JUNI 2006
SAMFERDSELSSJEFENES KONTAKTUTVALG ANBUDSVEILEDER FOR KOLLEKTIVTRANSPORT Versjon juni 2006 Med Anbud som innkjøpsform Lover og regelverk Prinsipper og problemløsninger Standarddokumenter: for anbudsutlysning for annonser for kontrakter
Samferdselssjefenes Kontaktutvalg ANBUDSVEILEDER FOR KOLLEKTIV PERSONTRANSPORT REGELVERK - STANDARDER Sandvika, januar 1997/juni 2006 P95727/512869/LEF/-
INNHOLD: 1. INNLEDNING...1 2. ANBUD SOM INNKJØPSFORM I KOLLEKTIV PERSONTRANSPORT...2 2.1 BAKGRUNN...2 2.2 ANBUDSREGLENE...2 2.3 ANBUD I FYLKENE...4 2.4 TØI S EVALUERING 2006...6 3. LOVER OG REGELVERK...8 3.1 LOV OM YRKESTRANSPORT (21. JUNI 2002):...8 3.1.1 Forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy (26. mars 2003 nr. 401)...9 3.1.2 Forskrift om anbud (11. mars 1994 nr. 206)...9 3.2 LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER (LOV AV 16. JULI 1999 NR. 69)...9 3.3 FORSKRIFT OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER...10 3.4 FORSYNINGSFORSKRIFTEN...10 3.5 LOV OM FRI UTVEKSLING AV TJENESTEYTELSER INNEN SJØTRANSPORT (4. DESEMBER 1992 NR 121) 11 3.6 HVILKE ANBUDSREGLER GJELDER?...12 3.7 LOV OM ARBEIDSMILJØ, ARBEIDSTID OG STILLINGSVERN MV. (ARBEIDSMILJØLOVEN) AV 17. JUNI 2005 NR 62...15 3.8 REGJERINGENS TILTREDELSESERKLÆRING (SORIA MORIA-ERKLÆRINGEN)...15 3.9 KOMMENDE LOVGIVNING...16 4. ANBUDSKJØP - PRINSIPPER OG PROBLEMLØSNINGER...19 4.1 ORGANISERING OG UTFORMING AV ANBUDET...19 4.1.1 Politisk behandling...19 4.1.2 Arbeidsfordelingen mellom fylkeskommunen og ruteselskapene...20 4.1.3 Intern organisering...20 4.1.4 Valg av ruteområder for anbud...22 4.1.5 Hvem kan delta i anbudskonkurransen?...23 4.1.6 Realisering av konkurransepotensialet...24 4.1.7 Forholdet til eksisterende løyvehaver...25 4.1.8 Ruteplanlegging i tilknytning til anbudsprosessen...27 4.1.9 Krav til vognmateriell og fartøyer...28 4.1.10 Brutto- eller nettokontrakter - insitamentssystemer...29 4.1.11 Kontraktens lengde...31 4.1.12 Endring av ruteproduksjonen i kontraktsperioden...31 4.1.13 Endring av godtgjørelse i kontraktsperioden...32 4.1.14 Utforming av tildelingskriterier...32 4.2 ANBUDSPROSESSEN...34 4.2.1 Anbud som prosess...34 4.2.2 Gjennomføringskalender...35 4.2.3 Terskelverdier...37 4.2.4 Kunngjøring nasjonalt og internasjonalt...37 4.2.5 Konkurransegrunnlagets innhold...38 4.2.6 Uttak av anbudsdokumenter...39 4.2.7 Informasjon i anbudsperioden...40 4.2.8 Tilbudsåpning...40 4.2.9 Prosedyre og prinsipper for behandling eller forkasting av innkomne anbud...42 4.2.10 Vurdering av anbudene...43 4.2.11 Kontraktsinngåelse og kunngjøring...44 4.2.12 Løyvetildeling...44 4.3 DRIFT AV ANBUDSRUTER...45 5. STANDARDDOKUMENTER...46 5.1 MALER FOR KONKURRANSEGRUNNLAG...46 5.2 STANDARDANNONSE FOR KUNNGJØRING AV ANBUDSKONKURRANSE...47 5.3 STANDARDKONTRAKT...48 5.4 KUNNGJØRING AV RESULTAT...49
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 1 1. Innledning Asplan Viak As utarbeidet en veileder med maler for konkurransegrunnlag og standardkontrakter for anbud i kollektivtrafikken på oppdrag av samferdselssjefene i fylkeskommunene i 1996/97. Til å styre prosessen hadde samferdselssjefene oppnevnt en tverrfaglig og partssammensatt referansegruppe bestående av tre representanter for fylkeskommunene, en representant for Vegdirektoratets fergekontor, én fra Stor-Oslo Lokaltrafikk AS og lederen for Transportbedriftenes Landsforening. Rederienes Landsforening, Kommunenes Sentralforbund og Sjøfartsdirektoratet samt en rekke av fylkeskommunene ga innspill til arbeidet. Viktig underlag for veilederen var erfaringer hentet fra det første av de store bussanbudene som fant sted i Oppland i 1994/95. Veilederen forelå i januar 1997 og har siden vært i bruk i mange av de fylkene som har benyttet anbud i buss- og lokal båtrutetrafikk. En evaluering i oktober 2000 viste at veilederen hadde representert et nyttig verktøy for fylkeskommunene. Gjennomgangen oppdaterte veilederen med forskriftsendringer, drøftet spørsmål i tilknytning til valg av ruteområder for anbud og restproduksjonsproblematikk, ruteplanlegging, ansattes rettigheter, valg av utøver, kunngjøring, revisjon av lønns- og priselementene i kontrakter og prinsippene for klage. Etter forskriftsendringer og etter en behandling av et bussanbud i KOFA statens klageorgan for offentlige anskaffelser i 2003 har Samferdselssjefenes Kontaktutvalg i mai 2006 engasjert Asplan Viak As for å gjennomgå veilederen på nytt sikte på oppdatering av veilederen og av malene for konkurransegrunnlag m.v.
Side 2 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk 2. Anbud som innkjøpsform i kollektiv persontransport 2.1 Bakgrunn Lovendringen om anbud i kollektivtransporten i 1991 og forskriftene til samferdselsloven om bruk av anbud (1994) representerte en modernisering av reguleringssystemet for personrutetransport. Senere forskriftsendringer representerer bare mindre justeringer i forhold til det grunnleggende prinsippet om at det kreves løyve fra vedkommende myndighet for å starte ervervsmessig virksomhet i persontransport på vei eller sjø. For rutegående trafikk er løyvet fortsatt behovsprøvd, men rutegående trafikk som krysser fylkesgrenser og som ikke krever tilskudd fra det offentlig, skal tildeles så fremt søkeren oppfyller kvalifikasjonskravene. Myndighet til å tildele løyver for lokal trafikk innen fylkene har ligget i fylkene siden Samferdselsloven kom i 1947. Siden 1981 har fylkeskommunene også hatt ansvaret for å yte tilskudd til driften av rutene, og i 1986 etablerte staten inntektssystemet med rammeoverføringer til fylkeskommunene som også omfatter tilskudd til kollektivtrafikk. Fylkeskommunene styrer også takstnivå og en del rabatter. I 2006 (rundskriv N-1/2006) delegerer Samferdselsdepartementet ansvaret også for fylkesgrenseoverskridende ruter til fylkeskommunene. Normalt fornyes løyvene etter utløpet av 10-årsperioden uten utlysning. Det krever "klar overvekt av saklige hensyn i favør av den nye utøveren hvis den tidligere utøveren får avslag på sin søknad". 1 Det skal derfor mye til i form av sviktende oppfyllelse av konsesjonsvilkår osv. for at fylkeskommunen skal unnlate å fornye ruteløyvene. Løyvet gir derfor utøveren en særrett til næringsutøvelse med betydelig varighet. Markedet for rutetrafikk er derfor paradoksalt nok blant de mest lukkede områder for næringsutøvelse i Norge. Tildeling av tilskudd fra fylkeskommunene til selskapene har skjedd etter ulike prinsipper. Bruk av normtall har vært på fremmarsj siden 1985. Etter at fylkeskommunene fikk hjemmel til å legge rutetrafikk ut på anbud, er det inngått såkalte effektiviseringsavtaler i mange fylker. Disse avtalene forutsetter at innføringen av anbud utsettes, men har gitt sikre kostnadsreduksjoner i kontraktene. Det er etter hvert blitt vanlig med langsiktige avtaler på 3, 4 og 5 år. 2.2 Anbudsreglene Anbudsreglene representerer en regulert og strukturert måte å kjøpe varer og tjenester på. Innenfor offentlig sektor har slike regler vært gjeldende i lang tid. Eldst er reglene om varekjøp, men etter hvert har også tjenestekjøp blitt regulert. De fleste tjeneste- og varekjøp utføres i dag på grunnlag av samme regler men med noe forskjellige terskelverdier. De generelle reglene for offentlige innkjøp er i dag hjemlet i lov om offentlige anskaffelser av 16. juni 1999 nr. 69 og bygger på EU-regler basert på prinsippene om likebehandling, ikke-diskriminering og åpenhet. 1 (Rundskriv N-11/80 fra Samferdselsdepartementet).
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 3 Formålet med regelverket er å bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Reglene skal bl.a. sikre at kjøpere som forvalter offentlige midler, ikke kjøper varer og tjenester dyrere enn det som er nødvendig for den kvalitet som forlanges, at det er ryddige forhold mellom kjøper og leverandører at valg mellom de forskjellige leverandører så langt som overhode mulig skjer på grunnlag av konkurranse mellom uavhengige aktører. at alle leverandører så langt mulig har samme informasjonstilgang og dermed de samme ytre forutsetningene for å vinne anbudet at det ikke diskrimineres blant leverandører innenfor EØS-området. I flere sektorer har de prinsippene som har vært benyttet til å bestemme hvem det offentlige skal inngå leveringsavtaler med og hva leveransene skal koste, ikke alltid oppfylt de krav som er listet opp ovenfor. Det gjennomføres derfor revisjon av lovverk og styringsregler innenfor mange samfunnsområder. I enkelte sektorer er regelverket obligatorisk. Dette har bla. sammenheng med at EU har lagt mye arbeid ned i å sikre internasjonal konkurranse om offentlige innkjøp som et ledd i etableringen av det felles, indre marked. Skal et slikt felleseuropeisk marked kunne fungere i EU/EØS-området, er felles regler og færre tekniske handelshindringer en absolutt forutsetning. For EØS-området er det ennå ikke vedtatt bindende regler for anbud i rutegående persontransport. EUs regelverk om offentlige innkjøp generelt var på det tidspunkt anbudsreglene for rutetransport ble vedtatt, under endring. I Norge ble anbudsreglene for slik transport derfor hjemlet i en egen forskrift med hjemmel i samferdselsloven, senere yrkestransportloven. Yrkestransportloven har bestemmelser om løyve som innebærer at det bare er anbudsutsetting av rutetrafikken som kan bryte et sammenhengende innehav av løyve. All rutegående persontransport innenlands med motorvogn, hurtigbåttrafikk og kombinert gods- og passasjertrafikk på sjøen som fylkeskommunen yter støtte til, kan i dag legges ut på anbud. En overgangsbestemmelse som pga. regler om innløsningsplikt i praksis begrenset mengden av trafikk som kunne legges ut på anbud til 25 prosent av den enkelte utøvers kjøring, gjelder ikke lengre. For ferger var det i en overgangsperiode kun forsøk med anbud. Riksveifergene er i 2006 under konkurranseutsetting i stor skala med sikte på 100 prosent konkurransebaserte kontrakter om få år. Bare et fåtall fylkesveiferger har til nå blitt konkurranseutsatt, men fylkeskommunene har adgang muligens plikt til å gjøre det. Godstransport på sjø og land reguleres ikke av yrkestransportlovens rutebestemmelser. Dersom fylkeskommunen ønsker å yte støtte til slik transport, kan anbud benyttes i henhold til de generelle tjenestekjøpsreglene i forskriftene om offentlige innkjøp.
Side 4 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk 2.3 Anbud i fylkene Etter yrkestransportlovens anbudsregler er det frivillig om anbud skal tas i bruk eller ikke. Dette er derfor et sentralt, strategisk spørsmål fylkeskommunene må ta stilling til på selvstendig grunnlag. Alle fylkeskommunene i Norge har vært gjennom en eller flere drøftelser om dette siden 1992. Per juni 2006 er resultatet i de ulike fylkene slik følgende tabell viser: Østfold Akershus Oslo Hedmark Oppland Buskerud Vestfold Telemark Aust-Agder Vest-Agder Rogaland Hordaland Anbud fra 1.1.2004 for 29 prosent av rutetrafikken. Resterende etter forhandling uten konkurranse. Anbud fra 2.1.1996. I 2005 er tilnærmet 100 prosent anbudsutsatt. I 2005 er ca. 57 prosent anbudsutsatt Anbud fra 1.4.2004 for ca. 38 prosent av ruteproduksjonen. Resten av produksjonen forhandles etter normtall. Anbud fra 1.11.1995. I 2005 er ca. 20 prosent av ruteproduksjonen anbudsbasert.. Resten forhandles etter normtall. Bare rutetransport som utføres av Stor-Oslo Lokaltrafikk AS er anbudsbehandlet. All ruteproduksjon forhandles etter normtall. Anbud fra 1.1.1999. Fra 2005 er 100 prosent anbudsutsatt Anbud i Grenland for 36 prosent av rutetrafikken per 27.6.2005. Det resterende forhandles etter normtall. Ingen ruteproduksjon på anbud. Normtallsbaserte forhandlinger Anbud fra 1.1.1998. Enkelte anbudsbaserte kontrakter videreført uten konkurranse. I 2005 var 12 prosent av ruteproduksjonen anbudsbasert. Øvrige kontrakter forhandles basert på normtall. Anbud i bussrutene fra 1.1.1999. I 2005 var 59 prosent anbudsbasert. Øvrige kontrakter forhandles. Alle hurtigbåtruter er anbudsutsatt. Individuelle forhandlinger om godtgjørelse. Ny forvaltningsordning gir Bergen kommune ansvaret for kollektivtrafikken i Bergen. Anbud blir innført fra 1.1.2008. Sogn og Fjordane Ingen anbud. Tilskudd etter forhandlinger. Normtall tas ventelig i bruk fra 2007. Møre og Romsdal Ikke anbud i rutebildriften. Fremregning av godtgjørelse iht. tidligere normtallsbaserte avtaler. Anbud i enkelte hurtigbåtruter fra 2002, full skala fra 1.1.2008. Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Nordland Troms Finnmark Ikke anbud. Forhandlingsbasert godtgjørelse. Anbud fra 1.8.1997 på 4 prosent. Senere forlenget som forhandlet avtale. Anbud fra 1.4.2006 (Helgeland) ca. 15 prosent. For øvrig individuelle forhandlinger. Ikke anbud. Individuelle forhandlinger basert på effektiviseringsavtale. Anbud fra 5.5.1997. I 2005 er 25 prosent av rutebiltrafikken anbudsutsatt. For øvrig forhandlet godtgjørelse. Fylket solgte sitt tidligere heleide selskap FFR til Connex AS i 2002 med en 5 års anbudspause. Nytt anbud planlegges på store deler av ruteområdet fra 1.1.2008. Kilde: Transportøkonomisk Institutt 2 2 TØI-rapport 819/2005: Kjøps- og kontraktsformer i lokal rutebiltransport
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 5 Samlet har TØI beregnet at ca. 28 prosent av ruteproduksjonen med offentlig tilskudd vil ha anbudsbasert kontrakt i 2007. Slik det ofte er når rammebetingelser endres, vil personer, selskaper og grupperinger som har interesse av at status quo opprettholdes, søke å påvirke lokale beslutningstakere. I den lokale debatt benyttes noen ganger argumenter som ikke har sammenheng med de forhold anbudsspørsmålet egentlig gjelder. En rekke argumenter for og imot anbud er gyldige og relevante og bør være med i en avveining for og imot. Nedenfor nevnes noen slike argumenter (opplistingen tar ikke sikte på å være uttømmende): For anbud har det vært anført at: Anbud er hovedregelen og ikke unntaket for det offentlige ved kjøp av varer og tjenester. Anbud senker kostnadene for de trafikktjenestene fylkeskommunen skal skaffe til veie på vegne av befolkningen Anbud sikrer at den som kan utføre oppgaven best, får anledning til å gjøre den Anbud hindrer det enkelte selskap å slå seg til ro med at "alt er bra". Konkurranse stimulerer selskapene og de ansatte til å yte mer. Anbud kan styrke oppdragsgiverens rolle i planleggingen av kollektivtrafikken. Politiske prioriteringer får større gjennomslagskraft. Anbud gjør det mulig raskt å få modernisert bussparken og/eller hevet standarden i rutetilbud der fylkeskommunen ønsker å gjennomføre dette, til riktig pris Anbud bidrar til at investeringer i materiell og anlegg holdes på et riktig nivå Mot anbud har følgende argumenter vært brukt: Anbud skaper utrygghet for selskapene og for deres ansatte og fører til at ansatte taper opparbeidete rettigheter. Anbud reduserer mulighetene for å bygge opp og ivareta detaljkunnskaper om det enkelte ruteområde i selskapene Anbud tvinger selskapene til å presse ytelsene til de ansatte. Med utvikling av andre kontraktsog forhandlingssystemer har en tatt ut mye av gevinsten allerede. Fylkeskommunene kan få vanskeligheter med å bygge opp kompetanse som er tilstrekkelig publikumsorientert til at det kan fungere godt i trafikken. Løyvene er "arvesølvet" i selskapene, og selskapene har kompetanse til å finne like gode eller bedre løsninger. Anbud reduserer dagens publikumsrettede serviceselskaper til kontraktørselskaper. Dette bryter med norsk tradisjon i sektoren. Kostnadene vil øke ved at selskaper må kjøpe og selge anlegg og transportmateriell som i dag avskrives hos én eier. Offentlige selskaper har så sterke bindinger av lønnsmessig og annen art at de ikke har mulighet for å vinne i anbudskonkurranse. Gevinsten ved konkurranse kan bli spist opp av større systemkostnader feks. dyrere administrasjon. Bestemmelser i lov og forskrifter er utformet for å redusere flere av disse ulempene.
Side 6 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk 2.4 TØI s evaluering 2006 På oppdrag fra Samferdselsdepartementet utførte Transportøkonomisk institutt en fullstendig kartlegging av kjøps- og kontraktsformene i lokal rutebiltransport i 2005. Rapporten kan lastes ned fra Internet 3 og hadde til formål å belyse hvilken effekt anbud har hatt på produksjonseffektivitet og tilskudd, samt hvordan erfaringene med ulike kjøpsformer har vært. Per 2005 var ca 28 prosent av all busstransport i Norge konkurranseutsatt. De viktigste konklusjonene i rapporten er: Dagens konkurranseregime har frem til nå resultert i en utvikling som har fremmet konkurransen. I grove trekk fungerer anbudsprosessen etter hensikten. Konkurranseutsettingen har frem til nå bidratt til en kostnadseffektivisering som i hovedsak er blitt tatt ut i form av reduserte tilskudd. Det er mindre forskjeller i effekter av henholdsvis brutto- og nettokontrakter enn forventet. Dette antas å skyldes at markedsincentivene i nettokontrakter i praksis virker noe annerledes enn det man kunne anta på teoretisk grunnlag. Fylker som har valgt et regime med blanding av anbud og fremforhandlete kontrakter ser ut til å ha hatt en dårligere utvikling enn de som i større grad har rendyrket én av disse formene. Erfaringene med gjennomførte anbudsrunder er jevnt over gode. Kontraktslengden har gjennomgående økt Anbudene er blitt større Antall tilbydere har stabilisert seg Det er mindre og mindre som skiller mellom anbudene Anbud bidrar til å senke kostnadene og tilskuddene Bruttokontrakter gir ikke nødvendigvis dårligere markedstilpasning enn nettokontrakter. TØI slår fast at fylker med mellomløsninger dvs. hvor anbud praktiseres side om side med andre kjøpsformer ser ut til å ha hatt en svakere kostnadsutvikling enn de fylkene som mer tydelig har valgt den ene eller den andre løsning. De påpeker videre at andre forhold som kan ha skjedd parallelt med anbudsutsettingen også kan ha hatt betydning for kostnadene, f.eks. etablering av et eget administrasjonsselskap for samferdselen og utviklingen mot økt markedsmakt for enkelte aktører. Anbud stiller andre og nye faglige krav til fylkeskommunene som kjøpere. Innføring av anbud forutsetter at fylkets og de regionale samferdselsaktørene besitter nødvendig kompetanse. Dette vil gi bedre ledelse og styring av kollektivtransporten til beste for trafikantene. Kontraktsformer og insitamentssystemer kan i tillegg bidra til at det etableres "gode sirkler" i den lokale kollektivtrafikken, hvor trafikk og inntekt øker, noe som i sin tur gir grunnlag for bedre tilbud, nye trafikanter, større inntekt osv. 3 http://www.toi.no/getfile.php/publikasjoner/t%d8i%20rapporter/2005/819-2006/t%d8i-rapport%20819-2006.pdf
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 7 Instituttet antyder i rapporten at organisering av kjøpsorganer og utforming av kontrakter også har betydelig effekt og derfor kanskje bør ha like stor fokus som kjøpsformen, dvs. bruk av anbud eller ikke. Departementet har i sin vurdering av rapporten påpekt at bl.a. de ansattes arbeids- og ansettelsesforhold i forbindelse med anbudskontrakter ikke er blitt vurdert. Departementet har derfor varslet et toårs prosjekt hvor også andre aspekter av anbud blir evaluert. Den første av disse kommer høsten 2006 og vil fokusere på de ansattes forhold, herunder spørsmålet om bruk av bestemmelsene for virksomhetsoverdragelse samt virkningen av en bransjeavtale.
Side 8 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk 3. Lover og regelverk Reglene om anbud i rutetransporten og de bestemmelser som berører fylkeskommunens innkjøp av varer og tjenester er hjemlet i følgende lover og forskrifter: 3.1 Lov om yrkestransport (21. juni 2002): http://www.lovdata.no/cgi-wift/ldles?doc=/all/nl-20020621-045.html&8 Spesielt følgende bestemmelser: 2, Rutetransport - som definerer hva som er rutetransport 4. Løyve for persontransport med motorvogn og 6. Behovsprøvd løyve for persontransport med motorvogn i rute 7. Behovsprøvd løyve for persontransport med fartøy i rute - som slår fast at persontransport i rute i tillegg til løyve etter 4 også krever løyve etter 6., som er behovsprøvd - som pålegger den som vil drive utøvere av persontransport med luftputefartøy og fartøy over en viss størrelse å ha løyve (med noen unntak, herunder trafikk til og fra Norge). 8. Anbod ved tildeling av løyve - som gir løyvemyndigheten rett til å benytte anbud ved tildeling av løyve etter 6. og 7. 12-15 (Kap. 3. Løyvestyresmakt) - som peker ut fylkeskommunen som løyvestyresmakt for lokale ruter og Samferdselsdepartementet for riksveiferger og rutetransport gjennom to eller flere fylker. Departementet har i 2006 delegert sin myndighet for buss- og båtruter gjennom flere fylker til fylkeskommunene. (Kap. 5 om offentlig godtgjørelse til rutetransport): 22. Lokal rutetransport Fylkeskommunen har ansvaret for tildeling av godtgjørelse på basis av rammetilskudd fra staten. Fylkeskommunale vedtak kan ikke påklages til samferdselsdepartementet. Fylkeskommunen kan selv fastsette hvilken kontraktsform den vil bruke, og de kan etablere administrasjonsselskap. 25. Tildeling av løyve - som slår fast at løyve kan tildeles dem som oppfyller kravene i forskriften. 27. Kor lenge eit løyve gjeld - som slår fast at løyve for rutetransport gjelder i 10 år, men at løyvet kan vare kortere enn 10 år når anbud benyttes (dog ikke mindre enn 5 år), og at løyvemyndigheten kan trekke løyvet tilbake i tilknytning til anbudsutsetting av vedkommende trafikk. 8 og 22 slår fast at fylkeskommunene selv kan velge om de vil bruke anbud eller ikke. Uten anbud er det de generelle reglene om tildeling av løyve som gjelder. Fylkeskommunene
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 9 står fritt til å velge kontraktsform, herunder på hvilken måte godtgjørelse til transporten skal fastsettes. 3.1.1 Forskrift om yrkestransport innenlands med motorvogn og fartøy (26. mars 2003 nr. 401) http://www.lovdata.no/for/sf/sd/sd-20030326-0401.html Én felles forskrift for all yrkestransport erstatter i dag flere forskrifter under den tidligere samferdselsloven. Forskriften er delt inn i tre kapitler, med ett kapittel med felles bestemmelser, ett kapittel for rutetransport og ett for transport utenfor rute. Forskriftens fellesbestemmelser presiserer løyveplikten ( 2), løyvemyndigheten ( 3), vilkår for løyve ( 4 og 5) og krav til vandel og økonomi ( 6, 7 og 8). Daglig leder skal fylle kvalifikasjonskravene i selskap som skal ha løyve ( 10). Det gis regler for klage og dispensasjoner. Forskriftens bestemmelser om rutetransport regulerer de vilkår løyvemyndigheten kan stille overfor løyvehaverne knyttet til søknad og drift av rutetrafikken under vanlig løyve. 3.1.2 Forskrift om anbud (11. mars 1994 nr. 206) http://www.lovdata.no/for/sf/sd/xd-20030326-0400.html Forskriften gir detaljerte regler for hvordan anbud skal gjennomføres ved tildeling av kontrakt for godtgjørelse og løyve til rutetransport. Forskriften er gjennomgått i kapittel 4 og kan lastes ned på ovenstående web-adresse. Forskriften ble endret i 2003. Endringene gjaldt først og fremst en del betegnelser, hvor anbyder og anbud erstattes med tilbyder og tilbud (bortsett fra i betegnelsen på kjøpsformen anbud), og hvor begrepet leverandør innføres i stedet for utøver for å harmonisere denne forskriften med forskrift om offentlige anskaffelser. 3.2 Lov om offentlige anskaffelser (lov av 16. juli 1999 nr. 69) http://www.lovdata.no/all/hl-19990716-069.html Loven om offentlige anskaffelser definerer 2: hvilke oppdragsgivere loven omfatter: a) statlige, kommunale og fylkeskommunale organer, b) rettssubjekter som er kontrollert av disse og som ikke er av industriell eller kommersiell karakter og c) rettsubjekter som driver vannforsyning, energi, transport eller elektronisk kommunikasjon på basis av særrettigheter fra offentlig myndighet), 3: hvilke typer oppdrag som omfattes (det aller meste av varer, tjenester og bygg og anlegg som anskaffes av de ovenfor nevnte). 5: Hovedregelen for offentlige anskaffelser er at oppdragsgiverne skal opptre i samsvar med god forretningsskikk og uten at det gjøres forskjellsbehandling mellom leverandører. Anskaffelser skal så langt det er mulig være basert på konkurranse.
Side 10 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Loven hjemler foruten forskrift om klageorganet KOFA og et særskilt anskaffelsesregelverk for Forsvaret, to ulike forskrifter om offentlige anskaffelser: 15.6.2001 nr 0616: Forskrift om offentlige anskaffelser. 5.12.2003 nr 1424: Forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsyningssektorene) (også kalt forsyningsforskriften). 3.3 Forskrift om offentlige anskaffelser Av disse er forskrift om offentlige anskaffelser mest brukt. Forskriften gir detaljerte anvisninger for hvordan offentlige innkjøp skal foregå ut fra prinsippene om ikke-diskriminering, likebehandling og åpenhet. Disse prinsippene skal bidra til at offentlige innkjøp ikke diskriminerer mellom leverandører fra ulike land, at alle leverandører behandles likt og at det er åpenhet i prosessen som sikrer mot korrupsjon og misligheter. Prinsippene skal også bidra til realiseringen av Europas åpne marked. Regelverket skiller mellom større, mellomstore og mindre anskaffelser (1. over og under WTO-terskelverdiene som for tjenester i dag er 1,8 mill.kr.) og mellom anskaffelser over og under den nasjonale terskelverdien (som i dag er 500 000 kroner). Regelverket skiller videre mellom prioriterte og uprioriterte tjenester (persontransport med buss er en prioritert tjeneste mens tjenester i tilknytning til transport er uprioritert). Forskriften stiller krav til oppdragsgiverne, til konkurransegrunnlaget, til prosessen (frister, dokumentasjon osv) og til leverandørene. Disse kravene er strengere jo større oppdrag som skal kjøpes, og strengere for prioriterte tjenester enn for uprioriterte tjenester. Prioriterte tjenester over terskelverdiene på 1,8 mill.kr. skal kjøpes etter anbud, som kan være åpent eller begrenset. Ved begrenset anbud kan oppdragsgiver prekvalifisere leverandører før endelig anbudsrunde. Ved større tjenestekjøp er det stort sett bare uprioriterte tjenester (f.eks. tjenester i tilknytning til transport) som kan kjøpes etter forhandling uten anbud. Når kjøp av kollektivtrafikktjenester faller inn under denne forskriften, har oppdragsgiveren ikke valgfrihet om tjenesten skal konkurranseutsettes eller ikke. Kjøp over terskelverdien skal lyses ut på åpent eller begrenset anbud. En omfattende veileder for bruken av denne forskriften er utarbeidet av Fornyings- og administrasjonsdepartementet og kan lastes ned 4 fra departementets nettsider. Til ytterligere hjelp finnes det også beste praksiser 5 som gir eksempler og maler for gode løsninger. 3.4 Forsyningsforskriften Forskrift av 5.12.2003 nr 1424 om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon (forsyningssektorene) kan brukes av oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon, de såkalte forsy- 4 http://odin.dep.no/filarkiv/158061/nok_veileder_rev_2002-forskrift_om_offentlige_anskaffelser.pdf 5 http://odin.dep.no/nhd/norsk/dok/andre_dok/veiledninger/024081-120019/dok-bn.html
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 11 ningssektorene. Forskriften har det meste til felles med forskrift om offentlige anskaffelser, men stiller mindre strenge krav til kjøpsform og tidsfrister. Oppdragsgivere som kvalifiserer for å bruke forsyningsforskriften kan således kjøpe etter forhandling uten anbudskonkurranse i flere tilfeller enn andre. Kriteriet for å bruke forsyningsforskriften i transport er at oppdragsgiveren driver et nettverk. For transportsektoren er dette formulert slik: 4 c) å drive rutenett beregnet på ytelse av offentlige tjenester i forbindelse med transport med: 1. automatiserte systemer, sporvei, trolleybuss, buss, kabel eller 2. jernbane Et rutenett antas å foreligge dersom driftsvilkårene for tjenesten er fastlagt av vedkommende myndighet i en EØS-stat. Driftsvilkår kan for eksempel være hvilke ruter som skal betjenes, hvor stor kapasiteten skal være og hvor ofte rutene skal betjenes. Oppdragsgivere som AS Oslo Sporveier og Stor-Oslo Lokaltrafikk AS definerer seg som kvalifisert til å bruke forsyningsforskriften og har ved flere anledninger brukt forhandlet kjøp etter forutgående konkurranse. I en forskriftsendring i 2005 overførte Fornyingsdepartementet oppdragsgivere som tidligere kunne bruke forsyningsforskriften, til gruppen som skal bruke forskrift om offentlige anskaffelser. Disse oppdragsgiverne skal imidlertid fortsatt kunne bruke forsyningsforskriftens kvalifikasjonssystem, og de kan fortsatt kjøpe etter forhandling der andre er henvist til å bruke anbudskonkurranse. 3.5 Lov om fri utveksling av tjenesteytelser innen sjøtransport (4. desember 1992 nr 121) http://www.lovdata.no/cgi-wift/wiftldrens?/usr/www/lovdata/all/hl-19921204-121.html Loven er forankret i 2 rådsforordninger under EØS-avtalens vedlegg XIII nr. 53 og 53a: nr. 4055/86 av 22. desember 1986 om anvendelse av prinsippet om adgang til å yte tjenester på sjøtransport mellom medlemsstater og mellom medlemsstater og tredjestater, og nr. 3577/92 av 7. desember 1992 om anvendelse av prinsippet om adgangen til å yte tjenester innen sjøtransport i medlemsstatene (maritim kabotasje) Sistnevne kalles også kabotasjeforskriften. Disse reglene gjelder all sjøtransport til/fra og mellom EØS-statene og innen en enkelte EØSstat (noe forenklet): 1) Redere som er etablert i en hvilken som helst EØS-stat skal ha adgang til å yte sjøtranporttjenester mellom EØS-landene og mellom EØS-land og tredjeland, og 2) EØS-skipsredere som har sine skip registrert i et EØS-land skal ha adgang til å yte transporttjenester også innenfor andre EØS-land (maritim kabotasje) forutsatt at landenes krav til sertifikater mv. er oppfylt Samferdselsdepartementet legger i dag til grunn at likebehandling av redere innebærer plikt til å konkurranseutsette ferjer og lokale båtruter som skal drives på grunnlag av offentlig godt-
Side 12 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk gjørelse i Norge. Loven vil fortsatt gjelde etter at nye EU-regler om offentlig kjøp av transporttjenester har trådt i kraft. Den stiller ikke krav om bestemte prosedyrer i forbindelse med tildeling av løyve og tilskudd. Det vil være naturlig å benytte de samme forskriftene (forskrift om offentlige anskaffelser ved bruttokontrakt og yrkestransportlovens anbudsforskrift ved nettokontrakt) og kunngjøring i EØS-området for å sikre likebehandling, gjennomsiktighet og ikke-diskriminering i prosessen. 3.6 Hvilke anbudsregler gjelder? Østfold Kollektivtrafikk (ØKT) er en virksomhet i Østfold fylkeskommune med samlet ansvar for produktutvikling, ruteplanlegging, kjøp av transporttjenester, overordnet markedsføring og informasjon. KOFA vurderte virksomheten som en aktør som driver et nettverk i forsyningsforskriftens betydning, i sin vurdering av klagen etter anbudet i 2003. KOFA mente på den bakgrunn at ØKT burde brukt forsyningsforskriften. Dette skapte stor usikkerhet om hvilken lovhjemmel fylkeskommunene skal legge til grunn for konkurranseutsetting. Samferdselsdepartementet besvarte den 24.6.04 en henvendelse fra Oppland fylkeskommune vedrørende regelbruken som er avklarende. Uttalelsen bygger bl.a. på KOFA's behandling av Østfoldsaken og Næringsdepartements uttalelse til ESA i en klagesak i Rogaland. Departementet trekker i sitt svar et skille mellom tjenestekontrakter og tjenestekonsesjoner. Skillet har med plassering av den økonomiske risiko å gjøre. Tjenestekontrakter har godtgjørelse etter bruttoprinsippet, hvor oppdragsgiveren helt eller delvis har risikoen for inntektene. Kontrakter om slik trafikk skal inngås etter forskrift om offentlige anskaffelser, hvor anbud er obligatorisk over terskelverdien på 1,8 mill. kr. Hvis imidlertid en bruttokontrakt har insitamentsordninger som overfører en større del av det økonomiske ansvar til operatøren, kan bruttokontrakten likevel bli å betrakte som en tjenestekonsesjon og "slippe unna" kravet om anbudsutsetting. Forskrift om offentlige anskaffelser gjelder ikke for tjenestekonsesjoner. For regional bussdrift som har offentlig godtgjørelse etter nettoprinsippet og hvor operatøren i større eller mindre grad dermed har den økonomiske risiko for transporten, gjelder anbudsreglene etter yrkestransportloven, hvor oppdragsgiver kan velge om han vil bruke anbud eller ikke. Hvor kraftige incentiver som tilsier at grensen for tjenestekonsesjoner passeres, er uklart. Eneste veiledning i den forbindelse er departementets uttalelse om at en økonomisk risiko på 10 prosent klart er for liten til at yrkestransportlovens mulige fritak for konkurranseutsetting skal gjelde. Departementet fremholder i en senere uttalelse til Nesoddbåtene AS at det ikke kan fastsettes entydige regler for hvor stor andel av det økonomiske ansvaret operatøren må ha for at fritak skal gjelde, men at dette må vurderes fra sak til sak. Departementet uttaler videre at fylkeskommuner som har administrasjonsselskaper som kan sies å "drive rutenett", trolig kan benytte forsyningsforskriften (forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon av 5.12.2003). Denne gir oppdragsgiverne bl.a. en noe større valgfrihet mht. innkjøpsform, men forutsetter klart konkurranseutsetting. I brev av 9. september 2005 fra fornyings- og administrasjonsdepartementet i forbindelse med en forskriftsendring den 15. juni 2005 nr. 616, endres imidlertid regelverket slik at statlige,
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 13 fylkeskommunale og kommunale myndigheter og sammenslutninger av disse for fremtiden skal følge forskrift om offentlige anskaffelser i stedet for forsyningsforskriften. Oppdragsgivere som omfattes av denne endringen, gis likevel adgang til å kunngjøre anskaffelser gjennom bruk av kvalifikasjonssystem i tråd med reglene i forsyningsforskriften, og de kan benytte prosedyren konkurranse med forhandling uten at vilkårene i forskrift om offentlige anskaffelser er oppfylt. Departementet fremholder at det ved fornyelse av løyver som løper ut etter en kontraktsperiode basert på anbud, ikke foreligger noen plikt til å lage et nytt anbud for trafikken. Dette forutsetter imidlertid at det benyttes nettokontrakt. Utøveren som vant anbudet har ikke noe rettskrav eller hevd på å få beholde løyvet, og løyvet bør i hvert fall tildeles etter en kunngjøring. Dette vil være mest i samsvar med prinsippene om likebehandling og åpenhet som følger av EØS-avtalen. Hvilke kjøpsformer som er tillatt etter gjeldende lovgivning, er således en funksjon av 1) kontraktsform og 2) administrasjonsform På bakgrunn av Samferdselsdepartementets brev av 24.6.2004 og Fornyingsdepartementets av 9.9.2005 kan regelsituasjonen når det gjelder kjøp av transporttjenester i lokal rutetransport i 2006 sammenfattes slik: Kontraktsform Administrasjonsform Fylkeskommunal administrasjon Administrasjonsselskap (Regional eller fylkeskommunal administrasjonsenhet (AS, FKF eller fylkeskommunal virksomhet, evt. samarbeidsvirksomhet etter kommunelovens 27)) Bruttokontrakt Tjenestekontrakt Skal konkurranseutsettes etter forskrift om offentlige anskaffelser Tjenestekontrakt Skal konkurranseutsettes etter forskrift om offentlige anskaffelser Forsyningsforskriftens kvalifikasjonssystem og konkurranse med forhandling kan benyttes Nettokontrakt Tjenestekonsesjon Kan konkurranseutsettes etter yrkestransportlovens anbudsforskrift. Tjenestekonsesjon Kan konkurranseutsettes etter yrkestransportlovens anbudsforskrift Med nettokontrakt menes i tabellen en kontrakt som innebærer tilstrekkelig stor økonomisk risiko for trafikken. Begrepet tilstrekkelig er i dag ikke definert, bortsett fra at departementet i sin uttalelse konstaterer at 10 prosent av risikoen ikke er nok til å falle inn under begrepet nettokontrakt. Dette gir oppdragsgiverne et visst handlingsrom til å utforme nettokontrakter
Side 14 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk hvor de avlaster selskapene for noe risiko uten at reglene for bruttokontrakter kommer til anvendelse. Hvor stort dette handlingsrommet er, er uklart og må eventuelt prøves i rettsvesenet dersom det skulle oppstå en konflikt om spørsmålet. En oppfatning som gjøres gjeldende innen sektoren, er at 20 prosent av risikoen kan være en passende grense. I brev av 14.8.2006 fra Samferdselsdepartementet til Møre og Romsdal fylke som svar på en forespørsel om plikt til bruk av anbud ved kjøp av sjøverts rutetjenester, viser departementet bl.a. til Altmark-dommen, som stiller fire krav som må være oppfylt for at offentlig støtte til rutetrafikk skal være lovlig i henhold til EØS-retten: Utøveren må være pålagt å utføre den aktuelle transporttjenesten, som ikke ville blitt utført uten støtte Godtgjørelsen må fastsettes etter objektive og etterprøvbare metoder Godtgjørelsen må ikke utgjøre noen overkompensasjon Godtgjørelsen må ikke nødvendigvis fastsettes etter anbud, men bruk av anbud gjør at oppdragsgiveren kan være sikker på ikke å bli tatt for overkompensasjon. Dersom anbud ikke brukes, må oppdragsgiveren bevise at godtgjørelsen ikke avviker fra det en gjennomsnittlig veldrevet operatør kan utføre tjenesten for. Anbud oppfyller dessuten vanligvis uten videre kravet om åpenhet, objektivitet og ikke-diskriminering. Dersom en offentlig myndighet ikke oppfyller disse kravene, skal den selv notifisere ESA om det. Det følger av ovenstående: a) En fylkeskommune må forsikre seg om at det er en forutsetning for å få utført tjenestene at det inngås en kontrakt om dem, dvs. at det ikke finnes noen operatører som vil utføre tjenestene uten tilskudd. b) Dersom dette kravet er oppfylt, må fylkeskommunen sikre seg at godtgjørelsen står i et riktig forhold til omfang og standard av tjenesten, og at det ikke gis overkompensasjon. c) Fylkeskommunen må videre gjennomføre kjøpet som en åpen og ikkediskriminerende prosess, uansett om anbud benyttes eller ikke. Når det gjelder åpenhetskravet, kan dette neppe oppfylles uten at kjøpet kunngjøres offentlig før kontrakt inngås med en utøver, og på en slik måte at alle aktuelle utøvere i EØS-området har samme tilgang til informasjonen (f.eks. i et internasjonalt skipsfartstidsskrift.) Fylkeskommuner som ønsker å gjennomføre direkte kjøp av sjøverts rutegående tjenester, må således etter departementets klargjøring, notifisere ESA og må være forberedt på å begrunne og forsvare sitt valg av prosedyre overfor ESA, hvor utgangspunktet er at fylkeskommunen har brutt EØS-avtalens forbud mot statstøtte. Samferdselsdepartementets brev er vedlagt denne veilederen.
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 15 3.7 Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) av 17. juni 2005 nr 62 Arbeidsmiljølovens kapittel 15 og 16 regulerer arbeidstakeres rettsstilling ved opphør av arbeidsforhold, og gir arbeidstakere bestemte rettigheter ved overdragelse av virksomhet. Bestemmelsene i kapittel 16 definerer virksomhetsoverdragelse som overføring av en selvstendig enhet som beholder sin identitet etter overføringen ( 16-1). Når en slik overføring foreligger, overføres tidligere arbeidsgivers plikter i arbeidsforholdet overfor den enkelte arbeidstaker til den nye arbeidsgiveren. Bl.a. kan den nye arbeidsgiveren bli bundet av den tariffavtalen som gjaldt hos den tidligere arbeidsgiveren før overføringen. Han kan reservere seg, men arbeidstakerne skal likevel kunne ta med seg de individuelle arbeidsvilkårene de hadde i sine tidligere jobber. Dette gjelder i så fall frem til det blir inngått ny tariffavtale, eller den gamle løper ut. ( 16-2). Når virksomhetsoverdragelse foreligger, skal også arbeidstakere som har pensjonsordning, få denne overført til ny arbeidsgiver, eller det skal etableres en ny pensjonsordning for disse. En ansatt kan reservere seg mot å bli overført til ny arbeidsgiver. En slik reservasjonen vil for arbeidstakere med minst ett års ansettelse hos den tidligere arbeidsgiveren, ikke ta bort fortrinnsretten til ansettelse i det overtakende selskapet før det er gått ett år. Hvis en arbeidstaker reserverer seg mot overføring, kan han ikke sies opp på grunn av dette. Denne rettigheten er imidlertid lite verdt fordi arbeidsgiveren allikevel kan si opp ham eller henne under henvisning til at det ikke lenger er passende arbeid for arbeidstakeren. Bussanbud i Norge gjennomføres normalt ikke med krav om at reglene om virksomhetsoverdragelse skal legges til grunn. Det er derimot vanlig å stille krav om arbeidsforhold i henhold til en av de landsomfattende tariffavtalene. Domstolene i ulike land har gitt ulike signaler mht. hvor langt slike rettigheter går og om hva som er å anse som virksomhetsoverdragelse. Dette er derfor et område hvor den juridiske grenseoppgangen ennå må sies å være uavklart. Kapittel 16 i arbeidsmiljøloven kan lastes ned her: http://www.lovdata.no/all/hl-20050617-062.html#map016 3.8 Regjeringens tiltredelseserklæring (Soria Moria-erklæringen) Regjeringen Stoltenberg slo i sin tiltredelseserklæring (2005) fast at det ikke skal gjennomføres flere anbud for drift av jernbanetog i Norge. Når det gjelder buss- og annen lokaltrafikk vil de tre partiene - skaffe bedre kunnskap om effektene av anbudsutsetting av lokal kollektivtransport og kunnskap om hvordan ulike kjøpsformer og kontraktsformer kan legge til rette for at også bredere samfunnsinteresser blir ivaretatt. Regjeringen vil vurdere å gå dialog med fylkeskommunene om å avvente videre anbudsutsettelse inntil denne kunnskapen foreligger. Arbeidstakerne skal sikres samme rettigheter ved anbudsoverdragelse som ved virksomhetsoverdragelse.
Side 16 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Det er ikke klarlagt hva som her menes med bredere samfunnsinteresser, men det antas å omfatte styringen med rutetilbudet og takstpolitikken, ivaretakelse av svake grupper og utkantstrøk og hensynet til de ansatte i næringen. Normalt vil anbud ivareta de fleste av disse hensynene like godt eller bedre enn uten anbud. Anbudsprosessen gir oppdragsgiverne anledning til å stille langt mer omfattende krav til driften og operatørene enn de har med de behovsprøvde løyvene. Både anbudsforskriften og forskrift om offentlige anskaffelser gir god sikkerhet mot sosial dumping. Departementet arbeider med å skaffe seg den oversikten over effekten av anbudsutsetting som omtales i regjeringserklæringen (se avsnitt 2.4). Regjeringen arbeider ellers overfor EUkommisjonen for å gjøre bestemmelsene om offentlige kjøp av transporttjenester til kollektivtransporten mest mulig moderate i det direktivarbeid som nå pågår. Regjeringserklæringen innfører således ikke anbudsstopp, men opprettholder fylkenes frihet til å velge kjøpsform. Noe annet ville for øvrig kreve lovendring. Det samme gjelder et eventuelt pålegg om å benytte reglene om virksomhetsoverdragelse ved ethvert anbud. 3.9 Kommende lovgivning EU-kommisjonen fremmet i 2005 forslag for Europaparlamentet om forordning om offentlig personbefordring med jernbane og på vei (KOM)2005 319 Endelig, 2000/0212 (COD) 6. Disse reglene har form av direktiv som når de er vedtatt, vil bli gjort gjeldende også i Norge. De foreslåtte reglene gjelder tjenestekonsesjoner, dvs. utstedelse av enerett (behovsprøvde løyver) eller inngåelse av nettokontrakter. For bruttokontrakter hvor det offentlige har den økonomiske risikoen for transportoppgavene, vil det generelle innkjøpsregelverket (forsyningsforskriften eller forskrift om offentlige anskaffelser) fortsatt gjelde. Bakgrunnen for lovgivningen er at EU-retten har som utgangspunkt at statsstøtte til næringsvirksomhet ikke er tillatt med mindre det uttrykkelig er gjort unntak fra forbudet i lovs form. EU-domstolen har slått fast at støtte til transportvirksomhet er statstøtte i traktatens forstand. Samtidig er det maktpåliggende å få innført felles regler også for kollektivtransport i det åpne EU-markedet hvor de overordnede prinsipper for offentlig kjøp av tjenester diskrimineringsforbud, likebehandling og åpenhet gjøres gjeldende. EU har forlengst slått fast at modellen med offentlig styrt konkurranse er den løsningen som gir det beste resultat for trafikanter, det offentlige og samfunnet som helhet 7. Reglene tar derfor sikte på å regulere hvordan myndighetene lovlig (se ovenfor) kan sikre levering av bedre, hyppigere og billigere transporttjenester ved offentlig kjøp og reguleringer (artikkel 1). En årsak til at arbeidet har vært svært komplisert og tidkrevende er sterk motstand mot pålegg om konkurranseutsetting bl.a. fra oppdragsgivere i de store byene i Tyskland og Frankrike, fra 6 http://europa.eu.int/eur-lex/lex/lexuriserv/site/da/com/2005/com2005_0319da01.pdf 7 I det såkalte ISOTOPE-prosjektet gjennomførte EU en bred analyse av de tre hovedformene for offentlig kollektivtransportpolitikk: Fri konkurranse, konsesjonsregulering og offentlig styrt konkurranse. Bl.a. med benchmarking-analyser ble det slått fast at regulert konkurranse og offentlig styring av trafikken gir mer trafikk og lavere offentlige utgifter sett i forhold til de andre reguleringsformene.
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 17 jernbanehold og fra ansattes organisasjoner. Løsningen nedenfor representerer et kompromiss som gir en del nødvendige unntak fra hovedregelen om konkurranseutsetting og sikring mot sosial dumping. De 10 artiklene i regelverket omfatter bl.a. følgende, sentrale bestemmelser (vårt sammendrag på norsk på grunnlag av den offisielle, danske versjonen og i henhold til en pressemelding 8 om de siste justeringene i rådsmøtet om transport, telekommunikasjoner og energi den 8. og 9. juni 2006) 9 : Myndigheter som utsteder enerett til eller yter kompensasjon for offentlig personbefordring med buss og bane, skal gjøre dette på basis av en kontrakt om offentlig trafikkbetjening. Kontrakter vedrørende enerett eller kompensasjon for bussdrift skal konkurranseutsettes - med noen få unntak. Direkte kjøp av busstjenester tillates bl.a. for kontrakter som gir en årlig godtgjørelse på mindre enn 1,7 mill. EURO, eller ca 13 mill.kr. eller hvis ruteproduksjonen per år er mindre enn 500 000 vognkilometer per år, samt i de tilfellene myndighetene velger å produsere tjenestene i egenregi. Selskaper som mottar godtgjørelse under egenregi skal ikke kunne ta trafikkoppdrag utenfor vedkommende område, og godtgjørelsen skal svare til effektiv drift. Det innføres ikke plikt til å konkurranseutsette tjenester med skinnegående transportmidler. Det åpnes for at landene benytter regelverket også for inland waterways. Kontraktene skal være tidsbegrenset med en løpetid på høyst 8 år for busstrafikk og høyst 15 år for jernbanetrafikk. Dersom nedskriving av aktiva krever det, kan kontraktene forlenges med inntil halvparten av maksimal kontraktsperiode. Ved direkte kjøp av jernbanetjenester skal kontrakt ikke inngås for lengre enn 10 år. EU ser altså ut til å vedta en maksimal avtaleperiode på 8 år for bussdrift. Utvidelse til 15 år med de angitte vilkår er mulig, men synes lite aktuell i Norge. Ny terskelverdi på 8 mill. EURO per år (!) for krav om anbud er vesentlig høyere enn dagens EU/WTO-terskelverdi for tjenestekjøp. Det er noe ukart om dette gjelder den enkelte kontrakt eller om det gjelder samlet kjøp for en enkelte oppdragsgiver. Regelverket kan også benyttes for sjøverts transport innenlands, hvor det allerede finnes pålegg om konkurranseutsetting (se avsnitt 3.5). Et nytt element er også at tildeling av enerett til bestemte transportoppgaver (jfr. behovsprøvde ruteløyver) skal konkurranseutsettes også dersom det ikke skal tildeles offentlig godtgjørelse til virksomheten. Slik som reglene for f.eks. ekspressbuss er i dag, antas det at slike løyver som skal tildeles dersom kvalifikasjonskravene er oppfylt kan tildeles uten konkurranseutsetting. Det vil også være full anledning til å praktisere et liberalt regime med fri etablering uten løyver, hvor anbudsreglene ikke kommer til anvendelse. Ved utlysning av bruttokontrakter gjelder ikke dette regelverket, men forskriftene om offentlige anskaffelser og de terskler, tidsfrister mv. som gjelder for slike kjøp. 8 (www.bussanbud.no/filer/anbud/pres-06-167_en[1].pdf) 9 Denne og påfølgende side er oppdatert per 7.8.06
Side 18 Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Det er sannsynlig at dette regelverket kommer til å bli vedtatt, kanskje allerede inneværende år. Det vil deretter også bli innarbeidet i norsk rett. Det skisseres en overgangsperiode hvor halvparten av den enkelte myndighets transportkjøp skal være konkurranseutsatt etter 6 år og alt etter 12 år. Fra vedtakelse til ikrafttredelse vil det ventelig ta 2-3 år. Medlemslandene får dermed til sammen 15 år på seg til å tilpasse seg det nye regimet. Fremdriften i lovarbeidet kan følges på dette nettstedet: http://ec.europa.eu/prelex/detail_dossier_real.cfm?cl=da&dosid=158585#378708
Anbudsveileder for kollektiv persontrafikk Side 19 4. Anbudskjøp - prinsipper og problemløsninger 4.1 Organisering og utforming av anbudet 4.1.1 Politisk behandling Til grunn for gjennomføring av anbud i kollektivtrafikken skal det ligge et vedtak i kompetent politisk organ. Dette kan være fagstyret som har ansvaret for samferdselssakene. Det kan også være fylkesutvalget eller fylkestinget som fatter vedtak etter innstilling fra fagstyret eller rådmann eller etter forslag i fylkestinget. Spørsmålet om å ta i bruk anbud eller ikke kan gjøres til gjenstand for en særskilt analyse. En eventuell slik analyse kan knyttes opp til de strategiske hovedmål for fylkeskommunens virksomhet i sektoren. Det vil være naturlig å ta for seg trafikkområdene i fylket og stille følgende spørsmål: Vet vi at den godtgjørelsen fylkeskommunen betaler er i samsvar med krav til kostnadseffektivitet? Er tilstrømningen til rutene (kollektivandel, antall kollektivreiser pr. år etc.) i samsvar med de mål fylkeskommunen har satt? Er det vekst, stagnasjon eller tilbakegang i trafikken? Utføres trafikken tilfredsstillende (god regularitet, få klager) i dagens situasjon? Er ruteopplegget i området tilfredsstillende nå og for fremtidige behov? Har utøveren/utøverne tilfredsstillende materiell og kvalifisert, serviceinnstilt personale? Er arbeidsfordelingen mellom utøverne og fylkeskommunen tilfredsstillende? Har det vært - eller forventes det - endringer i trafikkskapende aktiviteter (utbygging av boliger, næringsvirksomhet etc.) som gjør at trafikkområdene ikke er fordelaktig arrondert - trafikkmessig og økonomisk - nå eller i en fremtidig situasjon? Hvordan fungerer samarbeidet med utøveren/utøverne? En slik analyse kan gi som konklusjon at det er behov for å gjennomføre vesentlige endringer i transporttilbudet eller i arbeidsfordelingen, eller at det er et potensial for mer kostnadseffektive løsninger. I så fall kan anbud være et aktuelt virkemiddel. Analysen kan også gi som resultat at samarbeidet med eksisterende utøver kan fortsette som tidligere men under justerte økonomiske betingelser. Effektiviseringsavtalene i mange fylker er ett eksempel på dette. Kvalitetsavtaler med forutsetninger om trafikkvekst og endringer i tilbudet er et annet. Fylkeskommunen må utforme konkurransegrunnlaget slik at behovet for å benytte skjønn i anbudsavgjørelsen begrenses mest mulig. En av hensiktene med anbud er at valget mellom selskaper som tilbyr tjenester skal skje etter mest mulig objektive kriterier. Bruk av politisk skjønn i avgjørelsesprosessen kan være uheldig og skape grobunn for tvil om de objektive kriteriene er holdt i hevd. For å forebygge konflikter og klagesaker bør utpeking av anbudsvinner og tildeling av kontrakt som hovedregel være en administrativ og ikke en politisk oppgave.