Saksframlegg Ark.: Lnr.: 9593/16 Arkivsaksnr.: 16/1790-1 Saksbehandler: Cathrine Furu ENDRING AV FORSKRIFT FOR GRUNNSKOLEN I GAUSDAL KOMMUNE KNYTTET TIL SKOLEPLASS OG SKOLEBYTTE Vedlegg: Rådmannens forslag til tillegg i forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune, vedtak om skoleplass og skolebytte. Andre saksdokumenter (ikke utsendt): SAMMENDRAG: I denne saken foreslås en tydeliggjøring av bestemmelser knyttet til skoleplass og skolebytte i Gausdal kommune, samt at nye retningslinjer inkluderes i forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune. SAKSOPPLYSNINGER: Grunnskoleelever har rett til å gå på den skolen som ligger nærmest eller ved den skolen i nærmiljøet som de sogner til, jfr. opplæringslova 8-1, 1. ledd. Kommunen kan gi forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Etter søknad kan eleven tas inn ved en annen skole enn den eleven sogner til, jfr. opplæringslova 8-1 3. ledd. I tillegg gir opplæringslova 8-1, 4. ledd, hjemmel til å flytte en elev til en annen skole i særlige tilfeller, dersom hensynet til de andre elevene tilsier det. Årsaken til slik flytting kan eksempelvis være om eleven mobber en eller flere enkeltelever. Kommunestyret i Gausdal kommune fattet 29.01.2015 følgende vedtak, sak 1/15: 1. Søknad om bytte av skolekrets kan innvilges når skolen har ledig kapasitet og det ikke utløser ekstra kostnader, for eksempel klassedeling eller særskilt tilrettelegging. 2. Foresatt må som hovedregel selv ta ansvar for og betale for skoleskyss mellom hjem og skole ved bytte av skolekrets. Unntak er skolekretsendring for elever som av særlige grunner blir tildelt plass i annen skolekrets. 3. Ny praksis for skyss og skysskostnader gjelder for nye søknader. Kommunen kan gi forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til, jfr. opplæringslova 8-1, 1. ledd. Forvaltningsloven kapittel VII har bestemmelser knyttet til utferdigelse av forskrifter.
Av forvaltningsloven 37 fremgår følgende: Forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Offentlige og private institusjoner og organisasjoner for de erverv, fag eller interessegrupper som forskriftene skal gjelde eller gjelder for eller hvis interesser særlig berøres, skal gis anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdiget, endret eller opphevet. Så langt det trenges for å få saken allsidig opplyst, skal uttalelse også søkes innhentet fra andre. Forvaltningsorganet bestemmer på hvilken måte forhåndsvarslingen skal foregå og kan sette frist for å gi uttalelse. Forhåndsvarsling kan unnlates forsåvidt den: a) ikke vil være praktisk gjennomførlig, eller b) Kan vanskeliggjøre gjennomføring av forskriften eller svekke dens effektivitet, eller c) må anses åpenbart unødvendig. Formkrav og krav om kunngjøring av forskrifter fremgår av forvaltningsloven 38, der det av første ledd fremgår følgende: En forskrift skal: inneholde en uttrykkelig henvisning til den eller de bestemmelser som gir a) forvaltningsorganet hjemmel til å utferdige forskriften, og en henvisning i samsvar med EØS-høringsloven 12 hvis forskriften inneholder tekniske regler i henhold til nevnte lov. b) nevne det forvaltningsorgan som har gitt forskriften; c) kunngjøres i Norsk Lovtidend; d) i kunngjøringen betegnes som forskrift. Av forvaltningsloven 39 fremgår følgende: En forskrift kan ikke påberopes overfor den enkelte før den er kunngjort som fastsatt i 38, med mindre det påvises enten at forvaltningsorganet på annen forsvarlig måte har gjort forskriften kjent for offentligheten eller for vedkommende erverv, fag, interessegruppe eller for den forskriften påberopes overfor, eller at vedkommende har fått kjennskap til forskriften. VURDERING: Nærskoleprinsippet Nærskoleprinsippet er nedfelt i opplæringslova 8, og elever har en rett til å gå på sin nærskole. Opplæringslova 8-1, 1. ledd, gir kommunen hjemmel til å fastsette forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Denne hjemmelen skal først og fremst sikre forutsigbarhet for innbyggerne i kommunen, samt styre den kommunale saksbehandlingen og sikre likebehandling. Bytte av skolekrets
Elever har ikke rett til å gå på en annen skole enn nærskolen, men kan etter søknad tas inn ved en annen skole i kommunen. Vedtak om å innvilge skolegang på annen skole enn nærskolen er underlagt kommunens frie skjønn. I noen tilfeller er det spesielle forhold som ligger til grunn for slik søknad, eksempelvis at eleven mistrives på nærskolen, at eleven har opplevd mobbing eller at det av andre årsaker foreligger skriftlig anbefaling fra sakkyndige instanser som PPT, BUP, lege eller barnevern. I andre tilfeller søkes det om skolebytte med begrunnelse om elevens eller foresattes ønske. Bytte av skole kan være et nødvendig tiltak for å oppfylle opplæringslovas bestemmelser knyttet til elevens eller andre elevers rett til et godt fysisk og psykososialt miljø. Av gjeldende retningslinjer for skolebytte i Gausdal kommune, vedtatt av kommunestyret 29.01.2015, fremgår at det at man kan søke om skolebytte og at dette kan innvilges når skolen har ledig kapasitet og det ikke utløser ekstra kostnader. Enhetsleder/rektor ved den enkelte skole er delegert økonomi-, fag- og personansvar for sin skole. Det er således rektor ved mottakerskolen som kan vurdere hvilke økonomiske konsekvenser et skolebytte vil kunne gi, og det er rektor ved mottakerskolen som er delegert myndighet til å behandle slike søknader. Som eksempler på ekstra kostnader er i bestemmelsen nevnt behov for klassedeling eller særskilt tilrettelegging, men rådmannen anser ikke disse eksemplene for å være uttømmende. Klassedeling er den vanligste problemstillingen, men økt elevtall ved et trinn kan også påvirke muligheter for organiseringen av undervisningen på en slik måte at det skaper merkostnader for skolen, slik at dette følgelig skaper behov for «særskilt tilrettelegging». Forset skole ser allerede klasser i sammenheng for å gi best mulig pedagogisk kvalitet innenfor skolens rammer, der klasser slås sammen i enkelte fag. Med bakgrunn i kommunens økonomiske situasjon, kan det bli nødvendig å utvide en slik praksis ytterligere. Rådmannen viser her til rådmannens forslag til budsjett for 2017 og økonomiplan for perioden 2017-2020, der det er synliggjort et behov for et omfattende nedtak innenfor planområde skole. «Særskilt tilrettelegging» kan også omfatte behov for annen organisering av klasse eller gruppe eller andre type tiltak som følge av at eleven som søker skolebytte har spesielle behov. Å skulle gjøre slike typer vurderinger vil, etter rådmannens vurdering, lett kunne bli problematiske også etisk. Etter kommunestyrets vedtak om nye retningslinjer for skolebytte i 2015, har kommunen gjort seg noen erfaringer knyttet til praktiseringen av disse. Blant annet søkes det i noen tilfeller om skolebytte lenge før et bytte faktisk skal gjennomføres, i noen tilfeller flere måneder tidligere og i ett tilfelle opptil mer enn ett år. På søknadstidspunktet har skolen da ikke tilstrekkelige opplysninger om antall elever på de ulike trinn og kjenner kanskje heller ikke de økonomiske rammene for det aktuelle skoleåret. Det er i slike tilfeller ikke mulig for rektor å gjøre en ansvarlig vurdering av om de økonomiske forutsetningene som skal ligge til grunn for innvilgelse er oppfylt. Med bakgrunn i overnevnte, ble følgende inkludert i administrativ prosedyre for saksbehandling av søknader om skolebytte skoleåret 2015/2016: Søknader behandles fortløpende, men tidligst seks måneder før aktuell skolestart for skolebytte. Ved evt. foreløpig svar, bekreft mottatt søknad og gi beskjed om når det gis svar.
Når det er seks måneder igjen til skolestart, har skolene fortsatt ikke tilstrekkelig informasjon om elevtallet fra neste høst. Det måtte imidlertid settes en grense et sted, og kommunen har forsøkt å balansere behovet for forsvarlig praksis opp mot foresatte og elevs ønske om å få et svar så tidlig som mulig. Administrativ prosedyre for saksbehandling har vært praktisert ved søknader om skolebytte. Foresatte som har søkt tidligere enn 6 måneder før skolebyttet, har fått foreløpig svar i tråd med forvaltningslovens bestemmelser, samt muntlig og skriftlig informasjon om videre saksgang. Utfordringen har vist seg å være størst i tilfeller der foresatte ønsker å skrive sitt barn inn på annen skole enn nærskolen. Innskrivning i Gausdal kommune skjer i november året før skolestart, og faddersamarbeid igangsettes i løpet av det siste året i barnehagen. På dette tidspunktet har skolene verken tilstrekkelig informasjon om budsjett for kommende år eller nødvendigvis oversikt over elevsituasjonen for det neste skoleåret. Foresatte skal således gis beskjed om at deres barn vil bli skrevet inn ved nærskolen, og at et eventuelt skolebytte blir vurdert i februar. Rådmannen ser at dette ikke er en ønskelig situasjon, selv om elevens rettigheter etter opplæringslova er oppfylt. Det er viktig for Gausdal kommune å praktisere likebehandling i slike saker. I tilfeller der det er spesielle, dokumenterte forhold knyttet til barnet som gir saklig grunn til å behandle saken særskilt, kan kommunen avvike fra vurderinger knyttet til økonomi og følgelig også fra 6- månedersgrensen. Dette blir også gjort i praksis. Enkelte foresatte synes derimot å oppfatte at Gausdal kommune praktiserer fritt skolevalg og at eleven har en rett til å gå på annen skole enn nærskolen. Begrunnelser knyttet til økonomiske forhold ved skolene er vanskelig for foresatte å forstå og akseptere. Dette har rådmannen forståelse for. Rådmannen foreslår derfor at retningslinjer for skolebytte endres, slik at det blir mer forutsigbart for både foresatte og skolene. Tydelige retningslinjer vil også medvirke til likebehandling, ved at skolene har tydeligere rammer å behandle søknader innenfor, slik at kommunens skjønn utøves likt uavhengig av hvilken skole man søker seg fra eller til. God dialog mellom skolene før vedtak fattes er også et viktig virkemiddel for å oppnå dette. Rådmannen vil på det sterkeste advare mot å innføre fritt skolevalg i Gausdal kommune. Større grad av flyt av elever mellom skoler, vil gi mindre forutsigbarhet, og vil kunne redusere stabiliteten for skoler, klasser og elever. Videre vil det gjøre det svært utfordrende for rektor å planlegge og organisere driften ved skolen, samt å ha god økonomistyring. I tillegg kan det etableres A og B-skoler internt i kommunen, der de mest populære skolene får høy tilsøking og mindre populære skoler stor frasøking. Dette er verken en heldig situasjon eller i tråd med nærskoleprinsippet. Rådmannens forslag til endringer knyttet til skolebytte Rådmannen foreslår presiseringer i forskrift om grunnskolen i Gausdal kommune, knyttet til skoleplass og skolebytte.
Nærskoleprinsippet er gjeldende, men det bør under visse forutsetning kunne fattes vedtak om skoleplass utenfor skolekretsen etter søknad. For at en slik søknad skal innvilges, bør det foreligge særlige hensyn. Rådmannen ser det som naturlig at en elev kan søke om utsatt skolebytte ved flytting til annen krets i løpet av skoleåret, slik at eleven kan fortsette i samme klasse ut det aktuelle skoleåret. Slike vedtak bør fattes i samråd mellom berørte skoler. Et slikt vedtak medfører i så tilfelle ikke varig tilhørighet i skolekretsen eleven har flyttet fra. Dersom det er ønskelig at elever begynner på ny skole før eleven faktisk har flyttet, må det dokumenteres at flytting skal skje innen rimelig tid. Det må i forskriften videre inntatt særlige bestemmelser/presiseringer knyttet til vedtak om skolebytte der dette er nødvendig for å ivareta andre elevers rettigheter (flytting av elev som mobber en eller flere medelever, jfr. opplæringslova 8-1, 4. ledd), samt for tilfeller der skolebytte er nødvendig for at en elev skal få oppfylt sin rett til et godt fysisk og psykososialt miljø etter opplæringslova kapittel 9a. Departementet anbefaler at vedtak om overflytting til annen skole med bakgrunn i at en elev har mobbet medelever etter opplæringslova 8-1, 4. ledd, gjøres av kommunen sentralt og ikke av den enkelte skole. Av gjeldende retningslinjer for Gausdal kommune fremgår at foresatte som hovedregel selv må ta ansvar for å organisere og betale for skoleskyss mellom hjem og skole ved bytte av skolekrets, og dette foreslås videreført. Unntak er skolekretsendring for elever som av særlige grunner blir tildelt plass i annen skolekrets. «Særlige grunner» vil her være sosiale eller faglige årsaker til at et skolebytte anses å være til det beste for eleven og der dette har bakgrunn i dokumenterte forhold. Forskrift for grunnskole i Gausdal kommune For å sikre god oversikt over bestemmelser som omhandler grunnskole, samt forutsigbarhet knyttet til bestemmelser for tildeling av skoleplass og muligheter for skolebytte, foreslår rådmannen at disse også inntas som en del av Forskrift for grunnskole i Gausdal kommune, jfr. sak om målform i grunnskolen i Gausdal kommune som behandles av kommunestyret 24.11.2016. Når vedtatt utredning av kretsgrenser i Gausdal kommune er gjennomført, inntas også bestemmelser om hvilken skole de ulike områdene i Gausdal sogner til. Dersom bestemmelser om skoleplass og skolebytte skal inntas i forskriften, må forvaltningslovens krav til utarbeidelse av forskrifter, som fremgår av lovens kapittel VII, være oppfylt. Blant annet stilles krav om at de som berøres av forskriften skal gis anledning til å uttale seg før forskriften blir utferdighet, endret eller opphevet, jfr. forvaltningsloven 37. Om det er nødvendig for å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst, skal uttalelse også søkes innhentet fra andre. Forvaltningsorganet bestemmer på hvilken måte forhåndsvarslingen skal foregå og kan sette frist for å gi uttalelse. Dette innebærer at forslag til nye retningslinjer for skoleplass og skolebytte må legges ut til offentlig ettersyn, og at berørte grupper spesielt inviteres til å uttale seg. Dette vil være formelle organer som skolenes samarbeidsutvalg, FAU og elevråd, samt foresatte ved
barneskolene. Andre, herunder foresatte til barn i barnehager i Gausdal kommune, vil også ha anledning til å uttale seg, ettersom det er en åpen høring. Det foreslås at forhåndsvarsling skjer ved at forslaget sendes SU og FAU ved den enkelte skole, samt deles ut til alle elever ved barneskolene i Gausdal kommune, i tillegg til at forslag til forskrift annonseres i lokalavisen og på kommunens nettsider. Høringsfrist foreslås satt til fire uker. Når høring er gjennomført, vil kommunestyret få saken til ny behandling, og vil da eventuelt kunne fatte vedtak om endring av forskrift for grunnskolen i Gausdal. Inntil en eventuell forskrift trer i kraft, vil Gausdal kommune ved søknader forholdes seg til gjeldende retningslinjer og etablert praksis. En forskrift skal, ihht. forvaltningsloven 38, inneholde en uttrykkelig henvisning til den eller de bestemmelser som gir forvaltningsorganet hjemmel til å utferdige forskriften og nevne det forvaltningsorgan som har gitt forskriften. Med bakgrunn i overnevnte, foreslår rådmannen at følgende bestemmelser inkluderes i forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune: Endring av forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune Vedtak om skoleplass og skolebytte Kommunestyret i Gausdal kommune har med hjemmel i opplæringslova vedtatt følgende bestemmelser: 1. Gausdal kommune har vedtatt skolekretsgrenser, og elever har en rett til å gå på den skolen som er definert som deres nærskole etter opplæringslova 8. 2. Elevene skrives inn på sin nærskole, jfr. punkt 1. 3. Skolebytte kan innvilges dersom det er nødvendig for at eleven skal få oppfylt sin rett til et godt fysisk og psykososialt miljø i henhold til opplæringslova 9a-1, jfr. 9a-3. Slike vedtak skal fattes i tråd med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven. I vedtaket skal det opplyses om den enkelte skoles forutgående arbeid. 4. Det kan fattes vedtak om skolebytte dersom er nødvendig at en elev bytter skole for å ivareta andre elevers rettigheter etter opplæringslova 8-1, 4. ledd, jfr. opplæringslova 9a-1 og 9a-3. Før det fattes slikt vedtak, skal det være prøvd andre tiltak. Eleven kan, om nødvendig, flyttes til en skole utenfor kommunen, men ikke slik at eleven må flytte ut av hjemmet eller at skoleskyssen blir uforsvarlig lang. Slike vedtak skal fattes i tråd med reglene om enkeltvedtak i forvaltningsloven.
I vedtaket skal det opplyses om den enkelte skoles forutgående arbeid. 5. I tillegg til forhold som fremgår av forskriftens punkt 3 og 4, kan fattes vedtak om at en elev kan få skoleplass på en annen skole enn nærskolen når det foreligger særlige hensyn, og når disse er dokumentert. Innvilgelse av skolebytte forutsetter at skolen det søkes til har ledig kapasitet og det ikke medfører endret organisering. Særlige hensyn som kan vektlegges ved behandling av søknader: o Eleven har søsken ved en skole utenfor skolekretsen o Særlig sårbar elev har særskilte behov av sosial karakter o Nærskolen kan ikke gi et tilfredsstillende tilbud til elev med spesielle behov o Eleven har farlig skolevei, og vil få en tryggere skolevei ved skoleplass utenfor skolekretsen. I denne sammenheng vises til kommunens vurdering av forhold som definerer farlig skolevei. o Eleven har flyttet ut av kretsen og ønsker å fullføre det aktuelle skoleåret ved opprinnelig skole for å opprettholde sosiale relasjoner. Vedtak om å gå på annen skole enn nærskolen kan i slike tilfeller kun fattes for det aktuelle skoleåret. Etter dette vil søknad bli vurdert ut fra forskriftens øvrige bestemmelser. o Det kan dokumenteres at elevens familie innen rimelig tid skal flytte til den skolekrets det søkes om å bytte til. 6. Dersom eleven går på skole i en annen skolekrets enn den eleven er folkeregistrert i etter ønske fra eleven/foresatte, faller retten til gratis skoleskyss bort. Foresatte har da ansvar for å selv organisere skyss, samt til å dekke skysskostnader. Unntak er skolekretsendring for elever som av særlige grunner blir tildelt plass i annen skolekrets etter bestemmelser i forskriftens punkt 3 og 4. 7. Alle avslag på søknader om skolegang ved annen skole kan påklages etter forvaltningslovens bestemmelser om klage på enkeltvedtak, jfr. opplæringslova 15-1. Klagefristen er tre uker etter mottatt vedtak. Dersom klage ikke tas til følge, vil saken oversendes fylkesmannen i Oppland for endelig klagebehandling. FNs Barnekonvensjon I henhold til FNs Barnekonvensjon artikkel 3, skal barnets beste være en grunnleggende vurdering i alle avgjørelser som berører barn, også de fattet av det offentlige. Barnekonvensjonen er inkorporert i menneskerettsloven og har status som norsk lov. Dersom andre hensyn veier tyngre enn hva som er det beste for barnet, må dette fremgå spesielt av vurderingen. Opplæringslova slår uttrykkelig fast elevens rett til å gå på sin nærskole, og dette prinsippet anses oppfylt i rådmannens forslag til forskrift om skoleplass og skolebytte. Videre åpner forslaget for at elever kan innvilges skolegang ved annen skole enn nærskolen ut fra en rekke ulike kriterier. Disse skal blant annet sikre at kommunen oppfyller elevers rett til et godt fysisk
og psykososialt miljø og at andre særlige hensyn knyttet til eleven blir ivaretatt. Samtidig ivaretas skolens, klassens og elevenes behov for forutsigbarhet og stabilitet. Konklusjon Med bakgrunn i erfaringer knyttet til praktisering av gjeldende retningslinjer for skolebytte, vedtatt i kommunestyret 29.01.2015, foreslår rådmannen en ytterligere presisering av forutsetninger for at skolebytte skal kunne innvilges. Nye bestemmelser knyttet til skoleplass i skolebytte foreslås inntatt i forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune. For å tilfredsstille forvaltningslovens krav til utforming og endring av forskrifter, legges forslag til forskrift om skoleplass og skolebytte ut til offentlig ettersyn. Frist foreslås satt til fire uker. Når høring er gjennomført, vil kommunestyret få saken til ny behandling, og vil da eventuelt kunne fatte vedtak om endring av forskrift for grunnskolen i Gausdal. Inntil en eventuell forskrift trer i kraft, vil Gausdal kommune ved søknader forholdes seg til gjeldende retningslinjer og etablert praksis. Når vedtatt utredning av skolekretsgrenser i Gausdal kommune er gjennomført, innarbeides bestemmelser om skolekretsgrenser i forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune. Sett inn saksutredningen over denne linja Rådmannen foreslår at det gjøres følgende innstilling: 1. Kommunestyret legger forslag til endring av forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune ut til offentlig ettersyn, jfr. rådmannens forslag som er vedlagt saken. 2. Høringsfrist settes til 4 uker. 3. Forslag til forskriftsendring annonseres i lokalavisen og på kommunens nettsider. De som berøres direkte av endringen inviteres spesielt til å uttale seg. 4. Kommunestyret får saken til endelig behandling etter gjennomført høring. Formannskapet behandlet saken, saksnr. 95/16 den 22.11.2016. Behandling:
Anne Synnøve Østensen, Ap, satte fram dette forslaget til tillegg i forskriftens punkt 5 «Etter en skjønnsmessig vurdering kan skolebytte innvilges etter andre særskilte og dokumenterte årsaker.» Votering: Rådmannens forslag med Anne Synnøve Østensens endringsforslag ble enstemmig tiltrådt. Innstilling: 1. Kommunestyret legger forslag til endring av forskrift for grunnskolen i Gausdal kommune ut til offentlig ettersyn, jfr. rådmannens forslag som er vedlagt saken med formannskapets tillegg i forskriftens punkt 5: «Etter en skjønnsmessig vurdering kan skolebytte innvilges etter andre særskilte og dokumenterte årsaker.» 2. Høringsfrist settes til 4 uker. 3. Forslag til forskriftsendring annonseres i lokalavisen og på kommunens nettsider. De som berøres direkte av endringen inviteres spesielt til å uttale seg. 4. Kommunestyret får saken til endelig behandling etter gjennomført høring.