KS og Utdanningsforbundet. Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage

KS og Utdanningsforbundet Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage

KS og Utdanningsforbundet Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage AGENDA Utredning & Utvikling AS Malmskrivervn 35 Postboks 542 1302 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Ref: R5770

AGENDA Utredning & Utvikling AS Postboks 542 1301 Sandvika Tlf 67 57 57 00 Fax 67 57 57 01 Oppdragsgiver: KS og Utdanningsforbundet Rapportnr.: R5770 Rapportens tittel: Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage Spesifikasjon: Tidsfrist: Iflg Ansvarlig: Geir Magnussen Kvalitetssikring: Kaare Granheim Verifisert: 15.01.2008(dato) GM (sign)

Forord KS og Utdanningsforbundet har gått sammen om et FoU prosjekt vedrørende Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skoler og barnehager. Oppdraget er utført av AGENDA Utredning & Utvikling AS. Oppdraget er gjennomført i to trinn. Trinn én ble gjennomført som en kvalitativ undersøkelse i 14 kommuner og fire fylkeskommuner i løpet av første halvår 2007. Trinn to ble gjennomført som en kvantitativ spørreundersøkelse til forhandlingsdelegasjonene i alle landetes kommuner og fylkeskommuner og til rektorer, barnehagestyrere og arbeidsplasstillitsvalgte i skoler og barnehager i 60 kommuner og fylkeskommuner. Denne delen av oppdraget ble gjennomført i løpet av oktober og november 2007. Med dette foreligger sluttrapporten fra prosjektet. Den er basert på funn fra begge trinnene i prosjektet. Arbeidet har vært utført av cand polit Rachel Myhr Williksen, cand polit Olav Befring og cand polit Geir Magnussen. Sistnevnte har vært prosjektleder. Sandvika, 20. januar 2008 AGENDA Utredning & Utvikling AS R5770

Innhold 1 SAMMENDRAG 11 1.1 Bakgrunn og mål 11 1.2 Oppsummering av kloke grep 11 1.2.1 Kloke grep for å forankre lønnspolitikken 11 1.2.2 Kloke grep knyttet til de forberedende møtene 12 1.2.3 Kloke grep i gjennomføringen av forhandlingene 13 1.2.4 Kloke grep i bruddsituasjonen 13 1.2.5 Kloke grep for å komme fram til et omforent resultat 14 1.2.6 Kloke grep vedrørende informasjon om resultatet 15 1.2.7 Kloke grep knyttet til evalueringen av forhandlingene 15 1.3 Tilnærming og metode 15 2 BAKGRUNN OG METODE 17 2.1 Overordnet om prosjektet 17 2.2 Organiseringen av prosjektet 18 2.3 Nærmere om arbeidsopplegget i trinn 1 18 2.4 Nærmere om arbeidsopplegget i trinn 2 19 2.4.1 Kort om spørreskjemaet 20 2.5 Strukturen i rapporten 20 3 GRUNNLAGET FOR DE LOKALE FORHANDLINGENE 21 3.1 Kort om partenes ståsteder og premisser for oppdraget 21 3.2 Hovedpunkter i Hovedtariffavtalen (HTA) 22 3.2.1 Lokal lønnspolitikk som personalpolitisk virkemiddel 22 3.2.2 Lokale drøftinger og lokale drøftingsmøter 22 3.2.3 Anke/organisatorisk behandling 24 4 FORANKRING AV LØNNSPOLITIKKEN 24 4.1 Beskrivelse 24 4.1.1 Lønnspolitiske planer 24 4.1.2 Kriterier for lønnsfastsettelse 26 4.1.3 Føringer 27 4.1.4 Drøftingsprosesser på den enkelte virksomhet 28 4.2 Vurderinger 29 4.2.1 Føringer 29 R5770

6 Agenda 4.2.2 Kriterier for lønnsfastsettelse 30 4.2.3 Skolering og kompetanse 31 4.2.4 Forankring på virksomhetsnivå 31 4.3 Eksempler på kloke grep i forankringen 32 5 FORBEREDENDE MØTER 34 5.1 Beskrivelse 34 5.1.1 Ble lønnspolitiske drøftingsmøter gjennomført i tråd med HTA? 34 5.1.2 Ble kriterier for lønnsfastsettelse introdusert som et drøftingspunkt i denne fasen? 36 5.1.3 Innebar kriteriene prioritering av utvalgte grupper, og i så fall på hvilket grunnlag? 37 5.1.4 Forelå det tallmateriale, og ble dette oppfattet som relevant og tilstrekkelig for drøftingene? 40 5.1.5 Opplevde partene at de var tilstrekkelig skolert i denne fasens spilleregler? 42 5.1.6 Ble det i forberedelsesfasen laget en (tids)plan for gjennomføringen av selve forhandlingene? 42 5.1.7 Andre tema/lokale hendelser/saker som kan sies å påvirke forhandlingene? 42 5.1.8 Utviklingen fra 2004 til 2006 44 5.2 Vurderinger 45 5.2.1 Tydelighet i begrunnelser og strategier 45 5.2.2 Spesielt om individuelle kriterier/dyktighetsvurderinger 45 5.2.3 Organisering og forankring av forhandlingene 47 5.2.4 Bruk av tallmateriale og fordeling av potten 49 5.3 Eksempler på kloke grep i forberedende møter 50 6 GJENNOMFØRING AV FORHANDLINGENE 51 6.1 Beskrivelse 51 6.1.1 Kort om gangen i forhandlingene 51 6.1.2 Hvem foresto forhandlingene fra arbeidsgivers side? 52 6.1.3 Involvering av ledere på virksomhetsnivå 53 6.1.4 Innsyn i krav og tilbud til andre organisasjoner 55 6.1.5 Nærmere om selve tilbudet og gangen i forhandlingene 55 6.1.6 Prosess og forhandlingsklima 58 6.1.7 Tekniske hjelpemidler 60 6.1.8 Utviklingen fra 2004 til 2006 61 6.2 Vurderinger 61 6.2.1 Graden av likeverdighet i forhandlingene 61 6.2.2 Skolering og kompetanse 63 6.2.3 Gjennomføring av forhandlingene/tids- og ressursbruk 63 6.2.4 Arbeidsdeling på arbeidsgiversiden 65

6.2.5 Nærmere om bruk av individuelle dyktighetskriterier 66 6.2.6 Begrunnelser for og tydeliggjøring av tilbud og krav 68 6.3 Eksempler på kloke grep i selve forhandlingsfasen 70 7 SPESIELT OM BRUDD OG BRUDDKOMMUNENE 71 7.1 Beskrivelse 72 7.1.1 Partene vurderer generelt situasjonen mer ulikt i bruddkommunene enn i materialet for øvrig 72 7.1.2 Når i prosessen skjedde bruddene? 76 7.1.3 Hva var hovedårsakene til bruddene? 77 7.1.4 Faktorer i tillegg til de offisielle? 78 7.1.5 Hvordan virket den organisatoriske behandlingen? 79 7.1.6 Viktigste årsaker til aksept? 80 7.1.7 Ble bruddet en læreprosess? 81 7.2 Vurderinger 81 7.2.1 Skiller bruddkommunene seg ut fra de andre kommunene? 81 7.2.2 Var brudd nødvendig? 82 7.2.3 Kort om den organisatoriske behandlingen 83 7.3 Eksempler på kloke grep i bruddsituasjonen 83 8 RESULTAT 84 8.1 Beskrivelse 84 8.1.1 Hvorfor ble det enighet? 84 8.1.2 Ble kriteriene for lønnsfastsettelse fulgt? 86 8.1.3 Hovedprofilen i sluttresultatet 87 8.1.4 Spesielt om bruk av individuelle dyktighetskriterier 89 8.1.5 Er det en rød tråd i lønns- og arbeidsgiverpolitikken? 90 8.1.6 Fikk fagorganisasjonene innsyn i hverandre resultater? 92 8.1.7 Konsekvenser for den enkelte skole og barnehage 94 8.1.8 Illustrasjoner av konsekvenser på virksomhetsnivå 95 8.1.9 Viktigste årsaker til at resultatet ble godtatt 97 8.1.10 Viktigste årsaker til eventuell misnøye med resultatet 98 8.2 Vurderinger 99 8.2.1 Lønnspolitikk og langsiktig arbeidsgiverpolitikk 99 8.2.2 Behovet for forklaringer, begrunnelser og tydelighet 101 8.2.3 Kort om de individuelle kriteriene 102 8.2.4 Kan flere spørsmål avklares i forkant av selve forhandlingene? 104 8.3 Eksempler på kloke grep i forhold til arbeidet med å skape et omforent resultat 105 R5770

8 Agenda 9 INFORMASJON OM RESULTATET 106 9.1 Beskrivelse 106 9.1.1 Hvem informerte om resultatet av forhandlingene? 106 9.1.2 Hvordan ble resultatet av forhandlingene formidlet? 108 9.1.3 Hvem fikk informasjon? 110 9.1.4 Hva ble det informert om? 110 9.2 Vurderinger 111 9.3 Eksempler på kloke grep i informasjons- arbeidet 112 10 EVALUERING AV FORHANDLINGENE 113 10.1 Beskrivelse 113 10.1.1 Hvordan gjennomføres evalueringen av forhandlingene? 113 10.1.2 Hvilke hovedpunkter synes å være gjennomgående i evalueringene? 115 10.2 Vurderinger 116 10.3 Eksempler på kloke grep i evalueringsfasen 117 11 FYLKESKOMMUNENE 117 11.1 Kort om materialet og om fylkeskommunene 117 11.1.1 Materialet vedrørende fylkeskommunene 117 11.1.2 Viktige forskjeller mellom fylkeskommuner og kommuner 118 11.2 Forankring av lønnspolitikken 119 11.2.1 Større andel med lønnspolitiske planer 119 11.2.2 Flere fylkeskommuner hadde utarbeidet kriterier for lønnsfastsettelse 119 11.2.3 Tydeligere sammenheng i arbeidsgiverpolitikken? 120 11.3 Forberedende møter 121 11.3.1 Mer uenighet om potten og mindre tilfredshet med tallmaterialet 121 11.3.2 Annen bruk av kriterier 121 11.4 Gjennomføring av forhandlingene 122 11.4.1 Ulik forhandlingsprosedyre/-strategi 122 11.4.2 Tidrammer og forhandlingsform 123 11.4.3 Prosess og forhandlingsklima 124 11.5 Resultat 124 11.6 Informasjon om resultatet 125 11.7 Evaluering 125 11.8 Samlet vurdering av fylkeskommunene 126 11.8.1 Systemet er i større grad på plass i fylkeskommunene 126

11.8.2 Annen bruk av kriteriene og mer prinsipielle posisjoner 127 11.8.3 Skarpere fronter mellom partene 128 12 HOVEDINNTRYKK GOD TILLIT MELLOM PARTENE, MEN FORANKRINGEN KAN BLI BEDRE 128 12.1 Tilliten mellom partene er gjennomgående god 128 12.2 Arbeidet med lønnspolitiske planer er godt i gang 128 12.3 En betydelig gruppe kommuner henger etter 129 12.4 Arbeidsgiverpolitikken bør tydeliggjøres og begrunnes bedre 129 12.5 Det er størst forbedringsbehov knyttet til forarbeidet i forhandlingene 130 12.6 Gode prosesser bidrar til tillit og likeverdighet 131 12.7 Bedre forhandlingsklima i 2006 enn i 2004 131 Vedlegg: Tilnærming og metode R5770

Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage 11 1 Sammendrag 1.1 Bakgrunn og mål AGENDA Utredning & Utvikling AS har på oppdrag fra KS og Utdanningsforbundet gjennomført et FoU prosjekt for å evaluere lokale lønnsforhandlinger for pedagogisk personale i skoler og barnehager i 2004 og 2006. Det er fastsatt tre mål for prosjektet: (1) Kartlegge prosesser mellom de lokale parter forut for og under forhandlingene, og finne årsaker til ulike utfall. (2) Avdekke de viktigste kriterier for å lykkes, slik at framtidige forhandlinger kan forbedres. (3) Få mer kunnskap om hva slags holdninger og prosesser som kjennetegner lokale forhandlinger der disse foregår på en måte partene lokalt oppfatter som ryddige og saklige. Med dette foreligger sluttrapporten fra prosjektet. 1.2 Oppsummering av kloke grep Evalueringsrapporten er i store trekk disponert med utgangspunkt i de faser en forhandlingsprosess består av. Ved slutten av hvert kapittel er det gjort en oppsummering av kloke grep knyttet til hver enkelt fase. Med kloke grep menes tiltak som synes å bidra til gode forhandlinger og en hensiktsmessig gjennomføring av den aktuelle fasen - sett fra begge parters ståsted. I dette oppsummeringskapitlet vil de viktigste kloke grepene fra hver fase bli presentert. 1.2.1 Kloke grep for å forankre lønnspolitikken Kommuner som bruker tid på å forankre lønnspolitikken i en helhetlig personal- og arbeidsgiverpolitikk, og som gjennomfører flere lønnspolitiske møter i løpet av året, synes å ha gode erfaringer med det. Slike møter kan gjerne brukes til å diskutere lønnsmessige utfordringer, klargjøre og konkretisere kriterier, designe forhandlingsprosessene m.v. Det synes ofte å være lettere å få gode og avklarende diskusjoner på slike spørsmål når de drøftes på et tidspunkt hvor det er litt avstand til selve forhandlingene. Det synes også å være et gjennomgående trekk i materialet at det bidrar til god forankring dersom partene tilstreber å få til et mest mulig omforent syn på lønnspolitikken, og at det legges ned et arbeid med å få dette til. R5770

12 Det er også mange fordeler forbundet med å diskutere hva partene trenger av statistikk og annet bakgrunnsmateriale i god tid før selve forhandlingene starter. Det vil si at partene blir enige om hva som kreves av faktagrunnlag for å gjennomføre forhandlingene på en god måte, og sikre at dette blir framskaffet i tide. Det er også positive erfaringer med å involvere lederne i sektoren i arbeidet med å få fram sammenhenger mellom lønnspolitikk og tjenesteutvikling. I rapporten er det viet mye plass til rektorenes og barnehagestyrernes rolle og involvering i de lokale forhandlingene. Her er variasjonsbredden kommunene imellom stor. Materialet gir likevel klare indikasjoner på at de kommuner og fylkeskommuner som trekker virksomhetslederne forpliktende inn i prosessen, opplever det som positivt og nyttig. Det samme gjelder etats-/sektorledelsen. Ikke minst ser det ut til at disse kommunene får til en klart bedre formidling av sammenhengen mellom lokal lønnspolitikk, overordnet arbeidsgiverpolitikk og planer for kommunens tjenesteutvikling. 1.2.2 Kloke grep knyttet til de forberedende møtene Det synes som en nokså generell erfaring ut fra det foreliggende materialet at det bidrar positivt dersom det blir trukket så tydelige konklusjoner som mulig på det forberedende drøftingsmøtet. Det gjelder viktige spørsmål som: Hvilke kriterier som skal brukes og operasjonaliseringen av disse Framdriftsplan i forhandlingene Ansvars- og rollefordeling. Det gjelder særlig arbeids- og rollefordelingen mellom ulike aktører på arbeidsgiversiden: Den sentrale forhandlingsdelegasjonen, sektor-/etat-/kommunalsjefer og rektorer og barnehagestyrere. Størrelsen på potten og grunnlaget for å beregne den Eventuelle felles føringer som skal legges til grunn Relevant statistikk og lønnsoversikter Hvordan uorganiserte skal håndteres Informasjon om resultatet Det synes også å være viktig at kriteriene blir gjort kjent på en systematisk og åpen måte for de som skal omfattes av dem. Det øker gjenkjennelsen og gjør det tydeligere hva som vil bli vektlagt når lønnspotten skal fordeles. Konsistens, kontinuitet og tydelighet rundt de forberedende møtene er viktige premisser dersom disse møtene skal legge et godt grunnlag for de senere forhandlingene.

Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage 13 Det ser således ut til at forhandlingene gjennomgående har fungert best der hvor partene i forkant har delt informasjon og kunnskap med hverandre, og der hvor kriterier og prioriteringer er kjent og drøftet på forhånd. På samme måte synes det å virke positivt på forhandlingene dersom både krav og tilbud har en tydelig begrunnelse. 1.2.3 Kloke grep i gjennomføringen av forhandlingene Et godt forhandlingsklima synes å være et vesentlig bidrag til at forhandlingene lykkes. Det er vanskelig å kalle dette et grep, men det er en viktig investering som partene har stor nytte av dersom forhandlingene spisser seg til. Spesielt i bruddsituasjoner er det viktig å beholde et godt forhandlingsklima. For å få til et godt klima er det viktig med respekt, åpenhet og tillit. Måten arbeidsgiver forbereder og gjennomfører forhandlingene på er også vesentlig for å sikre en så reell likeverdighet som mulig mellom partene. Et godt og systematisk forarbeid ikke minst med hensyn til oppdaterte og pålitelige statistikker bidrar til å lette forhandlingene når de kommer i gang. I de kommuner hvor partene i starten søker etter felles punkter som de kan være enige om, viser det seg ofte at det blir enklere å løse de vanskelige spørsmålene etter hvert. Tydelige begrunnelser for henholdsvis tilbud og krav bidrar også at gjennomføringen av forhandlingene går lettere. De kommuner hvor partene har lagt vekt på forutsigbarhet i prosess og prioriteringer synes å ha profitert på det. Å unngå overraskelser og innføring av brå og uventede momenter, ser ut til å være fornuftige grep. De lokale lønnsforhandlingene gjennomføres etter to hovedmodeller: I den ene modellen forhandler arbeidsgiver ferdig med ett og ett forbund. I den andre modellen forhandler arbeidsgiver parallelt med alle forbund. Gjennomgående synes det å være best erfaringer med den modellen der arbeidsgiver forhandler samtidig med alle forbund. 1.2.4 Kloke grep i bruddsituasjonen De lokale parter bør gis bedre informasjon om de rammevilkår de sentrale parter arbeider under ved organisatorisk behandling, da det her kan virke som lokale parter kan ha litt store forventinger i forhold til de muligheter som finnes. R5770

14 For det andre synes det å virke befordrende på en løsning at de sentrale parter inntar en så saklig holdning som de gjennomgående har gjort. For det tredje er det viktig at partene forsøker å holde et godt forhandlingsklima til tross for at forhandlingene har endt i brudd. I flere av kommunene ser partene ut til å ha bestrebet seg særskilt på å skille sak og person, og opptrådt konstruktivt og ryddig også når situasjonen rent saklig sett ble mer fastlåst. Endelig ser det ut til at det bringer bevegelse i saken dersom det bringes inn nye momenter som kan bidra til at partene kan få flere strenger å spille på. Det kan for eksempel være nye vurderingskriterier, invitasjon til å arbeide videre etter forhandlingene med å klargjøre stridsspørsmål og lignende. 1.2.5 Kloke grep for å komme fram til et omforent resultat For å komme fram til et resultat begge parter kan anbefale, bør tre punkter trekkes fram som særlig viktige: Gjennomarbeidede kriterier Tydelige begrunnelser Klare prioriteringer Det betyr at de som legger vekt på det pedagogiske og kommunikasjonsmessige element i lønnsforhandlingene og lønnsdannelsen, høster gevinster av det. Disse poengene vil bli utdypet i kulepunktene nedenfor. Et gjennomgående trekk i mange av intervjuene og også i det kvantitative materialet - gjelder behovet for begrunnelser. Det gjelder både av krav og tilbud, men særlig av arbeidsgivers tilbud. Det er varierende praksis i kommunene når det gjelder skriftlig begrunnelse av tilbud. Noen kommuner legger betydelig vekt på dette, og de forsøker da å kople begrunnelsene mot viktige mål og strategier for tjenesteutvikling og organisasjonsutvikling m.v. Det ser ut til å være et godt grep. De tillitsvalgte setter pris på det, og den skriftlige begrunnelsen krever en gjennomtenkt og reflektert arbeidsgiverpolitisk strategi. Avkastningen på et slikt arbeid synes å være god. Det ser også ut som tidlig søking etter felles punkter bidrar godt. Endelig tyder undersøkelsen så langt på at det er en stor fordel dersom partene på forhånd har knadd kriteriene i fellesskap. Det vil si at partene sammen har drøftet kriteriene: Hva betyr de? Hvordan skal de operasjonaliseres? Hvordan skal de begrunnes? osv. En fortsatt sterk bevissthet rundt viktigheten av et godt forhandlingsklima preget av åpenhet og tillit er viktig også i denne fasen.

Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage 15 1.2.6 Kloke grep vedrørende informasjon om resultatet Når det gjelder informasjon om resultatet, er det særlig grunn til å trekke fram betydningen av at linjeledelsen blir godt informert så raskt som mulig etter at forhandlingene er avsluttet. Erfaring viser at det er viktig at lederne kjenner resultatet av forhandlingene og begrunnelsen for det før det blir kjent i resten av organisasjonen. I forlengelsen av det aktualiseres også problemstillingen om arbeidsgiversiden/linjeledelsen bør ha en tydeligere rolle med hensyn til å informere om resultatet, og om arbeidsgiversiden generelt bør legge større vekt på å informere om, forklare og begrunne resultatet. Tydelig informasjon om resultatet fra arbeidsgiversiden vil også kunne være et virkemiddel i arbeidet med å knytte lønnspolitikken tettere opp mot arbeidsgiverpolitikken som helhet. Der hvor rektorene/barnehagestyrerne har deltatt aktivt i informasjonsarbeidet, synes dette å ha fungert positivt. De kommuner der partene utformer en felles strategi for informasjon og har en betydelig grad av åpenhet om resultatet, synes å ha gode erfaringer med dette. 1.2.7 Kloke grep knyttet til evalueringen av forhandlingene Undersøkelsen tyder på at det er en fordel å gjennomføre evalueringsmøtet relativt kort tid etter at forhandlingene er avsluttet, og at det gjerne bør sendes ut noen evalueringsspørsmål til deltakerne i forkant av møtet. Der hvor evalueringsmøtet avsluttes med tydelig og presise konklusjoner synes nytten av evalueringsmøtene å være størst. 1.3 Tilnærming og metode Evalueringsoppdraget har vært gjennomført i to trinn: Trinn 1 Trinn 1 har bestått av en kvalitativ undersøkelse i 14 kommuner og fire fylkeskommuner. Denne delen av evalueringen ble gjennomført i perioden mai august 2007. Trinn 1 i evalueringen hadde to siktemål: For det første ønsket de to oppdragsgiverne å få en rapport på dette stadiet med hovedvekt på erfaringsoverføring og læring. For det andre ble trinn 1 gjennomført som en eksplorerende undersøkelse i forhold til trinn 2. Det vil si at trinn 1 hadde som et viktig mål å utforske feltet nærmere og finne mer ut av hvilke problemstillinger som det var særlig viktig å få en bredere kartlegging av i trinn 2. R5770

16 De kommuner og fylkeskommuner som ble trukket ut til å delta i trinn 1, ble valgt ut fra følgende kriterier: Store kommuner/fylkeskommuner vs. små Kommuner/fylkeskommuner som hadde brudd vs. ikke brudd Geografisk spredning Undersøkelsen i trinn 1 var basert på en kombinasjon av dokumentstudier (lønnspolitiske planer, sentrale og lokale føringer, referater fra forhandlinger, bruddprotokoller m.v.) og intervjuer. Som hovedregel er det gjennomført følgende intervjuer i de kommuner/fylkeskommuner som har vært med i undersøkelsen: Rådmann/Fylkesrådmann Leder av lokallag i Utdanningsforbundet De operativt ansvarlige for forhandlingene på arbeidsgiversiden/ forhandlingsutvalget (personalsjef, skolesjef/barnehagesjef/etatssjef eller liknende, personalkonsulent m.v.) De operativt ansvarlige for forhandlingene på arbeidstakersiden/ forhandlingsutvalget Et utvalg rektorer/barnehagestyrere (hver for seg) Et utvalg lokale plasstillitsvalgte (ATV) i henholdsvis skoler og barnehager (hver for seg) Trinn 2 Trinn 2 i evalueringen ble gjennomført i form av to elektronisk baserte spørreskjemaundersøkelser: En bred undersøkelse til forhandlingsutvalgene på begge sider i alle landets kommuner og fylkeskommuner En mindre undersøkelse til rektorer/barnehagestyrere og arbeidsplasstillitsvalgte i ca. 60 kommuner og fylkeskommuner. Disse ble valgt med utgangspunkt i de samme kriteriene som ble brukt i trinn 1. Siktemålet med trinn 2 i evalueringen var å få et bedre, bredere og mer representativt bilde av hva som kjennetegner forhandlingene i kommuner og fylkeskommuner enn det man får ved å studere de 14 kommunene og fire fylkeskommunene som er studert i trinn 1. Avgrensning av prosjektet Det er viktig å presisere at prosjektet ikke skal ta opp spørsmålet om hvorvidt det er hensiktsmessig å gjennomføre lokale lønnsforhandlinger eller ikke. Det har heller ikke vært en del av mandatet å vurdere hvorvidt det er fornuftig å gjøre bruke av individuelle dyktighetskriterier eller ikke. Begge disse spørsmålene er det opp til partene å bestemme.

Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage 17 2 Bakgrunn og metode 2.1 Overordnet om prosjektet KS og Utdanningsforbundet har gått sammen om et FoU prosjekt vedrørende Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skoler og barnehager. Oppdraget er utført av AGENDA Utredning & Utvikling AS. Oppdraget er løst i to hovedtrinn. Det første hovedtrinnet besto av en kvalitativ undersøkelse i et utvalg kommuner og fylkeskommuner. Denne delen av arbeidet ble gjennomført i perioden mai august 2007, og ble oppsummert i en egen delrapport datert 03.09.2007. Det andre hovedtrinnet har bestått av en bred spørreundersøkelse til forhandlingsdelegasjonene i alle landets kommuner og fylkeskommuner, og til rektorer, barnehagestyrere og arbeidsplasstillitsvalgte i skoler og barnehager i 60 tilfeldig utvalgte kommuner og fylkeskommuner. Denne undersøkelsen ble gjennomført i perioden 05.10.2007 15.11.2007. Det er to grunner til at evalueringen er gjennomført i to trinn. For det første ønsket de to oppdragsgiverne å få en rapport i månedsskiftet august/september 2007 med hovedvekt på erfaringsoverføring og læring, og med stor vekt på hovedfunn og kloke grep. Også i denne hovedrapporten har vi valgt å legge betydelig vekt på forhold som synes å bidra til gode forhandlinger, men her har vi også presentert materiale som i større grad viser bredden i praksis og viktige likheter og ulikheter i partenes vurderinger av sentrale spørsmål. Vårt fokus har likevel også i denne hovedrapporten vært å bidra med funn, analyser og vurderinger som vi tror kan bidra til å forbedre forhandlingene. For det andre ble trinn 1 gjennomført som en eksplorerende undersøkelse i forhold til trinn 2. Det vil si at trinn 1 hadde som et viktig mål å utforske feltet nærmere, og dermed finne mer ut av hvilke problemstillinger som det var særlig viktig å få en bredere kartlegging av i trinn 2. Det spørreskjemaet som ble benyttet i trinn 2, ble derfor i stor grad utformet for å få svar på problemstillinger og spørsmål som ble avdekket i trinn 1, og som det var viktig å få kartlagt nærmere før endelige konklusjoner kunne trekkes. Det er grunn til å understreke at det er betydelig samsvar mellom de funn som ble gjort i trinn 1 og trinn 2. Mange av konklusjonene fra trinn 1 står seg derfor også etter at trinn 2 er gjennomført. På den annen side gir det naturligvis et bedre grunnlag for å generalisere funnene og erfaringene når de også er basert på en så bred kvantitativ undersøkelse. R5770

18 2.2 Organiseringen av prosjektet Tidlig i prosjektet ble det opprettet en prosjektgruppe bestående av fire personer fra hver av de to partene/oppdragsgiverne. Prosjektgruppen har i hovedsak hatt følgende oppgaver: Sikre at det gis svar på de problemstillinger som er beskrevet i tilbudsforespørselen Avklare hovedrammer og arbeidsopplegg for oppdraget Gi innspill til den intervjuguiden (se nedenfor) som ble benyttet i trinn 1 og til de to spørreskjemaene (se nedenfor) som ble benyttet i trinn 2 Gi innspill til utvalget av kommuner og fylkeskommuner (se nedenfor) Sørge for opprettelse av en referansegruppe som skulle gi innspill til arbeidsopplegget og drøfte foreløpige resultater underveis Det er grunn til å presisere at prosjektgruppen har hatt en rådgivende rolle overfor konsulenten i faglige spørsmål. I siste instans er det konsulenten som har avgjort innholdet i intervjuguider, spørreskjemaer m.v. ut fra en faglig vurdering. I praksis har det imidlertid vært enkelt å komme fram til enighet mellom prosjektgruppen og konsulenten på disse områdene. Referansegruppen for prosjektet har bestått av rådmannsutvalget og et tilsvarende antall tillitsvalgte fra Utdanningsforbundet i Møre og Romsdal. Denne gruppen har gitt råd til arbeidet. 2.3 Nærmere om arbeidsopplegget i trinn 1 Vi vil i dette punktet gi en kort beskrivelse av hvordan arbeidet i trinn 1 av oppdraget ble gjennomført. Denne delen ble altså gjennomført som en kvalitativ undersøkelse i 14 kommuner og 4 fylkeskommuner. Det vil si at den ble gjennomført i form av dybdeintervjuer og gjennomgang av relevant, skriftlig materiale. Dybdeintervjuene ble gjennomført i 14 kommuner og fire fylkeskommuner. Følgende kriterier ble benyttet ved utvelgelsen av kommuner og fylkeskommuner: Geografi Størrelse (særlig relevant for kommunene) Brudd/ikke brudd Forut for besøkene ble det sendt et brev til henholdsvis rådmann/fylkesrådmann og leder av Utdanningsforbundet i kommunen/fylkeskommunen. Her ble det orientert om oppdraget og hvordan det var

Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage 19 ønskelig at intervjuene skulle gjennomføres. Som hovedregel ble intervjuene i kommunen/fylkeskommunen gjennomført slik: Rådmann Leder av lokallag i Utdanningsforbundet De operativt ansvarlige for forhandlingene på arbeidsgiversiden/ forhandlingsutvalget (personalsjef, skolesjef/barnehagesjef/etatssjef eller liknende, personalkonsulent m.v.) De operativt ansvarlige for forhandlingene på arbeidstakersiden/forhandlingsutvalget Et utvalg rektorer/barnehagestyrere (i hovedsak hver for seg) Et utvalg lokale arbeidsplasstillitsvalgte (ATV) i henholdsvis skoler og barnehager (i hovedsak hver for seg) I tillegg til intervjuene fikk prosjektet i trinn 1 også tilgang til skriftlig materiale som ga svært verdifulle bidrag til å kaste lys over forhandlingene. Det dreide seg om lønnspolitiske planer, oversikt over kriterier som ble brukt i forhandlingene, referater fra møter, bruddprotokoller, evalueringer av tidligere forhandlinger m.v. 2.4 Nærmere om arbeidsopplegget i trinn 2 I dette punktet vil vi gi en beskrivelse av hvordan arbeidet i trinn 2 ble gjennomført. I perioden 05.10.2007 15.11.2007 ble det gjennomført en spørreundersøkelse til forhandlingsdelegasjonene i alle landets kommuner og fylkeskommuner. Denne undersøkelsen er i rapporten omtalt som den kvantitative spørreundersøkelsen. Undersøkelsen ble gjennomført ved hjelp av det webbaserte verktøyet Easyresearch. Skjemaet ble sendt til to representanter i forhandlingsdelegasjonene på henholdsvis arbeidsgiverog arbeidstakersiden i alle landets kommuner og fylkeskommuner. Spørreskjemaet var bygget opp med utgangspunkt i de samme hovedtemaer som den intervjuguiden som er beskrevet i punkt 3.3.1. Det vil si de faser som en forhandlingsprosess består av. I tillegg inneholdt skjemaet en del bakgrunnsinformasjon om respondentene. Parallelt med spørreundersøkelsen til forhandlingsdelegasjonene ble det sendt ut et spørreskjema til rektorer, barnehagestyrere og lokale arbeidsplasstillitsvalgte i 54 tilfeldig utvalgte kommuner og alle fylkeskommunene. Kommunene ble trukket ut slik at de skulle utgjøre et representativt utvalg av norske kommuner. Også denne undersøkelsen ble gjennomført ved hjelp av det samme webbaserte verktøyet Easyresearch. Spørreskjemaet til denne målgruppen var bygd opp rundt de samme hovedtemaene som til forhandlingsdelegasjonene, men antall spørsmål R5770

20 var betydelig lavere, og spørsmålene var heller ikke så detaljerte hva angår de mer forhandlingstekniske problemstillingene. Skjemaet var også utformet på en slik måte at det skulle fange opp forhold og problemstillinger på virksomhetsnivå. Resultatene av denne spørreundersøkelsen var som følger: Det kom inn 425 svar fra arbeidsgiversiden. Av disse var 70 % rektorer og 30 % barnehagestyrere. Det kom inn 607 svar fra arbeidstakersiden. Av disse var 77 % arbeidsplasstillitsvalgte fra skoler og 23 % arbeidsplasstillitsvalgte fra barnehager. I alt 42 kommuner og 10 fylkeskommuner var representert i denne undersøkelsen. Når det gjelder denne undersøkelsen er det ikke mulig å anslå svarprosent, da vi ikke har oversikt over antall skoler og barnehager i de kommunene/fylkeskommunene som ble trukket ut. 2.4.1 Kort om spørreskjemaet På en del av spørsmålene i spørreskjemaene ble respondentene bedt om å gi svar på en skala fra 1 5, avhengig av i hvilken grad de kjente seg igjen i de spørsmålene som ble stilt. Skalaen er bygd opp slik at hvis respondentene kjente seg igjen i svært liten grad, valgte de alternativ 1. Mente de å kjenne seg igjen i svært stor grad, valgte de alternativ 5. Svaralternativene 2, 3 og 4 ble brukt dersom respondentene mente svaret var å finne mellom disse to ytterpunktene. 2.5 Strukturen i rapporten Med utgangspunkt i oppdraget slik det kort er beskrevet i punktet ovenfor, er hvert av kapitlene 4 11 som beskriver gangen i forhandlingene, delt i tre: Kapitlet starter med å beskrive den enkelte fasen i forhandlingene, og variasjonsbredden i hvordan den gjennomføres. Som en del av beskrivelsen er det også redegjort for partenes egne vurderinger av den aktuelle fasen. Vi har altså valgt å presentere partenes vurderinger av ulike typer spørsmål og problemstillinger som en del av beskrivelsen i de enkelte kapitler. Den beskrivende delen av hvert kapittel er basert på funn både fra trinn 1og trinn 2 i evalueringen. I trinn 2 har hovedfokus vært å finne mer ut av hvor hyppig funn fra trinn 1 forekommer i materialet som helhet. Deretter blir det gitt en vurdering av fasen og hvordan AGENDA forstår og tolker den praksis som er beskrevet i punktet foran. Dette er altså AGENDAs vurderinger, til forskjell fra partenes.

Evaluering av lokale forhandlinger for pedagogisk personale i skole og barnehage 21 Hvert kapittel avsluttes så med en kort oppsummering av det som er kalt kloke grep. Med det menes grep som synes å bidra til gode forhandlinger sett fra begge parters ståsted. De kloke grepene er i stor grad basert på partenes egne vurderinger og innspill, men gitt en form og en struktur av oppdragstaker. I rapporten har vi i store trekk valgt å behandle kommunene og fylkeskommunene i ett, samlet grep. Det som særpreger situasjonen i fylkeskommunene, har vi i hovedsak valgt å behandle i et eget kapittel kapittel 11. 3 Grunnlaget for de lokale forhandlingene I kapitlene 4 11 gjennomgås lønnsforhandlingene fase for fase. I dette kapitlet vil det bli gitt en kort beskrivelse av det avtalemessige grunnlaget for de lokale forhandlingene. 3.1 Kort om partenes ståsteder og premisser for oppdraget Ved de fleste lønnsoppgjør fordeles noe av rammen gjennom sentrale forhandlinger og noe gjennom lokale. De to partene som er oppdragsgivere for dette prosjektet, har noe ulike syn på ønskeligheten av lokale forhandlinger. Partene har også ulike syn på bruken av individuelle dyktighetskriterier. Det ligger, som nevnt tidligere, utenfor oppdraget å ha synspunkter på om det er hensiktsmessig eller ikke å ha lokale lønnsforhandlinger for pedagogisk personale i skoler og barnehager. Det er heller ikke en del av oppdraget å ha synspunkter på om det er hensiktsmessig eller tjenlig å gjøre bruk av individuelle dyktighetskriterier i forbindelse med slike forhandlinger. Derimot er det innenfor oppdraget i denne evalueringen å ha synspunkter på hvordan lokale lønnsforhandlinger bør legges opp for at de skal fungere best mulig. Det er også en del av oppdraget å gi innspill til hvordan arbeidet bør legges opp dersom en ønsker å gjøre bruk av individuelle dyktighetskriterier. I punkt 4.2. beskrives hovedpunktene i HTA når det gjelder lokale lønnsforhandlinger, og det gjøres rede for noen prinsipielle vurderinger vedrørende mål og forutsetninger for en lokal lønnspolitikk. Det er krevende ambisjoner som beskrives i disse punktene, og kommunenes forutsetninger for å oppfylle dem vil derfor variere. Vi mener likevel det R5770