Høringsnotat Endringer av kulturminneloven 4 andre ledd. Fredningsgrense for samiske kulturminner 1. Hovedinnholdet i høringsnotatet 1.1. Forslag om endring av 100-årsgrensen I dette høringsnotatet foreslås det endringer av kulturminneloven 4 andre ledd om automatisk fredningsgrense for samiske kulturminner. Forslaget innebærer at dagens 100-års grense endres til en fast årstallsgrense. En flytende 100- årsgrense medfører at det blir en stadig økning av mengden automatisk fredete samiske kulturminner, som vanskeliggjør en god forvaltning. 1.2. Bakgrunn 100 årsgrensen for automatisk fredning av samiske kulturminner ble innført i 1978. Dette er nå snart 40 år siden og innebærer at fredningsgrensen nå er nær en tid der også andre historiske kilder fra det samiske samfunnet er større. Kulturminner fra første del av 1900 tallet har dermed ikke nødvendigvis den særlige betydningen som historiske dokumenter, som var en viktig begrunnelse for at 100- årsregelen ble innført i kulturminneloven av 1978. En annen hovedbegrunnelse for innføringen av 100-årsgrensen i 1978 var at samiske kulturminner over 100 år ikke lenger er funksjonelle elementer i samekulturen. Selv om det er relativt kort tid siden de var i bruk, vil de heller ikke være av samme relevans fra første del av 1900 tallet og framover. I Stortingsmelding nr. 16 heter det at en hovedutfordring i forvaltningen av arkeologiske kulturminner er at: «Ny og bedre kunnskap om kulturminner, særlig knyttet til den samiske kulturhistorien, medfører også at flere samiske kulturminner blir registrert. Dette gir nye muligheter til å lære mer om fortiden. Men det innebærer også at flere tiltak enn tidligere blir definert som konfliktfylte i forhold til arkeologiske kulturminner og at behovet for å gjennomføre arkeologisk arbeid har økt». 1 Norsk institutt for kulturminneforskning (NIKU) laget i 2010 en rapport med Riksantikvaren som oppdragsgiver om status og scenarier for 100-årsgrensen. 2 Her ble to scenarier diskutert: fortsatt flytende 100-årsgrense og fast fredningsgrense til år 1951. Rapporten konkluderer med at en videreføring av flytende grense vil medføre en raskt økende tilvekst som vil legge betydelige føringer på arealbruken i samiske bruks- og bosettingsområder. I en oppfølgende NIKU-rapport fra 2011 ble det foretatt casestudier fra tre forskjellige kommuner med utgangspunkt i to ulike faste fredningsgrenser, 1920 og 1951. 3 Det framgår her at kommunene selv ønsker en fast fredningsgrense, og at 1920 er bedre enn 1951. 1 Stortingsmelding nr. 16. Leve med kulturminner (2004-2005) 2 Holm-Olsen, Inger-Marie, Elin Rose Myrvoll, Marit Myrvoll og Alma Thuestad 2010: 100-årsgrensen for automatisk fredete samiske kulturminner: Status og scenarioer. NIKU rapport 40. 3 Holm-Olsen, Inger-Marie, Elin Rose Myrvoll, Marit Myrvoll og Alma Thuestad 2011: 100-årsgrensen for automatisk fredete samiske kulturminner: Casestudier og mulige modeller. NIKU Rapport 43.
Miljøverndepartementet fikk i 2011 Arntzen de Besche Advokatfirma AS til å forestå en juridisk utredning av eksisterende regelverk for fredning av kulturminner, med særlig vekt på samiske kulturminner. 4 Utredningen viser at dagens flytende 100 årsgrense i dag i liten grad samsvarer med begrunnelsen for en slik regel. Sametingets bygningsvernprosjekt «Identifisering og registrering av samiske bygninger», som begynte i 2011 og skal pågå ut 2017, har ytterligere aktualisert vurderingen av en fast fredningsgrense. Registreringene har vist at det vil skje en meget stor økning av hundre år gamle bygninger de neste tiårene. Å forvalte disse bygningene vil by på mange store utfordringer, både av økonomisk og forvaltningsmessig art. Bygningsvernprosjektet er finansiert av Klima- og miljødepartementet via Riksantikvaren. I den fortløpende prosessen har Sametinget hele tiden hatt et tett og godt samarbeide med Klima- og miljødepartementet og Riksantikvaren omkring samisk bygningsvern (og kulturminnevern generelt) koblet mot utfordringer med 100-årsgrensen. Sametingsrådets redegjørelse om samisk kulturminnevern 5 drøfter utfordringene med en videreføring av dagens flytende 100-årsgrense for automatisk fredning av samiske kulturminner. Rådet uttrykker bl.a. bekymring for konsekvensene av betydelige føringer på arealbruk i samiske bosettingsområder og for de store utfordringer det vil medføre for forvaltningen. Det gis derfor uttrykk for et behov for å vurdere en revidering av denne bestemmelsen, og at dette skjer på en måte som innebærer full deltakelse fra Sametinget side. Det omtales også i Stortingsmelding nr 35 Framtid med fotfeste 6, om utfordringer knyttet til den flytende 100-årsgrensen og behovet for å prioritere ressursbruken i forhold til vedlikehold av samiske bygninger og hvordan man skal prioritere blant dem. For å følge opp dette velger derfor Sametinget etter forståelse med Klima- og miljødepartementet å sende på lokal høring et forslag om å endre kulturminneloven slik at det blir en fast fredningsgrense også for samiske kulturminner. Innspill og merknader vil bli innarbeidet i saken som skal behandles i Sametingets Plenum. Dette vil bli et viktig grunnlag for den videre lovendringsprosessen som Klimaog miljødepartementet skal gjennomføre mot endelig sluttbehandling i Stortinget. 2. Gjeldende rett 7 Etter kulturminneloven 4 andre ledd er samiske kulturminner fra mer enn 100 år tilbake fredet. Dette omfatter kulturminner som er omtalt etter 4 første ledd bokstav a-j (arts- eller kategorikriterier), som er tilsvarende som for øvrige kulturminner inntil 1537. Kulturminnelovens formål etter 1 er å verne kulturminner og kulturmiljø med deres egenart og variasjon som del av vår kulturarv og identitet og som ledd i en helhetlig miljø- og ressursforvaltning. Det heter videre at det er et nasjonalt ansvar å ivareta disse ressurser som vitenskapelig kildemateriale og som varig grunnlag for nålevende og fremtidige generasjoners opplevelse, selvforståelse, trivsel og virksomhet. Det skal også legges vekt på kulturminnelovens formål når det treffes vedtak som påvirker kulturminneressursene. 4 Hetland, Cathrine Bjørge, Nina Lea Gjerde, Sindre Ulvund Løvgaard og Dag Erlend Henriksen 2011: Fredningsmodeller for samiske kulturminner. Rapport juli 2011. Arntzen de Besche. 5 Sametingets redegjørelse om samisk kulturminnevern. Sak 054/13. 6 Stortingsmelding nr 35. «Framtid med fotfeste. Kulturminnepolitikken». 2012-2013. Side 28-29. 7 Loven og paragrafene det henvises til i dette notatet er hele tiden Lov om kulturminner (1978).
Etter kulturminneloven 2 defineres kulturminner som «alle spor etter menneskelig virksomhet i vårt fysiske miljø, herunder lokaliteter det knytter seg historiske hendelser, tro eller tradisjon til». Videre gjelder reglene om kulturminner og kulturmiljøer så langt de passer også for botaniske, zoologiske eller geologiske forekomster som det knytter seg kulturhistoriske verdier til, jf. 2 tredje ledd. Rettsvirkningene av automatisk fredning innebærer for det første et forbud mot å igangsette tiltak som på ulike måter kan virke inn på kulturminnet (jf. kml 3 første ledd). Videre har den som er ansvarlig for større private og offentlige tiltak og planer, en plikt til å undersøke om det kan virke inn på automatisk fredete kulturminner (jf. kml 9-10, jf. 3). I kulturminnelovens 4 tredje ledd gis det en særskilt automatisk fredning: Stående byggverk med opprinnelse fra perioden 1537 1649 er fredet dersom forvaltningsmyndigheten «erklærer» de som fredet. Med uttrykket erklæring menes at byggverk er identifisert, ført inn i matrikkelen og stadfestet av forvaltningsmyndigheten. Det følger av dette at forvaltningsmyndigheten også kan bestemme at byggverk fra denne perioden ikke er fredet. Kulturminner og kulturmiljø kan fredes ved enkeltvedtak. Vedtaksfredete kulturminner omfattes av bestemmelsene i lovens 15 Fredning av bygninger, anlegg, m.v. fra nyere tid, 19 Fredning av område rundt et fredet kulturminne og 20 Fredning av kulturmiljø. Også samiske kulturminner kan fredes etter disse bestemmelsene i loven. Sametinget er etter kulturminnelovens forskrift om faglig ansvarsfordeling mv. 1 nr. 2 rette myndighet til å motta melding om tiltak som kan virke inn på automatisk fredete kulturminner, samt avgi uttalelser om tiltak kommer inn under reglene om undersøkelsesplikt. Videre er Sametinget bl.a. myndighet til å registrere og vedlikeholde fredete kulturminner, gjennomføre skjøtsel av fredete områder, fastsette særskilt sikringssone og undersøke og gi pålegg om istandsetting av fredete byggverk (jf. 6, 8, 9, 11, 13, 21). Det foreligger ingen formell avgrensing eller definisjon av hva som forstås som samiske kulturminner. Dette vil være gjenstand for faglige vurderinger og avveininger. Kulturminners kulturelle og etniske tilknytning, samiske som ikke-samiske, er gjenstand for tolking og kunnskapsutvikling og kan derfor ikke være gjenstand for en absolutt definering. En inndeling av samiske kulturminner kan baseres på funksjon, kronologi eller næringstilpasning. Begrepet samiske kulturminner har både en etnisk og en kulturhistorisk forankring og kan derfor ikke alene knyttes til enkeltpersoners samiske etnisitet. 8 Kulturminner som ikke er fredet kan også gis et formelt vern gjennom plan- og bygningsloven. Samiske kulturminner og kulturmiljø inngår som en viktig del av naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv, som etter plan- og bygningsloven 3-1 er viktige oppgaver og hensyn som skal ivaretas innenfor plan- og bygningsloven formålsbestemmelse. Som kulturminnemyndighet skal Sametinget gi innspill og redegjøre for samiske kulturminneinteresser ved utarbeidelse av planprogram (jf. 4-1), delta og gi innspill til kommunal planstrategi (jf. 10-1), og delta med veiledning, kulturminnefaglige innspill, vurderinger og uttalelser til planforslag. Kommunal planlegging følger bestemmelsene i plan- og bygningsloven kapittel 10 12. For å verne og forvalte samiske kulturminner, kulturmiljø og landskap kan hensynssoner, bestemmelser og retningslinjer brukes, enten hver for seg eller i kombinasjon. Etter plan- og bygningsloven er også Sametinget innsigelsesmyndighet for samiske kulturminner. 8 Schanche, Audhild 2001: Samiske kulturminner, i Holme, Jørn (red.): Kulturminnevern. Lov. Forvaltning. Håndhevelse. S.56-58.
3. Endring av kulturminneloven 4 andre ledd 3.1. 100-årsgrensens relevans i dag og utsiktene framover I forarbeidene til kulturminneloven sies det svært lite om hvorfor det innføres en 100-årsgrense for automatisk fredning av samiske kulturminner. Betydningen av de samiske kulturminnene for samisk kultur og samfunn var imidlertid ikke et framtredende hensyn da bestemmelsen ble innført i 1978. Det kan derimot synes som om 100-årsgrensen er begrunnet med at samisk kultur ikke har vært modernisert slik den norske kulturen har. 9 Mangelen på skriftlige kilder, ikke minst fra samene selv, har blitt framført som en viktig grunn for en 100 års fredningsgrense for samiske kulturminner. Dette er imidlertid mindre relevant når en kommer fram mot 1920 tallet, da skriftlige kilder også fra samene selv var sterkt økende. Det har skjedd en betydelig utvikling av samepolitikken i Norge siden 100-årsgrensen ble innført. Utviklingen av kulturminneforvaltningen, blant annet med etableringen av et eget samisk kulturminnevern under Sametinget, er begrunnet ut fra betydningen kulturminner har som dokumenter for historisk samisk tilstedeværelse og som markører for samisk territoriell tilhørighet. Samiske kulturminner gir samisk kultur tidsdybde, og gir samisk identitetsforvaltning historisk forankring. Fra første del av 1900-tallet er samiske kulturminner i stadig større grad spor som også i dagens samiske samfunn utgjør funksjonelle elementer. Det kan derfor hevdes at kulturminnene fra 1900- tallet i mindre grad er av en slik betydning for samisk historie at det bør ha et særskilt automatisk vern i loven. Det vurderes også slik at de samfunnsendringene som skjer fra første halvdel av 1900-tallet vil øke mengden automatisk fredete kulturminner i betydelig grad. Ikke minst gjelder dette for bygninger. Selv om Sametinget gjennom bygningsvernprosjektet kun har registrert bygninger eldre enn 1925, viser erfaringene at det finnes hundrevis av samiske bygninger som er bygget i perioden etter 1925 og fram til 1950. En automatisk fredning av disse vil gjøre det vanskelig å følge opp med en god forvaltning både for eiere, brukere og offentlige myndigheter ellers. Samiske kulturminner fra 1900-tallet kan også ha betydelig kulturhistorisk verdi. Brenningen av Nord- Troms og Finnmark i 1944 resulterte i at det meste av bygningskulturarven i disse områdene ble borte. Det har medført at den bebyggelsen som er igjen har en viktig kulturminneverdi i kraft av sin sjeldenhet og at den representerer fortidige levemåter. Årene etter krigen og fram mot 1960 preges av en ny og mer enhetlig bebyggelse basert på statlig styrt gjenreisningsarkitektur. Mange av disse fikk likevel særegne samiske tilpasninger. Disse bygningene er også truet i form av både forfall og riving, og av modernisering og ombygging. Bygninger og arkeologiske kulturminner kan imidlertid gjennom særskilt fredningsvedtak etter kulturminneloven og/eller regulering etter plan- og bygningsloven sikres for framtida dersom man mener at de har høy samisk verneverdi. 3.2. Samfunnsutvikling og kulturminner utover 1900-tallet Selv om slutten av 2. verdenskrig er en stor historisk hendelse som kan sies å uttrykke et markant skille i hvordan samisk kultur og samfunn gir seg fysiske uttrykk, så foregikk det betydelige samfunnsendringer også i tiårene før 2 verdenskrig. Disse virket også i det samiske samfunnet. Det foregikk en stadig mer systematisk assimileringspolitikk av samene, økende grad av 9 Ot.prp. nr. 7, 1997-1978
gruveetableringer og vegbygging, vekst i fiskeriene og hvalfangst, samt jordbruksekspandering. I 1897 kommer en ny reindriftslov som slår fast at det er straffbart å la rein beite på annen manns grunn uten tillatelse. I tiden etter 1900 medførte dette en gradvis samisk mobilisering mot fornorskingspolitikken og det økende presset de ble utsatt for, målbåret av samiske talspersoner med skolert bakgrunn. Det ble utgitt samiske aviser og bøker og flere samiske organisasjoner så dagens lys. Isak Saba ble valgt inn på Stortinget i to perioder fra 1906 til 1912. Denne samiske oppvåkningen ledet blant annet fram til det første felles møtet mellom samiske representanter i Trondheim i 1917. 10 I Finnmark og Nord-Troms skjer et markant skille ved brenningen i 1944/-45 og gjenreisingen etterpå. Mange samiske bygder og lokalsamfunn ble forlatt, særlig gjaldt dette i Nord-Troms og Vest- Finnmark. Viktige sider av samiske fysiske kulturuttrykk forsvant og etterkrigstidens politikk preget av integrasjon mellom de store samfunnsinteressene slo også inn overfor samene. 11 Den tidlige etterkrigstiden kan også sies å representere en brytningstid og til dels et brudd med tidligere levesett. 12 Med unntak av fravær av førkrigsbebyggelse i områdene som ble utsatt for brenning er det ikke mulig å slå fast et årstall hvor vi tydelig kan se markante endringer i det samiske samfunnet manifestert i kulturminner. 3.3. Fra flytende til fast fredningsgrense For å oppnå en mer forutsigbar og enklere forvaltning av automatisk fredete samiske kulturminner vil det derfor foreslås at det fastsettes en fredningsgrense i første del av 1900 tallet. En fast fredningsgrense som gjelder for hele landet vil være enklere å forholde seg til for alle og vil gi bedre grunnlag for en forvaltning basert på kulturhistoriske vurderinger. En fast fredningsgrense vil først og fremst fange opp samiske kulturminner som regnes som bevaringsverdige på grunn av den kulturhistoriske epoken de representerer. En lovendring fra en flytende til en fast fredningsgrense vil ikke innebære en skjerpelse i forhold til eier. Den kulturhistoriske utviklingen tilsier etter Sametingets vurdering ikke et behov for å sette en fredningsgrense som i vesentlig grad går under dagens 100-årsgrense. En fast fredningsgrense vil redusere antallet automatisk freda kulturminner i forhold til en fortsatt flytende grense. Det kan vanskelig pekes på et eksakt årstall som markerer et tydelig skille i samenes fysiske kulturuttrykk. Men som drøftet over mener Sametinget at mye taler for at det i første halvdel av 1900 tallet skjer endringer både i samisk bosettingsstruktur, næringsutøvelse, næringstilpasning, organisering, samhandlingsformer og historisk kildegrunnlag som gir grunnlag for å sette en 10 Se for eksempel Zachariassen, Ketil 2012: "Samiske nasjonale strategar. Den samepolitiske opposisjonen i Finnmark, ca. 1900-1940." PhD-avhandling i historie, UiTø. Se også: Borgen, Peder 1997: Samenes første landsmøte 6.-9.februar 1917. Grunnlaget for samefolkets dag 6. februar. Historisk oversikt, dokumentasjon, kommentar. Tapir forlag. Og: Otnes, Per 1970: Den samiske nasjon. Interesseorganisasjoner i samenes politiske historie. Pax, Oslo. 11 Bjørklund, Ivar 1986: Gjenreisning og fornorsking. Opprop fra 78 kvænangsværinger, 15.august 1945. Ottar 1986. Gjenreising eller nyreising. 12 Holm-Olsen, Inger-Marie, Elin Rose Myrvoll, Marit Myrvoll og Alma Thuestad 2010: 100-årsgrensen for automatisk fredete samiske kulturminner: Status og scenarioer. NIKU rapport 40. S. 29. Se også Hage, Ingebjørg 1999: Som fugl føniks av asken? Gjenreisingshus i Nord-Troms og Finnmark. Doktorgradsavhandling. Ad Notam Gyldendal Oslo.
fredningsgrense i mellomkrigstida. En viktig og kjent historisk hendelse som markerer samenes organiserte samhandling med en moderne stat er det første samemøte i Trondheim 6. februar i 1917. Hendelsen er en milepæl i samisk historie og dette er også grunnen for at samenes nasjonaldag er satt til 6. februar. Som ved fastsettingen av fredningsgrensen for øvrige kulturminner til reformasjonen i 1537, vil det derfor være naturlig å sette fredningsgrensen for samiske kulturminner til en kjent historisk hendelse. Ved å innføre en fast fredningsgrense for samiske kulturminner, kan det være ønskelig å utarbeide en vernestrategi for kulturminner fra perioden etter en fastsatt fredningsgrense. Riksantikvaren har utarbeidet en slik nasjonal fredningsstrategi. 4. Økonomiske og administrative konsekvenser Forslaget vil innebære at man unngår at det årlig kommer nye fredningsobjekter inn som en konsekvens av den flytende 100-årsgrensen. Forslaget som sådan vil ikke innebære noen økonomiske konsekvenser. Derimot vil en fast fredningsgrense innebære at man får en forutsigbar oversikt over hva man har av automatisk fredete, samiske kulturminner. En slik oversikt vil dessuten være et godt grunnlag for å gjøre riktige prioriteringer i forhold til fremtidig ressursbruk. 5 Forslag til endring i kulturminneloven I lov om kulturminner skal 4 andre ledd lyde: Det samme gjelder samiske kulturminner til og med år 1917. 6. Videre saksgang Etter den lokale høringen av dette forslaget til endring av kulturminnelovens automatiske fredningsgrense for samiske kulturminner vil Sametingsrådet forberede en sak for Sametinget plenum. Vedtaket i Sametingets plenum vil bli oversendt Klima- og miljødepartementet med forslag til oppfølging med konsultasjoner for fremming av en lovproposisjon.