Drammen kommune Handlingsrom Gjennomgang av kommuneøkonomien i 2 med sikte på mulig resultatforbedring RAPPORT 2.8.12
Oppdragsgiver: Drammen kommune ved rådmannen Rapport nr.: 779 Rapportens tittel: Ansvarlig konsulent: Kvalitetssikret av: Handlingsrom Kaare Granheim Odd Helgesen Dato: 2.8.12 2
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Innhold 1 SAMMENDRAG 9 1.1 INNLEDNING 9 1.2 DRIFTSRESULTATET 9 1.3 ADMINISTRASJON, STYRING OG FELLESUTGIFTER 9 1.4 GRUNNSKOLESEKTOREN 1 1.5 BARNEHAGER 1 1.6 HELSE 1.7 PLEIE- OG OMSORGSTJENESTENE 1.8 SOSIALE TJENESTER 12 1.9 BARNEVERN 12 1.1 KIRKE OG KULTUR 12 1. KIRKEN 13 1.12 TEKNISKE TJENESTER, BOLIG OG NÆRING 13 1.13 OPPSUMMERING OG VURDERING 14 2 INNLEDNING 2 2.1 BAKGRUNN 2 2.2 METODE 21 3 NØKKELTALL 24 3.1 KOMMUNENES UTGIFTSBEHOV 24 3.2 DRIFTSUTGIFTENE OG DRIFTSINNTEKTENE 26 3.3 DRIFTSRESULTAT 28 3.4 LÅNEDEKNINGSGRAD 3 3.5 AVSKRIVNINGER 33 3.6 INVESTERINGER KONSERN 35 3.7 BEDRIFTSØKONOMISK RESULTAT 36 3.8 BEHOV FOR FORBEDRINGER I DRIFTEN 37 4 ADMINISTRASJON, POLITISK STYRING OG FELLESUTGIFTER 38 4.1 DEFINISJON OG AVGRENSNINGER 38 4.2 NETTOUTGIFTER TIL ADMINISTRASJON OG POLITISK LEDELSE PR. INNBYGGER 39 4.3 UTVIKLING OVER TID 41 4.4 BETYDNINGEN AV AKTIVITETSNIVÅ OG KOMMUNESTØRRELSE 42 4.5 ANDELENE TIL ADMINISTRASJON REGNET BRUTTO, NETTO OG SOM ANDEL AV LØNN 45 4.6 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON 45 5 GRUNNSKOLESEKTOREN 47 5.1 NETTO UTGIFTER PR. ELEV GRUNNSKOLE OG SFO 47 5.2 NETTO UTGIFTER PR. INNBYGGER OPPLÆRING FOR VOKSNE 5 5.3 UNDERVISNING 51 5.4 VOKSENOPPLÆRING 59 5.5 SFO 61 5.6 UNDERVISNING SAMLET OPPSUMMERING 65 6 BARNEHAGER 66 6.1 NETTO DRIFTSUTGIFTER PR. BARN 1 5 ÅR 66 6.2 DEKNINGSGRAD OG OPPHOLDSTID 69 6.3 TILSKUDD TIL PRIVATE BARNEHAGER 78 6.4 FORELDREBETALING 78 6.5 OPPSUMMERING BARNEHAGER 79 R7449 3
7 HELSE 8 7.1 TJENESTER SOM INNGÅR I OMRÅDET HELSE I KOSTRA 8 7.2 KOMMUNENES BEHOV FOR HELSETJENESTER 8 7.3 PRIORITERING 81 7.4 ÅRSVERK KOMMUNEHELSETJENESTEN 82 7.5 DRIFTSUTGIFTENE FORDELT PÅ ULIKE TJENESTEOMRÅDER 82 7.6 OPPSUMMERING 84 8 PLEIE- OG OMSORG 85 8.1 TJENESTENE SOM INNGÅR I ANALYSEN 85 8.2 BEHOV FOR PLEIE OG OMSORGSTJENESTER 86 8.3 PRIORITERING AV PLEIE OG OMSORGSTILBUDET 89 8.4 UTVIKLINGEN I NETTO UTGIFTSNIVÅ FRA 26-2 91 8.5 STRUKTUREN I TILBUDET STYRKEFORHOLDET MELLOM KJERNETJENESTER TIL HJEMMEBOENDE OG INSTITUSJONSOMSORG 92 9 RESSURSKREVENDE TJENESTER BETYDNING FOR KJERNETJENESTER I HJEMMET 94 9.1 PRODUKTIVITET I TJENESTEN SAMLET SETT 95 9.2 DEKNINGSGRAD - TJENESTENE SAMLET SETT 96 9.3 PRODUKTIVITET I INSTITUSJONSOMSORGEN 11 9.4 KJØP AV TJENESTER FRA ANDRE 13 9.5 PRODUKTIVITET INNENFOR KJERNETJENESTER I HJEMMET 14 9.6 ANDEL UTGIFTSDEKNING - BRUKERBETALING 18 9.7 OM KVALITET ELLER STANDARD 19 9.8 OPPSUMMERING 2 1 SOSIALE TJENESTER 3 1.1 KOMMUNENES BEHOV FOR SOSIALE TJENESTER 3 1.2 NETTO UTGIFTER 3 1.3 PRODUKTIVITET 5 1.4 ANDEL INNBYGGERE SOM MOTTAR SOSIALHJELP 7 1.5 UTBETALINGSNIVÅ OG STØNADSPERIODE 8 1.6 UTVIKLING OVER TID 8 1.7 OPPSUMMERING 12 BARNEVERN 121.1 TJENESTER SOM INNGÅR I OMRÅDET BARNEVERN I KOSTRA 121.2 KOMMUNENES BEHOV FOR BARNEVERNTJENESTER 121.3 PRIORITERINGER NETTO DRIFTSUTGIFTER 121.4 PRODUKTIVITET 124.5 DEKNINGSGRADER 126.6 UTVIKLING OVER TID 128.7 KVALITET 128.8 OPPSUMMERING 13 12 KULTUR OG KIRKE 131 12.1 KULTUR 131 12.2 KIRKE 133 13 TEKNISKE TJENESTER M.V. 136 13.1 KULTURMINNE, NATUR- OG NÆRMILJØ 136 13.2 VANN, AVLØP OG RENOVASJON 139 13.3 BRANN- OG ULYKKESVERN 14 4
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune 14 SAMFERDSEL 143 14.1 PRIORITERINGER 143 14.2 PRODUKTIVITET 144 14.3 KOSTNADER KORRIGERT FOR BRUKEN AV VEIEN 145 14.4 OPPSUMMERING 146 15 BOLIG 147 16 TILRETTELEGGING OG BISTAND TIL NÆRINGSLIVET 15 R7449 5
6
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Forord Denne rapporten er laget for Drammen kommune ved rådmannen. Spørsmålet er om kommunen driver effektivt nok. Denne analysen viser først og fremst kostnadsbildet for kommunen i forhold til relevante kommuner. Sammenligningskommunene er i noen grad plukket ut fordi de driver spesielt rimelig. Man må derfor være litt forsiktig med å tro at kostnadsbildet i disse kommunene uten videre kan kopieres. Arbeidet er utført i samarbeid med kommunen, men først og fremst basert på kommunens egne KOSTRA tall. Vi har avholdt en del møter i kommunen og drøftet tallene. Vi har også fått oversendt analyser og beslutningsunderlag som viser hva som er forklaringen og hvordan kommunen har kommet fram til en del av de løsningene som nå brukes. Rapporten har i noen grad fanget opp dette. En korrekturutgave er drøftet med økonomisjefen ledere og budsjettmedarbeidere. Vi har mottatt forklaringer og utfyllende kommentarer som delvis er innarbeidet i den endelige versjonen. Arbeidet er utført av Kaare Granheim og Odd Helgesen med førstnevnte som prosjektleder og sistnevnte med ansvar for kvalitetssikring. Sandvika, 21. august 212 Agenda Kaupang AS R7449 7
8
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune 1 Sammendrag 1.1 Innledning Denne rapporten tar sikte på å vise om det finns et handlingsrom i Drammen kommunens økonomi som innebærer at man kan frigjøre midler. Spørsmålet er dernest hvor mye Drammen bør forbedre situasjonen fra 2 for å ha det nødvendige handlingsrom for å møte fremtiden mer offensivt. Rapporten går ikke inn på løsningene, men indikerer hva som kan tilsi at innsparinger er mulig. Agenda Kaupangs oppdrag har vært å gi kommunen en uavhengig analyse av kommunens prioriteringer og produktivitet. Målet er å vise at man kan gjøre endringer uten å endre prioriteringene i særlig grad. Analysene bygger i all hovedsak på data som er tilgjengelig i KOSTRA. Nøkkeltall for 2 er benyttet som grunnlag for de gjennomførte analysene og vurderingene. Utviklingsforløpene de siste årene er trukket inn for å være sikre på at observasjonene er en del av et mønster. Etter avtale med oppdragsgiver er Drammen sammenlignet med Fredrikstad, Kristiansand, Tønsberg, Sandnes, Sandefjord, Gjøvik og gjennomsnittet for kommunegruppe 13 i KOSTRA. Vi har dessuten trukket inn andre kommuner der det synes relevant og sammenlignet med alle landets kommuner når det gjelder de store tjenestene. Alle nettoutgifter pr. innbygger er korrigert for tjenestebehov i den enkelte kommunen før sammenligning. 1.2 Driftsresultatet For Drammen kommune viser gjennomgangen følgende: R7449 Innbyggernes tjenestebehov for kommunale tjenester er beregnet å være 96 % av gjennomsnittet i Norge. Sammenligningskommunene har et utgiftsbehov som varierer fra 95,3 % i Sandnes til 99 % i Sandefjord. Gjennomsnittet i gruppe 13 ligger på 97 %. Det er spesielt behovet for sosial hjelp som trekker behovet opp og behovet for helsetjenester som trekker behovet ned. Kommunens relativt gjennomsnittlige inntekter sammenlignet med de andre kommunene tilsier at kommunen har råd til et utgiftsnivå på tjenestene som gjennomsnittet i sammenligningskommunene. Man kan ikke ha så høye utgifter som Fredrikstad, Kristiansand eller Gjøvik. Kommunens relativt store vekst gjennom flere år, tilsier at kommunen må ha et driftsoverskudd som er litt større enn normale krav tilsier, for å kunne sette inn egenkapital og dekke renter og avdrag for lån knyttet til ny teknisk og sosial infrastruktur. Vår vurdering er at kommunen bør ta sikte på å forbedre driften med minimum ca. 12 millioner kroner sammenliknet med 2-nivået for å skaffe balanse i driften og rom til nødvendige investeringer og normal fornyelse. Vi antar at kommune har innarbeidet en del av innsparingene i 212 budsjettet. For de ulike tjenesteområdene har vi oppsummert sammenligningene som omtalt nedenfor. 1.3 Administrasjon, styring og fellesutgifter Etter vår vurdering har Drammen moderate utgifter til administrasjon. Dette gjelder uansett beregningsmåte: Kroner pr. innbygger Andel av brutto driftsutgifter Andel av netto driftsutgifter Andel av lønn 9
Kommunen har likevel forholdsvis store utgifter til administrasjon sammenlignet med gjennomsnittet i kommunegruppe 13. Kopiering av gjennomsnittet i gruppen ville gitt en innsparing på ca. 16 mill. kroner. Fire av sammenligningskommunene bruker enda mindre. To av sammenligningskommune bruker mer etter korreksjon for kommunestørrelse. Ingen bruker mer når vi også korrigerer for aktivitet. Drammen kan komme litt dårlig ut av sammenligningen pga. av organisering av aktivitet i egne selskaper som ikke er konsolidert i kommuneregnskapet. Utgiftene er middels store når vi teller andeler av kommunens brutto utgifter og når vi teller andeler av nettoutgiftene er de forholdsvis store. Det viser seg imidlertid at lønnsandeler til administrasjon er svært liten. Det kan bety at Drammen har en moderat praksis når det gjelder å føre utgifter direkte på tjenestene. Man kan ellers merke seg at Drammen bruker ca. kr 2 mer pr. innbygger enn nest dyreste sammenligningskommune til politisk styring og kontroll. Det er en relativt stor forskjell. 1.4 Grunnskolesektoren Gjennomgangen av grunnskolesektoren viser følgende: Drammen har middels utgifter pr. barn i alderen 6-15 år til undervisningsformål uansett om vi sammenligner med de andre kommunene eller med kommunegruppe 13. Utgiftene har økt mer enn i noen av sammenligningskommunene fra 28 til 2. Drammen bruker ca. kr 16 mindre til undervisning enn gjennomsnittet for kommunegruppe 13. Kommunen bruker kr 19 7 pr. elev i lokaler. Gjennomsnittet i gruppe 13 er kr 14 335. Her kan tallgrunnlaget være forskjellig etter som Drammen fører alle kostnadene over husleien, mens mange av de andre kommunene ikke regner med finansutgiftene. Hvor store del av forklaringen dette representerer vil vi komme tilbake til. Det koster mer å drive små skoler enn store skoler. Drammen har større skoler enn de andre kommunene med gjennomsnittlig 373 elever pr. skole. En sammenligning med alle landets kommuner viser at Drammen driver noe dyrere enn skolestørrelsen skulle tilsi. Kommunens kostnader til skyss er bare kr 5 pr. elev. I de andre kommunene varierer disse utgiftene fra kr 7 til kr 1 6. Normerte prøver for 2 viste at Drammen scoret 3,4 på en skala fra 1-5. Dette er tredje best blant kommunene. 6 av 7 kommuner scoret bedre i perioden 28-2. Det kan se ut til at Drammen har oppnådd en betydelig forbedring siste år. Drammen kommune bruker kr 287 pr. elev til SFO. De andre kommunene buker fra 714 i Gjøvik til 2446 i Sandnes, Gjennomsnittet i gruppe 13 er kr 13. 1.5 Barnehager Drammen bruker kr 6 2pr. innbygger til barnehageformål. To av sammenligningskommunene bruker mindre. Korrigert for antall barn og andre faktorer er det bare Fredrikstad som bruker mindre enn Drammen Drammen har de laveste brutto utgifter pr. barn i kommunal barnehage. Andel barn med barnehageplass er kun 73,2 %. Det er bare Sandnes som har lavere andel. 1
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune 33,4 % av barna går i kommunal barnehage. Tre av de andre kommunene har lavere kommunal andel. 95 % av barna i barnehage har oppholdstid over 33 timer. Produktiviteten i de kommunale barnehagene er god i forhold til sammenligningskommunene. Barnehagene er ganske store. Kostnadene pr. barnehagetime ligger på gjennomsnittet for kommunale barnehager i hele landet korrigert for størrelse. Alt i alt, synes barnehagene å være drevet rimelig. 1.6 Helse Drammen kommune har netto driftsutgifter til kommunale helsetjenester som ligger noe over gjennomsnittet i gruppe 13 og høyere enn alle sammenlignings kommunene. Antall legeårsverk er høyest og antall fysioterapiårsverk er nest høyst blant sammenligningskommunene. En større del av tjenesten enn det som er vanlig går til forebyggende arbeid. 1.7 Pleie- og omsorgstjenestene Drammen kommune har et behov for pleie- og omsorgstjenester som ligger på 96,9 % av landsgjennomsnittet. KOSTRA-dataene viser at Drammens utgifter til pleie- og omsorg er på nivå med gjennomsnittet i gruppe 13. Tønsberg bruker om lag like mye og tre kommuner, Kristiansand, Sandefjord og Gjøvik bruker mindre. Tallene viser at Drammen kan spare fra 36 til 67 mill. kr ved å kopiere de kommunene som bruker mindre til formålet. Drammen har arbeidet med å redusere utgiftene innen pleie og omsorg. Det er ingen av de andre kommunene som har hatt så liten økning i utgiftene siden 28. Kommunen bruker forholdsvis stor andel av utgiftene til drift av institusjonsplasser. Det gjelder også boliger i institusjon. En forholdsvis stor del av utgiftene i hjemmetjenesten, kr 1 857 pr. innbygger går til egenandel for tunge brukere, selv om tilskuddet fra staten er blitt større i 2 enn tidligere. Kristiansand bruker enda mer, men gjennomsnittet i gruppe 13 er kr 856. De fire andre kommunene ligger i denne størrelsesorden. Det betyr at ansatte i omsorgen for eldre i Drammen kan oppleve akutt mangel på ressurser i hjemmetjenesten. Andelen som mottar tjenester i de ulike aldersgruppene avviker ikke mye fra det som ellers er vanlig, men Drammen gir tjenester til litt flere enn gjennomsnittet for kommunene i gruppe 13. Kommunen ligger høyt i forhold til sammenligningskommunene når det gjelder dekningsgrad i institusjonstjenester. Det kan se ut til at Drammen mangler noen boliger med døgnomsorg slik at forholdsvis flere brukere bor på institusjon. Dette gjelder for alle aldersgruppene. Dette kan også føre til omsorgen til en del hjemmetjenestebrukere blir langt dyrere enn nødvendig etter som tidsbruken blir lite effektiv. Sammenlignet med de andre kommunene har Drammen rimelige institusjonsplasser pr. bruker. Den høye dekningsgraden tilsier at en del av brukerne har et mindre pleiebehov og at plassene derfor bør være rimeligere enn i kommuner med lavere dekningsgrader. Betalingen fra brukerne er som man kan vente med relativt stor andel korttidsplasser. Sandnes og Gjøvik har likevel lavere andeler. Kjøp av plasser utenfor kommunen kan påvirke tallene slik at sammenligning av netto utgifter pr. plass kan være vanskelig før man har drøftet konsekvensene med tjenesten. R7449
Vi oppfatter at de samlede kostnadene til tunge brukere er svært store. Her kan det være grunn til å undersøke om kommunen kan organisere tjenesten mer effektivt. Det betyr tap av tilskudd, men også store besparelser. Brukerne kan komme fordelaktig ut av nye løsninger dersom mye av utgiftene nå går til ansatte som har sovende vakt eller deltar i turnus med dobbel bemanning av sikkerhetsmessige grunner. Vår oppfatning av kostnadene for omsorgstjenestene er at det bør være mulig å drive rimeligere institusjonstjeneste og rimeligere omsorg for funksjonshemmede. Hjemmetjenesten for eldre er svært rimelig og bør sannsynligvis styrkes i årene som kommer. Det er ønskelig med flere døgnbemannede boliger. 1.8 Sosiale tjenester Drammen kommune har de høyeste utgiftene til sosialtjenesten blant sammenligningskommunene før korrigering for behovet. Når det er kontrollert for befolkningens sammensetning, ligger utgiftene i Drammen på gjennomsnittlig nivå. Kristiansand og Gjøvik bruker mye mer og Sandnes bruker mindre. Utgiftene til sosialtjenesten i Drammen har ikke økt siden 27. De fleste av kommunene har hatt en viss økning, men Kristiansand har hatt nedgang. Sandefjord har også hatt nedgang i flere år men fikk en betydelig økning i 2. Sosialtjenesten i Drammen kommune hadde følgende kjennetegn ut fra KOSTRAdataene i 2: Sammensatt tjeneste Godt bemannet Lave kostnader pr. bruker Moderate utbetaling pr. måned Kort varighet for utbetaling av sosial hjelp 1.9 Barnevern Drammen er den kommunen som sammen med Gjøvik har den dyreste barnevernstjenesten. Utgiftene har vokst svært kraftig hvert år siden 25 unntatt siste året. Kjennetegn ved tjenesten i 2er; Stor andel brukere Lave utgifter pr. buker, men litt store utgifter pr. barn utenfor hjemmet God skår på både plan og behandlingstid 1.1 Kirke og kultur Drammen kommune bruker mer til kultur enn alle de øvrige kommunene i utvalget selv om både Kristiansand og Sandnes er kjent for satse på kultur og idrett, men bare hårfint mer. Om hvert enkelt område kan vi supplere med følgende kommentarer: Utgiftene til kirken er lave. Utgiftene til bibliotek er nest høyest blant alle kommunene. Bare Gjøvik bruker mer. Utgiftene til kino, museer og kunstformidling er på kr 131 pr. innbygger. Her er Drammen på tredje plass blant kommunene. Utgiftene til idrettsformål er høyere i Drammen enn i noen av sammenligningskommunene. 12
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune R7449 Bruker kr 121 pr. innbygger til kultur og musikkskole. 4 av seks sammenligningskommuner bruker mer til kultur og musikkskole Utgiftene til aktivitetstilbudet for barn og unge ligger på kr 139 pr. innbygger. 5 av 6 sammenligningskommuner bruker mer. Utgifter til idretts og kulturbygg utgjør kr 643 pr. innbygger. Sandnes bruker mer. Utgifter til andre kulturaktiviteter utgjør kr 53 pr. innbygger. Kristiansand bruker mer. Drammen bruker alt i alt ca. 4 mill. kr mer til kulturformål enn gjennomsnittet i gruppe 13. Sammenligningskommunene bruker fra Drammens nivå til Sandefjords som bruker ca. kr 1 mindre pr. innbygger. 1. Kirken Drammen kommune bruker kr 464 pr. innbygger til kirkelige formål. Gjennomsnittet i gruppe 13 er kr 441. Fredrikstad bruker mer brutto, og Tønsberg bruker mer netto. 1.12 Tekniske tjenester, bolig og næring 1.12.1 Kulturminne, natur- og nærmiljø Drammen bruker kr 264 til rekreasjon i tettsted, friluftsliv og kulturminnevern. De andre kommunene bruker fra kr 141 i Tønsberg til 284 i Kristiansand. Det er bare Kristiansand som bruker mer enn Drammen. Drammen bruker ca. kr 66 pr. innbygger til planleggingsformål. De andre kommunene bruker fra ca. kr 375 i Fredrikstad, Gjøvik og Sandefjord til ca. kr 76 i Kristiansand. Inntektene fra byggesaksbehandling er kr 337 pr. innbygger. De andre kommunene har inntekter fra kr 283 i Gjøvik til kr 747 pr. innbygger i Kristiansand. Drammen bruker mer en de andre kommunene til kart og deling av eiendommer, kr 15 pr. innbygger. De andre kommunene bruker fra kr 43 til kr 94. Drammen bruker også mye til planleggingsutgifter sammenlignet med de andre kommunene. Gebyrnivåene skiller vesentlig fra gjennomsnittet. Drammen mottar 284 byggesaker pr. 1 innbyggere. Kristiansand og Sandnes mottar henholdsvis 3 og 358. De andre mottar til dels langt færre. Det ville ikke være urimelig med en netto innsparing på området 1.12.2 Vann avløp og renovasjon Drammen kommune har ikke mulighet til å forbedre sin økonomi gjennom økning av inntekter for VAR-tjenestene. Gebyrene for avløp er høye. Gebyrene for de andre tjenestene er forholdvis lave. 1.12.3 Brann og feiing Drammen har forholdsvis høye utgifter til brann og ulykkesvern. Det er i utgiftene til brannvesen (beredskap mot brann og ulykker) som betyr mest for utgiftene. Det er bare Gjøvik som bruker mer. Kristiansand og Tønsberg bruker nesten lik mye som Drammen. Begge disse to kommunene deltar i interkommunale brannordninger som Drammen. Sammenligningene er likevel vanskelig etter som det stilles krav til beredskap i forhold til tettstedenes størrelse mv. 1.12.4 Samferdsel Drammen har høye netto driftsutgifter til veier og gangveier med miljøtiltak, med kr 1325 pr. innbygger. De andre kommunene bruker til dels like mye til kommunale 13
veier, men ingen er i nærheten når det gjelder driftsutgifter til gangveier og miljøtiltak. Kristiansand bruker nær opp mot kr 9 i alt pr. innbygger. De andre kommunene bruker ca. kr 5 pr. innbygger. Det viser seg at Drammen avskriver kr 545 pr. innbygger i Drammen, Kristiansand kr 355 og Fredrikstad kr 334 pr. innbygger. Avskrivningene kan man ikke uten videre redusere, men man kan kontrollerer om praksisen er rimelig og korrekt. Vi har tatt hensyn til dette i vår konklusjon. Etter som ingen av de andre kommunene har så få meter vei pr. innbygger innebærer dette at Drammen bruker mye pr. innbygger og mye pr. meter vei. Kommunen har høyere kostnader enn alle bykommunene fra Halden til Trondheim når vi beregner utgifter som funksjon av antall km. pr. innbygger. Det er mulig at Drammen har fått fine bygater og trivelige byrom, men kostnadene gir grunn til å tro at det finnes noe rimeligere løsninger. 1.12.5 Bolig Kommunen har netto utgifter fra boligdriften på kr 18 pr. innbygger. Ingen av de andre kommunene har så store utgifter. Flere av kommunene har netto inntekter på driften. Det er ikke sikkert at tallene er helt sammenlignbare etter som de fleste kommunene holder finansieringsutgiftene utenfor. Vi vil se nærmere på dette forholdet i den endelige rapporten. 1.12.6 Tilrettelegging og bistand til næringslivet Drammen bruker ca. kr 1 til næringsformål inklusive tilrettelagt arbeid. Tre av de andre kommunene bruker mer. 1.13 Oppsummering og vurdering 1.13.1 Effekt tilpasning til de andre kommunenes kostnadsnivå Vi skal til slutt se nærmere på hvordan kostnadsnivået i Drammen ville blitt om man hadde lagt seg på samme standard og produktivitetsnivå som i sammenligningskommunene. I beregningene har vi kopiert hver av de andre kommunenes prioritering og anvendt på den på befolkningssammensetning og det beregnede behovet som finnes i Drammen kommune. Resultatet er vist i figur 1-1. 14
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Figur 1-1 Endringer i kommunens netto driftsutgifter ved kopiering av utgiftsnivået i referansegruppen. Figuren viser at i forhold til de kommunene vi har valgt ut, driver Drammen kommune rimelig barnehage. Hovedinntrykket likevel at Drammen driver gjennomgående dyrere enn sammenligningskommunene på de fleste områdene. De største og mest entydige forskjellene finner vi for tekniske tjenester mv. Her er det særlig samferdsel som trekker større utgifter enn i de andre kommunene. Alt i alt kan det være snakk om forskjeller på opptil kr 124 mill. kr til Gjøvik, 11 mill. kr til Fredrikstad og 93 mill. kr til Sandnes. Kristiansand har utgiftsnivå som ligger kr 21 mill. kr lavere en Drammens. De øvrige store forskjellene finner vi innen undervisning og innen pleie og omsorg, men på begge områdene er forskjellene mindre entydige. Fire kommer bruker opptil kr 68 mill. kr mindre til pleie og omsorg. Sandefjord er billigst. To forhold kan medføre at kommunen ikke er lett å kopiere. Sandefjord har bare ett sykehjem og kommunen har mange eldreboliger sentralt i byen. Selv om Fredrikstad og Sandes driver dyrere enn Drammen, tror vi at vi har påvist et så høyt kostnadsnivå for tunge brukere i Drammen at det burde ligge til rette for å redusere kommunens utgifter til pleie og omsorg selv etter en forbedring av hjemmetjenesten til eldre. Tre av kommunene og gjennomsnittet for gruppe 13 bruker mindre til undervisningsformål. Her har Drammen store utgifter til bygningsdriften. Alle sammenligningskommunene og gjennomsnittet i gruppe13 har lavere utgifter til helsetjenesten. Fire kommuner bruker mindre til sosialtjeneste og barnevern. For oss ser det ut til at sosialtjenesten har god kontroll. Barnevernstjenesten trenger en gjennomgang, Kirken har et utgiftsnivå nær de øvrige kommunene, men kultur og idrett har vært et satsingsområde der utgiftene er blitt betydelig større enn det vi ellers finner. Drammen bruker 39 mill. kr mer enn gjennomsnittet i gruppe 13. Kommunen kunne spart mer enn 5 mill. kr ved å ligge på nivå med Gjøvik, Sandefjord, Sandnes eller Fredrikstad. Slike innsparinger er ikke mulig dersom man skal drive all anleggene, men kommunen har handlingsrom. R7449 15
Administrasjonen er tilsynelatende dyrere enn i sammenligningskommunene. Politisk styring og kontroll er dyrere enn i de andre kommunene. Det som får oss til å tvile på at det kan være noe stort innsparingspotensial er at lønnsandelen i Drammen til administrasjon er lavere enn i noen av de andre kommunene. Det er dermed mest trolig at Drammen regnskapsfører noen utgifter som administrasjon der andre oppfatter dem som tjenestetilknyttet. Vi har nedenfor sett nærmere på hvor mye kommunen hadde spart dersom man hadde kopiert den rimeligste kommunen tjeneste for tjeneste. Tabell 1-1.1 Teoretisk beregning av innsparingspotensial driftsutgiftsnivå ved bruk billigste løsning fra en av de 7 kommunene og eller gjennomsnittet i gruppe 13 som forbilde Innsparingspotensial beregnet ut fra dem som bruker minst Hovedformål Drammen 123 % Delformål Hovedformål Barnehage sektoren Barnehageformål 98,59 95,7 Fredrikstad 438 2,9,7 Undervisningsf ormål Kirke og kultur Pleie og omsorg Delformål Netto kost pr just. innb. (1 kr) Drammen Bruker minst Kommune, bruker minst Antall akt innb. 2) Behov per innbygger Pr. akt innb (1 kr) Innsparing, bruker minst Totalt (mill kr) Undervisning inkl spes 68,93 68,93 Drammen 7493,, Gr skole for voksne 1,18,13 Sandnes 64597,5 3,2 65,9 SFO,71,71 Drammen 37,, Lokaler 19,7 1,7 Sandnes 7493 8,37 62,8 Kultur 2,25 1,36 Fredrikstad 64597,89 57,2 67, Kirke,56,4 Gjøvik 64597,15 9,8 13,53 12,43 Sandefjord 64597 97 % 1,6 68,7 Helse 2,4 1,61 Tønsberg 64597 89 %,38 24,7 Sosial inkl intro. 2,34 2,6 Sandnes 64597 134 %,38 24,6 Barnevern 1,55 1,3 Sandefjord 64597 17 %,56 35,9 Administrasjon og styring 3,51 2,8 Tønsberg 64597 9 %,64 41,3 Vann, avløp og renov -,27 -,53 Sandnes 64597,26 Brann- og ulykkesvern,62,47 Sandefjord 64597,15 9,8 Fysisk planlegging me,67,39 Fredrikstad 64597,28 18,2 Tekniske formål Samferdsel 1,33,29 Sandefjord 64597 1,4 67, 133,7 Bolig,18 -,19 Sandnes 64597,37 24,1 Tilrettelegging/bistand,1 -,13 Tønsberg 64597,23 14,7 Totalt 473,5 Vi ser av tabellen at Drammen kommune rent teoretisk kunne ha spart 473,5 mill. kroner dersom den kopierte de billigste sammenligningskommunene på hvert enkelt tjenesteområde. Det er selvsagt verken mulig eller tilrådelig. Vi har beregnet at kommunen har behov for å avlaste driften med ca. 12 mill. kroner for å ha en sunn og robust økonomi. Det er 25 % av det teoretiske potensialet. Vår erfaring er at man kan spare opptil 25 % av det beregnede potensialet i løpet av to år dersom det er stor politisk enighet om det. Man må regne med å bruke noe tid mer tid dersom det medfører strukturelle tiltak. Det må dessuten regne med at det krever en del investeringer. Konsulenten foreslår en reduksjon av netto utgifter (nivå) på 12 mill. kroner i forhold til driftsnivået i 2 fordelt slik: 16
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Tjeneste Kostnadsreduksjon Barnehageformål 1,5 Undervisning inkl. spes undervisning, Grunnskole for voksne 1) 1, SFO, Lokaler 7,5 Kultur 2, Kirke 2, Pleie og omsorg 22, Helse 8, Sosial inkl. kommunal sys. tiltak 6, Barnevern 1, Administrasjon 1, Vann, avløp og renovasjon Brann- og ulykkes-vern 2, Fysisk planlegging med mer 12, Samferdsel 1, Bolig 5, Tilrettelegging/bistand, næringsliv 3, I alt 12, Tabell 1-2 Dette betyr f.eks. at utgifter til barnehager forutsettes å vokse nesten proporsjonalt med antall barn -5 år. Vi antar at det vil ta ca. 2 år å gjennomføre endringene. Noe kan allerede være gjort i 212 budsjettet. For en del tjenester vil tiltakene bare innebære at man øker utgiftene langsommere enn veksten i befolkningen som betjenes. For PLO kan det innebære strukturelle endringer og endringer i planer og turnuser. Hovedideen er at man reduserer utgiftene innen institusjonsdrift og PU-tjenester i forhold til antall innbyggere og øker utgiftene noe innen hjemmetjenesten for eldre. I og med at dette ikke trenger å bety at det skal redusere hverken plasser eller kostnader pr. plass kan de fleste tiltakene være på plass før i midten av 214. Endringer i tjenester for funksjonshemmede kan ta lenger tid. I 215 vil alle budsjettendringene være gjennomført. Vi har ikke forutsatt budsjettavlastning innen VAR. For områder som boligdrift, planlegging, kart og byggesaksbehandling kan det bli spørsmål om gebyrendringer. Her kan det være juridiske og kontraktsmessige hindringer for rask gjennomføring av noen tiltak. Ut fra erfaringer med private innsparingsprogrammer, vil det være sannsynlig med investeringer og omstruktureringskostnader i størrelsesorden 12 mill. kroner for å gjennomføre nødvendige innsparinger. Kommunene pleier ikke å bruke så mye for å R7449 17
nå målene. Det kan representere et problem. Man kan heller ikke legge ned virksomhetsområder der men definerer som utenfor kjerneområdet, slik som i privat virksomhet. 12 mill. kr er tross alt ikke mer enn 3,3 % av brutto driftsutgifter og representerer dermed ikke noen stor omstilling selv den berører mange ansatte og brukere av tjenestene. Man har allerede arbeidet med innsparinger noen år. Veksten i befolkning og etterspørsel etter tjenester kan dempe trykket etter som kommunens samlede aktivitet vil øke selv i de mest sentrale endringsårene. Dette er illustrert på figuren nedenfor. Figur 1-2 Forventet behovsutvikling for de ulike store tjenestene i Drammen ut fra befolkningsframskrivingen til SSB (MMMM) Den raske veksten tilsier at behovet for tjenester øker med 6-8 % i løpet av tre år. 12 mill. kr representerer ca. 3,3 %. Det bør ikke være så vanskelig å redusere utgiftene med 3,3 % i løpet av 2 år dersom det er godt forberedt. Det er likevel ganske utfordrende å sikre at tjenestenes standard blir opprettholdt i stor grad. Vi har nedenfor vist alternativ HLMH 18
Indeks 21=1 Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Beregnet behov for tjenester HLMH. 21=1 16 15 14 13 12 Grunnskole Pleie og omsorg (21=1) Helse (21=1) Alle (21=1) Barnehage 1 9 8 7 6 1986 1991 1996 21 26 2 216 221 Figur 1-3 Beregnet med behov med større fruktbarhet, lavere aldring og større innvandring Vi har kontrollert fødselstallene i trendframskrivningen mot historien de siste årene og det ser ut til at Drammen ikke avviker vesentlig fra det man kan vente selv om fødselstallene er basert på regionale gjennomsnittlige fertilitetsmålinger og Drammen bare utgjør vel 1/3 av regionens befolkning. R7449 19
2 Innledning 2.1 Bakgrunn Drammen kommune har engasjert Agenda Kaupang 1 for å gjennomgå den kommunale driften for å få svar på hvor stort handlingsrom det er i kommunens driftsøkonomi. Bakgrunnen er at ved behandlingen av økonomiplan 212-215 den 22. november 2 fattet bystyret følgende vedtak Samarbeidspartiene ber Rådmannen om å fremme sak i 1. Tertial om en vurdering av tiltak for å bedre kommunens fremtidige økonomiske handlingsrom. Vurderingen forutsettes å omfatte både kostnads- og inntektssiden samt at innføring av eiendomsskatt ikke vurderes. En foreløpig analyse av kommunens økonomi utført i forbindelse med tilbudet tyder på at kommunen må redusere utgiftene mer enn 12 mill. kr fra 2 nivået for at kommunen skal ha balanse i driften uten refundert merverdiavgift knyttet til investeringer. Vi har lagt inn i arbeidet en beregning av nødvendige innsparinger. Drammen kommune hadde ved inngangen til 2 12 35 innbyggere. Folketallet har økt med 14,9 % på 1 år. Det bor 21,7 personer pr. km 2 Den gjennomsnittlige tettheten i kommunegruppe 1 personer pr. km 2. Drammen kommune er et regionalt sentrum, med sentralsykehus og administrative fylkesfunksjoner. Den regionale rollen er også definert av at kommunen er sentrum for nesten 18 innbyggere fordelt på følgende kommuner: Befolkning i Drammens økonomiske region slik den er definert av SSB Kommune Befolkning 1.1 2 212 62 Drammen 54816 64597 621 Sigdal 3556 3535 623 Modum 12366 136 624 Øvre Eiker 1558 17421 625 Nedre Eiker 252 23262 626 Lier 2138 24177 627 Røyken 16245 19594 628 Hurum 8363 9185 I alt 152214 176899 Tabell 2-1 Nedre Eiker og Lier er delvis en del av Drammen tettsted. Mange av kommunene samarbeider tett om en rekke loppgaver. Drammen er så nær Oslo at en og del innbyggere har arbeidsplass i Oslo og i kommunene mellom Drammen og Oslo. Drammen har dermed mange roller og den har dessuten vært gjennom store endringer i og med at en sto del av hjørnesteinsindustrien i Drammen er blitt borte i løpet av de siste 3 årene. Kommunen er sammen med 33 andre kommuner definert av KOSTRA som Store kommuner utenom de fire største byene. Kommunene som inngår i gruppen er: 1 I resten av rapporten referert til som vi, siden rapporten i sin helhet er utarbeidet av konsulenten og står for konsulentens regning. 2
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune 11 Halden 52 Gjøvik 2 Sandnes 14 Moss 62 Drammen 6 Haugesund 15 Sarpsborg 64 Kongsberg 24 Sola 16 Fredrikstad 65 Ringerike 49 Karmøy 213 Ski 625 Nedre Eiker 1246 Fjell 217 Oppegård 626 Lier 1247 Askøy 219 Bærum 71 Horten 152 Molde 22 Asker 74 Tønsberg 154 Ålesund 23 Lørenskog 76 Sandefjord 155 Kristiansund 231 Skedsmo 79 Larvik 172 Steinkjer 233 Nittedal 722 Nøtterøy 1714 Stjørdal 235 Ullensaker 85 Porsgrunn 184 Bodø 43 Hamar 86 Skien 1833 Rana 412 Ringsaker 96 Arendal 191 Harstad 51 Lillehammer 11 Kristiansand 192 Tromsø Tabell 2-2 2.2 Metode Vurderingen av den kommunale driften er basert på sammenlikninger med andre kommuner i år 2. Sammenlikningstallene er i all hovedsak hentet fra KOSTRAnøkkeltall. Vi har imidlertid tilført sammenlikningstallene en tilleggsverdi ved at vi også tar hensyn til at kommunene ikke har likt behov for kommunale tjenester. Dette er i mange tilfeller svært avgjørende for å kunne sammenlikne kommunene på likt grunnlag. Etter avtale med oppdragsgiver er det gjennomført sammenlikninger med kommuner fra området og andre kommuner med lignende størrelse og eller rolle i sin region. Kommunene, befolkningsstørrelse, vekst og befolkning pr. km 2 fremgår av tabellen nedenfor. R7449 21
Tabell 2-3 Oversikt over referansekommunene Kommune Befolkning 1.1 Vekst 2-212 Innbygger pr. 2 212 km2 areal 62 Drammen 54816 64597 17,8 % 475,1 16 Fredrikstad 67761 75583,5 % 264,4 11 Kristiansand 72395 83243 15, % 318,8 74 Tønsberg 34716 4677 17,2 % 382,6 2 Sandnes 52998 67814 28, % 237,3 76 Sandefjord 39317 4415 12,3 % 372,1 52 Gjøvik 2713 2922 8,1 % 46,2 Gruppe 13 1435 1588959 13,5 %,3 Av tabellen ser vi at sammenligningskommunene er bykommuner med vekst. De har vokst fra 8,1 % til 28, % de siste 1 årene. Gjennomsnittsveksten for gruppe 13 er,3 %. Drammen har en befolkningsutvikling på 17,8 % som er relativt stor sammenlignet med de andre kommunene og sammenlignet med landsgjennomsnittets vekst, som var på,7 %. Drammen kommune har 475,1 innbyggere pr. km 2. De andre kommunene har fra 46,2 i Gjøvik til 382,6 innbyggere pr km 2 i Tønsberg. Drammen er dermed litt tettere enn sammenligningskommunene. Med unntak av Sandnes som inngår i Stavangerregionen og Sandefjord som er en egen liten region, er kommunene regionale hovedsentra. 4 av dem har større sykehus, men det er bare Drammen, Tønsberg og Kristiansand som har fylkesadministrasjonen i byen. Drammen hører til kommunegruppe 13 som omfatter alle kommuner > 2 innbyggere unntatt Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger. Tabell 2-4 Kommunene i kommunegruppe 13 11 Halden 52 Gjøvik 2 Sandnes 14 Moss 62 Drammen 6 Haugesund 15 Sarpsborg 64 Kongsberg 24 Sola 16 Fredrikstad 65 Ringerike 49 Karmøy 213 Ski 625 Nedre Eiker 1246 Fjell 217 Oppegård 626 Lier 1247 Askøy 219 Bærum 71 Horten 152 Molde 22 Asker 74 Tønsberg 154 Ålesund 23 Lørenskog 76 Sandefjord 155 Kristiansund 231 Skedsmo 79 Larvik 172 Steinkjer 233 Nittedal 722 Nøtterøy 1714 Stjørdal 235 Ullensaker 85 Porsgrunn 184 Bodø 43 Hamar 86 Skien 1833 Rana 412 Ringsaker 96 Arendal 191 Harstad 51 Lillehammer 11 Kristiansand 192 Tromsø 22
Kostnadsgjennomgang Drammen kommune 2.2.1 Analysens oppbygging Kostnadsforskjeller mellom kommunene på et gitt tjenesteområde kan i hovedsak spores tilbake til: Ulikheter i kommunenes struktur Ulikheter i prioriteringer Tjenestesammensetning Strategier Forskjeller i produktivitet Kombinasjoner av disse forholdene. Kommunenes prioriteringer uttrykkes vanligvis ved hjelp av netto driftsutgifter pr. innbygger i alt eller pr. innbygger i målgruppen, eksempelvis netto driftsutgifter til undervisning pr. innbygger 6 15 år og netto driftsutgifter til sosiale tjenester pr. innbygger 2-66 år. Netto driftsutgifter påvirkes av slike forhold som dekningsgrader, standard på tjenesten og omfanget av brukerbetaling. Produktiviteten måles gjennom brutto driftsutgifter pr. bruker, eksempelvis pr. SFO - bruker eller pr. barn i kommunal barnehage. Indikatorer slik som antall brukere pr. årsverk, eller antall undersøkelser pr. årsverk benyttes også som målestokk for produktiviteten. I rapporten har vi søkt å gjøre rede for hvilke av de ovennevnte forholdene som er årsakene til at kostnadsnivået i Drammen atskiller seg fra de andre sammenligningskommunene. Dette er viktig informasjon å ha med seg når anbefalingene i rapporten skal settes ut i livet. Som nevnt i pkt. 2.2 er analysene basert på kommunenes innrapportering av KOSTRA - tall for 2. Erfaringsmessig vil det være noe ulik praksis i kommunenes innrapporteringspraksis, blant annet med hensyn til hvilke funksjoner utgiftene er rapportert inn under. Erfaringsmessig vet vi at mange lesere etterlyser informasjon om kvaliteten på tjenestene både i den kommunen som er gjenstand for analyse og i sammenligningskommunene. Denne analysen er i liten grad koblet opp mot tall for kvaliteten på de kommunale tjenestene bl.a. fordi det ikke finnes gjennomgående informasjon om kvaliteten i tjenesteproduksjonen i kommunene. Studier av ressursbruk og kvalitet i tjenesteproduksjonen har dessuten ofte vist at det ikke er noen entydig sammenheng mellom disse størrelsene. For enkelte tjenester har vi likevel angitt enkelte indikatorer på kvalitet. Innføring av kompensasjonsordningen for merverdiavgift har ført til visse problemer med hensyn til sammenlikning av driftsutgifter mellom kommunene på likt grunnlag. SSB har korrigert for dette forholdet i KOSTRA-databasen. R7449 23
Relativt behov pr. innnyggeri forhold til landsgjennomsnittet (1 %) 3 Nøkkeltall Hensikten med dette kapitlet er å gi en grov oversikt over nøkkeltall når det gjelder kommunens driftsutgifter og -inntekter, driftsresultat og finansielle stilling. 3.1 Kommunenes utgiftsbehov Gjennom kommunenes inntektssystem beregnes hver enkelt kommunes utgiftsbehov i forhold til landsgjennomsnittet. Utgiftsbehovet i den enkelte kommune er sterkt korrelert med alderssammensetning, levekårsindikatorer og andre kjennetegn ved befolkningen, slik som antall skilte og andel funksjonshemmede. I figuren nedenfor viser vi en sammenlikning av hvordan de viktigste kriteriene i kommunenes inntektssystem slår ut når det gjelder behov for definerte tjenester i de valgte kommunene. Figuren viser også samlet tjenestebehov i forhold til landsgjennomsnittet for hver av kommunene. 16 % 14 % 12 % 1 % 8 % 6 % 4 % 2 % Beregnet behov for tjenester ut fra KRDs kostnadsnøkkel Totalt og pr. tjenesteområde % Drammen 96, % 97,6 % 97,4 % 97,5 % 95,3 % Fredriksta d Kristiansan d Tønsberg1 1 Sandnes Sandefjord 99 % 97 % 97 % Gjøvik Barnehage (16,1%) 99 % 89 % 14 % 96 % 7 % 9 % 89 % 12 % Grunnskole (29,5%) 91 % 97 % 99 % 91 % 17 % 98 % 94 % 99 % PLO (32,9%) 97 % 11 % 94 % 15 % 77 % 16 % 17 % 95 % Helse (4,2%) 89 % 91 % 92 % 91 % 92 % 91 % 95 % 93 % Barnevern (3,2%) 17 % 14 % 11 % 12 % 1 % 17 % 94 % 11 % Sosialhjelp (4,3%) 134 % 131 % 4 % 16 % 93 % 9 % 93 % 11 % Administrasjon (9,9%) 88 % 88 % 87 % 89 % 88 % 89 % 93 % 9 % Totalt 96, % 97,6 % 97,4 % 97,5 % 95,3 % 99 % 97 % 97 % Gruppe 13 Figur 3-1 Kommunenes behov for tjenester Figuren forteller oss at Drammen kommunes behov for tjenester er beregnet å være 96 % av landsgjennomsnittet. De andre kommunene har et behov for tjenester som varierer fra 97, % i Gjøvik til 99, % av landsgjennomsnittet i Sandefjord. Gjennomsnittet for gruppe 13 ligger på 97 %. For Drammens vedkommende er det i særlig behovet for barnevern og sosial hjelp som trekker behovet opp. Grunnskole, helse og administrasjon antas å være ca. 1 % rimeligere enn landsgjennomsnittet. Selv om det er en del forskjeller på behovet i enkelte tjenester er det slik at de valgte kommune har veldig likt behov alt i alt. Det er Drammen som antas å ha minst behov. Vi har nedenfor vist hvordan netto driftsutgifter er i de ulike kommunene. 24
Kr pr. innbygger Kroner Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Netto driftsutgifter pr. innbygger totalt 46 45 44 43 42 41 4 39 38 Drammen Fredrikstad Kristiansand Tønsberg Sandnes Sandefjord Gjøvik Gruppe 13 Pr innbygger 44969 428 44894 4312 4735 41571 42741 43143 Figur 3-2 Netto driftsutgifter pr. innbygger og netto driftsutgifter pr. innbygger justert for behov. Kommunenes samlede utgifter. Fra figuren ser vi at Drammen bruker kr 44 969 pr. innbygger. De andre kommunene bruker fra kr 4 735 i Sandnes til kr 44 894 i Kristiansand. Gjennomsnittet for gruppe 13 ligger på kr 43 143 pr. innbygger. Det er dermed klart at Drammen har det laveste behovet og de største utgiftene. Det ligger dermed til rette for å tro at Drammen vil kunne redusere utgiftene. Vi har nedfor vist hvordan utgiftene er pr. tjeneste korrigert for behov. Netto driftsutgifter pr. korrigerte antall innbyggere etter hovedformål 5 45 4 35 3 25 2 15 1 5 Dramme n Fredrikst ad Kristians and Tønsber g Sandnes Sandefjo rd Gjøvik Gruppe 13 Administrasjon og styring 3512 3133 338 282 282 2957 3363 324 Tekniske formål ekskl. VAR 289 1324 256 151 144 977 1822 176 Sosialtjeneste og barnevern 3672 357 3638 4398 3297 3186 453 3662 Helse 242 1692 1778 161 1732 1833 1849 1871 Pleie og omsorg 13531 1425 12951 13468 14387 12434 12761 13636 Kirke og kultur 281 1813 2685 22 2462 1931 23 2188 Undervisningsformål 369 1739 66 5 1532 367 97 Barnehage sektoren 6217 5978 6662 6953 6392 7818 6395 675 Figur 3-3 Utgifter pr. tjeneste korrigert for behov Av figuren ser vi at de store tjenestene er pleie og omsorg, undervisning og barnehage. Det er bare ett område der Drammen avviker så mye fra gjennomsnittet i gruppe 13 at det fremgår R7449 25
Kroner med tydelighet på bildet. Det er tekniske tjenester som her omfatter boligdrift og næringstiltak, men ikke VAR som forutsettes å gå i balanse. 3.2 Driftsutgiftene og driftsinntektene Med utgangspunkt i regnskapstallene for år 2 kan vi stille opp følgende oversikt over brutto driftsinntekter og driftsutgifter pr. innbygger i Drammen og de andre sammenligningskommunene. Driftsinntektene består av skatter, rammetilskudd, andre overføringer fra staten, salgs- og leieinntekter, og andre inntekter. Finansinntekter og -utgifter er holdt utenfor sammenlikningen. Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr. innbygger 7 6 5 4 3 2 1 Dramme Fredrikst Kristians Tønsberg Sandnes Sandefjor Gruppe Gjøvik n ad and d 13 Brutto driftsutgifter per innbygger 58862 5762 6662 58794 541 55986 59774 5828 Brutto driftsinntekter per innbygger 56372 59525 61569 58341 54355 5562 6516 5969 Figur 3-4 Brutto driftsutgifter og driftsinntekter pr. innbygger Oversikten viser at Drammen kommunes brutto driftsutgifter på kr 58 862 pr. innbygger som er over gjennomsnittsnivået for de andre kommunene, men bare kr 654 over nivået i gruppe 13. Det interessante er forskjellen mellom inntekter og utgifter. Drammen har brutto driftsinntekter på kr 56 372 pr. innbygger. 4 av 6 sammenligningskommuner og gruppe 13 har større inntekter. To av de seks sammenligningskommunene har som Drammen mindre inntekter enn utgifter, men forskjellene er ikke så store. Figuren forteller imidlertid ikke hele sannheten om kommunens økonomiske situasjon fordi finansinntektene og finansutgiftene ikke inngår i sammenlikningsgrunnlaget. Det skal vi vise senere. Det kan være interessant å se hvordan kommunenes inntekter er sammensatt, blant annet for å vurdere om kommunen har noen uutnyttede inntektsmuligheter. 26
Kroner Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Kommunens inntekter pr. innbygger 7 6 5 4 3 2 1 Dramme n Fredrikst ad Kristians and Tønsberg Sandnes Sandefjo rd Gjøvik Andre driftsinntekter 9245 7262 862 8459 549 561 116 7679 Salgs- og leieinntekter 575 875 7942 841 7827 8732 8291 7915 Andre statlige tilskudd til driftsformål 1578 1548 197 1342 96 1557 484 1654 Konsesjonskraftinntekter 19 Eiendomsskatt 256 2955 1997 81 Statlig rammeoverføring 17644 2112 1811 18961 14893 2134 2132 1843 Skatt på inntekt og formue 22154 18393 2198 278 2484 279 18336 22269 Gruppe 13 Figur 3-5 De viktigste inntektene pr. innbygger Drammen har middels inntekter alt i alt. Bare to av sammenligningskommunene har mindre inntekter. Skatt på inntekt og formue utgjør kr 22 154 pr. innbygger. De andre kommunene har skatteinntekter som varierer fra kr 18 336 pr. innbygger i Gjøvik til kr 24 84 pr. innbygger i Sandnes. Gjennomsnittet for gruppe 13 er kr 22 269. Drammen har dermed de neste største skatteinntektene i forhold til sammenligningskommunene i 2. Skatteinntektene er likevel så vidt mindre enn gjennomsnittet for gruppe 13. Sammenlignet med landsgjennomsnittet er inntektene pr. innbygger på 99 % av dette.. (Tallene for 212 ligger på 97 % og det kan tyde på at skatteinntektene kan bli lavere i 212. Det kan se ut til å gjelder store deler av Østlandet etter som selv olje og fisk har løftet Vestlandet de siste årene.) Drammen kommune får kr 17 644 pr. innbygger i rammetilskudd. De andre kommunene får fra kr 14 893 i Sandnes til kr 2112 i Fredrikstad. Gjennomsnittet for gruppe 13 ligger på kr 18 43. Selv om det ikke ses umiddelbart av figuren er det slik at kommunene får 4 % kompensasjon for inntektsnivå og full kompensasjon for utgiftsbehovet. Drammen har ikke eiendomsskatt og planlegger ikke slik skatt. Tre av sammenligningskommunene tar inn slik skatt på fra 2 til 3 pr. innbygger. Gjennomsnittet i gruppe 13 er på kr 81pr innbygger. Det betyr at det er mulig å øke inntektene med mer enn 2 pr. innbygger over tre år dersom kommunen innfører eiendomsskatt. Det er bare Sandnes kommune som har konsesjonskraftinntekter, men de er uten betydning. Det er kommunenes frie inntekter (dvs. summen av skatt og rammetilskudd) som sammen med eiendomsskatt danner grunnlaget for finansieringen av kommunens virksomhet. Drammen har slett ikke de største frie inntektene man kan dermed vanskelig ha de største driftsutgiftene. Drammen får kr 1 578 i andre statlige tilskudd til driftsformål. Her ligger tilskuddet til ressurskrevende brukere. De andre kommunene får fra kr 484 i Gjøvik til kr 1 97 i Kristiansand. R7449 27
Når det gjelder salg og leieinntekter er forskjellene mellom kommunene relativt store. Drammen henter inn kr 5 75 pr. innbygger. Ingen av de andre kommunene har så små salgsinntekter. Sandefjord og Fredrikstad som tar inn mest får henholdsvis kr 8 732 og kr 8 75. Gjennomsnittet for gruppe 13 ligger på r 7 679. Andre statlige tilskudd til driftsformål utgjør kr 9 245. De andre kommunene får fra kr 549 til kr 1 16 i Gjøvik. Det er mulig at man bør se de to overføringspostene samlet etter som det kan være ulik bokføring. 3.3 Driftsresultat Brutto driftsresultat utrykker kommunens overskudd på driften, mens netto driftsresultat er resultatet etter at en har tatt hensyn til netto renter og avdrag, og etter at en har trukket ut igjen verdien av avskrivingene. Tabellarisk kan sammenhengen mellom brutto og netto driftsresultat fremstilles på følgende måte: Tabell 3-1 Skissemessig fremstilling av forskjellen mellom brutto og netto driftsresultat Driftsinntekter Driftsutgifter inkl avskrivninger Brutto driftsresultat Eksterne finansinntekter Eksterne finansutgifter Resultat eksterne finansieringstransaksjoner Motpost avskrivninger Netto driftsresultat B C D = B C E F G = E F H I = D+G-H I beregning av brutto driftsresultat har man belastet regnskapet for ordinære avskrivninger (ikke kalkulatoriske). Ved beregning av netto driftsresultat trekkes altså avskrivningene ut og erstattes med netto avdrag på lån. Siden avskrivningene vanligvis vil være større enn avdragene fordi ikke alle investeringene er lånefinansiert, vil ikke netto driftsresultat gi et fullverdig bilde av kommunens evne til å kunne drive i økonomisk balanse. Netto driftsresultat er likevel den primære faktoren for økonomisk balanse i kommunesektoren, selv om den ikke er perfekt for å vurdere om kommunen klarer å ivareta det såkalte formuesbevaringsprinsippet. Sammenlikningene av kommunenes netto og brutto driftsresultat vises i figuren nedenfor. Vi har også vist resultatet etter korreksjon for MVA-kompensasjon knyttet til investeringene fordi denne kompensasjonen vil svinge med investeringene og bør holdes utenfor for å sammenlikne kommunene på likt grunnlag. 28
Prosent Kostnadsgjennomgang Drammen kommune Brutto og netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene 4 3 2 1-1 -2-3 -4-5 -6 Drammen Fredrikstad Kristiansand Tønsberg Sandnes Sandefjord Gjøvik Brutto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter -4,4 3,2 1,5 -,8,6 -,7 1,2 1,5 Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter -,2 1,8 1,2-2,6 1,7 2,1 -,1 1,4 Brutto driftsresultat ekskl mva-refusjon påløpt i investeringsregnskapet, i % av brutto driftsinntekter -5,1 2 -,5-2,3 -,2-1,4 -,2,2 Netto driftsresultat ekskl. mva-refusjon påløpt i investeringsregnskapet, i % av brutto driftsinntekter -,9,6 -,8-4,1,9 1,4-1,5,1 Akkumulert regnskapsresultat i prosent av driftsinntektene,6,1, -4,4,8 2,5 1,6,2 Gruppe 13 Figur 3-6 Brutto og netto driftsresultat i % av driftsinntektene I en sunn kommuneøkonomi er det antatt at netto driftsresultat minst bør utgjøre 3 % av kommunens netto driftsinntekter. Av oversikten ser vi at ingen av kommunene er i en slik posisjon. Drammen har ett netto driftsoverskudd på,2 %. Tallet er imidlertid strekt påvirket av momskompensasjoner knyttet til investeringer. Drammen har et netto driftsoverskudd etter korrigering for moms på investeringer, som ikke er driftsrelatert, på,9 %. Man kan dermed konkludere med at situasjonen ikke er god i 2. Inntrykket forsterkes av at brutto driftsresultat eks mva på investeringer er 5,1 %. Ingen av de andre kommunene er i nærheten av så svakt resultat. Man har heldigvis et akkumulert driftsoverskudd på,6 %. Det er bare tre kommuner som har bedre akkumulerte tall. Det som imidlertid kan ha betydning for vurderingen av kommunens behov for driftsoverskudd er omfanget av gjeld og behovet for nedbetaling og renteutgifter i årene som kommer. Vi skal derfor se nærmere på gjeld og renteutgifter. Det er dessuten et poeng at netto driftsresultatene er styrt av avdragene. Dette gir denne type overskudd lite troverdighet som indikator etter som kommunene kan styre avdragene en del. En kraftigere innvending kan være at det kan være interne overføringer som påvirker resultatet. VI har derfor sett på hva dette betyr. R7449 29
Prosent Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene 4, 3, 2, 1,, -1, -2, -3, Drammen Fredrikstad Kristiansan d Tønsberg Sandnes Sandefjord Gjøvik Gruppe 13 Kommunen -,2 1,8 1,2-2,6 1,7 2,1 -,1 1,4 Kommunen som konsern,7 2,4 2, -1,9 2,3 3,2 -,2 1,7 Figur 3-7 Netto driftsresultat for kommune og konsernet Vi ser at når man inkluderer foretakene i regnskapet blir resultatet,9 prosentpoeng bedre. Tilsvarende endringer kan man observere for 5 av seks sammenligningskommuner. Det viser at de valgte kommunene også i stor grad er organisert på samme måte som Drammen rent økonomisk. 3.4 Lånedekningsgrad Lånedekningsgraden er den langsiktige netto lånegjelden sett i forhold til sum driftsinntekter utenom renter, regnet i prosent. Lånedekningsgraden gir uttrykk for hvor byrdefull den langsiktige gjelden er for kommunen. Lånesituasjonen for de ulike kommunene er fremstilt i figuren under. I disse tallene er ikke fondsmidler trukket fra kommunenes lånegjeld. 3