NOKUTs tilsyn med og evaluering av kvaliteten i utdanningene I dette notatet beskrives en fornyet modell for tilsyn med utdanningskvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning, og andre typer evalueringer av kvalitet i utdanningene. Den endelige utformingen av fornyet modell vil måtte samstemmes med endringer som vil følge av Kunnskapsdepartementets arbeid med både høyere utdanning- og fagskolesektoren. NOKUT vil føre dialog med sentrale aktører i sektoren med tanke på å utforme kriterier og metodikk for både tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid, for tilsyn med studieprogram og institusjoner og for fagevalueringer. Tillit, kontroll og kvalitetsutvikling Institusjonene som tilbyr høyere utdanning og fagskoleutdanning har selv ansvaret for kvaliteten i utdanningene de tilbyr. NOKUT fører tilsyn med kvaliteten og stimulerer til kvalitetsutvikling, slik at samfunnet skal kunne ha tillit til kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning. NOKUTs virksomhet skal sikre at det kun tilbys utdanninger som har god kvalitet. NOKUTs virksomhet har de ti første årene vært preget av akkreditering av studier og institusjoner, og vi har bidratt til at alle institusjoner har på plass et internt system for kvalitetssikring av utdanningen. NOKUT har på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet gjennomført flere større evalueringer av profesjonsutdanninger. Vi har slik bidratt til en bedret kvalitetskultur ved utdanningsinstitusjonene. Sentrale rammefaktorer for høyere utdanning og fagskoleutdanning er endret etter 2003. Nasjonalt kvalifikasjonsrammeverk er innført, og synet på hvordan man tilrettelegger for studenters læring er i endring. NOKUTs tilsyn og evalueringer må bidra til at institusjonene fokuserer på at studentenes læringsbaner er preget av god kvalitet både hva gjelder programdesign, undervisning, litteratur, tilbakemelding på arbeider og vurderingsmetoder. Kvalitet i utdanning handler i stor grad om det arbeidet som den enkelte læreren utfører, samtidig som den kanskje mest avgjørende faktoren er studentenes evne til studere effektivt og i stor nok grad. Institusjonene har ansvar for å tilrettelegge for studentenes egeninnsats, men det påhviler både institusjonsledelse, lærere og studenter et ansvar for å skape en god studiekultur. NOKUT ser at kvalitetsfremmende prosesser ved institusjonene fordrer langsiktighet og ro. For å kunne skape gode vekstvilkår er det imidlertid avgjørende at NOKUT kan ha tillit til at institusjonene har et kontinuerlig blikk for kvalitet i utdanningen. NOKUT er opptatt av institusjonenes autonomi, men krever samtidig stor grad av transparens. NOKUT må kunne ha tillitt til at institusjonene kontinuerlig etterser kvaliteten i egen utdanning. Kontakten med NOKUT må oppleves som nyttig og relevant, samtidig som NOKUT kvalitetsfordringer fremstår som tilstrekkelig krevende. Kriteriene for god utdanningskvalitet skal fremstå som intuitive og drivende i kvalitetsutvikling. Vi vil bruke erfaringene fra Sentre for fremragende utdanning til å inspirere institusjonene til utvikling av høy utdanningskvalitet. NOKUT ønsker imidlertid også å beholde en viss romslighet i forståelsen av utdanningskvalitet. NOKUTs tilsyn og evalueringer har ikke direkte innvirkning på finansering av institusjonene. Fornyet rammeverk for tilsyn og evalueringer NOKUT har jobbet frem et rammeverk for tilsyn med eksisterende virksomhet og evalueringer uten sanksjoner. Rammeverket er nært knyttet til arbeidet med NOKUTs strategiplan for 2015-2020. De fleste av tilsynsaktivitetene som presenteres gjennomføres allerede av NOKUT i dag, men i dette forslaget setter vi virkemidlene mer i sammenheng. Nye elementer i tilsynet, samt fagevalueringer, vil fases inn fra 2015 av. NOKUT ønsker å dreie ressursene i tilsynsarbeidet mer mot pågående virksomhet ved institusjonene, på bekostning av akkreditering av nye studier. NOKUT vil i økende grad føre tilsyn med eksisterende 1
Tematisk tilsyn Periodisk tilsyn med institusjonenes kvalitetsarbeid Fagevalueringer Tilsyn med studieprogram og institusjoner Indikasjonsbasert tilsyn Hendelsesbasert tilsyn studietilbud og videreutvikle det periodiske tilsynet med institusjonenes systematiske kvalitetsarbeid. Samtidig skal vi utvikle opplegg for fagevalueringer som ikke primært har sitt utgangspunkt i studietilsynsforskriften. Denne type evaluering er det ikke knyttet sanksjoner til. NOKUT vil fortsatt akkreditere nye studier og institusjoner. Kunnskapsdepartementet vurderer endringer av akkrediteringsordningen for mastergradsstudier med tanke på å gi flere institusjoner selvakkrediteringsrettigheter for dette nivået. For studier vil NOKUT utvikle to sett med akkrediteringskrav: Kriteriesettet for initialakkreditering vil ha hovedinnretning på rammefaktorer og planer, mens kriteriene for studier som er i gang vil være rettet inn mot faktorer som direkte påvirker studentenes læringssituasjon. Fagskoleutdanning er i stor grad integrert i rammeverket som presenteres, men det vil bli ytterligere tilpasset fagskoleutdanning når Fagskoleutvalget, oppnevnt av Regjeringen, har avgitt sin utredning i desember 2014. NOKUTs virkemidler: Periodisk tilsyn med kvalitetsarbeid, evalueringer og tilsyn med eksisterende studier NOKUTs tilsyn vil ha tre hovedsøyler (se illustrasjon). Den første søylen markerer det periodiske tilsynet, som gjelder kun for høyere utdanning: Evaluering av institusjonenes interne kvalitetsarbeid. Den andre søylen markerer evalueringer som ikke har forskriftene som utgangspunkt, men som vil gjennomføres i relasjon til forhåndsdefinerte kvalitetsområder. Den tredje søylen markerer et repertoar av tilsynsvirkemidler som kan innrettes mot både studie- og institusjonsnivået. Effektiv bruk av tilgjengelig informasjon En viktig faktor i fremtidens tilsyn og evalueringer er informative oversikter over institusjonene og deres studier. Slike oversikter vil oppdateres fortløpende etter fastsatte prosedyrer, og gi oss et tydeligere bilde av tilstanden ved institusjonene enn det vi har i dag. Vi vil ha et bedre grunnlag for et effektive og målrettede prosesser. Vi vil i hovedsak basere oss på allerede foreliggende informasjon. Oversiktene kan inneholde innrapporterte data om opprettelser og nedleggelser av studier, nøkkeltall fra DBH, informasjon fra NOKUTvirksomhet (akkreditering, tilsyn, utredninger, Studiebarometeret), materiale fra andre (eks. NIFU, medieoppslag, institusjonenes egne nettsider), gjentatte bekymringsmeldinger og liknende søyle 1 søyle 2 Oversikt/informasjon over institusjoner og deres studier Figur 1: NOKUTs virkemidler. Videre i dokumentet kan dere lese mer om de ulike tilsynsaktivitetene. foreliggende informasjon. I tillegg vil NOKUT kunne gjennomføre undersøkelser for å fremskaffe nødvendig informasjon. Ved igangsatt tilsyn må imidlertid institusjonene forventes å levere et substansielt bidrag på dokumentasjonssiden, og i noen tilfeller (som ved revisjoner) også utarbeide en egenevaluering. søyle 3 2
I forbindelse med tilsyn og evalueringer vil NOKUT utarbeide «informasjonspakker» for hver institusjon. Disse skal inneholde omforent informasjon og vil være offentlige, og skal styrke forutsigbarheten i prosessene. Søyle 1: Periodisk tilsyn Det fremtidige tilsynet med institusjonenes kvalitetsarbeid vil utgjøre det periodiske elementet i NOKUTs tilsyn, slik evaluering av system for kvalitetssikring av utdanningen gjør i dag. NOKUTs periodiske tilsyn følger kravene i Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area (ESG). Gjennom ESG stilles det krav både til institusjonenes kvalitetsarbeid og til NOKUTs tilsyn. I opplegget for det fornyede periodiske tilsynet må derfor også de europeiske kravene til institusjonenes kvalitetsarbeid fortsatt være sentrale. NOKUT vil fortsatt evaluere hvordan institusjonene, gjennom sitt systematiske kvalitetsarbeid, ivaretar ansvaret for egen utdanningskvalitet. I evalueringene vil vi legge vekt på institusjonens studienære kvalitetsarbeid og sikringen av studentenes læringsutbytte, og kvalitetsarbeidet for ivaretakelse av egne faglige fullmakter og forvaltning av studieporteføljen. I tillegg ønsker NOKUT å kunne fokusere på utvalgte kvalitetsutfordringer for grupper av institusjoner eller for sektoren som helhet. Hovedtema i det periodiske tilsynet, utover evalueringen av institusjonens samlede kvalitetsarbeid, vil dermed være: 1. Hvordan institusjonenes studienære kvalitetsarbeid har innretning mot studentenes læringsbaner og læringsutbytte. 2. Hvordan institusjonene forvalter egne faglig fullmakter, og legger kvalitetskriterier til grunn for sin strategiske forvaltning av studieporteføljen. 3. Ett eller flere temaer bestemt av NOKUT. For at tilsynet i større grad skal være kvalitetsutviklende og gi et bedre bilde av tilstanden i sektoren, vil vi til forskjell fra dagens praksis i samme tidsperiode føre tilsyn med institusjoner med likhetstrekk. Vi forventer i større grad å kunne synliggjøre god praksis, og at institusjonene får grunnlag for å kunne sammenlikne seg med hverandre. Med et slikt grep kan vi også lettere se om spesielle utfordringer i kvalitetsarbeidet er knyttet til enkeltinstitusjoner, institusjonstyper eller sektor. NOKUT vil føre tilsyn med det interne kvalitetsarbeidet, slik at det normalt ikke skal gå mer enn seks år mellom evaluering ved den enkelte institusjon. Som i dag vil det være sanksjon i det periodiske tilsynet. Dersom en institusjon etter evaluering og oppfølgende evaluering ikke kan dokumentere et tilfredsstillende systematisk kvalitetsarbeid, mister institusjonen selvakkrediteringsfullmakten eller muligheten til å søke NOKUT om akkreditering av nye studier. Institusjoner som kan dokumentere systematisk kvalitetsarbeid på høyt nivå, kan gis lengre intervaller for tilsyn; opptil åtte år. Institusjoner med et godt kvalitetsarbeid følger seksårsintervallet, og institusjoner med noen mangler i kvalitetsarbeidet vil få kortere intervaller. For å kunne bestemme tidsintervallet for den enkelte institusjon vil vurderingene være graderte. Søyle 2: Evalueringer uten sanksjoner En av NOKUTs oppgaver er å gjennomføre «evalueringer for å kunne bedømme kvaliteten i høyere utdanning». Evalueringene skiller seg fra andre tilsynsoppgaver ved at de ikke primært har utgangspunkt i studietilsynsforskriften, og ikke følges av sanksjoner. NOKUT har gjennomført tre evalueringer i denne kategorien etter pålegg fra Kunnskapsdepartementet. 3
NOKUT har ønsket å kunne utvikle slike evalueringer innen egendefinerte områder. Det er derfor svært gunstig for NOKUT at Kunnskapsdepartementet har gitt NOKUT to oppdrag som vil kunne legge grunnlag for fremtidige evalueringer uten sanksjoner: NOKUT og Norges forskningsråd har fått i oppdrag å samarbeide om utviklingen av en modell for fagevalueringer der både utdanning og forskning inngår. NOKUT har fått i oppdrag, sammen med noen andre lands kvalitetssikringsorganer, å utvikle og prøve ut et opplegg for sammenlikning av norske studietilbud med tilsvarende studietilbud i andre land. Kravene til studie- og institusjonsakkreditering vil ikke ligge til grunn for evalueringene. NOKUT vil i samarbeid med sektoren utvikle beskrivelser av gode utdanningspraksiser, og slike kan inngå som evalueringsgrunnlag. Norges Forskningsråd har siden 1990-tallet jevnlig gjennomført fagevalueringer av norsk forskning. Det skal nå utvikles et opplegg for felles evalueringer av forsknings- og utdanningsvirksomheten ved institusjonene. Kombinerte fagevalueringer gir også muligheter for å få bedre innsikt i samspillet mellom FoU- og utdanningsvirksomheten ved universiteter og høyskoler. Forskningsrådets fagevalueringer gir grunnlag for råd til institusjonene, departementet og brukes i rådets utvikling av egne virkemidler. Anbefalinger og råd i de kombinerte fagevalueringene bør likeledes danne basis for basis for generelle tiltak og faglige prioriteringer, og være et redskap for institusjonenes strategiske og faglige utviklingsarbeid. I universitets- og høyskoleloven heter det at lovens formål er å legge til rette for at institusjonene tilbyr høyere utdanning på høyt internasjonalt nivå. Kunnskapsdepartementet ønsker et grunnlag for å sammenlikne norske utdanningstilbud med tilsvarende som gis i andre land. Internasjonal sammenlikning av studietilbud innebærer sammenlikning av studietilbud innen flere fagområder på tvers av flere land. Et element i prosjektet kan være å få synliggjort eksempler på god praksis fra andre land NOKUT og institusjonene mener det er relevant å sammenligne Norsk utdanningsnivå med. NOKUT kan i arbeidet bygge på erfaringer fra enkelte institusjoner som har gjennomført fagfellevurdering av utdanningsvirksomheten. Internasjonale sammenlikninger kan også bidra til utvikling av feltet godkjenning av utenlandsk utdanning. Søyle 3: Tilsyn med studieprogram og institusjoner NOKUTs virkemidler skal stimulere den interne kvalitetsutviklingen, men alt tilsyn bærer i seg muligheten for bruk av inngripende virkemidler og sanksjoner overfor institusjonene. Det mest inngripende virkemiddelet NOKUT rår over er revidering av akkrediteringen for studier og institusjoner. Revidering av akkreditering gjøres gjennom å undersøke om henholdsvis studiet eller institusjonen oppfyller de respektive akkrediteringskravene i studietilsynsforskriften eller fagskoletilsynsforskriften. Tilsynsformene vi presenterer i det følgende er utviklet med tanke på å få til kvalitetsutvikling og oppfylling av akkrediteringskravene uten med én gang å sette i gang revidering av akkreditering. Dersom aktuelle kvalitetskrav etter en dialogfase ikke oppfylles, kan NOKUT eventuelt sette i gang revidering av akkreditering. Oppfølging etter akkreditering Oppfølging tre år etter akkreditering av studium inngår i dagens tilsynsmodell, men vil først bli gjennomført fra ultimo 2014 siden de første studiene etter denne modellen ble akkreditert i 2011. Oppfølgingstilsyn vil etter hvert gjennomføres også i etterkant av akkreditering av institusjoner og revideringer av akkrediteringer. NOKUT vil vurdere nøkkeltall og annen informasjon om institusjonen, og be om en redegjørelse fra institusjonen om hvordan de har forholdt seg til de sakkyndiges råd i forbindelse med akkrediteringen eller revideringen av akkrediteringen. Vurderingen vil primært utføres i NOKUTs administrasjon. Dersom det kommer frem at aktuelle krav i lover og forskrifter ikke er oppfylt, kan NOKUT gi pålegg om oppretting. Dersom ikke forholdene er rettet opp innen den angitte tidsfristen, er det grunnlag for å iverksette revidering av akkrediteringen. 4
Tematisk, indikasjonsbasert og hendelsesbasert tilsyn Tilsyn på studie- og institusjonsnivå kan igangsettes på bakgrunn av hendelser og indikasjoner. Det kan også være aktuelt å utføre et avgrenset tilsyn med flere studier eller institusjoner samtidig. Felles for disse typene av tilsyn er at de har akkrediteringskravene til studier eller institusjoner i studietilsynsforskriften og fagskoleforskriften som vurderingsgrunnlag. På bakgrunn av resultatene fra en forundersøkelse, vurderer NOKUTs administrasjon materialet og igangsetter en dialogfase. Denne kan ende opp i en risikoanalyse, der utvidet tilsyn iverksettes for studier eller institusjoner der det er risiko for alvorlig kvalitetssvikt. Tilsynet må ikke nødvendigvis involvere sakkyndige, men dersom tilsynet ender i revidering av akkreditering oppnevnes alltid sakkyndige. Tematisk tilsyn Tematisk tilsyn kan utføres både på studie- og institusjonsnivå. NOKUT fører tilsyn med flere studier eller institusjoner samtidig. Prosessen gjennomføres i flere faser, der ideelt sett færre og færre studier/institusjoner er inne i tilsynsforløpet. Temaet som ligger til grunn for tilsynet må være tilstrekkelig avgrenset og egne seg for felles evaluering. En større gruppe studier eller institusjoner inngår i en forundersøkelse utført i NOKUTs administrasjon. Studier eller institusjoner der det ikke finnes indikasjoner på kvalitetssvikt fases ut av prosessen. Ved usikkerhet ber NOKUT om ytterligere informasjon om de aktuelle forholdene. Dersom det fortsatt er usikkerhet om kvalitetskravene er oppfylt, innleder NOKUT en dialog med institusjonen. Dersom det kommer frem at aktuelle krav i forskriftene ikke er oppfylt, kan NOKUT gi pålegg om oppretting innen en tidsfrist. Det er først når ikke kravene er oppfylt innen den angitte tidsfristen, at det er grunnlag for å åpne revidering av akkrediteringen. Indikasjonsbasert tilsyn Tilsyn av denne typen igangsettes dersom NOKUT har informasjon som kan indikere at kvalitetssvikt kan foreligge over tid. NOKUT vil periodisk gjennomgå informasjon om tilstanden på studieprogrammene ved de ulike institusjonene og foreta en administrativ vurdering. Hvis vi identifiserer tegn på sviktende kvalitet vil vi først innlede dialog med den aktuelle institusjonen, og deretter gi pålegg og eventuelt åpne revidering av akkrediteringen. Hendelsesbasert tilsyn På bakgrunn av bekymringsmeldinger, medieoppslag eller lignende avgjør NOKUT om det er behov for tilsyn og hvilket virkemiddel som er mest hensiktsmessig. Også ved denne type tilsyn vil vi først innlede en dialog med institusjonen for å få den aktuelle saken belyst. Hvis det dreier om enkeltstående hendelser vil vi avslutte saken etter å ha forsikret oss om at det ikke er fare for kvalitetssvikt. Finner vi derimot indikasjoner på kvalitetssvikt over tid, vil institusjonen få pålegg om oppretting i henhold til gjeldende krav. Om nødvendig åpner NOKUT revidering av akkrediteringen. Samarbeid med andre myndigheter Vi har erfart at det kan komme opp forhold av betydning for utdanningskvaliteten på områder der NOKUT ikke har tilsynsmandat. I noen tilfeller kan slike forhold ha kommet frem i tilsynsrapporter, men vi har til nå vært tilbakeholdne med å rapportere slike observasjoner direkte til andre tilsynsmyndigheter. Vi har imidlertid endret praksis, og vil innrapportere observert kvalitetssvikt til aktuelle tilsynsorgan. Det er også mulig for NOKUT å føre tilsyn sammen med andre myndighetsorganer der det er relevant. Revidering Det mest inngripende virkemiddelet NOKUT rår over er revidering av akkrediteringen for studier og institusjoner. NOKUT kan revidere akkrediteringen til alle eksisterende studier og institusjoner, ikke kun dem 5
som har akkreditering fra NOKUT. Revidering av studieakkreditering gjøres gjennom å undersøke om studiene oppfyller de relevante kravene i studietilsynsforskriften eller fagskoleforskriften. Revidering av institusjonsakkreditering gjøres gjennom å undersøke om institusjonen oppfyller de relevante kravene i studietilsynsforskriften. Ved en revidering av akkrediteringer i høyere utdanning oppnevnes en sakkyndig komité, og det gjennomføres en stringent prosess der den sakkyndige komiteen undersøker om studiet eller institusjonen skal kunne opprettholde akkrediteringen. For fagskoletilbud kan det gjennomføres begrenset revidering av akkreditering. Da kreves det ikke at sakkyndige oppnevnes. Det innføres ikke endringer i prosedyrene for revidering. Revidering av akkrediteringen av et studium eller en institusjon kan ved behov gjennomføres uten forutgående tilsynsprosess. Dette tilsvarer dagens praksis. Dersom det er krav som ikke er oppfylt, gir NOKUT institusjonen en frist for oppretting. Ved fristens utløp, eller når ny informasjon kommer inn fra institusjonen, gjøres en ny vurdering av om kravene er oppfylt. Er det fortsatt krav som ikke er oppfylt, mister institusjonen retten til å tilby studiet, eller den aktuelle institusjonsstatusen. 1 Plan for videre arbeid I første omgang arbeider NOKUT videre med kriterier og metodikk for tilsyn og evalueringer i høyere utdanning. Vi avventer den varslede NOU om fagskoleutdanning før vi går i gang på tilsvarende måte med fagskole. NOKUT vil også kriterier og god praksis for sentrale kvalitetsområder med tanke på å virkeliggjøre at både institusjonene og NOKUT innretter det studienære kvalitetsarbeidet på en adekvat måte. Det er ønskelig at evalueringskriteriene for fagevalueringer i stor utstrekning korresponderer med disse. Også studietilsyns forskriften vil komme til å avspeile de samme kvalitetsområdene. Utarbeidelsen av disse kriteriene og «god praksis» for de sentrale kvalitetsområdene vil NOKUT gjøre i samarbeid med representanter for sektoren. Det er viktig at utviklingen av kriterier og metodikk har forankring /skjer i samarbeid med sektoren. 4. og 5. desember 2014 arrangerer NOKUT et arbeidsseminar der vi presenterer status på disse områdene, og ber om klare tilbakemeldinger. Vi har invitert representanter fra et utvalg institusjoner, UHRs utdanningsvalg, deltagerne i tidligere nevnte forsøk og noen andre enkeltpersoner. Tidlige i 2015 starter vi arbeidet med ny studietilsynsforskrift. Denne kan ikke ferdigstilles før Kunnskapsdepartementet har fullført sitt arbeid med revisjon av Forskrift om kvalitet i høyere utdanning. For ny studietilsynsforskrift følger vi vanlige prosedyrer med høring. Parallelt arbeider vi med hva som kan gjennomføres uten endringer i lov og forskrifter. 1 For institusjonsakkreditering fatter Kunnskapsdepartementet endelige vedtak i saken. 6