1 ENDELIG TILSYNSRAPPORT Elevenes rett til gratis videregående opplæring Ytre Namdal videregående skole Nord-Trøndelag fylkeskommune
2 Innhold 1 Innledning... 3 2 Om tilsynet med Nord-Trøndelag fylkeskommune... 3 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier... 3 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 2.4 Om tilsynsrapporten... 5 3 Elevenes rett til gratis videregående opplæring... 5 3.1 Rettslig krav, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd... 5 3.2 Fylkesmannens undersøkelser... 6 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.4 Fylkesmannens konklusjon... 8 4 Fylkeskommunens rett til å uttale seg om den endelige rapporten... 8
3 Sammendrag Fylkesmannen i Nord-Trøndelag gjennomførte dokumenttilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier i perioden februar til mai 2014. Temaet for tilsynet var gratis opplæring i videregående skole, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Det overordnede målet med tilsynet er en styrking av elevene sin rett til en gratis opplæring i videregående skole. Gjennom kontroll med skoleeiers og skolenes overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Tilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune ble åpnet gjennom brev av 03.02.14. Fylkeskommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i kommuneloven 60 c. Det ble gjennomført elektronisk spørring rettet mot skoleeier og skoleledelsen ved 5 videregående skoler. I tillegg bygger tilsynet på gjennomgang av innsendt dokumentasjon. Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Ytre Namdal videregående skole jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Tilsynsrapporten er derfor endelig. 1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 03.02.14 til dags dato gjennomført dokumenttilsyn med temaet gratis opplæring i videregående skole. Tilsynet er begrenset til å se på skolenes praktisering av regelverket ved gjennomføring av turer i regi av skolen. 2 Om tilsynet med Nord-Trøndelag fylkeskommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier Fylkesmannen fører tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier jf. opplæringsloven, lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa, 14-1 første ledd. Fylkesmannens tilsyn med fylkeskommunen som skoleeier er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. Tilsynet skal være preget av åpenhet, likebehandling og etterprøvbarhet. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt.
4 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er skoleeiers ansvar for gratis videregående opplæring, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. Formål med tilsynet er å bidra til: at elever får innfridd sin rett til gratis videregående opplæring inkludert gratis deltakelse på aktiviteter i regi av skolen at elever ikke utsettes for uheldig press i forbindelse med finansiering av aktiviteter i regi av skolen at fylkeskommunen har rutiner som sikrer at deltakelse på aktiviteter i regi av sine skoler, er gratis for elevene at fylkeskommunen som skoleeier, har rutiner som sikrer at bestemmelsene om gratis videregående opplæring blir fulgt av skolene Begrunnelse for valg av tema: Hensynet bak retten til gratis videregående opplæring er en inkluderende skole, der alle kan delta på lik linje, uavhengig den økonomiske situasjonen til eleven/foresatte. Fylkesmannen får jevnlig konkrete forespørsler om tolking av loven fra foresatte, og vi er også kjent med at turer ikke alltid er finansiert over skolens driftsbudsjett, men at egenandeler kreves inn fra den enkelte elev. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Nord-Trøndelag fylkeskommune ble åpnet gjennom brev av 03.02.14. Fylkeskommunen ble pålagt å legge frem dokumentasjon for Fylkesmannen med hjemmel i opplæringsloven 14-1 første ledd jf. kommuneloven 60 c. Fylkesmannens tilsynsteam var følgende: Gunn Oddny Olsen Haugen, tilsynsleder Knut Olav Dypvik, revisor Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og opplysninger fra elektronisk spørring. Følgende dokumenter fra Nord-Trøndelag fylkeskommune inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Fylkesrådsnotat: Gratisprinsippet i videregående opplæring i Nord-Trøndelag Brev til de videregående skolene: Gratisprinsippet i videregående opplæring Brev til de videregående skolene: Verneutstyr til elever og gratisprinsippet CAF, en kvalitetsmodell for offentlig sektor Kvalitetsmelding 2013 Besvarelse på elektronisk spørring
5 Følgende dokumenter fra Ytre Namdal videregående skole inngår som dokumentasjonsgrunnlag for tilsynet: Plan for gjennomføring av turer i skolens regi skoleåret 13/14 Skolens informasjon til elevene om hva gratisprinsippet innebærer Skolens informasjon til ansatte om hva gratisprinsippet innebærer Skolens prosedyre ved ekskursjoner og skoleturer Reglement for turer og ekskursjoner Retningslinjer ved kortere fagekskursjoner Prosedyre for studietur VG3 Skolens redegjørelse for praksis Besvarelse på elektronisk spørring Tilsynet er gjennomført som dokumenttilsyn. 2.4 Om tilsynsrapporten Tilsynsrapporten er endelig da det ikke ble avdekket ulovlig forhold under tilsyn, jf. kommuneloven 60 d. 3 Elevenes rett til gratis videregående opplæring Selv om opplæringsloven legger ansvaret på skoleledelsen og det pedagogiske personalet for den daglige gjennomføringen og etterlevelsen av de kontrollerte reglene, er det fylkeskommunen som har det overordnede ansvaret. Dette påpekes i opplæringsloven 13-10 at fylkeskommunen har ansvaret for at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir fulgt, under dette å stille til disposisjon de ressursene som er nødvendige for at kravene skal kunne oppfylles. Det er fylkeskommunen som skoleeier, som må sørge for at skoleledelsen ved skolene etterlever kravene og pliktene i loven, og at de tilbyr de tjenestene og aktivitetene som beskrives i loven. Selv om skolen har det daglige ansvaret for at lovkravene relatert til gratis videregående opplæring blir etterlevd og oppfylt, er det fylkeskommunen som er ansvarlig for at elevers rettigheter blir oppfylt og som derfor er adressat for eventuelle pålegg om endring. 3.1 Rettslig krav, jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd Opplæringslova 3-1 niende ledd. Rett til vidaregående opplæring for ungdom «Opplæringa i offentleg vidaregåande skole eller i lærebedrift er gratis. Fylkeskommunen har ansvar for å halde elevene med trykte og digitale læremiddel og digitalt utstyr. Elevane kan ikkje påleggast å dekke nokon del av utgiftene til dette ut over det som følger av forskrift. Fylkeskommunen kan påleggje elevane, lærlingane og lærekandidatane å halde seg med anna individuelt utstyr som opplæringa til vanleg gjer det nødvendig å ha. Departementet kan gi nærmare forskrifter.» Fylkeskommunen kan ikke kreve betaling fra elevene eller foreldrene for verken undervisningsmateriell eller aktiviteter (faglige og sosiale) som foregår i skoletiden og i skolens regi.
6 For videregående opplæring er det et unntak ved at elevene kan pålegges å holde seg med individuelt utstyr som vanligvis er nødvendig å ha, f.eks. kladdebøker, kalkulator og nødvendig påkledning i yrkesfag. Kostnader til individuelt utstyr er også unntatt fra hovedregelen om gratis videregående opplæring. Forbudet mot å kreve egenbetaling gjelder all virksomhet i forbindelse med opplæringen, også aktiviteter som foregår utenom ordinær skoletid når disse aktivitetene er ledd i at skolen gjennomfører opplæringen i samsvar med lov og forskrift. Eksempler på utgifter til aktiviteter som fylkeskommunen ikke kan kreve at elevene eller deres foreldre dekker, er utgifter til reise, losji og opplæring i forbindelse med leirskoleopphold eller andre tematurer som er en del av opplæringen. Dersom fylkeskommunen/skolen tar elevene med på en teaterforestilling eller til et museum som en del av opplæringen, må fylkeskommunen også betale eventuell transport og billett. Annen nødvendig transport i skoletiden, for eksempel til svømmehall eller bibliotek, skal også betales av fylkeskommunen. Momenter som kan være avgjørende i vurderingen av om en aktivitet er i skolens regi: - Foregår reisen i skoletiden? - Kan reisen knyttes til pedagogisk tema eller aktiviteter i opplæringen? - Er lærerne med på turen? - Er skoleeier ansvarlig dersom det oppstår uhell? - Er det utarbeidet reglement, og har dette reglementet sanksjoner for evt. hjemsendelse? - Fremgår turen av skolenes aktivitets-/virksomhetsplan? - Er det organisert opplæringstilbud for elever som ikke er med på turen? Opplæringsloven 3-1 niende ledd regulerer ikke aktiviteter som ikke er en del av opplæringen, det vil si aktiviteter som faller utenom virkeområdet til opplæringsloven. 3.2 Fylkesmannens undersøkelser Nord-Trøndelag fylkeskommune har utarbeidet retningslinjer for håndtering av gratisprinsippet ved videregående opplæring i fylket. Disse er forelagt fylkesrådet som politisk skoleeier, og de er formidlet til alle videregående skoler i fylket. Det har vært fokus på teamet på flere rektormøter. Fylkeskommunen har også gitt presiseringer om verneutstyr til elever og gratisprinsippet. Fylkeskommunen henviser til CAF, fylkeskommunens kvalitetssystem for utdanningssektoren, som deres system for å sikre at skolene følger lover og retningslinjer. De fylkeskommunale retningslinjene for gratisprinsippet i videregående opplæring kom i 2012. De sies å være en innstramming av tidligere praksis, og skoleeier gir føringer for at de trer i kraft for fullt fra skoleåret 2013-2014.
7 Ytre Namdal videregående skole har årsplan for gjennomføring av turer i skolens regi. Ekskursjoner legges inn i klassenes årsplaner. Det gjennomføres både skoleturer og ekskursjoner i løpet av et skoleår. I tillegg til fylkeskommunens retningslinjer for gratisprinsippet, har skolen eget prosedyreskjema for ekskursjoner og skoleturer. Her presiseres at turer skal ha et faglig innhold forankret i læreplanene. Turer skal ha en finansieringsplan som sikrer at gratisprinsippet ivaretas. Skolen omtaler i denne sammenheng både dugnadsmidler, gaver og betaling for ulike oppdrag som aktuelle finansieringskilder. Også skolens prosedyreskjema for studietur VG3 studiespesialisering omtaler dette. Det presiseres at innsamlede midler av ulike slag, skal gå til fellesprosjektet og ikke til enkeltelever. I den elektroniske spørringen bekrefter rektor at eventuelle gaver er reelt frivillige og anonyme. Skolen har egne retningslinjer for kortere fagekskursjoner. Her presiseres at disse legges inn i klassens årsplan og at skolen dekker alle kostnader foruten utgifter til bespisning. Eleven må ta med egen mat. Ytre Namdal videregående skole informerer elever og foresatte om turer i skolens regi og gratisprinsippet på foreldremøter og via skolens hjemmeside. Det vises til denne rutinen i skolens prosedyreskjema for studietur. Kontaktlærere og tillitselever informeres i egne møter av avdelingsleder. Her tas en gjennomgang av skolens retningslinjer for turer og om gratisprinsippet. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Fylkeskommunens retningslinjer for håndtering av gratisprinsippet, er føringer som i hovedsak er innenfor opplæringslovens rammer. I fylkeskommunen sine retningslinjer for studieturer og ekskursjoner punkt 3 sies at «Alle turer i skolens regi er å oppfatte som opplæring og kan ikke gjøres frivillig. Unntak kan gjelde ved egne opplegg for spesielle grupper av idrettsutøvere. For elever som av en eller annen grunn ikke kan delta på turer, skal det være et organisert opplæringstilbud på skolen.» Unntaket som her er lagt inn, følger ikke lovens intensjon. Utdanningsdirektoratet har presisert at gratisprinsippet gjelder all offentlig videregående opplæring uavhengig av utdanningsprogram. Fylkesmannen har ikke varslet tilsyn med skoleeiers forsvarlige system jf opplæringsloven 13-10 andre ledd. Det vil derfor ikke bli varslet lovbrudd i denne tilsynssammenhengen. Fylkeskommunen oppforedes til å endre sine retningslinjer slik at de er i tråd med lovens intensjon. Fylkesmannen kan senere ettergå dette ved å be om informasjon eller ved å opprette ny tilsynssak. Nord-Trøndelag fylkeskommune som skoleeier, har formidlet til skolene en forventing om at de forholder seg innenfor gratisprinsippet.
8 Ved Ytre Namdal videregående skole gis informasjon om skolens rutiner for turer og håndtering av gratisprinsippet til aktuelle grupper, både ansatte, elever og foresatte. God informasjonen i denne sammenhengen, er viktig. Skolen forholder seg til fylkeskommunens retningslinjer og har i tillegg utarbeidet egne prosedyreskjema. Disse forholder seg til lovens krav om at opplæringen skal være gratis. På kortere fagekskursjoner kan eleven regne med å bringe med mat eller dekke egen bespisning. Dette er innenfor rammen av hva som kan forventes at elevene deker selv. Skolen har også fokus på at hvis turer finansieres ved gaver og/eller dugnader, skal det sikres at dette kommer alle elever til gode. Skolen har ikke synliggjort tydelig i egne prosedyrer og retningslinjer at slike gaver skal være reelt frivillige og anonyme, men det presiseres i den informasjonen som ligger om gratisprinsippet på skolens hjemmeside. Ytre Namdal videregående skole viser gjennom rutiner, prosedyreskjema, retningslinjer og svar på elektronisk spørring, at de praktiserer prinsippet om gratis videregående opplæring for sine elever. 3.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovbrudd under tilsynet med Ytre Namdal videregående skole jf. opplæringsloven 3-1 niende ledd. 4 Fylkeskommunens rett til å uttale seg om den endelige rapporten Etter forvaltningsloven 18 har fylkeskommunen rett til innsyn i sakens dokumenter. Fylkeskommunen har også rett til å uttale seg om den endelige tilsynsrapporten. Frist for uttalelse om den endelige tilsynsrapporten settes til 23.06.14.