Oslo kommune Plan- og bygningsetaten Redesignet innsendt planprosess (RIPP) Årsberetning 2014 Evaluering 2015
Innhold 1 Innledning... 2 2 Sammendrag... 3 3 Formålet med RIPP... 4 4 Implementering av RIPP... 5 5 Mål med denne evalueringen... 5 5.1 Evaluering av RIPP 2014... 6 6 Metode for evaluering... 7 6.1 Kvantitativ datainnsamling... 7 6.2 Kvalitativ datainnsamling... 7 7 Måloppnåelse...8 7.1 Produksjon...8 7.2 Tidsbruk...12 7.2.1 Etatens tidsbruk (kalendertid)...12 7.2.2 Bransjens tidsbruk...14 7.2.3 Total tidsbruk etatens og bransjens samlet...17 7.3 Faglig og prosessuell kvalitet... 18 7.4 Saksfremstillinger og dokumenter...21 7.5 Dialog og samhandling... 24 7.6 Effektiv saksbehandling... 26 8 Konklusjon:... 30 8.1 Måloppnåelse... 30 8.2 Prosessen: Gode stedsanalyser og ønsket dialogavklaring... 32 8.3 Bedre etterlevelse av fremdriftsplaner og RIPP-metoder trengs... 34 8.4 Andre utfordringer... 36 8.5 RIPP i forhold til resultater fra Planundersøkelsen 2013... 37 9 Tiltaksplan... 39 9.1 Forbedring av prosess... 39 9.2 Forbedring av etterlevelse... 40 9.3 Godkjenningsordning for fagkyndige... 42 9.4 Oppsummert tiltaksliste... 43 1
1 Innledning Etter kritikk fra bygg- og anleggsnæringen om for tidkrevende reguleringsprosesser, avskaffet etaten primo 2013 enkelte faser i saksbehandlingen (samråd med etater/ bydeler og planskisse-kvalitetssikring før innsendelse av planforslag til offentlig ettersyn). Redesignet Innsendt Plan Prosess (RIPP) i Plan- og bygningsetaten (PBE) ble for den innledende planfasen, «bestill oppstartsmøte», tatt i bruk i april 2013. Siste fase i prosessen, «forberedelser til politisk behandling», ble ferdig utviklet og tatt i bruk fra mai 2014. RIPP ble foreløpig evaluert høsten 2014 med konklusjon om at ny evaluering skulle gjennomføres høst 2015, blant annet fordi få saker hadde vært gjennom hele prosessen. Byrådsavdeling for byutvikling (BYU) har i etatens tildelingsbrev for 2015 blant annet følgende bestilling: «Etaten bes innen 01.12.2015 om å redegjøre for effekten av nye planprosess som er innført, og evt. foreslå tiltak for hvordan prosessen ytterligere kan forbedres.» Utgangspunktet for RIPP var at både PBE og forslagstillere brukte relativt lang tid på saksbehandling i den innsendte reguleringsplan-prosessen, og det var ønske om å effektivisere prosessen samtidig som man opprettholdt kvaliteten på planforslagene. Det er store forventninger, både interne og eksterne, til RIPP. Evalueringens oppstartsnotat ble godkjent i Plan- og bygningsetatens (PBE) ledermøte 31.8.2015. Evalueringen er gjennomført av avdeling for områdeutvikling i PBE (OMU) med avdelingsdirektør Andreas Vaa Bermann som prosjekteier, strategirådgiver Kjell Gaute Grude (LSK), saksbehandler Marianne Aas (OSI/OMU) og prosessrådgiver Une Kristin Hofgård (FSK) som prosjektgruppe. Styringsgruppe for evalueringen har vært etatsdirektør Ellen S. de Vibe, ass. direktør strategi Hogne Hove samt avdelingsdirektør for byutvikling Morten Wasstøl. 3. desember 2015 Ellen S. de Vibe Etatsdirektør Andreas Vaa Bermann Avdelingsdirektør 2
2 Sammendrag Evalueringen av RIPP som metode for behandling av innsendte reguleringsplaner viser at tidsbruken i tidligfasen er redusert, men at noe ubearbeidede planforslag og avskaffing av skisseprosjektmilepælen kan ha gitt økt tidsbruk senere i planprosessen. Gebyrinntektene, produksjonstallene og antall boligenheter oversendt til politisk behandling viser samtidig at RIPP har gitt effektivitetsgevinst som ikke vises i mindre bruk av tid, men likevel i større produksjon. Både PBE og forslagsstiller strever med å innfri avtalte fremdriftsplaner. Dialogen mellom etaten og forslagsstillerne er bedret, og dialogprosessen mellom etaten og forslagsstillerne synes å ha gitt økt sikring av fysisk kvalitet i planene som fremsendes til politisk behandling. Forslagsstillerne ønsker tidligere, mer forpliktende dialog om planens innhold, mens PBE mener offentlig ettersyn må gi rom for endring i etatens vurdering også senere i prosessen. RIPP-prosessen er en merkbar forbedring sammenlignet med gammel planprosess, men det er behov for justeringer i prosessen. PBE anbefaler at det arbeides videre med å forbedre både dialogen, etterlevelsen av RIPP-metoden på leder- og saksbehandlernivå, og med kvalitetssikringen av reguleringsplanenes innhold og bestemmelser. PBE bør også fortsette arbeidet med å være tydelige og prioritere føringene i sine tilbakemeldinger. Det er viktig at etaten opprettholder mulighetsfokuset som RIPP forutsetter, også gjennom utvikling av steds- og mulighetsanalyser. Både PBE og forslagsstiller må følge avtalte fremdriftsplaner. PBE vil gjennomføre tester for å oppnå kortere saksfremlegg, og videreutvikle tydeligere rammer for og gjennomføring av dialogen. 3
3 Formålet med RIPP Fra Innsendt plan 2013, skisse til ny prosess, Plan- og bygningsetaten, februar 2013: «Prosjektmål: Redesigne eksisterende innsendt planprosess (IP), i tråd med tildelingsbrevet 2012/2013 s bestilling fra byrådsavdelingen, ut fra forslagsstillers behov, lovverk og etatens oppgaver og tilgjengelige ressurser. Det er et mål at etatens netto tidsbruk (kalendertid og innsatstid) reduseres til cirka halvparten av i dag(2012, red.anm.), og samtidig sikre fysisk kvalitet som følge av saksbehandlingen. For å få til dette er det viktig med tidlig samhandling, og tydelighet i etatens tilbakemeldinger. Der det er mulig skal en søke å oppnå parallellitet, dvs at flere oppgaver gjøres samtidig snarere enn etter hverandre. Det er også ønskelig å oppnå mer smidig dialog mellom etaten og forslagsstiller, snarere enn kommunikasjon kun gjennom brevskriving. En raskere avslutning av veiledningsfasen enn i dag er også ønskelig. En selvstendig målsetning med prosjektarbeidet er å forkorte og forenkle saksfremleggene til politisk behandling, og generelt forbedre lesbarheten av dokumentene som produseres.» Plan- og bygningsetaten ønsket med den nye prosessen å fokusere på de viktigste temaene i sakene, å arbeide med en områdetilnærming med stedsanalyse og diskusjon av forslagets byplangrep, og å øke viktigheten av det lovpålagte «offentlig ettersyn» for å sikre god medvirkning for allmenheten. RIPP- prosessen blir forenklet fremstilt slik: Illustrasjon av Oslo kommunes planprosess etter RIPP med måltall for de ulike fasene. 4
4 Implementering av RIPP Som en del av bestillingen av ny prosess for innsendt plan ble det utarbeidet en trinnvis plan for implementering fra og med 01.04.2013. Fasen «oppstartsmøte plan» var den første fasen som ble implementert i sin helhet. Senere fulgte «dialogfasen» og myndighetsfasene «forberedelser til offentlig ettersyn», «bemerkningsbehandling» og «forberedelse til politisk behandling». Dialogfasen og myndighetsfasene ble implementert slik at de sakene som startet etter 01.04.13 i sin helhet fulgte ny prosess. Hoveddelen av implementeringen ble gjennomført i 2013, med siste fase «oversendelse til politisk behandling» endelig implementert 1. mai 2014. Per 01.11.2015 er det 30 saker som har vært behandlet etter RIPP helt fra bestilling av oppstartsmøte og oversendt politisk behandling. Forslagsstillere og fagkyndige ble invitert på informasjonskvelder i kundesenteret hvor vi informerte om dialogfasen og de andre nye mulighetene med RIPP, og introduserte nye maler. PBE holdt kurs for alle plansaksbehandlere i etaten løpende gjennom 2013 og starten av 2014 når vi tok i bruk nye maler og arbeidsmetoder. Det ble i forbindelse med implementeringen av RIPP laget ny detaljert prosessvisualisering og nye saksmaler, referatmaler og andre mindre maler. Vårt interne kvalitetssikringssystem ble oppdatert slik at det nå samlet viser arbeidsmetoder, maler og veilere basert på ny planprosess. September/oktober 2015 ble det interne kurset 3 x 3t. Innsendt Plan gjennomført for alle nyansatte saksbehandlere etter 1. mai 2014. Det planlegges videre: ny kursrunde 3 x 3, grunnopplæring i Innsendt Plan våren 2016, og årlig utvalgte kurs med spesifikke tema for saksbehandlere årlige kurs for Forslagstillere og fagkyndige Komplett Innsendt Plan, første gang vår 2016. 5 Mål med denne evalueringen Målsettingen med RIPP har vært at saksbehandlingstiden skulle halveres, særlig i den innledende fasen. Det er derfor viktig å undersøke både internt i planmiljøet i etaten og hos eksterne aktører i hvilken grad disse forventingene er oppfylt. RIPP ble i sin helhet tatt i bruk fra 1. mai 2014, men det er fortsatt relativt få saker som har vært gjennom hele prosessløpet. Det må derfor antas at å vurdere den fullstendige effekten ikke vil være mulig nå, men at evalueringen allikevel vil gi en god indikasjon på hva som fungerer og hva som bør forbedres eller endres i RIPP. Internt er det nå gjort mange erfaringer fra RIPP som bidrar til jevnlig utviklingsarbeid. Evalueringen skal avdekke effekten av RIPP i forhold til saksbehandlingstid, medvirkning og ressursbruk både internt hos PBE og hos de eksterne brukerne av etaten og foreslå videreutvikling av planprosessen. Evalueringen gjennomført i 2014 og dens konklusjoner ligger til grunn for arbeidet. 5
5.1 Evaluering av RIPP 2014 PBE gjennomførte i 2014 en foreløpig evaluering av RIPP med samme målsetning som denne evalueringen. Man fant imidlertid at det på det tidspunktet var få saker som hadde vært gjennom de nye planfasene, og at det derfor var vanskelig å vurdere effekten av den nye prosessen. Det ble derfor besluttet å gjøre en ny evaluering for 2015. Man kunne likevel konkludere med at: «Etatens mål for endret planprosess er delvis innfridd på enkelte punkter f.eks. gjennom redusertsaksbehandlingstid, Planinnsyn og dialogfasen, men kan ikke sies å være nådd samlet pr. dags dato. Etaten vil fortsatt ha stort trykk på videreutvikling og implementering av RIPP gjennom: Bedre informasjon særlig i forhold til normal-reguleringsbestemmelser og veiledere. Styrke sammenhengen mellom overordnet plan (kommuneplan) og reguleringsplan gjennombruk av bl.a. Veiledende Plan for Offentlige Rom (VPOR) og stedsanalyser. Fortsette dialogen med næringen, i brukerforum, for bedre planprosess. Forenkle og forkorte saksfremlegg (både etatens og forslagstillere). Systematisere samarbeidet internt i etaten for å forenkle og presisere hvilke krav som skal stilles til områder med «felles planlegging» og når slik planlegging kan fravikes. Videreutvikle dialogfasen, samtidig som rollen som forslagsstiller og som forvaltningsmyndighet må være klar.» Slik har PBE fulgt opp punktene i 2015: «Veileder reguleringsbestemmelser og plankart» er under utarbeidelse, og nærmer seg publisering. Oppgaven er fortsatt relevant. Vi har fokus på å utkvittere overordnet plan i saksbehandlingen, Det er behov for økt kunnskap om ny kommuneplan og tydeliggjøring av hvordan den skal brukes internt og eksternt. Det er løpende tett dialog med næringen, det er relevant å fortsette å drøfte planprosessen med næringen. Saksfremleggene er ikke vesentlig forkortet, men noe forenklet, se kap. 6.2 Arbeidet med presisering av krav til områder med felles planlegging må sees i sammenheng med opplæringen i ny Kommuneplan, som pågår. Det har ikke vært utarbeidet nye rutiner for dialogfasen, eller vært særlig fokus på dette hittil i 2015. Det omtales nedenfor, se kap. 6.3. 6
6 Metode for evaluering Det er benyttet en kombinasjon av kvantitative og kvalitative undersøkelser for å finne et bredest mulig datagrunnlag for evalueringen. 6.1 Kvantitativ datainnsamling RIPP ble innført i april 2013, i alle faser siden 1. mai 2014. Det er hentet ut statistikk på saker som er mottatt og produsert og tidsbruk i perioden 2011 til 2015 for alle delprosessene innsendt plan. Tallet for 2015 er prognoser for hele året, med utgangspunkt i tall pr 31.10.2015. Det er gjennomført to spørreundersøkelser på nett (Questback). Den ene ble sendt til forslagsstillere og fagkyndige som hadde hatt minst en plansak i kommunen etter 1. april 2013, altså etter at RIPP ble innført. Undersøkelsen ble sendt til 256 personer, hvor av 67 (25 %) svarte. Den andre var rettet mot medarbeidere i etaten som har jobbet med innsendt plan. Undersøkelsen ble sendt til 87 personer, hvor av 45 (52 %) svarte. 10 saksfremlegg før og etter innføringen av RIPP ble gjennomgått av fagperson for klart språk, med sikte på å evaluere språklig forbedring av saksfremleggene. Tekstene ble vurdert med tanke på hovedbudskap og argumentasjon, lesbarhet/leservennlig struktur, og om språket er presist, forståelig og korrekt. Sakene som har fulgt RIPP gjennom hele prosessen er gjennomgått for å finne gjennomsnittlig lengde på saksfremstilling. Et tilsvarende utvalg av sakene som ble oversendt politisk behandling i 2012 er gått igjennom for å finne et sammeligningsgrunnlag. I tillegg ble ca 15 % av sakene fra 2011 til 2015 gjennomgått, jevnt fordelt over alle enheter i avdeling for områdeutvikling for å få et mest mulig representativt utvalg. Totalt 71 av 500 saker ble gjennomgått, 29 saker før og 42 saker etter RIPP. Formålet med denne undersøkelsen var primært å vurdere etatens tidsbruk knyttet til møter og møtereferat mot bransjen, samt omfanget av alternative planforslag utarbeidet av etaten til politisk behandling, og i hvilken grad forslagsstiller har bearbeidet forslagene i tråd med etatens føringer, også kvantitativt, underveis i prosessen. 6.2 Kvalitativ datainnsamling Innsendt plan var tema på Brukerforum den 22. oktober 2015 med et kort gruppearbeid blant deltagerne, og innspill til hva som fungerte og hva som kunne gjøres bedre. Det er gjennomført flere eksterne og interne intervjuer. To intervjuer med hhv. fem og tre forslagsstillere, tre intervjuer med fagkyndige ( hhv. 3, 1 og 1) og ett intervju med to saksbehandlere i byrådsavdeling for byutvikling (BYU). Feltene for åpne kommentarer i spørreundersøkelsene er gjennomgått, og tema som ble pekt på som utfordringer i spørreundersøkelsen og brukerforum var hovedfokus for intervjuene med eksterne. Det er gjennomført fire intervjuer med medarbeidere i etaten; ett for de ferskeste medarbeiderne, ett for mellomerfarne, ett for erfarne og ett for gjennomlesere/ledere. 7
7 Måloppnåelse 7.1 Produksjon Det er i fremstillingen antatt at registreringen «oppstartsmøtet» før RIPP er sammenlignbart med dagens registrering «område- og prosessavklaring». Grafen viser mottatte og produserte saker til oppstartsmøte/ område- og prosessavklaring. Y-aksen viser antall saker, mens x-aksen viser år. Grafen viser mottatte og produserte saker til offentlig ettersyn. Y-aksen viser antall saker, mens x-aksen viser år. 8
Grafen viser produserte saker til politisk behandling. Y-aksen viser antall saker, mens x-aksen viser år. Tallene viser en stor økning i antall saker mottatt i 2013. Så et jevnt fall, men vi mottar og produserer fortsatt like mange saker, uavhengig av størrelse, som i 2012. I 2013 og 2014 har PBE behandlet henholdsvis 50 og 20% flere saker per år enn i 2012. I 2015 ser vi en nedgang i antall innkomne saker, og totalt ser produksjonen ut til å være omtrent som i 2012. Etatens portefølje ligger for tiden ca 20 saker over det antatte måltallet, og en nedgang i innkomne saker betyr at måltall og porteføljen vil nærme seg hverandre fremover. 9
Produksjonstallene PBE rapporterer på sier ingenting om sakenes kompleksitet og størrelse. Vi oversender flere boenheter til politisk behandling nå enn før innføring av RIPP, og gebyrene indikerer at sakene er større. Tabellen viser antall boligenheter oversendt til politisk behandling. Y-aksen viser boligenheter, mens x-aksen viser år I tallene for antall saker behandlet fremkommer alle saker uavhengig av størrelse og kompleksitet på samme måte. Grafen over viser hvor mange boenheter som er foreslått i sakene vi har oversendt til politisk behandling de siste 5 årene. Her ser vi en jevn økning fra lanseringen av RIPP i 2013 og til i dag, noe som forteller at til tross for synkende antall produserte saker er sakene større og mer komplekse i antall og omfang. Dette understøttes også av at de gjennomsnittlige gebyrene per plansak stiger. Her finner vi også noe av forklaringen på at behandlingstiden for sakene ikke går nedover selv om vi ser en reduksjon i antall innkomne saker i 2015. 10
Tabellen viser gjennomsnittlige gebyrinntekter per sak fra 2011 til 2015. Y-aksen viser gebyr, mens x-aksen viser år. Tabellen viser formålene i sakene som er lagt ut til offentlig ettersyn i årene 2011 2015. Y-aksen viser antall saker, x-aksen viser år. Fordelingen av saker på reguleringsformål viser at den store økningen i antall saker til offentlig ettersyn i 2013 og 2014 primært var saker med bolig eller næring som hovedformål. Samtidig er fordelingen i % av den totale mengden saker ikke så ulik i 2012 og 2015. I 2012 var 62 % av sakene PBE la ut til offentlig ettersyn bolig eller næringssaker (vist som bebyggelse og anlegg i tabellen over). I 2015 er dette tallet 67 %. 11
7.2 Tidsbruk 7.2.1 Etatens tidsbruk (kalendertid) Målet med RIPP er at etatens netto tidsbruk skulle reduseres til cirka halvparten av tid brukt i 2012. Basert på resultatene nedenfor kan vi raskt konkludere med at dette er ikke nådd. Sammenligner man derimot med 2011, så er målet nådd for fasen oppstartsmøte med område- og prosessavklaring, noe som også var den fasen hvor brukerne var mest frustrert og hvor størst innsats har blitt lagt gjennom RIPP. Etter innføring av RIPP har saksbehandlingstiden for bestilling av oppstartsmøte ligget stabilt på 10 13 uker. Tiden for forberedelse til offentlig ettersyn ligger stabilt på litt under 12 uker. Grafene viser kommunens tidsbruk i de ulike fasene av innsendt plan fra 2011 til 2015. Y-aksen viser antall uker, mens x-aksen viser år. Tidsbruken på oversendelse av saker til politisk behandling har økt betydelig, og er på nivå med tidsbruken før innføring av RIPP. Ved introduksjonen av RIPP så vi et fall i etatens saksbehandlingstider både for bestilling av oppstartsmøte og oversendelse til politisk behandling. Tiden PBE bruker på behandling etter offentlig ettersyn (bemerkningsbehandling og oversendelse til politisk behandling) har etter dette økt kraftig. Det er imidlertid først det siste året saker som har fulgt RIPP- prosessen hele veien har kommet til denne fasen, så reduksjonen vi opplevde ved introduksjonen av RIPP for tidligfasen kan vise seg fremover for avslutningsfasene. Reduksjonen ved innføring av RIPP kan ha en sammenheng med overgangen fra skriftlig bemerkningsbehandling til bemerkningsbehandling i møte, et grep både forslagsstillere og etaten opplever som effektiviserende. Økningen senere kan ha en sam- 12
menheng med at planforslagene som har fulgt RIPP hele veien har hatt flere uavklarte temaer ved offentlig ettersyn, og at det dermed har vært behov for å avklare mer etter offentlig ettersyn. Dette var en risiko ved den nye planprosessen som ble diskutert forut for implementering. Med gammel planprosess ble planen i sin helhet kvalitetssikret av PBE ved planskissebehandling og det var ofte diskusjoner forut for offentlig ettersyn for å komme til enighet mellom PBE og forslagsstiller. Ved lansering av RIPP ble flere avklaringer flyttet til og etter offentlig ettersyn for å forenkle prosessen og øke allmenhetens mulighet for medvirkning i planprosessene gjennom et mer reellt offentlig ettersyn. Ny kommuneplan, vedtatt 23.09.2015 har også ført til nye vurderinger av behov for utredninger, samt en presisering av formuleringene på enkelte bestemmelser. Beregning av tidsbruk til offentlig ettersyn er konsekvent utført for tidsbruken frem til det første offentlige ettersynet. Etaten har relativt høy andel av saker med ny høring etter offentlig ettersyn, men den har ikke vært høyere enn den var før RIPP ble tatt i bruk. Vi ser imidlertid en stigning i 2015. Det er vanskelig å vurdere om denne økningen har en direkte sammenheng med endringene i planprosessen, men det ble i utarbeidelsen av RIPP diskutert om forsøket på å i mindre grad ferdigbehandle sakene før offentlig ettersyn ville gi flere tilleggshøringer. Vi vil følge med på denne utviklingen fremover for å se hvorfor det blir flere høringer, og om det er noen tiltak som vil være hensiktsmessige for å unngå dette Andel saker med ekstrahøringer: Tabellen viser %- andel av sakene som etter offentlig ettersyn har behov for ny høring eller nytt offentlig ettersyn fra 2011 til 2015. Medarbeiderne opplever på sin side at de bruker mer tid til oppstartsmøtet m/område- og prosessavklaring, men mindre tid til behandling av det komplette, innsendte planforslaget. Stedsanalyse ble innført som del av ny prosess i behandling av bestilling av oppstartsmøte i RIPP, og bidrar til at tidsbruken i denne fasen fortsatt oppleves som stor av etatens medarbeidere. Samtidig blir flere av PBEs faglige vurderinger nå gjort i forbindelse med behandlingen av område- og prosessavklaring, og dette er et viktig grunnlag for en god dialogfase og mer effektiv behandling av planforslagene til offentlig ettersyn. Det er først i overgangen 2014/2015 at arbeidet med stedsanalyse er blitt systematisert med mal for både samlet stedsanalyse og anbefalingskart, samt en utfyllende veileder, Tidsgevinsten av denne systematiseringen for sakene er foreløpig vanskelig å vurdere. PBE skal internt arbeide videre med hvordan vi bruker stedsanalysen og anbefalingene fra denne i det videre arbeidet i hver enkelt plansak. 13
7.2.2 Bransjens tidsbruk Vi registrerer at bransjens tidsbruk i planarbeidet har gått opp, spesielt i fasen mellom oppstartsmøtet og innsendelse av planforslaget (dialogfase 1). Fra 2011/12 til 2015 har kalendertiden økt fra vel 20-37 uker til ca 67 uker, altså omlag en dobling av tidsbruken Grafene viser bransjens tid i de 2 dialogfasene før og etter offentlig ettersyn. Y- aksen viser antall uker, mens x-aksen viser årene 2011 til 2015. En del av dialogfasen er også knyttet til dialogmøter med etaten. PBE bruker i gjennomsnitt 1,9 uker fra vi mottar grunnlagsmaterialet for møtet og til møtet avholdes. Vi har her slått sammen tid til forberedelse til dialogmøte og kart- og bestemmelsesmøtet. Vi bruker i snitt 1,6 uker på å sende ut utkast til referat, og i snitt 1,8 uker på å ferdigstille referatene etter tilbakemelding fra forslagsstiller. Den reelle bransjetiden er derfor litt lavere enn grafen viser. 14
Hvis vi sammenstiller tidsbruken gjennom alle faser ser vi at det er dialogfasen før offentlig ettersyn som tar stadig større del av den totale kalendertiden: Årsakene til dette kan være mange, som behov for bearbeiding og «modning» av prosjekter, tilpasninger til hurtige endringer i markedsforhold, revisjon av dokumenter osv. Det er imidlertid noen konkrete endringer med innføring av RIPP som kan bidra til den økte tidsbruken: RIPP stiller tydeligere krav til innsendelse av materiale for bestilling av oppstartsmøte. Tidligere mottok vi i en del tilfeller et ferdig prosjekt til bestilling av oppstartsmøte. Med den nye prosessen opplever vi oftere at prosjektene er skissemessige ved bestilling av oppstartsmøte, slik at det også er mulig å diskutere mer overordnede byplangrep. Det vil da være naturlig at mer av forslagsstillers arbeid med utvikling av prosjektet kommer etter at de har avholdt oppstartsmøte. PBE anser altså dette som positivt. Forslagsstillerne ønsker ofte å komme til enighet med Plan- og bygningsetaten før offentlig ettersyn, og bruker mye tid på å endre forslagene for å etterkomme våre føringer. Enkelte av intervjuobjektene har trukket frem saker hvor dette bidro til å øke tidsbruken før offentlig ettersyn. Forslagsstillerne ønsker ofte flere dialogmøter enn det opprinnelig ble avtalt i oppstartsmøtet. Når forslagsstiller ønsker løpende flere møter kan det også være en utfordring å raskt finne et tidspunkt som passer for alle involverte. Markedsforholdene kan ha endret seg i løpet av de to siste årene, slik at utbyggers behov for å endre prosjektene underveis har oppstått. Slike «modningsprosesser» vil naturlig ta tid. Plan- og bygningsetaten opplever ofte at sakene som sendes inn til forberedelse til offentlig ettersyn ikke er komplette. Det er i en del saker utredninger som mangler, eller forslagsstiller/fagkyndig har ikke redegjort for viktige planfaglige temaer. I enkelte saker har det tatt 6-9 måneder fra første innsendelse til planforslaget er komplett. 15
Forslagsstillerne og de fagkyndige opplever liten endring i tidsbruken, selv om de også kommenterte i intervjuene at de i enkelte saker opplevde dialogfasen som lang: Diagrammet viser gjennomsnittet for forslagsstillers tilbakemelding på tidsbruk sammenlignet med tidligere prosess fra spørreundersøkelsen på nett (questback). Skalaen 0-6 går fra helt uenig til helt enig. I intervjuene og tilbakemeldingene i Brukerforum 22.10.2015 var det flere konkrete tilbakemeldinger knyttet til tid: Oppstartsmøtet og dialogmøtene er mer ressurskrevende, men den videre prosessen langt mindre ressurskrevende. Plan- og bygningsetaten holder ikke tidsfristene. Det er særlig utfordringer knyttet til tiden etter offentlig ettersyn. Detaljfokuset i reguleringene gjør at prosessene tar lang tid. Reguleringsbestemmelsene er for detaljerte. Når sakene tar lang tid endres forutsetningene, og det tar enda lenger tid. Tidsbruken skulle reduseres med RIPP, men det er ikke tilfellet. Forslagsstillerne ønsker seg en prosess slik RIPP ble diskutert opprinnelig, med 5 uker fra innsendt bestilling av oppstartsmøte til utsendt område- og prosessavklaring. Etatens tidsbruk har bedret seg, men det vil ta noe tid før man kan vurdere om 5 uker som måltall på å behandle bestilling av oppstartsmøte m/ område- og prosessavklaring er realistisk. Det må være tilstrekkelig tid til at alle nødvendige avklaringer for en effektiv prosess videre kan gjøres i denne tidsperioden. 16
7.2.3 Total tidsbruk etatens og bransjens samlet Grafen viser sammenlagt tidsbruk for alle fasene i innsendt plan, med tidsbruk i uker angitt i y-aksen, og årene 2011 til 2015 i x-aksen. Denne grafen viser samlet gjennomsnittlig tidsbruk i etatens enkeltfaser for hvert år. Grafen viser ikke tidsbruk på saksnivå, men tidsbruk i enkeltfaser uavhengig av hvilken sak de ble produsert i. For 2013 og 2014 ble samlet tidsbruk redusert fra før RIPP ble innført, særlig gjennom en reduksjon av tiden brukt på oppstartsmøte og til politisk behandling. Samtidig ser vi allerede her en økning i kalendertiden i dialogfasen. I 2015 ser vi imidlertid en kraftig økning i total tidsbruk, som i sin helhet ligger i dialogfasen og tiden etter offentlig ettersyn. Krav til håndtering av flere ROS-tema som kvikkleire, og overvannshåndtering, flom og urban flom er nå flyttet fra behandling av byggesak til plansaksbehandlingen. Forslagsstillerne må svare ut disse temaene som ofte krever rapporter fra eksterne konsulenter. I intervjuene peker forslagsstillere og fagkyndige på at det ofte kan ta 6-9 måneder å få utarbeidet en geoteknisk rapport i Oslo. Det er derfor grunn til å tro at noe av økningen i saksbehandlingstid kan skyldes denne endringen i hva som håndteres i plansaken, og hva som følger senere i byggesaken. Når denne typen dokumentasjonskrav kommer inn i plansaksbehandlingen etter avholdt oppstartsmøte, fører det ofte til ekstra tidsbruk. Dette kan også være en medvirkende faktor til den lange tiden det i enkelte saker tar å komplettere sakene fordi forslagsstiller venter på en ekstern konsulent. Tidsbruken for oppstartsfasen har ligget stabilt på 10,5-13 uker fra innføring av RIPP, og tidsbruken til offentlig ettersyn ligger også stabil. Vi ser en markant økning i tidsbruken i dialogfasen i 2015, og tilsvarende for bemerkningsbehandling og forberedelse 17
til politisk behandling. Det er vanskelig å konkludere med om dette i hovedsak skyldes økte krav til utredninger og hva som skal avklares i plansaken, eller endringer som følge av RIPP-prosessen. Dokumentasjonskravene vil sannsynligvis ikke endre seg tilsvarende i 2016, og tidsbruken fremover vil kunne gi noen flere svar på hva som er hovedgrunnen til økningen. 7.3 Faglig og prosessuell kvalitet Dialogprosessen: PBEs tidsbruk på forberedelse til dialogmøter og utsendelse av referat er akseptabel, men kan forbedres. Grepet med dialogmøter under utarbeidelse av planforslaget har flere hensikter, blant annet at forslagsstiller kan få avklaringer underveis i utarbeidelsen av planforslaget, og at dialogen skal være løpende, at den ikke skal stoppe forslagsstillers arbeid. Det er derfor viktig at dialogmøtene ikke blir noe forslagsstiller trenger å vente på, men at de kommer når det er behov for dem. Det er også viktig at referatene fra møtene sendes ut til forslagsstiller raskt etter møtene, så de forskjellige deltakerne ikke sitter igjen med ulike oppfatninger av hva som ble avtalt om oppfølgingen. Vi har i skissen til ny prosess anslått at grunnlagsmaterialet til dialogmøtet skal sendes inn en uke før avtalt møte, grunnlagsmaterialet for kart- og bestemmelsesmøtet 2 uker før. Vi har ikke spesifisert tidspunkt for utsendelse av referat til gjennomgang hos forslagsstiller. Enkelte forslagsstillere har i intervjuer og i kommentarer til spørreundersøkelsen trukket frem at PBE bruker uforholdsmessig lang tid på forberedelser til og utsendelse av referat fra dialogmøtene. I vår interne gjennomgang av saker så vi på tidsbruken fra vi mottar grunnlagsmaterialet til vi avholder møtet, fra møtet til vi sender ut utkast til referat, og den samlede tiden PBE bruker på å ferdigstille referatet (før og etter forslagsstillers tilbakemelding). Vi bruker i gjennomsnitt 13,2 dager (kalenderdager) på å forberede oss til møter. Vi har her slått sammen tid til forberedelse til dialogmøte og kart- og bestemmelsesmøtet. Vi bruker i snitt 11,1 dag på å sende ut utkast til referat, og i snitt 24,2 dager på å sende ut endelig referat. Vi vurderer at dette er akseptabelt, men at det er en fordel at referatene sendes ut raskere. Det bør vurderes om vi skal ha en angitt tidsfrist for utsendelse av referater til gjennomlesning. Vi har tatt utgangspunkt i at neste dialogmøte er avtalt i oppstartmøte eller forrige dialogmøte, slik prosessen legger opp til. Det kan være tilfeller der forslagstiller ønsker å avtale flere møter mellom allerede avtalte dialogmøter. I disse tilfellene kan det ta noe lenger tid fra forslagsstiller ønsker et møte til møtet kan avholdes. Vi mener det viktigste grepet for å sikre at møtene skjer raskt er å planlegge dialogfasen godt i oppstartsmøtet og fra møte til møte. 18
Dialogfasen gir planfaglige endringer i tråd med Plan- og bygningsetatens føringer i vesentlig større grad enn før. Plan- og bygningsetaten har gjennom bruk av stedsanalysen og dialogen med forslagsstiller ønsket å gi forslagene en sterkere områdetilnærming, hvor vi vurderer forslagets hovedgrep i forhold til byen, området og overordnede planer, «hva trenger dette området, hva er mulighetene i dette området?» Vi ser i sakene fra før og etter RIPP at vi har andre typer endringer i forslagsstillers prosjekter i løpet av planprosessen nå enn før innføring av RIPP. I gjennomgangen av 29 saker før RIPP og 42 etter (25 med avholdt offentlig ettersyn) har vi registrert følgende endringer. Endringer av planforslag i løpet av saksbehandlingen: Tabellen viser typer endringer og % andel med denne endringen i gjennomgåtte saker før og etter RIPP. Forslagsstiller har justert og endret prosjektene sine i 17 av 29 saker før RIPP, og i 20 av 25 saker etter RIPP. Endringene som går på økning og reduksjon av byggehøyde og bebygd areal så vi en del av før innføring av RIPP, men vi ser en økning i antallet endringer av denne typen etter RIPP innføring. En økning eller omdisponering av utearealer ser vi nå i over 50 % av de utvalgte sakene, mot ca. 20 % før innføring av RIPP. Før innføring av RIPP er det 1 sak i utvalget av saker som har en vesentlig endring av byplangrep. Etter innføring av RIPP ser vi dette i 8 av sakene. I mange av sakene skyldes endringene ønsket om å sikre bedre eller større utearealer, offentlige parker og torg med begrunnelse i helhetlige, overordnede stedsanalyser og hensyn til overordnede planer. Plan- og bygningsetaten opplever at stedsanalysen og anbefalingskartet gjør det lettere å kommunisere begrunnelsene for de endringene vi ønsker, og å starte en dialog om hvordan prosjektet kan endres i tråd med analysens anbefalinger. Vi har ofte et annet hovedfokus enn forslagsstiller, hvor vi vektlegger utearealer, offentlige arealer, landskap, naturmiljø og ønsket stedsutvikling. Forslagsstiller kjenner samtidig prosjektet og tomtas utfordringer bedre enn oss, og det er derfor fordelaktig når endringene kan utarbeides i dialog. Stedsanalysen bidrar til at både PBE og forslagsstiller ser stedet på samme måte, og derfor også i større grad ønsker det samme for stedet. 19
Ullveien 3, prosjekt før og etter dialog med Plan- og bygningsetaten. Bebyggelsen er trukket tilbake på eiendommen for å bevare landskapet og naturmiljø. Bebyggelsen er også mer oppdelt for å tilpasse seg områdekarakteren, og redusert utnyttelse for å overholde Holmenkollenplanens føring om % BYA. 20
Plankart og bestemmelser innsendt av forslagsstiller til politisk behandling har ikke alltid god nok kvalitet. Med innføring av RIPP endret vi måten å jobbe med plankart og bestemmelser. Vi ønsket prioritering av kart og bestemmelser, ettersom det er dette som vedtas politisk, er juridisk bindende og gir rammene for påfølgende byggesak. I tilbakemeldingene fra forslagsstillerne før vi innførte RIPP ble det trukket fram at PBE «tvang» igjennom sine ønskede bestemmelser etter at saken var sendt inn til forberedelse for offentlig ettersyn. Med RIPP innførte vi en ny praksis hvor vi før innsendelse av planforslag gjennomgår kart og bestemmelser sammen med forslagsstiller med utgangspunkt i det forslagsstiller selv ønsker å sikre, slik at de kan sende inn et komplett planforslag. Saksbehandlere og jurister hos oss opplever at bestemmelsene vi får inn til offentlig ettersyn i en rekke saker ikke er i tråd med de bestemmelsene som ble avklart i kart- og bestemmelsesmøtet, og at forslagsstiller ikke ønsker å omformulere bestemmelsene for å gjøre dem juridisk holdbare. Dette har ført til at det brukes ekstra tid etter offentlig ettersyn på å diskutere bestemmelsene. Det har blitt sendt saker til politisk behandling med bestemmelser som ikke er gode nok til å sikre de forhold de skal ivareta. Det er en av årsakene til at PBE nå har flere planalternativer. Vi ser at vi nå lager flere alternativer med små forskjeller fra forslagsstiller, hvor det for eksempel kun er bestemmelsene som er forskjellige. 7.4 Saksfremstillinger og dokumenter Ved innføring av RIPP utarbeidet PBE nye maler for alle delprosessene i planprosessen. I utarbeidelsen av malene var det strekt fokus på at vi skulle få kortere saker, og tydelige angivelser av hvor lange forskjellige tekstavsnitt maksimalt skulle være, både for fagkyndige og interne saksbehandlere. Da de nye malene ble tatt i bruk var det stort fokus på å skrive kort og presist, og dette har også sammenfalt med at PBE som helhet har iverksatt et klarspråk prosjekt. En gjennomgang i forbindelse med klarspråkarbeidet konkluderer med at bruken av malene ikke er i tråd med føringene gitt i veiledningstekstene, og sier også: «Vurderinger, konflikter og konklusjoner kommer ikke alltid godt nok fram i tekstene». Både de fagkyndige og PBE skriver fortsatt lenger enn det malene forutsetter. Dokumenter etter innføring av RIPP viser at vi er blitt tydeligere, men vi har store muligheter for å skrive tydeligere og kortere. I gjennomgangen av tekster fra før og etter RIPP gjør undersøkelsen noen positive funn: Plan- og bygningsetatens mening kommer tydeligere frem takket være ingress og sammendrag, og ved at avsnittene i vurderingsdelen i noen av sakene innledes med Plan- og bygningsetatens anbefaling/mening. Flere saksbehandlere bruker «vi» når de omtaler Plan- og bygningsetaten. Flere bruker setningskoblinger (ord som fordi, derfor, samtidig osv: red. anm.) som fremmer argumentasjonen. Flere bruker flere og mer informative mellomtitler. 21
De positive funnene gjelder imidlertid ikke for alle sakene som er gjennomgått. Språket i sakene er fremdeles for tungt og byråkratisk, særlig passivkonstruksjoner, lite informative mellomtitler, lange og ufullstendige setninger, og mye fremmedartede/ tunge ord og nakne substantiv, og for lite argumentasjon for våre påstander. Malene må brukes etter intensjonen og klarspråkarbeidet følges opp i alle saker. Dette må også kvalitetssikres bedre fremover, og opplæring i kvalitetssikring for etatens ledere vil være en del av den videre klarspråkoppfølgingen. Felles dokument til offentlig ettersyn fungerer godt, men gir ikke vesentlig kortere dokumenter. Tidligere saksfremstillinger førte til mye dobbeltarbeid for leseren ved at saksfremleggene hadde fulle beskrivelser fra både forslagsstiller og PBE. I ny mal til offentlig ettersyn skriver nå forslagsstiller og Plan- og bygningsetaten ett felles dokument for å unngå gjentagelser. Enkelte deler av dokumentet skriver forslagsstiller/fagkyndig, og andre deler skriver PBE. For å kunne kommentere og legge til / korrigere i det forslagsstiller sier, setter Plan- og bygningsetaten inn kommentarbokser i forslagsstillers tekst. Tilbakemeldingene fra både Byrådsavdeling for byutvikling, forslagsstiller og fagkyndig er at dette er et grep som fungerer godt, under forutsetning av at boksene kommer rett under det man ønsker å kommentere, og ikke ved enden av avsnittet. Vi har ikke en tydelig nok praksis på hvordan dette skal håndteres, og malene er på dette punktet åpne for tolkning. PBEs saksbehandlere synes det er utfordrende at vi ikke kan gå inn og korrigere i forslagsstillers dokumenter når det er faktafeil, men isteden sette dette inn i kommentarbokser. Noen ganger løses dette gjennom avklaringer med forslagsstiller underveis. Forslagsstillerne og de fagkyndige er ganske fornøyd med malene og dokumentene fra Plan- og bygningsetaten, men kommenterer at dokumentene er unødvendig lange. De ønsker også at forslagsstillers faglige begrunnelse kommer tidligere i dokumentet. Plan- og bygningsetaten illustrerer mer i egne tekster. Samarbeidet med forslagsstiller om å erstatte tekst med illustrasjoner må fortsette Ved innføring av RIPP ønsket vi å erstatte tekst med illustrasjoner, og bruke dette for å oppnå kortere saksfremstillinger. Vi har i stedsanalysemalen oppnådd dette i stor grad. I vår samlede stedsanalyse og anbefalingskartet har vi ofte kun en illustrasjon supplert med tekstbokser med de viktigste føringene. I malen til offentlig ettersyn har vi ikke funnet en tilsvarende god måte å erstatte tekst med illustrasjoner. Dette er et viktig oppfølgingspunkt når vi nå skal justere malen. Her bør vi blant annet se på muligheter for samarbeid med forslagsstiller om gode og riktige illustrasjoner, som viser de temaene som vi drøfter i vurderingene våre. Vi ser også at PBE illustrerer egne alternativer med tegninger i mye større grad enn før innføring av RIPP. Som en del av arbeidet med å gjøre offentlig ettersyn viktigere, er det vesentlig at alle kan forstå forskjellene mellom de ulike alternativene. Vi har derfor vektlagt tydelige illustrasjoner som viser hovedforskjeller mellom vårt alternativ og forslagsstillers. 22
Anbefalingskart fra saknr. 201400944, Holmlia senter. Anbefalingskartet viser strukturering av muligheter for utbygging, prioritering av gangakser og prinsipp-plassering av sentrale offentlige rom. 23
Lengden på saksfremstillingene er ikke vesentlig redusert. Vi er tydeligere og begrunner standpunktene våre bedre enn før innføring av RIPP. Vi har ikke i vesentlig grad oppnådd målet om å forkorte og saksfremleggene til politisk behandling. Gjennomgangen av saksfremstillinger for å se på lengde viser i gjennomsnitt 64,5 sider lange saksfremstillinger før RIPP, og 58,6 sider lange etter RIPP. Byrådsavdelingen mener at det er mindre gjentagelser i dokumentene nå enn tidligere, men det er fortsatt en hel del informasjon som gjentas. Lesbarheten av dokumentene er bedre med tydelige mellomoverskrifter og oversiktlig innholdsfortegnelse. I dokumentene er vi ofte tydelige, men forslagsstillerne ønsker seg fortsatt en tydeligere prioritering av hva som er viktigst i de enkelte sakene. Det er ikke alltid forslagsstillerne forstår hvor viktig forskjellige føringer er, og de ønsker et større presisjonsnivå for føringer, for eksempel gjennom tydeligere bruk av må/skal og bør/kan. Vi er blitt flinkere til å begrunne standpunktene våre, og det er lettere for forslagsstiller og fagkyndig å forstå hvorfor vi mener det vi gjør. 7.5 Dialog og samhandling Dialogfasen som grep er godt, den gir bedre kommunikasjon mellom forslagsstiller og Plan- og bygningsetaten, og bidrar til kvalitetshevninger i planleggingen av og i prosjektene. Forslagsstillerne er meget positive til lanseringen av dialogfasen, og opplever at samarbeidet med Plan- og bygningsetaten i dialogfasen er godt. Forslagsstillerne opplever at vi stiller godt forberedt til møtene, at de for det meste får de avklaringene de har behov for underveis, og at dialogen gjennom fokus på «samfunnsnytte» gir bedre helhetlige prosjekter. Det er til dels forskjellige forventninger hos PBEs ansatte og forslagsstiller til hva som kan avklares i dialogfasen. PBE oppleves som for lite forpliktet, og det er ikke alltid personer med beslutningsmyndighet som stiller i møtene. Forslagsstillerne opplever også at vi i dialogfasen ikke er tydelige nok i prioriteringene av hensyn, og ikke tydelige nok på hva som er må-krav og hva som er bør-krav. Det er for stor variasjon i dialogen avhengig av sak og saksbehandler. Forslagsstiller opplever at PBE er for lite forpliktet i dialogen og at dialogen derfor ikke gir ønsket forutsigbarhet for forslagsstiller. Forslagsstiller opplever at det er for stor variasjon i dialogen (både i hva man kan oppnå av diskusjon, og hvor innstilt man er på å ha dialog) fra saksbehandler til saksbehandler, og fra enhetsleder til enhetsleder. De fagkyndige opplever imidlertid ikke forskjellsbehandling ut fra hvem som er forslagsstiller når de jobber som fagkyndige for ulike aktører. 24
Forslagsstillerne ønsker seg en tydeligere prioritering fra PBE i dialogfasen, og at de forbedringene som gjøres også er mer forpliktende for oss. De synes det er vanskelig og frustrerende når de har gjort forbedringer i tråd med våre ønsker, og vi allikevel ikke anbefaler deres forslag til offentlig ettersyn. De opplever også at vår kommunikasjon om forslaget og vår anbefaling av det til tider kan bli veldig vag i dialogfasen. De etterspør et tydeligere mandat for deltagerne i dialogmøtene. Samtidig opplever de at vi stiller godt forberedt, og at dialogen bidrar til forbedring av planforslagene. Vi har internt arbeidet lite med felles kjøreregler for dialogfasen i 2015. Intervjuene med saksbehandlerne viser at dette løses på forskjellige måter på de forskjellige enhetene. Innføringen av dialogfasen var en av de mest vesentlige endringene vi gjorde med innføring av RIPP, og det er behov for en klargjøring av hvordan vi skal jobbe i fasen basert på erfaringene fra de siste to årene. Forslagsstillerne understreket samtidig i intervjuene at de har hatt mange positive opplevelser fra dialogfasene med PBE, og at dette er innspill til forbedringer. Dialogfasen som hovedgrep er etter deres oppfatning meget vellykket, og et godt utgangspunkt for en effektiv planprosess. 7.6 Effektiv saksbehandling Parallell bemerkningsbehandling fungerer i de fleste saker godt Forslagsstiller opplever at den nye løsningen for bemerkningsdrøfting hvor forslagsstiller og PBE diskuterer bemerkningene uten skriftlig kommunikasjon først fungerer bedre enn den gamle prosessen hvor vi oversendte kommentarene skriftlig før møtet. De opplever at de sparer tid, og at det er fint å kunne diskutere sektorbemerkninger med PBE før de selv skal bestemme endelig hvordan de kommenterer bemerkningene. Saksbehandlerne hos PBE er delte i hvordan de opplever den nye løsningen, men er generelt enige i at den fungerer godt i enklere saker. I mer komplekse saker kan det være behov for to eller tre møter for å gå igjennom alle momentene fra offentlig ettersyn. Malen for bemerkningsmøtet og forberedelser til møtet har et forbedringspotensiale, flere saksbehandlere poengterer at den bør forenkles. 25
Forslagsstillerne mener det er for stort detaljfokus i saksbehandlingen, og at detaljeringsnivået på bestemmelsene er høyt. Flere av forslagsstillerne vi intervjuet og mange av tilbakemeldingene i spørreundersøkelsen peker på at kravene til detaljering av bestemmelser og tegningsmateriell gjør at bygningene må detaljprosjekteres før reguleringsprosessen gjennomføres. I enkelte tilfeller med utfordrende tomter kan dette være greit, men det er også en del tilfeller hvor det ville være ønskelig med en regulering som gir mulighet for å utsette detaljprosjekteringen til gjennomføringsfasen. Forslagsstillerne har forståelse for av PBE ønsker å sikre kvaliteter, men mener dette også kan gjøres i mer generelle reguleringer. Enkelte understreker også behovet for økt gjensidig tillitt mellom utbyggere og Plan- og bygningsetaten, og ønsker at mer av detaljeringen skal overlates til byggesaken. Med innføring av RIPP var en viktig intensjon at PBE skulle konsentrere seg mer om det viktigste i sakene, og ikke alt. Tilbakemeldinger fra forslagsstillerne tyder på at vi konsentrerte oss mer om det viktigste i perioden rett etter RIPP ble lansert, men at dette er en av flere arbeidsmetoder som gradvis har endret seg mer tilbake til gammel metode. Dette stemmer også med intervjuer med våre saksbehandlere som opplever at det igjen er et større detaljfokus for eksempel når område- og prosessavklaring behandles i Planforum. Vi må internt oppfriske hvordan dette skal håndteres. Plan- og bygningsetaten utarbeider planalternativ noe oftere enn før innføringen av RIPP, men alternativene fremmes oftere til offentlig ettersyn. Flere forslagsstillere har meldt tilbake at de opplever at PBE oftere stiller planalternativ i sakene nå enn før innføring av RIPP. Dette var en av de mulige konsekvensene som ble diskutert ved innføringen av planprosessen, ettersom det ikke lenger er en helhetlig gjennomgang av prosjektet i forkant (tidligere planskissebehandling). Vi har sett på fordelingen av planalternativer i sakene vi har gått igjennom, og ser at vi stilte alternativ i 11 av 25 saker etter RIPP (45 %), i 9 av 29 saker før RIPP (31 %). Flere av alternativene kommer imidlertid ved offentlig ettersyn, og ikke ved oversendelse til politisk behandling. I sakene vi har gått igjennom før RIPP kom 3 av 9 alternativer til offentlig ettersyn, de resterende til politisk behandling. I sakene gjennomgått etter RIPP kom 7 av 11 alternativer ved offentlig ettersyn. Dette øker allmenhetens og berørte parters mulighet for deltagelse i planprosessen fordi de vet hva PBE mener konkret i den enkelte plansaken når de skal uttale seg. I sakene vi har gått igjennom har vi blant sakene etter innføring av RIPP også 3 (av 25) saker hvor PBE stilte planalternativ til offentlig ettersyn og hvor vi så har blitt enige med forslagsstiller, eller enige på mange punkter, før oversendelse til politisk behandling. Dette ser vi ikke i de gjennomgåtte sakene før RIPP. 26
Diakonveien 14, forslagsstiller har bearbeidet sitt forslag for å imøtekomme PBEs alternativ til offentlig ettersyn. Boligfeltet har 2 større uterom istedenfor 3 mindre, torget er blitt større, det er etablert ballbinge i tilknytning til studentboligene, det er laget en tverrforbindelse som bidrar til mer finmasket gate- og byromsstruktur og fjerner behovet for snuplass, og alle nedkjørsler er lagt inn i bygningsmassen 27
Forslagsstillerne forteller i intervjuene og spørreundersøkelsen at det ofte er vanskelig å forutsi om PBE vil stille planalternativ til offentlig ettersyn. De opplever at PBEs alternativer er mindre gjennomarbeidet enn deres, at de ikke alltid er gjennomførbare og at de til tider har andre forutsetninger enn forslagsstillers. Det er også en frustrasjon knyttet til at vi fremmer alternativer også der forskjellene er små, og at vi ikke diskuterer alternativet vårt med forslagsstiller under utarbeidelsen. Det er viktig at vi vet hva vi ønsker med alternativet vi utarbeider. PBE kan i noen tilfeller stille planalternativ for å konkretisere føringer fra stedsanalysen, og som grunnlag/katalysator for en videre dialog. I andre tilfeller utarbeider vi et alternativ som vi allerede ved utleggelse til offentlig ettersyn påregner at vil bli vårt alternativ ved oversendelse til politisk behandling. Vi bør i dialogfasen være tydelige når det er føringer fra område- og prosessavklaringen og stedsanalysen som betyr at vi vurderer alternativ, og forklare hvorfor vi vurderer dette. I dialogen kan vi ikke forutse vår endelige konklusjon til offentlig ettersyn, men vi kan angi om forslaget er forbedret, og om det er mindre eller større sjanse for alternativ. Enhetlig utøvelse av dialogfasen er et oppfølgingspunkt fra evalueringen, se 7.2. Ved gjennomgangen av saker (29 før og 42 etter RIPP) er ingen av planalternativene begrunnet bare med etatens faglige skjønn, men også i bystyrevedtatte planer/ politiske føringer, kompromissforslag utfra sektorinnspill eller for å ta hensyn til andres uttalelser. Av de 20 planalternativene som er fremmet er 14 begrunnet i bystyrevedtatte planer/politiske føringer, 3 begrunnet i sektorinnspill og 3 i hensyntagen til andres uttalelser. Etatens faglige skjønn er også en del av begrunnelsen, og når vi lager alternativ skjer dette ofte ikke bare basert på de overordnede politiske føringene, men også ut fra våre faglige vurderinger. Det ser imidlertid ut som om overordnede føringer og sektorinnspill ofte er utløsende årsaker til at vi utarbeider planalternativ. Plan- og bygningsetaten har som Oslo kommunes fagetat for byplanlegging et ansvar for at overordnede planer og mål følges, og det er positivt at dette følges opp med konkrete alternativer. At konflikter med prinsipielle begrunnelser i større grad kommer til syne ved offentlig ettersyn nå enn før innføring av RIPP er i tråd med ønsket om å styrke allmenhetens medvirkning i planleggingen gjennom offentlig ettersyn. Etaten opplever at prosessen med vurdering av planalternativ også påvirker forslagsstillers arbeide med å utvikle eget prosjekt i en mer områdevinklet og helhetlig retning 28