frie inntektene i budsjettet ligger om lag på samme nivå som i den siste inntektsprognosen (kr. 13017,3 mill.), med endelige innbyggertall pr. 01.01.2015. Det vil likevel være usikkerhet knyttet til om de budsjetterte frie inntektene er realistiske. Inntektsprognosen bygger på den skatteveksten som er innarbeidet i statsbudsjettet. Den skatteveksten som er lagt til grunn i statsbudsjettet kan være for høy. Kommunen må fortløpende vurdere utviklingen i de frie inntektene og om nødvendig gjennomføre budsjettrevisjon slik at budsjetterte inntekter er realistiske. Skatteutviklingen på landsbasis og derav inntektsutjevningen vil være viktig i denne sammenheng. Faktiske frie inntekter i 2014 ble om lag kr. 155,6 mill. lavere enn opprinnelig budsjettert (kr. 40,3 mill. lavere enn i justert budsjett). Andre generelle statstilskudd Andre generelle statstilskudd er samlet budsjettert til om lag kr. 406,0 mill. Det består for en stor del av integreringstilskudd til bosetting av flyktninger (kr. 328,7 mill.). I tillegg består andre generelle statstilskudd av rentekompensasjon skoleinvesteringer ( både tidligere og ny ordning ), kompensasjon for renter og avdrag av Reform 97 og kompensasjonstilskudd for renter og avdrag etter Handlingsplanen for eldre. Eiendomsskatt Det er budsjettert med kr. 740 mill. i eiendomsskatt for 2015. Eiendomsskatt for 2015 er vedtatt med fem promille av takst på verk og bruk og annen næringseiendom i hele kommunen. Denne delen av budsjettert eiendomsskatt utgjør kr. 204 mill. Innkommet eiendomsskatt i 2014 var kr. 210,3 mill. Det er for 2015 innført eiendomsskatt på boliger og fritidseiendommer, med skattesats 2,6 promille. Eiendomsskattetakst er satt til 80 prosent av formuesgrunnlaget for boliger. Det grunnlaget er antatt markedsverdi som også blir benyttet som grunnlag for beregning av ligningsverdi for formueskatt. Det er vedtatt et bunnfradrag på kr. 750.000,- for hver boenhet. Den delen av budsjettert eiendomsskatt som er knyttet til boliger og fritideiendommer utgjør kr. 536 mill. Renteinntekter og utbytte Det er budsjettert renteinntekter og utbytte med til sammen kr. 365 mill., fordelt på kr. 158,0 mill. i renteinntekter og kr. 207,0 mill. i utbytte fra selskap. Budsjettert utbytte fra BKK AS utgjør den største delen av samlet utbytte med kr. 170,0 mill. Kommunen sin eierandel på 37,75 prosent av samlet utbytte fra BKK, kr. 400 mill., tilsvarer kr. 151 mill. Det blir lagt opp til bruk av disposisjonsfond tilsvarende mindreinntekt utbytte i forhold til budsjett. Kr. 151 mill. i utbytte fra BKK er den årlige inntekt som foreløpig må inngå i årets budsjett og i økonomiplanen for de neste årene. 2
Lønns- og prisøkning Prisindikatoren for kommunesektoren for 2015 er i vedtatt statsbudsjett 3,0 prosent. Prisindikatoren består av forventet lønnsvekst 3,3 prosent og forventet prisvekst på varer og tjenester med 2,5 prosent. Avdrag I økonomireglene er det gitt minimumskrav for størrelsen på årlige avdrag. Etter kommuneloven 50 syvende ledd kan gjenværende løpetid for kommunen sin samlede gjeldsbyrde ikke overstige den veide levetiden for kommunen sine anleggsmidler ved det siste årsskiftet. Det er budsjettert med kr. 463,4 mill. i ordinære avdrag i driftsbudsjettet. Avdrag på formidlingslån blir ført i investeringsbudsjettet og utgjør kr. 108,6 mill. Fylkesmannen anbefaler kommunene å betale minst 3 ½ - 4 prosent ordinære avdrag (drift) av lånegjelden. Vi har vurdert avdragsnivået i budsjettet i forhold til kommunen sin lånegjeld ved utgangen av 2014. Ordinære avdrag i budsjettet, kr. 463,4 mill., utgjør omlag 3,7 prosent av kommunen sin langsiktige gjeld ved utgangen av 2014. Beregningsgrunnlaget er langsiktig gjeld i regnskapsbalansen pr. 31.12.2014 (kr. 15,3 mrd.) fratrukket lån til videre utlån (kr. 2,8 mrd.). Kommunen bør opprettholde de årlige ordinære avdragene sin andel av lånegjelden over tid, det vil si ordinære avdrag for hvert år med minst 3 ½ prosent av langsiktig lånegjeld (utenom formidlingslån) ved det siste årsskiftet. I finansielle leieavtaler for OPS - prosjekter (offentlig - privat - samarbeid) er avdragsprofilen basert på annuitetslån, for eksempel med løpetid på 25 år. Det vil si at avdragene er svært lave i begynnelsen av leieperioden. Avdragene øker år for år i løpet av leieperioden og i stigende grad. Det er ikke ønskelig at inngåelse av finansielle leieavtaler bidrar til avdragsforskyvning for kommunen, jfr. krav til avdragsprofil i kommuneloven 50. Det er på denne bakgrunn viktig at kommunen opprettholder sum årlige avdrag (drift) med minst 3 ½ prosent av langsiktig lånegjeld (utenom formidlingslån) som også omfatter ordinære avdrag og langsiktig gjeld knyttet til finansielle leieavtaler for OPS-prosjekt. Driftsresultat Kommuneloven 46 punkt 6 legger til grunn at det blir budsjettert med et driftsresultat som minst er tilstrekkelig til å dekke renter, ordinære avdrag og nødvendige avsetninger (inkl. inndekning av underskudd). Paragraf 3 i forskriftene om årsregnskapet presiserer nærmere det driftsregnskapet og investeringsregnskapet skal omfatte, for eksempel må som hovedregel en inntekt og innbetaling som ikke er løpende bli ført i investeringsregnskapet. Kommunen hadde et netto driftsoverskudd i 2014 (foreløpig regnskap) med kr. 23,9 mill. Netto driftsoverskudd for 2014 utgjør bare i overkant av 0,1 prosent av driftsinntektene. Netto driftsresultat for 2014 må bli vurdert som svakt. Det svake resultatet skyldes delvis at det er utgiftsført flere ekstraordinære tiltak i driftsregnskapet, for eksempel utbedring av inne- 3
klima på skoler og flytting av legevakt. Økte driftsutgifter til opptrapping av vedlikehold på kommunale bygg, som er en fornuftig prioritering på lengre sikt, har også bidratt til det svake netto driftsresultatet for 2014. Det svake resultatet skyldes også svak skatteutvikling i 2014. Dessuten var 2014 det første året med inntektsføring av momskompensasjon fra investeringer direkte i investeringsregnskapet istedenfor i driftsregnskapet, noe som bidrar til å svekke netto driftsresulatet generelt for kommunene. Selv om resulatet for 2014 blir vurdert på denne bakgrunn, må netto driftsresultat (foreløpig regnskap) for 2014 bli vurdert som svakt. I vedtatt budsjett for 2015 er det et netto driftsoverskudd med kr. 377,1 mill. Netto driftsoverskudd i budsjett 2015 utgjør ca. 2,1 prosent av driftsinntektene. Kommunene er i tidligere år anbefalt å ha et netto driftsoverskudd i prosent av driftsinntektene på minst tre prosent, basert på prinsippet om formuebevaring. Momskompensasjon fra investeringer har til og med 2013 vært inntektsført i driftsregnskapet. Fra og med 2014 blir momskompensasjonen fra investeringer som kjent i stedet inntektsført direkte i investeringsregnskapet. På denne bakgrunn har Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi i sin rapport fra november 2014 redusert det anbefalte nivået for netto driftsoverskudd, i prosent av driftsinntektene, fra 3 prosent til 1 ¾ prosent for kommunene generelt (for fylkeskommunene er det anbefalt et høyere nivå som følgje av ansvar for tidligere riksveier). Anbefalingen er nå knyttet til kommunekonsern og ikke som tidligere til kommunekasse. Nivået på 1 ¾ prosent for netto driftsoverskudd er et anbefalt minstenivå fra utvalget. Fylkesmannen sin vurdering er at en målsetning om et noe høyere netto driftsoverskudd enn 1 ¾ prosent vil være positivt med sikte på å kunne håndtere svingninger i inntektene og for å ha stabilitet i tjenestene. Vi ser det som formålstjenlig at kommunene har et høyere netto driftsoverskudd enn 1 ¾ prosent av driftsinntektene for å ha buffer til å møte økonomiske utfordringer. Investering, lånegjeld og kapitalutgifter Investeringer De største investeringene er også i år i skolesektoren og innen sektor for vann og avløp. Bykassen sine samlede investeringer for 2015 er budsjettert til kr. 3062 mill. Investeringene for 2015 kan fordeles mellom avgiftsfinansierte investeringer innen vann, avløp og renovasjon, kr. 665 mill., og ikke - avgiftsfinansierte investeringer, kr. 2397 mill. Avgiftsfinansierte investeringer blir finansiert fullt ut med bruk av lån, kr. 665 mill. De ikke - avgiftsfinansierte investeringene, kr. 2397 mill., er planlagt finansiert med bruk av lån (kr. 1526 mill.), momskompensasjon (kr. 302 mill.) og driftsfinansiering (kr. 256 mill.). Resten av investeringene er planlagt finansiert med investeringstilskudd og bruk av fond. 4
I tillegg kommer startlån i Husbanken til videreutlån med kr. 450 mill. Lånegjeld ved utgangen av 2014 Bykassen sin langsiktige lånegjeld var ved utgangen av 2014 kr. 15,3 mrd., som utgjør om lag kr. 55.600,- pr. innbygger. Pensjonsforpliktelser er ikke regnet med i dette. Fra og med 2014 er lånefinansierte utlån til private pleieinstitusjoner flyttet fra lånefondet til by-kassen og inngår med dette i bykassen sin langsiktige gjeld (med kr. 318 mill.). Den langsiktige gjelden kan fordeles mellom ikke - avgiftsfinansiert gjeld (ca. 3/5 del av langsiktig gjeld), avgiftsfinansiert gjeld (ca. 1/5 del av langsiktig gjeld) og lån i Husbanken til videre utlån (ca. 1/5 del av langsiktig gjeld). Gjeld knyttet til finansielle leieavtaler i OPS-prosjekt utgjør foreløpig en lav andel av den langsiktige gjelden, det vil si i overkant av en prosent. En del av den ikke - avgiftsfinansierte gjelden vil også være helt eller delvis selvfinansierende gjennom inntekter. Slike inntekter er statlige kompensasjonstilskudd (Handlingsplanen for eldre, Reform 97), rentekompensasjon skolebygg m.m. og leieinntekter fra kommunale boliger. Kommunen har opparbeidet et høyt akkumulert premieavvik for pensjon ved at det er betalt mer pensjonspremie enn det som er kostnadsført i regnskapene. Premieavvikene er blitt utgiftsført (amortisert) over flere år, slik reglene har gitt adgang til, istedenfor det påfølgende året. Kommunen sitt akkumulerte premieavvik for pensjon var ved utgangen av 2014 kr. 2,07 mrd., medregnet arbeidsgiveravgift. Premieavviket svekker kommunen sin likviditet. Oppsamlet premieavvik kan komme til å gå ned i de neste årene blant annet som følgje av kortere amortiseringstid. Finansiering av premieavviket er hovedårsaken til at kommunen sitt lånefond har høyere langsiktig gjeld enn anleggsmidler, som i hovedsak er utlån til bykassen. Lånefondet sin langsiktige gjeld var ved utgangen av 2014 kr. 2065 mill. høyere enn samlet utlån fra fondet, i hovedsak til bykassen til investeringslån og formidlingslån. Størrelsen på kommunen sin lånegjeld må bli vurdert i sammenheng med inntektsnivået og driftsoverskudd. Kommunen må ha et tilstrekkelig høyt inntektsgrunnlag og driftsoverskudd til å betjene renteutgifter og avdrag, samt driftsutgifter som følger med investeringene. Netto driftsoverskudd er et godt uttrykk for i hvor stor grad det er økonomisk grunnlag for nye investeringer og gjeldsøkning. Netto driftsresultat i foreløpig regnskap for 2014 må som nevnt bli vurdert som svakt. I budsjettet for 2015 er det lagt opp til at den langsiktige lånegjelden for bykassen vil stige med kr. 1,9 mrd. i 2015. Økonomiplanen legger opp til en ytterligere økning i lånegjelden med kr. 4 ½ mrd. i planperioden 2016-2018 til om lag kr. 21,3 mrd. ved utgangen av 2018 (i dette beløpet for antatt gjeld er det ikke tillagt lån til utlån private pleieinstitusjoner). Lån i Husbanken til videre utlån er medregnet. Planlagt gjeldsøkning i økonomiplanperioden må bli vurdert som høy. 5
Dersom den planlagte gjeldsøkningen i budsjett- og økonomiplanperioden blir gjennomført, må også driftsoverskuddene bli styrket. Fremtidig gjeldsøkning kan ikke være større enn at kommunen har høye nok driftsinntekter og driftsoverskudd til å tilpasse seg den økte gjelden, selv med et eventuelt fremtidig høyere rentenivå. I budsjettet for 2015 er det lagt opp til en styrking av netto driftsoverskudd. Kommunen sin reelle gjeldssituasjon er mer krevende enn sammenligningstall med andre kommuner kan gi inntrykk av. Det skyldes at kommunen nytter i stor grad private tenesteutøvere. Gjelden på bygg vil derfor i større grad være lagt til private - sammenlignet med andre kommuner - men det er likevel kommunen som indirekte har den økonomiske belastningen av gjelden. Oppsummering Kommunen må fortløpende vurdere utviklingen i de frie inntektene og om nødvendig gjennomføre budsjettrevisjon. De budsjetterte inntektene bør ikke være høyere enn det som er realistisk. Det er viktig at kommunen opprettholder nåværende avdragsprofil og oppfyller det anbefalte minstenivået for ordinære avdrag i forhold til langsiktig lånegjeld, medregnet gjeld i finansielle leieavtaler i OPS-prosjekt. Planlagt gjeldsøkning i økonomiplanperioden er høy. Fremtidig gjeldsøkning kan ikke være større enn at kommunen har høye nok driftsinntekter og driftsoverskudd til å tilpasse seg denne gjeldsøkningen, selv med et eventuelt høyere fremtidig rentenivå. Med hilsen Lars Sponheim Rune Fjeld ass. fylkesmann Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ingen underskrift. Gjenpart : BDO AS - Revisjon, Postboks 2760 Møhlenpris, 5836 Bergen 6
7