BERGEN KOMMUNE Byrådsavdeling for finans, eiendom og eierskap Intern korrespondanse Saksnr.: 201302545-6 Saksbehandler: BJOL Emnekode: ESARK-100 Til: Fra: Bystyrets kontor Byrådsleder Dato: 26. februar 2014 Byrådets vurdering av privat forslag fra Morten Myksvoll (FrP) om innføring av utfordringsrett i Bergen kommune Utgangspunkt Representanten Morten Myksvoll (FrP) har fremmet et privat forslag om innføring av utfordringsrett i Bergen kommune. Forretningsutvalget tok stilling til forslaget i sitt møte 05.02.13 og fattet slikt vedtak: 1. «Innsendt privat forslag fra Morten Myksvoll (FrP) om innføring av utfordringsrett i Bergen kommune oversendes byrådet for videre utredning. 2. Byrådet bes om å vurdere forslaget og oversende et notat til Bystyrets kontor slik at bystyret kan behandle saken senest 6 måneder etter at det er fremmet.» Byrådets politiske grunnlag Byrådet har en åpen holdning til bruk av konkurranse som kan gi bedre tjenester og flere tjenester for de ressurser som er til rådighet. I byrådets politiske grunnlag er dette formulert slik: «Byrådet ser en gjennomtenkt og bevisst bruk av konkurranse om å levere kommunale tjenester som et pragmatisk virkemiddel for å oppnå en effektiv ressursbruk, og ikke et mål i seg selv. Gjennom bruk av konkurranse oppnår vi økt kvalitet og valgfrihet for brukerne, klarere rollefordeling og mer brukerorienterte tjenester. Bergen kommune har i stor grad allerede tilrettelagt for mer bruk av konkurranse som virkemiddel gjennom å skille bestillere og leverandører av tjenester. Et tydelig og kompetent bestiller ledd er en forutsetning både for å kunne sikre gode tjenester og for å benytte konkurranse som virkemiddel. Byrådet er derfor åpen for å vurdere bruk av konkurranse på flere områder for å sikre bedre tjenester av en høyere kvalitet.» Innføring av utfordringsrett Både Danmark og Sverige har innfør utfordringsrett. En rekke kommuner i begge land praktiserer slik utfordringsrett, noe forslagsstiller også gjør rede for. Kommunal- og regionaldepartementet konkluderer med en betenkning fra 2003 om at «det ikke er noe
prinsipielt i veien for å innføre regler om utfordringsrett i Norge» etter mønster fra den danske ordningen. Styring av kommunens virksomhet Byrådet er i henhold til kommuneloven 20 nr. 1 «den øverste ledelse for den samlede kommunale administrasjon». Med utgangspunkt i den myndighet og det ansvar dette representerer, skal byrådet stake ut kursen for administrasjonens arbeid med utgangspunkt i de ressurser bystyret stiller til disposisjon i kommunens budsjett samt de overordnete føringer bystyret legger til grunn for byrådets arbeid gjennom budsjett- og planvedtak. Dette gir byrådet et mandat til å styre og utvikle kommunens virksomhet med utgangspunkt i de fullmakter bystyret har tildelt byrådet. Byrådets viktigste oppgave er å sørge for at borgerne får nødvendige tjenester i et omfang og med en kvalitet som anses som forsvarlig. Som øverste samlete ledelse av kommunens administrasjon medfører dette forpliktelser som arbeidsgiver, om også å ivareta ansattes rettigheter. Å styre innebærer å ta initiativ for å skape gode løsninger for innbyggerne og ansatte. Den som styrer setter dagsorden. Innføring av en utfordringsrett innebærer at bystyret/byrådet overlater til andre å sette dagsorden på de områder som omfattes av utfordringsretten. Utfordringsretten kan i prinsippet ses på som en inngripen i den kommunale handlefriheten, ved at den forplikter kommunen til å realitetsbehandle konkrete utfordringer på de områdene hvor det blir levert inn et privat bud. Konsekvensen er at kommunen kan måtte prioritere eget arbeid på en annen måte enn det en ellers ville ha gjort. Det er imidlertid viktig å presisere at den kommunale handlefriheten i stor grad vil være ivaretatt ved at det er kommunen selv som treffer avgjørelse mht. driftsform på det området som er utfordret. For å sikre kommunens styring på de aktuelle tjenesteområder, må det følgelig utarbeides et robust rammeverk for de beslutninger som skal fattes når private leverandører utfordrer kommunens egen tjenesteproduksjon. Myndighetsutøvelse vs. Tjenestelevering Innføring av en utfordringsrett vil først og fremst ha betydning for kommunens tjenesteproduksjon. Kommunens myndighetsutøvelse det å tildele rettigheter og plikter, kan ikke gjøres til gjenstand for en utfordringsrett. En tjeneste består ofte av mange delytelser. Helhetlige tjenester fremstår ofte som et mål på kvalitet. Dersom utfordringsrett innføres, må kommunen når private leverer inn tilbud på hele eller deler av en tjeneste, vurdere tilbudet opp mot hensynet til helhet og kontinuitet i oppgaveløsningen, og om det er mulig eller ønskelig å dele oppgaveløsningen mellom flere del-leverandører. Som forslagsstiller peker på i sin utredning er erfaringstallene fra Sverige at ca. hver tredje utfordring som kommer inn til svenske kommuner som har innført denne ordningen, blir godtatt. Rammebetingelser for utfordringsretten Den utfordringsrett som er innført i Danmark innebærer at 4 betingelser må være oppfylt. 1. tilbudet må komme fra en privat virksomhet 2. det må foreligge et konkret tilbud på å drive den konkrete tjeneneste/deloppgave 3. det må gjelde utførelse av en oppgave ikke forvaltning 4. oppgaven tilbudet omfatter må være en oppgave kommunen selv utfører dvs. som ikke allerede er satt ut til andre 2 av 6
En viktig forutsetning for å godta en utfordring, er at det er et fremtidig, potensielt marked for levering av tjenester hvor kommunen kan legge ut et anbud når en eventuell første avtaleperiode går mot slutten. Det kan være vanskelig å godta en utfordring fra en tilbyder, dersom dette innebærer at kommunen avvikler egen produksjon og binder seg til en leverandør som kan komme i en monopolsituasjon. Terskelverdier anskaffelsesregelverket Ved innføring av utfordringsretten i Danmark ble det lagt til grunn at tilbud under DKK 500.000 kunne avvises. Bakgrunnen for beløpsbegrensningen er at det vil være en uhensiktsmessig bruk av ressurser å bruke tid på private tilbud av lav verdi. En beløpsgrense på dette nivå i Norge vil innebære at den oppgave/tjeneste som er utfordret, må settes ut på anbud dersom kommunen ønsker å følge opp det tilbud en har fått. Bergen kommune har i tillegg en lokal terskel på NOK 100.000 for obligatorisk innhenting av tilbud i markedet ved anskaffelser. Dette lokalt fastsatte terskelnivået for utlysning av oppgaver, må vurderes nærmere dersom en skulle velge å innføre utfordringsrett. Varighet av avtaler inngått med utgangspunkt i utfordringsretten. Effektiv bruk av markedet innebærer at en ikke bør inngå avtaler av for lang varighet. På den annen side påløper det kostnader hver gang en oppgave settes ut på konkurranse. Når det gjelder avtaler som kommunen måtte inngå med utgangspunkt i en utfordring fra en leverandør, kan en anføre at slike avtaler ikke bør ha for lang varighet da verdien av avtalen ikke er testet ut i et konkurransemarked. Dette må i så fall holdes opp mot ønsket om å bli utfordret, dersom utfordringsretten innføres. For å stimulere til utfordringer fra mulige leverandører, bør det være en viss lengde på avtaler som inngås som følge av slike utfordringer. Byrådet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av slike forhold, dersom bystyret skulle slutte seg til forslaget om å innføre utfordringsrett. Når avtaleperioden utløper, vil kommunen på ordinær måte måtte invitere til en anbudskonkurranse for fornyelse av avtaler inngått med utgangspunkt i utfordringsretten Forutsetninger for å akseptere en utfordring Byrådet legger til grunn at samme krav til leverandør mv. som stilles ved ordinære anskaffelser, også må gjelde for avtaler som måtte inngås som følge av en utfordring. Dette innebærer at dersom bystyret skulle velge å innføre utfordringsretten, så må byrådet utarbeide et helhetlig reglement for hvordan utfordringsretten skal praktiseres i kommunen herunder hvilke krav som må stilles til den som benytter seg av denne retten. I dette ligger bl.a. at: a. En tilbyder må kunne sannsynliggjøre at oppgaven blir utført på en betryggende måte teknisk, økonomisk(finansielt) mv. b. En tilbyder må kunne dokumentere at en er i stand til å møte de krav som normalt stilles til en fremtidig leverandør i en anskaffelsesprosess herunder forhold av mer personlig/bedriftsspesifikk karakter som ikke gjør tilbyder uegnet til utføre angjeldende oppgave c. Unormalt lave tilbud kan avvises. Etablering av en enhet for håndtering av tilbud Innføring av en generell utfordringsrett vil innebære at alle deler av kommunens tjenesteproduksjon kan utfordres, men avgrenset til den del av tjenesteproduksjonen som 3 av 6
kommunen selv står for. Tjenesteproduksjon som allerede er satt ut på konkurranse omfattes følgelig ikke av utfordringsretten. Den enhet som blir utfordret ved at en privat aktør legger frem et tilbud om å forestå tjenestelevering på et aktuelt oppgaveområde, kan ikke selv tillegges myndighet for å vurdere tilbudet. Vurderingen må overlates til en «nøytral» enhet. En enhet som på et uhildet grunnlag kan vurdere så vel tilbudet som er kommet inn, som måten kommunen i dag løser oppgaven på herunder kostnader. Innføring av utfordringsretten innebærer at en må samle/ bygge opp og vedlikeholde en slik kompetanse ett sted i kommunen. Hvordan dette skal gjøres vil byrådet måtte ta stilling til dersom bystyret måtte ønske å innføre utfordringsrett. Frivillige organisasjoner I sin utredning legger forslagstiller vekt på å gi frivillige organisasjoner en rettmessig mulighet til å utfordre det offentlige i gjennomføringen av konkrete oppgaver. Dette gjelder aspekter ved tjenesten som kvalitet, omfang og kostnader. I utredningen er dette formulert slik: «Dersom eksempelvis kommunen skal utlyse en stilling eller utføre en konkret oppgave, så skal frivillige lag og organisasjoner ha muligheten til å henvende seg med et tilbud om å utføre jobben i stedet for kommunen.» Byrådet deler forslagsstillerens intensjon om å trekke med tredjesektor i løsning av de fellesoppgaver som kommunen er ansvarlig for å initiere. Spørsmålet er om utfordringsretten kombinert med de føringer som er lagt på offentlige anskaffelser, gir det handlingsrommet en ønsker? Når verdien av en potensiell kontrakt overstiger NOK 100.000 må oppgaven settes ut på anbud. For beløp under 500.000 kan en ha en forenklet utlysing, men prinsippet er at oppdrag over 100.000 skal legges ut i markedet. Tildeling av kontrakt vil måtte skje i henhold til forhåndsdefinerte bestemmelser. Det har versert en del saker for KOFA vedr ulovlige anskaffelser knyttet til kommunens kjøp av tjenester fra idrettslag. Et eksempel er at KOFA i en sak i 2009 konkluderte med at Verdal kommune ved inngåelse av avtale mellom kommunen og Verdal idrettslag om drift av kommunens sentralidrettsanlegg, foretok en ulovlig direkte anskaffelse i strid med forskriftens regler om kunngjøring. Klager i denne saken var kommunens øvrige idrettslag Som pekt på tidligere i dette notat, stilles det strenge krav til hvordan anskaffelser skal håndteres. Det må følgelig legges til rette for profesjonelt organiserte anskaffelsesprosesser også i tilknytning til en slik utfordringsrett, både hva angår driftsoppgaver ved anlegg og mer personrettet tjenesteyting. Utfordringsrett gir grunnlag for mer konkurranseutsetting Forslagstiller peker i sin utredning på at en utfordringsrett med forankring i de terskelverdier som er etablert for å sette offentlige anskaffelser ut på konkurranse, kan bli en pådriver for konkurranseutsetting av virksomhet kommunen selv driver i dag. Det å bli utfordret på kostnader, organisering og kvalitet, der kommunen må dokumentere egen ressursbruk, kan ses på som et gode i seg selv. Utfordringer av denne type kan potensielt bidra til å initiere gode omstillingsprosesser og riktigere ressursbruk. Det som er usikkert ved innføring av nye grep for styring, er om de virker etter hensikten. I hvilken grad vil privat sektor eller frivillig sektor legge ned et nødvendig arbeid for å bli godkjent som en reell utfordrer til kommunens egen oppgaveløsning, når veien til en mulig kontrakt blir så pass lang som beskrevet i dette notat? Byrådet er usikker på hvilken reell effekt innføring av utfordringsrett vil ha i så henseende. 4 av 6
Endringer i regelverket for offentlige anskaffelser Regelverket for offentlige anskaffelser er hjemlet i EU direktiver. Disse direktivene er gjennom EØS-avtalen blitt implementert i norsk lov. Medio februar 2014 vedtok Rådet for den europeiske union tre nye direktiver om offentlige anskaffelser. Formålet med de nye direktivene er enklere og klarere regler. Fristen for implementering av nye direktivene i norsk lov er 24 måneder. I den forbindelse vil også det særnorske regelverket bli forenklet. 10. juni i år legger Forenklingsutvalget frem sine forslag. Utvalgets forslag vil sammen med de nye EU-direktivene danne grunnlaget for et helt nytt regelverk om offentlige anskaffelser i Norge. Oppsummering Byrådet deler forslagsstillers grunnleggende holdning om å ta i bruk virkemidler som bidrar til en mest mulig effektiv bruk av ressurser i kommunens virksomhet. Intensjonen med å innføre en utfordringsrett er nettopp å stimulere til dette. Med utgangspunkt i det regelverk som gjelder for offentlige anskaffelser herunder terskelverdier for utlysing av oppdrag i markedet, vil det kunne være en viss usikkerhet mht. hvilken reell effekt innføring av utfordringsrett vil ha i Bergen kommune. Som fremgår av byrådets politiske grunnlag har byrådet en pragmatisk tilnærming til bruk av konkurranse i kommunens virksomhet. Konkurranse er ikke et mål i seg selv. Selv om det prinsipielt er ønskelig kontinuerlig å utfordre kommunens virksomhet mht. ressursbruk og måloppnåelse, må en se de virkemidler som foreslås i lys av sannsynlige effekter - kostnader bruk av de aktuelle virkemidler vil kunne gi. Det private forslaget om innføring av utfordringsrett har slikt forslag til vedtak: «Det utredes en modell for utfordringsrett for private virksomheter, frivillige lag og organisasjoner i Bergen. Modellen skal gi disse mulighet for å påta seg oppgaver som i dag utføres av kommunen selv.» Representantens forslag til vedtak er i seg selv er håndterbart, saksfeltet kan utredes nærmere med fokus på mer presist å avklare de rammebetingelser kommunen må etablere rundt en slik utfordringsrett. Selv om det ideelt sett skulle være ønskelig å legge til rette for at frivillige lag og organisasjoner i større grad kan utføre oppgaveløsning på vegne av kommunen, vil en slik løsning måtte utvikles innenfor et rammeverk som tar hensyn til regelverket for offentlige anskaffelser. Med utgangspunkt i at dette regelverket skal ha en full gjennomgang av som følge av tre nye EU direktiver som skal implementeres i norsk lovgivning, og at Forenklingsutvalget legger frem sine forslag til forenkling på anskaffelsesområdet 10. juni 2014, vil byrådet ikke anbefale at det gjøres lokale endringer på dette området, før en har nærmere oversikt over hva endringene på nasjonalt nivå vil innebære. 5 av 6
Konklusjon Byrådet vil anbefale at bystyret ikke går videre med privat forslag om å innføre utfordringsrett i Bergen kommune, nå. Ragnhild Stolt-Nielsen byrådsleder Liv Røssland byråd for finans, eiendom og eierskap 6 av 6