Byrådssak 177/13 Strategiske valg knyttet til drift av Hovedanlegg for svømming og stup - etablering av et aksjeselskap BJOL ESARK-0324-200913701-52 Hva saken gjelder: Frem mot åpningen av Hovedanlegg for svømming og stup må det foretas en rekke strategiske valg knyttet til fremtidig drift av anlegget. Bystyret er i en tidligere sak b.sak 289/10 orientert om noen viktige tema som krever avklaring. Bystyrets vedtak har vært retningsgivende for byrådets oppfølgende arbeid. I en sak til byrådet som følger vedlagt denne sak, har byrådet innenfor tildelt kompetanse tatt stilling til en del strategiske valg knyttet til åpning og drift av anlegget. I denne sak vil det bli gjort rede for en del overordnete valg som må tas knyttet til etablering av en robust og kostnadseffektiv organisasjon til å forestå driften av anlegget. Den anbefalte løsning er etablering av et heleid AS til å forestå driften av anlegget med forankring i en tjenesteleveringsavtale med Bergen kommune. Sentrale spørsmål som bystyret i den forbindelse må ta stilling til, er selskapets vedtekter herunder hvilken aksjekapital selskapet skal utstyres med. Anlegget Avgjørende for anleggets suksess og derved gevinstene ved å investere 1 milliard, er bruken av anlegget. En bred og intensiv bruk - hvor store deler av befolkningen faktisk er brukere, er i denne sammenheng grunnleggende. Det må tas noen strategiske grep som sikrer dette. I valgsituasjoner har en sjeldent fullgod informasjon om alle mulige løsninger. Valg må treffes på bakgrunn av tilgjengelig informasjon samt de grunnleggende ideer om hva et slikt anlegg skal bidra til å realisere. Det strategiske valg mht. hvilket grunnleggende grep som skal tas for å realisere anleggets potensial, vil være retningsgivende for det videre arbeid og dermed hvilken arbeidsmetodikk som må utvikles for å realisere gevinster. Tidligere vedtak I forbindelse med bystyrets behandling av ovennevnte sak ble bl.a. følgende vedtak fattet (vedtakspunkt 3 og 5): «Bystyret slutter seg til de overordnete retningslinjer vedr driftsmodell for anlegget som gjøres rede for i den fremlagte sak.» «I valg av organisasjonsmodell skal det legges vekt på løsninger som bidrar til at det kan leveres gode tjenester samtidig som kommunens nettoutgifter til tiltaket holdes på et forsvarlig nivå. Dette innebærer en balansering av to forhold: a. En bredest mulig bruk av anlegget med lang åpningstid b. En mest mulig effektiv drift med fokus på økte inntekter og lave kostnader.» Hva skal bystyret ta stilling til Bystyret skal ta stilling til opprettelse av et AS til å forestå driften ved Hovedanlegg for svømming og stup. I den forbindelse må bystyret fastsette vedtekter for selskapet, herunder ta stilling til hvilken aksjekapital selskapet skal ha. 1
Tidspunktet for etableringen og fastsettelse av åpningsbalanse delegeres til byrådet å ta stilling til, når nødvendige gjenstående forberedende arbeid er sluttført. I sak som fremmes parallelt med denne og hvor vedtak fattes i byrådet, går en nærmere inn på en del av de utfordringer som er knyttet til åpning og drift av Hovedanlegg for svømming og stup. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: Opprettelse og forslag til endringer av vedtekter i kommunale foretak og heleide aksjeselskaper, legges frem for bystyret. (Byrådets fullmakter 5.2) Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: 1. Det etableres et AS til å forestå driften ved Hovedanlegg for svømming og stup gjennom en tjenesteleveringsavtale med kommunen. Selskapets navn skal være Helleren AS. 2. Selskapet etableres med de vedtekter som fremgår av denne sak. 3. Selskapets aksjekapital fastsettes til NOK 1 mill. 4. Byrådet delegeres fullmakt til å fastsette selskapets åpningsbalanse, samt fastsette tidspunkt for registrering av selskapet Dato: 8. mai 2013 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Monica Mæland byrådsleder Gunnar Bakke Byråd for kultur, næring, idrett og kirke 2
Saksutredning: Bakgrunn Bystyret har tidligere fått seg forelagt sak om hvordan drift av Hovedanlegg for svømming og stup tenkes organisert. I forbindelse med bystyrets behandling av b.sak 289/10 ble bl.a. følgende vedtak fattet (vedtakspunkt 3 og5): «Bystyret slutter seg til de overordnete retningslinjer vedr driftsmodell for anlegget som gjøres rede for i den fremlagte sak.» «I valg av organisasjonsmodell skal det legges vekt på løsninger som bidrar til at det kan leveres gode tjenester samtidig som kommunens nettoutgifter til tiltaket holdes på et forsvarlig nivå. Dette innebærer en balansering av to forhold: a. En bredest mulig bruk av anlegget med lang åpningstid b. En mest mulig effektiv drift med fokus på økte inntekter og lave kostnader.» Å ta anlegget i bruk vil medføre en økning i kommunens driftsbudsjett. Økt ressursbruk på dette området vil måtte ses i sammenheng med prioriteringer i et kommuneperspektiv dvs. ressursbruken knyttet til skole, pleie og omsorg mv - på den ene side, og i et sektorperspektiv på den annen side - hvor en må se de nye driftsutgiftene ved Hovedanlegget i sammenheng med det totale driftsbudsjettet på idrettsfeltet. Uansett hvilke vurderinger en legger til grunn når driftsbudsjettet for anlegget etableres, er det viktig at en har en så effektiv ressursbruk som mulig på dette anlegget, sett i lys av de målsettinger som skal nås. Dette har dannet utgangspunkt for byrådets arbeid med å få på plass en robust og effektiv driftsorganisasjon for Hovedanlegg for svømming og stup Valg av driftskonsept Hva skal en ha oppmerksomhet på i driften? Et enkelt svar er at en skal se til at den oppgaveløsning som er knyttet til bestillingen/oppdraget gjennomføres, og de ønskete resultater nås innen for tildelt ressursramme. Det en må ta stilling til, er hvilken type oppmerksomhet en vil stimulere til i oppgaveløsningen m.a.o. hvilket driftskonsept som skal etableres? I prinsippet kan det i denne sammenheng legges to klare alternative perspektiver til grunn for arbeidet en slik driftsenhet. En kan ha et - Kostnadsdrevet driftskonsept - Inntektsdrevet driftskonsept Et kostnadsdrevet driftskonsept er det en ofte forbinder med ordinær kommunal drift. Gjennom det årlige driftsbudsjett tildeles en enhet/et anlegg ressurser som indikerer hvilke kostnader en virksomhet kan ha. Fokus er på kostnader. Kostnadene legger de avgjørende føringene på hvilken drift en kan ha. Dette gir mindre fokus på inntektssiden. Alternativt kan en bygge opp et inntektsdrevet driftskonsept, hvor fokus er på at inntekter må skaffes «før» en kan pådra seg kostnader. Enhver kostnad må holdes opp mot hvordan kostnaden bidrar til å realisere de inntekter en trenger for å kunne gjennomføre planlagt oppgaveløsning. Det finnes mange måter/modeller for å omstille og effektivisere en virksomhet. LEAN er en av flere slike modeller. Det sentrale i dette konseptet er å «fjerne» de deler av arbeidet som ikke er verdiskapende, og som således kan oppfattes som unødvendige. Både innenfor denne modellen og mer generelt, kan en si at en får hva en styrer på. M.a.o. dersom en har et kostnadsdrevet fokus, så vil en få økte kostnader, og motsatt dersom en styrer på inntekter, vil en få økte inntekter. Et viktig valg en må ta stilling til, er om driftskonseptet ved Hovedanlegget skal være kostnadsdrevet eller inntektsdrevet. 3
Valg av organisasjonsform Selv om et kostnadsdrevet fokus er det som karakteriserer ordinær kommunal drift - en fagetat, er det i prinsippet mulig å legge større vekt også på inntekter i en slik driftsmodell. Modellen i seg selv stimulerer imidlertid i begrenset grad til et slikt inntektsfokus. Andre organisasjonsformer som KF og AS er mer egnet dersom fokus er på å skape en organisasjonskultur i driften med forankring i en inntektsdrevet oppgaveløsning. I b.sak 289/10 foretok byrådet en gjennomgang av muligheter og utfordringer knyttet til å legge driften av Hovedanlegget inn i et AS. Bystyret sluttet seg til de overordnete retningslinjene vedr driftsmodell som ble trukket opp i saken. Med utgangspunkt i dette har byrådet i sitt videre arbeid med å utvikle en robust organisasjonsform ved Hovedanlegget, lagt til grunn et inntektsdrevet driftskonsept. I et slikt perspektiv vil det være riktig slik byrådet ser det å etablere et AS eid 100 % av Bergen kommune, til å forestå driften av anlegget med forankring i en tjenesteleveringsavtale. Å velge et AS med forankring i en oppdragsavtale som kommunens redskap for organisering og levering av den tjenesteyting som skal finne sted ved anlegget, har en rekke fordeler: a. Tydeligere styring utarbeidelse av en oppdragsavtale innebærer at kommunens ledelse må være tydeligere i sin bestilling hva kommunen ønsker utført og hvilke prioriteringer dette medfører. b. Ivaretar fortsatt politisk styring av virksomheten - tydelige styringssignaler gjør det også lettere å følge opp det utførende ledd for å sikre at de viktigste oppgavene blir utført med ønsket omfang og med riktig kvalitet. c. Styringen blir mer transparent det vil være lettere for bystyret og andre å se det styringsgrep som er tatt dette gir økt mulighet for tilsyn og kontroll fra bystyrets side. d. Tydeligere inntekts- og publikumsfokus et selskap må «tjene» penger før de kan «brukes». Kombinert med incentivordninger knyttet til anleggets inntekter og bruken av anlegget, kan dette bidra til å vri oppmerksomheten i tjenesteleveringen i enda større grad mot brukerne. e. Synliggjøring av kostnader det etableres et grunnlag for å synliggjøre de faktiske kostnader ved virksomheten. En slik synliggjøring kan være et godt redskap i prioriteringsdiskusjoner innenfor oppgaveområdet. f. Styring av kostnader etablering av incentivordninger basert på effektiv ressursutnyttelse f eks hva angår energikostnadene, kan bidra til en mer kostnadseffektiv driftsløsning. g. Statsstøtteregelverket deler av oppgaveløsningen på idrettsområdet ligger i grenselandet mellom offentlige oppgaver og marked. EØS-avtalens overvåkingsorgan ESA har ved flere anledninger pekt på at foreligger ulovlig statsstøtte ved kommunal drift av idrettsanlegg (Kippermoen mv.) Å skille ut driften i et AS kan bidra til et styringsgrep som gjør at en unngår å blande sammen kommunal oppgaveløsning og markedsbasert virksomhet på en måte som ikke er transparent. Etablering av et AS Sentrale aspekter ved stifting av et aksjeselskap hører inn under bystyrets enekompetanse, mens andre aspekter ved det arbeid som er nødvendig å gjøre i forbindelse med etablering av et slikt selskap allerede er delegert eller kan delegeres til byrådet. Nedenfor skal en gå nærmere inn på fem viktige aspekter ved stiftelse av et aksjeselskap. Selskapets forhold til kommunen Selskapet som etableres skal være 100 % eid av Bergen kommune. Selskapet skal betjene en tjenesteleveringsavtale med Bergen kommune med forankring i en oppdragsavtale. Bergen kommune vil ha full kontroll på selskapet. Selskapets oppgaveløsning må anses å skje i den en i konkurransesammenheng karakteriserer som i egen regi. Selskapets formål er ikke økonomisk overskudd, men å skape grunnlag for en drift av anlegget som bidrar til kostnadseffektivitet og høy bruk. Dette representerer aspekter ved selskapets virksomhet som må fremgå av selskapets vedtekter. Fastsette vedtekter 4
Ved etablering av et AS må det utvikles og vedtas vedtekter for selskapet. Vedtekter er dels av formell karakter de må være til stede for at et selskap kan etableres, mens har også noen politiske aspekter ved seg. Hovedanlegget er et nasjonalt anlegg finansiert med tippemidler riktig nok en rimelig beskjeden del sett i lys av anleggets totalkostnader. Retningslinjene for tildeling av spillemidler stiller klare forutsetninger om at det ikke skal kunne tjenes penger på å drive et idrettsanlegg finansiert med spillemidler. I retningslinjene er det tatt inn et punkt om at dersom det etableres et AS til å drive anlegget, må selskapet vedtekter i utgangspunktet godkjennes av departementet. Ved utarbeidelse av selskapets vedtekter har byrådet tatt utgangspunkt i de standardvedtekter som Kulturdepartementet har etablert for denne type selskaper knyttet til drift av anlegg finansiert med spillemidler. Standardvedtektene er rettet inn mot selskaper som på «selvstendig» grunnlag driver et idrettsanlegg. Dette er ikke tilfellet med det AS som nå skal etableres. Byrådet har vært i en dialog med departementet for å klargjøre en del sentrale forhold rundt et slikt AS virksomhet. Med utgangspunkt i at selskapet som nevnt er 100 % eid av kommunen, og at kommunen gjennom oppdragsavtalen i realitet programmerer og styrer driften av anlegget, har en pekt på at det ikke skulle være behov for en slik formell godkjennelse av vedtektene fra departementets side. I brev fra departementet 03.06.13 fremgår det at departementet aksepterer Bergen kommunenes argumentasjon, og konkluderer med at: «Det vil derfor ikke være grunnlag for å innhente hverken departementets forhåndssamtykke etter punkt 2.3.3 i bestemmelsene eller departementets godkjenning av selskapets vedtekter etter vedlegg 6 i bestemmelsene.» Kommunen som eier av anlegget vil på ordinær måte i forhold til departementet, være ansvarlig for at anlegget drives i samsvar med retningslinjene for tildeling av spillemidler. Forslag til vedtekter Ved utarbeidelse av forslag til vedtekter for selskapet har en som nevnt ovenfor tatt utgangspunkt i de standardvedtekter som Kulturdepartementet har utviklet for aksjeselskaper som er etablert for å drive idrettsanlegg som har mottatt spillemidler fra staten. En har valgt dette utgangspunktet for å tilkjennegi overfor departementet at Bergen kommune ønsker å være lojal mot de prinsipper som ligger til grunn for tildeling av slike spillemidler. 1 Navn Selskapets navn er Helleren AS. 2 Kontorkommune Selskapet skal ha sitt forretningskontor i Bergen. 3 Formål Selskapets formål er å betjene en tjenesteleveringsavtale med Bergen kommune i tilknytning til anlegg for svømming og stup og annen nærbeslektet virksomhet i tråd med de årlige oppdragsavtaler mellom Bergen kommune og selskapet. Selskapet er uten eget økonomisk formål. 4 Aksjekapital og utbytte Aksjekapitalen er på minimum NOK 1 000 000. Aksjenes pålydende skal være NOK 100.000,-. Selskapet er og skal være heleid av Bergen kommune og er et ideelt AS. Eventuelt overskudd i driften skal anvendes til selskapets formål. Det skal ikke utbetales utbytte fra selskapet. Ved oppløsning av selskapet skal selskapets formue tilfalle Bergen kommune. Dersom driften av selskapet år om annet skulle vise et regnskapsmessig overskudd, skal dette overskuddet komme selskapets formål til gode. 5
5 Forretningsmessige forhold Hvilken type oppgaveløsning selskapet kan engasjere seg i, vil bli definert gjennom den generelle oppdragsavtalen med Bergen kommune, og den tjenesteleveringsavtale som følger av dette. 6 Selskapets styre Selskapets styre skal ha 3 medlemmer. 7 Signatur Selskapet forpliktes ved underskrift av to styremedlemmer, hvorav den ene skal være styrets leder. Styret kan meddele prokura. 8 Generalforsamlingen På den ordinære generalforsamlingen skal følgende saker behandles og avgjøres: 1. Godkjennelse av årsregnskapet og årsberetningen 2. Valg av styre og revisor 3. Eventuelle vedtektsendringer 4. Andre saker som ligger til generalforsamlingen å behandle 10 Representasjon i styret Ansvarlig byråd, eller den vedkommende bemyndiger, gis anledning til å møte i selskapets styre med tale- og forslagsrett. 11 Daglig leder Styret ansetter daglig leder. Styret skal utarbeide et delegasjonsreglement som fastsetter daglig leders myndighet samt medfølgende ansvar. 12 Endring av vedtekter Selskapets generalforsamling tar stilling til endring i selskapets vedtekter. Bergen kommune som eier av selskapet, er ansvarlig for at selskapet opererer innenfor gitte retningslinjer fastsatt i regelverket: «Bestemmelser om tilskudd til anlegg for idrett og fysisk aktivitet» - etablert av Kulturdepartementet. Aksjekapital Selskapet må utstyres med en aksjekapital. Som tjenesteleverandør og derved begrenset risikotaking i sin drift, vil selskapet ha et begrenset behov for egenkapital. Selskapet må likevel ha tilstrekkelig kapital til å møte uventete hendelser i driften akutte behov for fornyelse av utstyr mv. som inngår i betjeningen av avtalen med kommunen. Det er kommunen selv som står for vedlikehold av anlegget. Egenkapital skal forrentes gi avkastning. Siktemålet med selskapet er ikke å gå med overskudd som gjør at selskapet kommer i en skatteposisjon. Overskudd som skapes ved at selskapet driver på en kostnadseffektiv måte og bidrar til å generer nye inntekter for kommunen, vil først og fremst komme til uttrykk i at kommunens nettobidrag til driften av anlegget over tid reduseres. Basert på ovenstående vil byrådet anbefale at selskapet etableres med en egenkapital på NOK 1.0 mill. Oppnevning av styret 6
Et AS må ha et styre. Antall styremedlemmer må fastsettes i vedtektene. Byrådet som selskapets generalforsamling (jf. byrådets fullmakter) utpeker styret. Styret må sammensettes med utgangspunkt i hvilken kompetanse oppgaveløsningen vil kreve dvs. hva som vil være viktige oppgaver som selskapet skal ivareta Et annet tema som også må tas stilling til ved oppnevning av styrerepresentanter, er hvorvidt en skal oppnevne representanter til styret fra ulike interesseorganisasjoner f eks idretten. Skal idrettens interesser i forhold til den oppgaveløsning selskapet skal stå for, ivaretas gjennom at idretten har egne representanter i styret, eller er det slik at det er kommunens politiske ledelse som har ansvaret for å konvertere interesser og prioriteringer til praktisk arbeid gjennom den årlige oppdragsavtalen? Å foreta prioriteringer mellom ulike interesser er kjernen i det politiske arbeid. Uansett må det være slik at en styrerepresentant ikke skal ivareta partsinteresser i sitt styrearbeid. Selskapets interesser skal være retningsgivende for alt arbeid i styret. Stiftelsestidspunkt Andre sentrale aspekter ved stiftelse av et aksjeselskap er å fastsette åpningsbalansen og å finne riktig tidspunkt for stiftelse av selskapet. Dess mer forberedende arbeid som er gjort i forkant av stiftelsen av selskapet, og hvordan dette arbeidet har materialisert seg i verdier, dess mer presis gjennomgang må en ha av selskapets åpningsbalanse. Åpningsbalansen må også avspeile hvilke ressurser i form av inventar og utstyr mv., som ligger i anlegget og som selskapet skal eie og derved være ansvarlig for vedlikehold av. Dette vil fremgå av avtale. Hva som er riktig tidspunkt for etablering av selskapet vil bla avhenge av hvordan en setter grensesnittet mellom det forberedende arbeid som skjer i kommunens regi, og når stafettpinnen skal overføres til det nye selskapet. Det er kommunen som må utvikle premissene for selskapets arbeid og hvordan kommunen vil styre og følge opp den virksomhet selskapet skal utføre. Selskapets styre vil på den annen side ha en viktig funksjon i å utvikle selskapet til å forestå en robust og utviklingsorientert oppgaveløsning, med utgangpunkt i de premisser kommunen som eier legger for selskapet. Hva som er riktig tidspunkt for selskapet må ses i lys av de øvrige strategiske valgene som er knyttet til å ta i bruk Hovedanlegg for svømming og stup. Når selskapets vedtekter er vedtatt av bystyret, bør det delegeres til byrådet å ta stilling til tidspunkt for registrering av selskapet. Slik formell registrering av selskapet vil skje når all nødvendig informasjon som trenges i forbindelse med etableringen, foreligger. Datterselskaper Ved etablering av Helleren AS er det vanskelig å overskue utfordringer og muligheter som vil oppstå for selskapet i driftsfasen. Det kan bli en aktuell problemstilling for selskapet på et senere tidspunkt å etablere en selskapsstruktur med datterselskaper til å forestå oppgaver av mer kommersiell art. Byrådet ønsker derfor allerede nå å peke på dette som en mulighet. Slik byrådet vurderer det, vil styret i Helleren AS ha mandat til å etablere eventuelle datterselskaper og samtidig være generalforsamling i et slikt datterselskap. Etablering av datterselskap vil måtte skje innenfor de rammer som aksjeselskapslovgivningen setter. 7