META-analyse - Bodø kommune Helse og omsorg

META-analyse - Bodø kommune Helse og omsorg KS-K rapport 4/2014

Innholdsfortegnelse 1 Sammendrag 3 2 Innledning 4 2.1 Bakgrunn 4 2.2 Valg av sammenligningskommuner 4 2.3 KOSTRA/IPLOS 8 2.4 Om denne rapporten 9 2.5 Tekniske forutsetninger for analysen 10 3 Pleie og omsorg 11 3.1 Befolkningsprognose for eldre frem til 2040 11 3.2 Pleie- og omsorgstjenesten samlet 14 3.3 Institusjonstjenester 26 3.4 Hjemmebaserte tjenester 34 3.5 Oppsummering pleie og omsorg 40 4 Helsetjenester 41 5 Sosialtjenesten 46 6 Avslutning Feil! Bokmerke er ikke definert. 2

1 Sammendrag Denne rapporten fokuserer på ressursbruk, dekningsgrader, prioritering og i noen grad kvalitet på helse og omsorgstjenestene i Bodø kommune. Hvordan prioriterer Bodø kommune ressursene sine innenfor pleie og omsorg, helse og sosial? Hvilke dekningsgrader har man i forhold til befolkningen og hvor god er produktiviteten? Bodø kommune er i denne rapporten sammenlignet med kommunene Tromsø, Asker og Sandefjord, samt gjennomsnittet for landet kommunegruppe 13 i KOSTRA (de 45 største kommunene utenom de fire største byene), samt landsgjennomsnittet eksklusiv Oslo. I tillegg er det gjort enkelte fylkessammenligninger. Målsettingen med denne META-analysen er å gi et overordnet perspektiv på helse og omsorgssektorene i Bodø kommune så langt det er mulig å komme basert på offentlig tilgjengelig statistikk og registre. Målsettingen er å finne ut hvilke områder som skal ha fokus for dypere analyser og tiltak, med siktemål å skape bedre balanse mellom utgifter og tilgjengelig økonomisk ramme i sektoren. Hovedkonklusjonen i denne rapporten er at Bodø kommune har en ressursbruk på pleie og omsorg, Helse og Sosial, som stort sett gjennomgående ligger klart over de andre kommunene i sammenligningsgrunnlaget og snittet av kommuner i kommunegruppe 13. Dette ser ut til dels og skyldes måten man har organisert tjenesten på og dels at terskelen for å få tildelt tjenester er lavere i Bodø enn referansegrunnlaget i denne rapporten. Når vi ser på de økonomiske rammene er det 230 kommuner som har mindre å rutte med enn Bodø kommune etter at man har korrigert for utgiftsbehovet. Dette betyr at Bodø kommune har et høyere handlingsrom enn disse 230 kommune. Dette skyldes i hovedsak Nord-Norge tilskuddet i inntektssystemet, samt utbytte fra kraftselskapet. Handlingsrommet er med andre ord til stede i Bodø. Utfordringen er at man ikke har evnet å ta nødvendige grep for å korrigere utgiftssiden i forhold til inntektssiden. Dette er først og fremst et ledelsesansvar. Men også måten man har valgt å organisere seg på kan være en forklarende faktor. Den økonomiske situasjonen i sektoren er svært krevende og det er av avgjørende betydning at det tas politiske og styringsmessige grep som raskt bringer økonomien i helse- og omsorgsavdelingen i Bodø kommune i balanse. 3

2 Innledning 2.1 Bakgrunn Bodø kommune har bestilt en META-analyse av helse og omsorgssektoren, med den hensikt å synliggjøre ressursbruk, dekningsgrader og prioriteringer innenfor området, med det siktemål å skape bedre balanse mellom utgifter og tilgjengelige økonomiske ressurser for sektoren. Rapportene går systematisk igjennom tjenesteområdene innen for pleie og omsorg, helse og den kommunale siden av NAV (sosialtjenesten). Utgangspunktet er tilgjengelige KOSTRA og IPLOS-tall, men også tilgjengelig helsestatistikk og brukerundersøkelser fra bedrekommune danner grunnlag for analysen. Hensikten med denne META-analysen er å gi økt innsikt og kompetanse, samt et kvalifisert beslutningsunderlag som grunnlag for de valgene kommunen nå står overfor. Denne analysen vil løfte frem hvilke områder som ha fokus for videre arbeid med siktemål å effektivisere og bringe driften i balanse. Rapporten baserer seg på de publiserte regnskaps- og produksjonstallene fra kommunene, pr 17. juni 2013. Vår erfaring er at kvaliteten på KOSTRA-tallene begynner å bli svært gode. Men; KS-Konsulent har ikke kvalitetssikret tallgrunnlaget. Det betyr at hvis det er rapportert feil inn i KOSTRA, så blir det også feil i denne rapporten. Bodø kommune må selv kvalitetssikre dette. 2.2 Valg av sammenligningskommuner Når man skal gjennomføre en KOSTRA-analyse, blir ofte valg av sammenligningskommuner avgjørende for hva rapporten forteller. Det er tre hovedvariabler som er avgjørende for hvilke kommuner man skal velge å sammenligne seg med: Kommunestørrelse Inntektsnivå Utgiftsbehov 4

Når det gjelder kommunestørrelse, så er det naturlig å sammenligne Bodø med andre kommuner med omtrent samme størrelse. Antall innbyggere pr 31.12.2012 i de fire kommunene vi benytter i denne rapporten er: Bodø Tromsø Asker Sandefjord 49 203 70 358 57 418 44 629 Når det gjelder inntektsnivå så tilhører Bodø kommune KOSTRA kommunegruppe 13, som er store kommuner utenom de fire største byene. Den andre variabelen som må vurderes er kommunens utgiftsbehov, det vil si hvor stort er innbyggernes forventede behov for tjenester. Dette måles/vurderes gjennom kostnadsindeksen. Bodø har en kostnadsindeks for 2012 som ligger på 93,4 % av landsgjennomsnittet (landssnitt er 100), Tromsø 91,2 %, Asker 98,2 % og Sandefjord 99,1 %. Kostnadsindeksen for disse kommunene er som følger på de enkelte kostnadsnøklene: 2012 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Utgiftsbehovsindeks Utgiftsbehovsindeks Utgiftsbehovsindeks Utgiftsbehovsindeks 0-2 år 1,07111 1,10832 0,95008 0,84230 3-5 år 1,03741 1,08947 1,11641 0,94657 6-15 år 1,01396 0,99386 1,16263 1,02295 16-22 år 1,07746 1,04231 1,06644 0,99063 23-66 år 1,00719 1,04694 0,96307 0,98606 0-17 år 1,03258 1,02926 1,11917 0,98475 18-49 år 1,03460 1,09664 0,95590 0,94715 50-66 år 0,97397 0,94559 0,99968 1,06097 67-79 år 0,92953 0,76501 0,97675 1,13431 80-89 år 0,77304 0,63065 0,92191 1,05547 over 90 år 0,65983 0,50917 0,67353 1,05332 Basistillegg 0,16835 0,20690 0,26240 5

0,23999 Sone 1,17187 1,11952 0,36810 0,50611 Nabo 0,65810 0,87072 0,67652 0,47459 Landbrukskriterium 0,39345 0,32152 0,08871 0,29888 Innvandrere 6-15 år ekskl Skandinavia 0,66797 0,64351 1,04296 1,02654 Norskfødte med innv foreld 6-15 år ekskl Skand 0,22578 0,24800 0,99118 1,07190 Flytninger uten integreringstilskudd 0,38303 0,38429 1,06169 1,24968 Dødelighet 0,98740 0,98016 0,82067 1,03375 Barn 0-15 med enslige forsørgere 1,16971 1,22970 0,86519 1,19996 Fattige 0,62023 0,80950 1,39904 0,98323 Uføre 18-49 år 0,81116 0,89589 0,60318 1,16251 Opphopningsindeks 0,47636 0,69804 0,77835 1,55412 Urbanitetskriterium 1,01643 1,09176 1,04218 0,99537 PU over 16 år 0,76097 0,61857 0,72374 1,10278 Ikke-gifte 67 år og over 0,80328 0,71377 0,78997 1,13506 Barn 1-2 år uten kontantstøtte 1,18456 1,23857 1,07287 0,85064 Innbyggere med høyere utdanning 1,12811 1,26131 1,52907 0,87190 1 Kostnadsindeks 0,93442 0,91242 0,98288 0,99145 Den tredjevariabelen som må vurderes er inntektsnivå. Når kommunen blir så vidt store som disse, så er det relativt små forskjeller i effektene av rammeoverføring fra staten. Det som i stor grad avgjør eventuelle ulikheter i inntektsnivået er ulikheter i skatteinngang og eventuell tilgang på «lokale» inntekter slik som kraft, utbytte, regionalpolitiske virkemidler, etc. Dersom vi ser på de utgiftskorrigerte inntektene, som tar høyde for disse ulikhetene i forventet kostnadsnivå og som også inkluderer inntekter ut over de frie inntektene (herunder regionalpolitiske virkemidler, eiendomsskatt, kraftinntekter, finansinntekter, etc), ligger Bodø, Tromsø og Asker omtrent likt i utvalget (se figur nedenfor). Bodø og Tromsø kommer høyt på grunn av Nord -Norge tilskudd og utbytter fra kraftselskap. Asker på grunn av svært høye skatteinntekter fra egne innbyggere. 6

AURSKOG-HØLAND HAREID SVELVIK HÅ VOLDA NAMSOS BØMLO FROGN KLÆBU FUSA SIGDAL ÅSNES SØNDRE LAND MELHUS RØROS ARENDAL HALSA KONGSBERG HOLTÅLEN SØMNA HØYLANDET TRYSIL VEGÅRDSHEI FOLLDAL FRØYA ETNEDAL SOLUND AUSTRHEIM KARASJOK RØST LIERNE VIK FEDJE KVALSUND NESSEBY FORSAND 140 000 120 000 Utgiftskorrigerte frie inntekter 2012 ink skatt, kraft og finans 100 000 80 000 60 000 Sandefjord Bodø Tromsø Asker 40 000 20 000 0 Sandefjord er her med som en minsteinntektskommune (lave skatteinntekter, ingen regionalpolitiske virkemidler og bare noen småpenger i utbytte) slik at man kan se hvordan en kommune med vesentlig lavere tilgang på ressurser leverer tjenester. Dette betyr (litt forenklet sagt) at Bodø måtte ha kuttet sitt ressursbruk med 168 millioner for å skulle drive kommunen på samme (utgiftskorrigerte) nivå som Sandefjord (gjelder hele kommunen ikke bare Helse og omsorg). Skulle Bodø drevet som Norges fattigste storkommune, Larvik (43 000 innbyggere) så måtte Bodø ha kutte med 2012 budsjettet med ca 244 millioner. Telemarksforsking skriver/dokumenterer i rapporten «Kostnader og kvalitet i pleie og omsorgssektoren»: Kommunens frie inntekter har en klar og sterk positiv effekt på tjenesteomfanget og synes å være den enkeltfaktoren som har størst betydning for forskjellene i dekningsgrad mellom kommuner 1 Det vil altså si at det ikke er noen definert «objektiv størrelse/omsorgsbehov» som nødvendigvis skal dekkes i en kommune. Man bruker de pengene man har (ofte 1 Side 15: Telemarkforsking TF-rapport 280/2011 «Kostander og kvalitet i pleie og omsorgssektoren» 7

pluss litt til) og gir tjenester ut i fra det. Det vil si at hvor mye pleie og omsorgstjenester som gis i sammenligningskommunene, først og fremst defineres ut i fra de ressursene som er til rådighet og ikke ut i fra et objektivt, allmendefinert behov. Oppsummert kan vi derfor si at av sammenligningskommunene er Asker og Tromsø mest sammenlignbar mht økonomisk evne. Sandefjord antas å måtte ha et lavere nivå da de har vesentlig lavere inntektsnivå. Alle tre er likevel interessante i en refleksjon rundt etablert praksis i Bodø når man leter etter et handlingsrom for å etablere en bærekraftig økonomi i sektoren. 2.3 KOSTRA/IPLOS KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Informasjonen om (1) kommunale og fylkeskommunale tjenester, (2) bruk av ressurser på ulike tjenesteområder og (3) egenskaper ved befolkningen, blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til beslutningstakere i kommuner, fylkeskommuner og staten. KOSTRA rapporterer på tre dimensjoner ressurser, brukere og målgrupper, som igjen danner grunnlaget for og presenteres som nøkkeltall for prioriteringer, produktivitet og dekningsgrader: Ressurser Produktivitet Brukere Prioritering Målgrupper Dekningsgrader/ Bruksrater Produktivitet sier noe om hvor mye man bruker pr tjenestemottaker / plass, og omtales i noen sammenhenger som enhetskostnad. Måles ofte i korrigerte brutto 8

driftsutgifter pr bruker eller pr plass. I sammenligningen av produktiviteten mellom kommunene i denne rapporten er nettopp denne type nøkkeltall brukt. Dekningsgrad sier noe om hvor mange av kommunens innbyggere i en målgruppe som mottar tjenester. Eks: antall innbyggere 80+ på institusjon av alle kommunens innbyggere 80+, eller antall sosialstønadsmottagere pr innbygger i alderen 20 66 år. Prioritering sier noe om hvor mye penger man bruker på en målgruppe. Uttrykkes ofte som netto driftsutgifter pr innbygger i målgruppa. Spesielt for tjenestene i pleie og omsorg, og sosial vil nettoutgiftene bestå av forholdet mellom andel innbyggere som mottar tjenester og nettoutgift pr bruker. KOSTRA-indikatorene gir isolert sett få holdepunkter på hvorvidt tjenestene er i samsvar med lokal behov. KOSTRA-tallene sammenstilles derfor med IPLOS-tallene for de samme kommunene. IPLOS er betegnelsen på et sentralt helseregister som danner grunnlag for blant annet nasjonal statistikk for pleie- og omsorgssektoren. IPLOS registeret er etablert som et individbasert pseudonymt register med basis i egen forskrift: "Forskrift om pseudonymt register for individbasert pleie- og omsorgsstatistikk" (17. februar 2006 nr 204). IPLOS tallene muliggjør en sammenligning ut i fra enkelte faglige mål på nivå, kvalitet og dekningsgrader. 2.4 Om denne rapporten Dette er en analyse som fokuserer på likhet og variasjon i prioritet, dekningsgrader og produktivitet. Analysen vil kunne gi sentrale svar på kostnadsnivå, ressurs pr bruker og den samlede struktur i tilbudet sammenlignet med øvrige kommuner. Dette kan gi klare holdepunkter for hvor kommunen bør rette oppmerksomheten, men sier lite om hva som er årsaken til variasjonen, være seg etablert praksis, brukergrupper med særskilte behov eller faktiske kvalitetsforskjeller. Rapporten sier derfor heller ikke noe om hva man konkret bør gjøre hvilke tiltak som bør iverksettes for å øke inntektene eller redusere kostnadene. Målsettingen med denne rapporten er å løfte frem hvilke konkrete områder Bodø kommune bør arbeider videre med for å få bedre samsvar mellom utgifter og inntekter i pleie og omsorgssektoren. 9

2.5 Tekniske forutsetninger for analysen Datagrunnlaget for denne rapporten er i sin helhet basert på KOSTRA-tall for 2012, som ble publisert 17. juni 2013. KS-K har erfaringer for at det er på noen tjenester og indikatorer kan være variasjoner som følge av ulik føringspraksis mellom kommunene eller feilrapporterte tall. IPLOS-tallen er basert på vurderinger i den enkelte kommune (dog ut i fra gitte kriterier), innrapportert til SSB og sammenstilt av SSB. Man skal derfor vær forsiktig med å trekke alt for bastante konklusjoner basert på relativt små variasjoner i IPLOStallene da dette er skjønnsmessige vurderinger som den enkelte ansatte/kommune gjør av hver enkelt bruker i sin kommune. 10

3 Pleie og omsorg 3.1 Befolkningsprognose for eldre frem til 2040 9000 8000 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 67-79 år 80 år eller eldre 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 I henhold til SSBs befolkningsprognose alternativ MMMM (middels nasjonal vekst) fra 2012: For aldersgruppa 67 79 år forventes en forholdsvis bratt utvikling i antallet gjennom hele perioden fra 3 900 i dag til 5 400 personer i 2020 og hele 8 000 personer om 25 år i år 2040 For aldersgruppa 80-89 år forventes en moderat vekst fra 1 600 i dag, til 2 300 frem til 2020, før man så får en kraftig vekst ut resterende del av perioden til 4 000 personer i år 2040 Samlet sett kan dette bety at behovsprofilen for tjenesten vil endre seg. Det er i dag, og enda mer i fremtiden, aldersgruppen 90+ som har behov for tunge omsorgstjenester fra kommunen. For etterspørselen av institusjonsplasser fremover, vil aldersgruppen 90+ bli en enda viktigere indikator, siden en så stor andel av denne gruppen vil etterspørre tjenester på nivå med en institusjonsplass. 11

90 år eller eldre 1000 800 600 400 200 0 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 90 år eller eldre 242 267 261 282 283 304 311 328 336 347 350 376 366 374 378 398 400 420 442 453 474 525 557 597 631 680 727 754 784 For aldersgruppa over 90 år, forventes en moderat vekst fra 260 i dag til ca 376 i 2023. Fra 2030 og utover vil man få en kraftig vekst til hele 800 personer over 90 år. Dette betyr at Bodø står foran en kraftig eldrebølge de neste 10-20 årene. Det å bygge/tilrettelegge infrastruktur som kan håndtere denne veksten effektiv, både når det gjelder kvalitet og kostnader, blir en helt essensiell utfordring for Bodø kommune i årene som kommer. En ny og noe annerledes utfordring, og som også bør få stort fokus på mellomlang sikt er veksten i aldersgruppa 67 79 år, og hva dette vil kunne bety for omsorgstilbudet i kommunen. Dette er en gruppe mennesker som vil være relativt friske i sin tidlige alderdom og som vil kunne utgjøre en viktig kilde til frivillig innsats Vurderings/undersøkelsespunkt: Hvordan benytte den store andel friske eldre i gruppen 67+ som en ressurs i Bodø kommune i årene som kommer? Framskrivning av tall fra Regjeringen 2 viser bl.a. at Bodø med sin forventede befolkningsvekst frem mot 2020 (SSB middelalternativet for vekst) vil trenge 171 nye årsverk i pleie og omsorg (se nedenfor). Gitt at et årsverk har en årskostnad på 562.500,- inklusiv sosiale utgifter, betyr dette kr 96,2 mill i økte utgifter. Framskrivningen baserer seg på en videreføring av dagens dekningsgrader og standarder. 2 (http://www.regjeringen.no/pages/38278674/1804bodo.pdf) 12

13

3.2 Pleie- og omsorgstjenesten samlet Vi starter med å se på hvor stor andel av befolkningen som er over 80 år: 40 35 30 25 20 15 10 5 Andel av befolkning 80 år + sammenlignet med kommunens andel av netto driftsutgifter til pleie- og omsorg 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 Andel av netto driftsutgifter til pleie- og omsorg i % 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 28,2 25,8 27 34,9 30,8 31,6 Andel av befolkning 80 år + 3,5 2,7 4,0 4,8 4,3 4,5 0,0 Ser vi på de sammenlignbare kommunene skiller Bodø og Tromsø seg noe ut mht andel 80+ i befolkningen. Bodø og Tromsø ligger lavest i utvalget med henholdsvis kun 3,5 % (Bodø) og 2,7 % (Tromsø) av befolkningen over 80 år. Dette er vesentlig lavere enn sammenligningskommunen og gjennomsnittet for både gruppe 13 som ligger på 4,3 %, og gjennomsnitt land som ligger på 4,5 %. Sammenligner vi den andelen som pleie- og omsorgsbudsjettet utgjør av kommunens totale driftsbudsjett, ligger Bodø da også tredje lest i utvalget med 28,2 % mens landsgjennomsnittet er 31,6 % og gruppe 13 er 30,8 %. Dette følger da naturlig av at man har en lavere andel av befolkningen over 80 år, at man også 14

relativt sett bruker mindre her. Men ser man på forholdet mellom disse to tallene (dvs avstanden mellom de punktene) så får man et interessant tall: 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Bodø Tromsø Asker Sandefjor d Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Andel av befolkning 80 år + 3,5 2,7 4,0 4,8 4,3 4,5 Andel av netto driftsutgifter til pleie- og omsorg i % Andel av nettoutgifter til plo dividert med andel befolkning 80 år + 28,2 25,8 27 34,9 30,8 31,6 8,1 9,6 6,8 7,3 7,2 7,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 0,0 Ved å dividere disse tallene med hverandre får vi et uttrykk for hvordan de ulike kommunene prioriterer denne sektoren i forhold til størrelsen på målgruppa (jo høyere tall man får, jo høyere prioriterer man). Som vi ser over er det Tromsø som ligger klart høyest med en faktor på 9,6. Dette er vesentlig høyere enn Bodø som har 8,1, noe som i sin tur er betydelig høyere enn landsgjennomsnittet 7,0 og snitt kommunegruppe som ligger på 7,2. Sandefjord ligger på 7,3 og Asker på 6,8. Vurderings/undersøkelsespunkt: Pleie og omsorg er et område som Bodø kommune prioriterer klart høyere enn gjennomsnittet av andre norske kommuner. Er dette politisk villet/vedtatt eller er det bare blitt slik? Fra kostnadsnøklene finner vi følgende informasjon om de ulike aldersgruppene: 2012 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Utgiftsbehovsindeks Utgiftsbehovsindeks Utgiftsbehovsindeks Utgiftsbehovsindeks 67-79 år 0,92953 0,76501 0,97675 1,13431 80-89 år 0,77304 0,63065 0,92191 1,05547 over 90 år 0,65983 0,50917 0,67353 1,05332 15

Som vi ser har Bodø nest lavest andel innbyggere i alle grupper. Tromsø ligger lavest og Sandefjord ligger høyest. Det er dog liten forskjell ned til Asker kommune. I KOSTRA opereres det med nøkkeltall for to aldersgrupperinger/målgrupper: 67+ og 80+. Sammenligner vi netto driftsutgifter pr innbygger 67+ og 80+ får vi følgende bilde: 450 000 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 120000 Nettoutgifter pr. innbygger 80 år + og 67 år +. 1000 kroner 115000 110000 105000 100000 95000 90000 Netto driftsutgifter pr. innbygger 80 år +, kroner Netto driftsutgifter pr. innbygger 67 år +, kroner - Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 372 435 421 329 320 942 306 072 329 636 339 221 109 794 118 126 100 772 98 672 105 572 110 907 85000 Bodø kommune bruker kr 372 435 pr innbygger i gruppen 80+ som ligger nest høyest i utvalget. Bare Tromsø ligger høyere. Landsgjennomsnittet ligger på kr 339 221. Her ligger Sandefjord lavest med kr 306 072 pr innbygger 80+. Bodø kommune ligger også nest høyest i utvalget dersom vi forholder oss til innbyggergruppen 67+ på kr 109 794. Også her ligger Sandefjord lavest på kr 98 672. Når man ser på disse tallene, så må man være klar over at her inngår også kostnadene til yngre funksjonshemmede/pu. Det vil si at man tar alle kostnadene inklusiv kostnadene til psykisk utviklingshemmede og deler på antall innbyggere over 67 år eller innbyggere over 80 år. Når hver bruker i inntektssystemet i utgangspunktet har en beregnet kostnadsnøkkel på ca 576, så spiller det stor rolle 16

hvor mange brukere man har i denne kategorien for å forklare variasjonen i bruttotallene. Hver psykisk utviklingshemmet over 16 år utløste for 2013 altså et rammetilskudd fra staten på ca kr 576 000. Hvis Bodø skulle hatt samme antall bruker som Tromsø måtte man hatt 24 færre bruker i denne kategorien, noe som ville utløst en reduksjon i rammetilskuddet på rammetilskudd på 13,8 millioner, eller kr 8 492 pr innbygger over 80 år. Dette viser at Tromsø prioriterer pleie og omsorg klart høyest. Tilsvarende måtte Bodø ha økt brukerantallet i målgruppa «PU over 16 år» med 57 og dermed mottatt et økt rammetilskudd på 31,5 millioner eller kr 19 300 pr innbygger over 80 år for å være på nivå med Sandefjord. Korrigert for dette er utgiftsnivået i Sandefjord altså ned til kr 286 772. Den PU-korrigerte differansen mellom Bodø og Sandefjord målt i ressursbruk til innbyggere over 80 år er da 149 millioner kroner. Oppsummert kan man da si at utgiftsnivået i Bodø til PLO ser ut til å være nest høyest av kommunen når man korrigerer for antall PU over 16 år. Man ligger vesentlig under Tromsø, men klart høyere enn Asker og Sandefjord. Hvor vidt dette skyldes høyere/lavere produktivitet, eller en høyere/lavere terskel for og få tjenester, skal vi komme tilbake til nedenfor. Det er for øvrig svært viktig at Bodø kommune har kontroll på rapporteringen på antall PU. Dette er det eneste tallet som kommunen selv kan påvirke i 17

inntektssystemet for kommunen basert på egen rapportering. Når hver registrerte bruker utløser et tilskudd på 576 så er det ekstremt viktig at man har talt opp og fått med alle. Hvis for eksempel Bodø skulle hatt et antall brukere på landsgjennomsnittet (hvilket ikke er usannsynlig for en så stor kommune) så skulle man hatt 41 flere registrerte. Hvis dette var tilfelle, ville det utløst et rammetilskudd på 23,6 millioner. KS-K har erfaring fra at mange kommuner har svak registreringspraksis på dette området. Tar vi så for oss utvikling for tjenesten over tid, så får vi følgende bilde: I diagrammet presenteres tallene for gruppen 80+ i perioden 2001 2012. Her ser det i hovedtrekk ut til å ha vært en utvikling på linje mad landsgjennomsnittet siden 2001, med unntak av en økning i perioden 2007-2009, som man har hentet inn igjen i perioden 2010-2011 for så ha en kraftig vekst i forhold til landsgjennomsnittet fra 2011 til 2012. I 2007 brukte man 45,8 millioner kroner mer enn gjennomsnittet for kommunen i kommunegruppe 13 (målt i antall innbygger over 80 år i Bodø). I 2012 har dette forholdstallet økt til 70,6 millioner mer enn landsgjennomsnittet for 18

kommunegruppa. Det vil si at veksten i denne sektoren er mye kraftigere i Bodø enn både snitt for land og snitt for kommunegruppe. Variasjonen mellom ulike kommuner i netto driftsutgifter pr innbygger over 80 år er betydelige, og vil normalt skyldes en eller flere av følgende faktorer: Ulik prioritering/tilgjengelighet/dekningsgrad til tjenesten generelt, spesielt sykehjem (politiske valg) Omfanget av tjenester til psykisk utviklingshemmede / funksjonshemmede Ulik vekting mellom hjemmetjeneste og institusjonstjeneste Forskjell i årsverk/kostnad pr bruker Så, dersom vi ser på sammensetningen av tjenesten får vi følgende bilde: 100,0 90,0 80,0 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 0,0 Andel netto driftsutgifter til aktivisering Andel netto driftsutgifter, institusjoner Andel netto driftsutgifter, hjemmebaserte tjenester Bodø Troms ø Fordeling av nettoutgifter i % Asker Sandef jord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 8,5 4,8 9,2 7,0 5,7 5,2 50,4 45,9 45,5 42,0 43,9 45,4 41,1 49,3 45,3 51,0 50,3 49,4 Fordelingen av netto driftsutgifter til pleie og omsorg mellom institusjonstjenesten, hjemmetjenesten og aktivisering viser at Bodø hadde: Nest høyest i utvalget mht andel til aktivisering 8,5 % Høyest andel til institusjonstjenesten 50,4 % Lavest til hjemmetjenesten 41,1 % 19

Det neste vi ser på er derfor omfanget av heldøgns tilbud om omsorg - plasser i institusjon og heldøgnsbemannede boliger: 25,0 Fordeling innbyggere 80 + år i % 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Bor i institusjon 14,5 14,5 11,8 10,7 12,5 13,8 Bor i omsorgsbolig med heldøgns tilbud 2,5 5,3 3,9 2,0 3,6 4,1 Bodø ligger sammen med Tromsø med klart høyest andel innbyggere over 80 som bor i institusjon 14,5 %, noe som er det samme som landsgjennomsnittet. Sandefjord ligger lavest med 10,7 %. Samlet ligger Bodø med en dekningsgrad på 17 % av innbyggerne over 80 år som enten bor i institusjon eller omsorgsbolig med heldøgns omsorg og pleie. I Tromsø er andelen hele 19,8 % mens den i Sandefjord bare er 12,7 %. Hvis Bodø skulle korrigere seg ned til Sandefjord nivå måtte man redusere bruken av institusjons/omsorgsbolig med heldøgns bemanning i Bodø med 70 plasser. Her ser vi at bruken av denne tilbud som beskrevet av Telemarksforsking (se side 8 i denne rapporten), korrelerer perfekt med kommunenes utgiftskorrigerte inntektsnivå. Har man god råd, gir man mye tjenester. Det har skjedd en stor endring på dette området i kommune-norge både ut i fra faglige perspektiv og ikke minst økonomiske perspektiver. Omsorgsboliger er definert som beboernes hjem, og man har dermed rett til ytelser over folketrygden i stede over kommunebudsjettet. For å si det enkelt; bor du på institusjon betaler kommunen medisinene dine, bor du i omsorgsbolig betaler Folketrygden dem. 20

Generelt kan man si at i et økonomisk perspektiv bør man søke å begrense bruken av institusjonsplasser. Institusjonsplasser er svært dyrt, og ofte er det slik at man både kan få bedre og billigere tjenester ved i større utstrekning å satse på hjemmebasert omsorg, forutsatt at man ikke overstiger et gitt timetall pr bruker i hjemmetjenesten. Vurderings/undersøkelsespunkt: Hvorfor er bruken av institusjon/omsorgsbolig i Bodø så mye høyere enn i Sandefjord? Hvordan jobber inntaksteamene og hvilke kriterier legges til grunn? KOSTRA bruker korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker/plass for produktivitet. Korrigeringen består av at driftsutgiftene, inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon, er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordelingen av utgifter/internkjøp mv. pr bruker. Indikatoren viser dermed enhetskostnadene eller produktiviteten ved den aktuelle tjenesten. Normalt vil variasjoner i slike driftsutgifter følge antall årsverk pr bruker. Følgende er normalt bestemmende for ressurser pr bruker for tjenesten samlet sett: Fordelingsprofilen mellom institusjons- og hjemmetjeneste Alderssammensetning av eldre over 67 år, da pleiebehovet stiger med økt alder Det generelle pleiebehovet i brukergruppen Andel ressurskrevende brukere og antall psykisk utviklingshemmede (i gjennomsnitt går omtrent 60 % av kostnadene til hjemmetjenestene til brukere under 67 år / psykisk utviklingshemmede) Lokale prioriteringer avhengig av behov eller terskel for å få tildelt tjenester Andre forhold som også påvirker nivået på korrigerte brutto driftsutgifter vil være: Utdanningsnivå og ansiennitet hos personalet Størrelsen på institusjonene Ser vi på korrigerte brutto driftsutgifter for tjenesten samlet og andelen mottakere av tjenester har vi følgende bilde: 21

450 000 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 Korrigerte brutto driftsutgifter pr. mottaker av kommunale pleie og omsorgstjenester Andel 80 år og over som mottar hjemmetjeneste/beboer på institusjon - Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 315 268 411 453 380 515 332 145 363 937 359 230 48,5 52,8 36,3 43,3 44,8 47,8 60 50 40 30 20 10 0 Ser vi først på andelen av de over 80 + som mottar tjenester fra pleie og omsorgssektoren utgjør denne 56,2 % i Bodø. Dette ligger nest høyest i utvalget sammen med Tromsø, og betydelig høyere enn Asker og Sandefjord, og også høyere enn både landsgjennomsnittet og snittet for kommunegruppe 13. Bodø yter dermed et tilbud til nesten 12,2 % flere i aldersgruppa 80+ enn det Asker gjør. Dette utgjør om lag 195 personer. I forhold til Sandefjord utgjør de 5,2 % flere i aldersgruppa 80+ eller 85 personer. Vurderings/undersøkelsespunkt: Hvorfor mottar så mange flere over 80 år tjenester i Bodø enn i Asker og Sandefjord? Er det terskel og tildelingspraksis eller behov som styrer dette? Ser vi så på korrigerte brutto driftsutgifter pr mottaker ligger denne lavest i utvalget for Bodø på kr 315 268 og dermed med høyest produktivitet (lavest enhetskostnad) i utvalget. Dette kan tyde på at Bodø har en profil på tjenesten der relativt sett mange bor på institusjon og mange i tillegg får litt hjelp i hjemmetjenesten slik at man får et høyt antall brukere og dermed lave gjennomsnittlige enhetskostnader. Dette vil bli belyst nedenfor. I diagrammet nedenfor har vi belyst hvordan tjenestene til innbyggerne over 80 år fordeler seg i de ulike kommunene i utvalget: 22

Fordeling av eldre 80 år+ i % Gj.sn land uten Oslo 29,9 4,1 13,8 52,2 Gj. Snitt gr 13 28,7 3,6 12,5 55,2 Sandefjord 30,6 2,0 10,7 56,7 Asker 20,6 11,8 63,7 3,9 Tromsø 33,0 5,3 14,5 47,2 Bodø 31,5 2,5 14,5 51,5 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Har hjemmetjeneste i opprinnelig hjem Bor i institusjon Bor i omsorgsbolig med heldøgns tilbud Har ikke tjeneste Som vi ser over har kommunen valgt ulik profil på tjenestetilbudet. Tromsø er den kommunen som har høyest andel av de over 80 år som mottar tjenester, tett fulgt av Bodø. En detaljert vurdering av tilbudet kan dog ikke gjøres uten at man også har innsikt i hvor mange timer hver enkelt mottaker av hjemmetjenester får. Korrigerte brutto driftsutgifter pr. mottaker av kommunale pleie og omsorgstjenester Årsverk ekskl. fravær i brukerrettede tjenester pr. mottaker 450 000 400 000 350 000 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 - Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 315 268 411 453 380 515 332 145 363 937 359 230 0,45 0,56 0,52 0,51 0,48 0,48 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Når vi sammenstiller utgifter per bruker i pleie- og omsorg med årsverkstallene, ser vi at det er en nær sammenheng her. Kommunene med lavest produktivitet (høyest kronebeløp) har flest ansatte (årsverk pr bruker). Det er samme årsaksforklaring som 23

over: hvis det er en del brukere som bare får litt tjenester, så blir de registrert som brukere og inngår dermed i nevneren i brøken. Det vil si jo flere som får litt tjenester jo bedre ser gjennomsnittstallet ut. Utviklingen over tid viser følgende: Her ser vi at produktivitetsutviklingen i Bodø over tid har vært bedre enn landet for øvrig (dvs kostnaden har økt mindre enn for landet). Det er gjerne to faktorer på brukersiden som driver kostnadene i tjenesten oppover. Som nevnt tidligere er den ene det faktiske antallet som mottar tjenester. Det andre forholdet er hvor mange tunge brukere, eksempelvis PU eller andre ressurskrevende brukere, tjenesten håndterer. Spesielt unge brukere kan gjerne ha stor pleietyngde. Andelen PU over 16 og andel brukere under 67 år fremgår av kostnadsnøklene / KOSTRA. Øvrige har vi dessverre ikke tall på i denne sammenheng. Ser vi så på profilen når det gjelder bistandsbehovet i brukergruppa, er den som følger: 24

100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 47,7 37,2 15,1 33,2 36 30,8 Fordeling av brukere på bistandsbehov i % 47,7 28,2 38 24,1 43 42,5 44,2 19 33,7 32,1 23,8 23,7 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Andel av brukere (%) med noe/avgrenset bistandsbehov Andel brukere som har middels bistandsbehov Andel av alle brukere som har omfattende bistandsbehov For Bodø ser vi at omfanget på andel brukere med omfattende bistandsbehov (15,1 %) er klart lavere enn de andre kommunene i sammenligningsgrunnlaget, og godt under landsgjennomsnittet når det gjelder brukere med omfattende bistandsbehov. Tilsvarende har man en betydelig høyere andel (47,7 %) andel med noe/avgrenset bistandsbehov. Bistandsbehovet ligner mest på Sandefjord sin profil. Når vi ser at det er så vidt store forskjeller mellom kommunene kan dette skyldes to forhold. Det ene er den faglige vurderingen av hva som er omfattende behov eller ikke, og det andre er vurderingen av hvilket omfang på tjenestetilbudet de ulike behovskategoriene utløser bruken av omsorgstrappa. Her har KS-K erfaringer for at skjønnet kan varierer noe mellom kommunene. 25

Målsettingen med omsorgstjenesten og omsorgstrappa er å vurdere og å sikre at man gir riktig type tjeneste på riktig tidspunkt og med riktig intensitet Oppsummering: Før vi går inn og ser på detaljene i forholdet i og mellom institusjonstjenester og hjemmebaserte tjenester, kan vi oppsummert si at Bodø har en institusjonsbasert profil, hvor det relativt sett god tilgang til tjenestene og hvor det i tillegg ser ut hjemmetjenester blir delt ut til en relativt stor andel av befolkningen sett i forhold til de som har lavest tilgjengelighet i utvalget. Mer om dette nedenfor. 3.3 Institusjonstjenester Neste skritt i rapporten blir derfor å se nærmere på de ulike tjenesteområdene hver for seg, og først ut er den institusjonsbaserte delen av tjenesten. Diagrammet nedenfor sier noe om produktiviteten i den institusjonsbaserte tjenesten: 26

1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 200 000 Korrigerte brutto driftsutgifter, institusjon, pr. kommunal plass Korrigerte brutto driftsutg, andel til pleie i institusjon, pr. kommunal plass 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 1 040 048 1 047 766 963 288 1 087 582 1 002 177 953 670 93 89 89 94 90 90 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Søylene i diagrammet viser korrigerte brutto driftsutgifter pr kommunal plass for kommunene. Bodø har isolert sett nest lavest produktivitet (nest høyest kostnad) med en kostnad på kr 1 040 048 pr institusjonsplass. Dette tallet må alltid sees i sammenheng med antallet institusjonsplasser man har. Har man svært få institusjonsplasser i en kommune så er de brukerne som er der svært syke og dermed er omsorgsbehovet svært stort. Det vil si at jo færre institusjonsplasser du har, desto høyere blir enhetskostnadene. Enhetskostnaden i Bodø er relativt sett høye, sett i lys av at Bodø så vidt mange institusjonsplasser i forhold til Asker og Sandefjord. Dersom vi setter fokus på andelen som går til pleie pr kommunal plass utgjør den for Bodø 93 %, som er nest høyest i utvalget. Det som bestemmer kostnad pr plass er: 1. Pleiefaktor (bemanning), dvs ønsket pleieårsverk pr plass 2. Lønnskostnad pr årsverk 3. Stordriftsfordeler og smådriftsulemper 4. Nivå på faglige støttetjenester (fysioterapi og legeårsverk på institusjon) Bemanningsnivået er den viktigste faktoren for kostnadsnivået, og bemanningsnivået vil normalt variere med bistandsbehovet hos beboerne. Det finnes ikke egne tall som 27

viser bemanningsfaktoren for institusjonstjenesten i KOSTRA. Vi anbefaler kommunene selv å gjøre en vurdering av bemanningsnivået sett i lys av de relativt høye enhetskostnadene. Figuren viser at Bodø kommune har en noe lavere andel beboere med høyt bistandsbehov enn kommunene i sammenlikningsutvalget. En av forklaringsfaktorene her kan være antall sykehjem. Ut i fra tilgjengelige statistikker er det ikke mulig å finne ut antall sykehjem, men ut i fra hvordan kommunen presentere seg på nettsidene ser det slik ut: Bodø Tromsø Asker Sandefjord Antall Sykehjem 9 5 5 3 (4) Antall plasser totalt 321 379 355 302 Gjennomsnittlig størrelse 36 76 71 100 Det er rimelig å anta at mange enheter i utgangspunktet er dyrere å drive enn få. Som vi ser av tabellen over så er gjennomsnittlig institusjonsstørrelse i Tromsø og Asker dobbelt så stor som i Bodø. I Sandefjord er den tre ganger så stor. En nærliggende antagelse er at dette skyldes kapitalkostnader på bygg. Dette ser ikke ut til å være tilfelle. Ser man på innrapporterte korrigerte brutto driftsutgifter pr kvadratmeter, så ligger Bodø tvert i mot lavest av kommunen i utvalget. 28

1200 Korrigerte brutto driftsutgifter pr kvadratmeter fordelt på områder 1000 800 600 400 200 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Institusjonslokaler per kvadratmeter 577 1100 687 583 857 749 Tar vi så for oss utvikling for tjenesten over tid, får vi følgende bilde: For korrigerte brutto driftsutgifter pr plass, ser vi at utviklingen for kurven i store deler av perioden vokser likt med landsgjennomsnittet. Unntaket er perioden 2007-2010, hvor man vokste mer enn landsgjennomsnittet. 29

Grundigere analyser i KOSTRA viser at det i de fleste tilfeller er en nær sammenheng mellom antallet plasser som en kommune har i forhold til antall innbyggere i aldersgruppen 80+, og den faktiske bruken av plassene og dekningsgraden for gruppen 80+. Dette fremgår rimelig entydig av diagrammet her for vår sammenligningsgruppe: 25 20 15 10 Plasser i institusjon i prosent av innbyggere 80 år over Andel innbyggere 80 år og over som er beboere på institusjon 5 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 18,9 19,9 15,5 14,1 16,6 18,5 14,5 14,5 11,8 10,7 12,5 13,8 16 14 12 10 8 6 4 2 0 Ser vi først på andel plasser i institusjon i forhold til andel innbyggere 80+ utgjør denne 18,9 %, som er nest høyest i utvalget. Sandefjord ligger lavest i utvalget på 10,7 %. Kommuner som har lagt om til en utstrakt hjemmebasert omsorgsprofil ligger på en dekningsgrad, målt i andel av antall innbygger over 80 år, på 5-10 %. Ser vi så på hvor stor andel av de over 80 som bor på institusjon ligger Bodø høyest i utvalget med 14,5 % sammen med Tromsø med 13,8 %. Med andre ord; har du plasser - har du behov. Eller for å si det på en annen måte; man bruker de plassene man har. Dekningsgrader forteller hvor stor andel av eldre i ulike aldersgrupper om er beboere i institusjon ved utgangen av rapporteringsåret. Rapporteringen tar ikke hensyn til salg og kjøp av plasser, dvs hvor beboeren er hjemmehørende. Se vi på den historiske utviklingen ser bildet slik ut: 30

Andelen innbyggere 80+ som er beboere på institusjon har for Bodø og øvrige kommuner i utvalget vært relativt stabilt i perioden. Unntaket er Asker, som har hatt en kraftig nedgang fra 2010 til 2012. Tar vi så for oss utvikling for antall institusjonsplasser i prosent av antall innbyggere 80+ over tid, så får vi følgende bilde: 31

Her ser vi at antall institusjonsplasser i andel av innbyggere 80 + i Bodø kommune har hatt en reduksjon fra 2004 2010. Alle kommuner har hatt en reduksjon i antall institusjonsplasser. Klart størst har reduksjonen vært i Asker. Hovedforklaringen på dette i Bodø er at en stadig stigende andel av befolkningen er over 80 år. Hvis man da ikke bygger ut institusjonsplasser, så faller dekningsgraden. Antall 80 + i Bodø kommune 1700 1600 1500 1400 1300 1200 1100 1000 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Antall 80 + 1190 1354 1400 1470 1476 1511 1563 1603 1625 1659 32

Bodø har også høyest andel i gruppen 67-79 år som er beboer på institusjon i sammenligningsgruppa, med 1,8 %: 16,0 Andel av innbyggere som er beboere i institusjon 14,0 12,0 10,0 8,0 6,0 4,0 2,0 Andel innbyggere 67-79 år i institusjon 0,0 Andel innbyggere 80 år og over som er beboere i institusjon Bodø Tromsø Asker Sandefjor d Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 1,8 1,7 1,4 1,3 1,5 1,7 14,5 14,5 11,8 10,7 12,5 13,8 Det er også interessant å se hvordan plassene i institusjonene «brukes». I KOSTRA rapporteres hovedsakelig planlagt bruk av plasser og ikke faktisk bruk. Men, vi kan sammenstille antall liggedøgn på korttid med liggedøgn totalt i institusjon og få et bilde på fordelingen mellom korttids- og langtidsplasser: Figuren over viser at Bodø kommune brukte om lag 20 % av sin kapasitet i institusjoner til korttidsopphold. Til slutt for institusjon ser vi på omfanget av tilgang til lege- og fysioterapitjenester: 33

0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 Legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem Fysioterapitimer pr. uke pr. beboer i sykehjem 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 0,61 0,47 0,25 0,48 0,48 0,43 0,56 0,53 0,43 0,53 0,37 0,33 Tilgjengeligheten til legetjenesten for institusjonsbeboerne i Bodø ligger klart høyest i utvalget. Her har man 0,61 legetimer pr uke pr beboer, noe som er 50 % over landsgjennomsnittet. Når det gjelder fysioterapi så er tallet 0,56 timer pr uke, som er nesten 100 % over landsgjennomsnittet. Hvor vidt man bruker tid på rehabilitering, tilrettelegging og forebyggende tiltak fremgår ikke av tallene, men verdien av denne type virksomhet er at man i neste runde kan spare kommunen for direkte utlegg gjennom f.eks. høyere bruk av institusjonsplasser. Det fins ikke datagrunnlag som tilsier at pleiebehovet i ulike aldersgrupper er særlig forskjellig mellom kommunene. Forskjellen vil derfor hovedsakelig referere seg til nivået på tilbudet i hjemmetjenesten, ulike terskler for innleggelse mellom kommunene, og antallet plasser i institusjon i forhold til antallet eldre 80+. Hva som er riktig nivå på antall institusjonsplasser avhenger av omsorgsfilosofien hos den enkelte kommune. Det finnes kommuner i Norge der mer enn 35 % av innbyggerne over 80 år bor på institusjon, og blant de som bruker minst er tallet mellom 3 og 4 % prosent. 3.4 Hjemmebaserte tjenester KOSTRA bruker også korrigerte brutto driftsutgifter pr bruker som indikator for produktiviteten i hjemmebasert omsorg. Korrigeringen består av at driftsutgiftene, 34

inkludert avskrivninger ved egen tjenesteproduksjon, er korrigert for dobbeltføringer som skyldes viderefordeling av utgifter / internkjøp mv. pr bruker. I diagrammet under er andelen innbyggere 80+ som mottar hjemmetjenester illustrert ved den røde linja, og korrigerte brutto driftsutgifter pr mottaker illustreres av søylene. 300 000 250 000 200 000 150 000 100 000 50 000 Korrigerte brutto driftsutg pr. mottaker av kjernetjenester til hjemmeboende (i kroner) Mottakere av hjemmetjenester til hjemmeboende 80 år og over i %. - Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 164 647 256 925 230 052 193 064 216 089 214 933 34,0 38,3 24,5 32,6 32,3 34,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 Vi ser av søylene at Bodø kommune brukte kr 164 647 pr mottaker av hjemmetjenesten. Dette er lavest av kommunene, mens Tromsø ligger høyest med kr 256 925 pr mottaker. Ser vi på andelen som mottar tjenesten ligger denne nest høyest med 34,0 % av hjemmeboende over 80. Høyest ligger Tromsø med 38,3 %, mens Asker ligger lavest med 24,5 % av hjemmeboende over 80 år som tjenestemottagere. Tar vi så for oss utviklingen for hjemmetjenesten over tid, så får vi følgende bilde: 35

Produktiviteten i hjemmetjenesten er tilsynelatende god, men vi må her huske på at når Bodø har mange brukere i hjemmetjenesten som får «litt» tjenester, så blir enhetskostnadene lave. Korrigert bruttokostnad pr. bruker i hjemmetjenesten vil normalt variere med: årsverk pr bruker, dvs. timetildelingen pr bruker aldersfordelingen i kommunen og andel 80 år + i institusjon andelen ressurskrevende brukere/pu utdanningsnivå/ansiennitet hos ansatte, dvs. lønnskostnader andel av det samlede antall årsverk som brukes direkte i tjenesteytingen/ brukerkontakt vs. kjøring, administrasjon mv. lokale prioriteringer for øvrig I KOSTRA er det ikke foretatt noe skille mellom ulike brukergrupper i rapporteringen av korrigerte utgifter pr mottaker, men erfaringsmessig går en betydelig andel av hjemmetjenestens kostnader til brukere under 67 år og/eller PU i en kommune. Disse er vanligvis ikke mange i antall, men har ofte et desto mer omfattende pleiebehov. 36

Det fins heller ikke indikatorer i KOSTRA som kan angi behovet for ressursinnsats til spesielt kostnadskrevende brukere. Som følge av dette er det derfor heller ikke mulig å vurdere om kommunen har en tilstrekkelig ressursinnsats pr mottaker eller ikke. Kommunen kan få enda større innsikt i dette ved i større grad å vurdere egen registrering av IPLOS-data og timetildeling pr bruker sammenlignet med registrert pleiebehov. Det er derfor gjennomført en kartlegging av tidsbruken i hjemmetjenesten i Bodø. KOSTRA inneholder opplysninger om andel av innbyggere i ulike aldersgrupper som mottar tjenester og omfanget på bistanden. Ser vi først på fordelingen mellom de ulike aldersgruppene, har vi følgende bilde: 45 Andel av innbyggere som mottar hjemmetjeneste i % i ulike 40 aldersgrupper 35 30 25 20 15 10 5 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Andel under 67 år 2,5 1,3 1,6 2,4 1,9 2 Andel 67-79 år 6,9 7,7 3,8 7,7 6,8 7,4 Andel 80 år og over 34,0 38,3 24,5 32,6 32,3 34,0 Ut fra dette bildet ser vi at Bodø skiller seg klart ut blant kommunene i gruppa til i gruppa under 67 år. Dette er brukere som erfaringsmessig ofte er langt mer ressurskrevende brukere enn de eldre hjemmeboende brukere. I aldersgruppa under 67 år mottar hele 2,5 % av innbyggerne i Bodø hjemmetjenester, mens Tromsø ligger lavest 1,6 %. Her teller hver tiendedel mye da dette er en stor gruppe mennesker. Hvis Bodø eksempelvis skulle hatt samme dekningsgrad som Tromsø, så betyr det at man måtte gi tjenester til 512 færre personer i denne gruppa enn det man gjør i dag. Hvilke personer er dette og hvilke tjenester får de? Tallet har vært 37

stabilt høyt og stigende i perioden, og steget mer enn landsgjennomsnittet, særlig fra 2009-2013: KOSTRA-tall fra nivå 3 viser at Bodø kommune bruker 76 % av timene i hjemmetjenesten til brukere under 67 år Vurderings/undersøkelsespunkt: Hvem er disse brukerne under 67 år? Hvorfor er brukerraten så mye høyere i Bodø enn i øvrige kommuner? Hvilke tjenester mottar de? 3 av 4 timer i hjemmetjenesten gis til yngre brukere (under 67 år). Er det «nok» timer igjen til de eldre (67 år+)? Ser vi så på profilen når det gjelder antall timer med praktisk bistand og hjemmesykepleie som mottakerne får, så bekrefter denne profilen antagelsen om at det er mange som får litt: 38

12 10,7 10 8 8 6,4 7,7 7,9 6 4 3,4 4,9 4,7 3,5 4,3 4,8 4,7 2 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Gjennomsnittlig antall tildelte timer pr uke som brukere av praktisk bistand får Gjennomsnittlig antall tildelte timer pr uke som brukere av hjemmesykepleie får Her ser vi at tildelingen pr mottaker varierer mellom kommunene i gruppa. I Bodø får brukere av praktisk bistand gjennomsnittlig 3,4 timer pr uke, og mottagere av hjemmesykepleie får 4,9 timer pr uke. Dette er vesentlig laver enn Tromsø og Asker og på nivå med Sandefjord. Det kan være grunn til å stille spørsmål ved om andelen som mottar tjenester faktisk er i henhold til behov og med riktig profil? Slik det ser ut av tallene, kan det tyde på at det er mange som får litt tjenester. Tar vi for oss brukerbetalingene for praktisk bistand så ser vi at Bodø ligger nest laveste på timespris: 39

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Timepris, ved skattbar inntekt under 2 G, i kroner Hvorvidt dette er et riktig nivå som er selvkost for Bodø kommune, er det ikke mulig å finne ut av igjennom KOSTRA. Timepris, ved skattbar inntekt 2-3 G, i kroner Timepris, ved skattbar inntekt 3-4 G, i kroner Timepris, ved skattbar inntekt 4-5 G, i kroner Timepris, ved skattbar inntekt over 5 G, i kroner 1804 Bodø 128 310 310 310 310 1902 Tromsø 170 361 361 361 361 0220 Asker 0 400 400 400 400 0706 Sandefjord 71 101 165 244 282 Vurderings/undersøkelsespunkt: Vurder om brukerbetalingen står i forhold til kostnadene 3.5 Oppsummering pleie og omsorg Oppsummert viser analysen av omsorgssektoren at Bodø kommunen yter tjenester til 48,5 % av befolkningen over 80. Dette er hele 12,2 % over Asker kommune som ligger lavest i utvalget i denne rapporten, og også 3,7 % over gjennomsnittet for kommunegruppe. Det ser altså ut til at den samlede tilgangen på tjenester i Bodø kommune er for høy, sett i forhold til tilgjengelige ressurser. 40

4 Helsetjenester Kapitlet omfatter følgende funksjoner: 232 Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjeneste 233 Annet forebyggende helsearbeid 241 Diagnose, behandling og re-/habilitering I det første diagrammet her starter vi med å gi et bilde av hvordan kommunen prioriterer helsetjenester. I diagrammet er netto driftsutgifter pr innbygger til helse vist på søylene og hvor stor andel disse utgjør i % av kommunens samlede utgifter illustreres ved hjelp av linjen: 2 500 5,0 2 000 4,0 1 500 3,0 1 000 2,0 500 1,0 Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, kommunehelsetjenesten Netto driftsutgifter i prosent av samlede netto driftsutgifter 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 2 159 1 756 2 090 1 834 1 813 2 086 4,7 4 4,4 4,3 4 4,3 0,0 I % av samlede netto driftsutgifter bruker Bodø 4,7 % av budsjettet, eller k r 2 159 pr innbygger på helse. Sammenlignet med pleie- og omsorgssektoren utgjør dette et betydelig mindre omfang av tjenester. Men dette er et område som Bodø prioriterer høyt. Hvis Bodø skulle hatt samme ressursinnsats på dette området som Tromsø, som bruker minst av kommunen i utvalget, så måtte Bodø ha kutte helsebudsjettet med ca 19,8 millioner. Hvorfor ressursinnsatsen er så høy i Bodø sier ikke tallene 41

noe om, men ser man på folkehelseprofilen til Bodø kommune 3 så er det ingen ting i de objektive folkehelsekriteriene som skulle tilsi at behovet var mye høyere: Som man ser av tabellen over, så har man en høyere forekomst av muskel og skjelettlidelser, barn av enslige forsørgere, noe mer mobbing og frafall i 3 Publisert 21. januar 2014 42

videregående skole, samt noe høyere forekomst av psykiske lidelser. Ellers ligger man på landsgjennomsnittet eller (til dels vesentlig) bedre. Ser vi på nettoutgiftene pr innbygger fordelt på hovedfunksjonene i KOSTRA, får vi følgende bilde: 2500 2000 Netto driftsutgifter pr. innbygger fordelt på funksjoner 1500 1000 500 Netto driftsutg til foreb, skole- og helsestasjon Netto driftsutg til diagnose, behandling og rehabilitering pr. innbygger Netto driftsutgifter til annet forebyggende helsearbeid pr. innbygger 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 514 515 522 492 462 487 1 528 1 205 1 212 1 283 1 219 1 460 117 36 356 59 132 139 Bodø bruker kr 1 528 pr innbygger til diagnose, behandling og rehabilitering, noe som er klart høyest i utvalget. Tromsø er klart lavest med kr 1 205, mens snittet for kommunegruppe 13 ligger på kr 1 219. Videre ser vi at det forebyggende arbeidet som utføres av helsestasjon og skolehelsetjenesten i Bodø ligger lavest med kr 514 pr innbygger, som er på nivå med øvrige kommuner. Ser vi på hvordan utgiftene til forebygging, helsestasjons- og skolehelsetjeneste fordeler seg på brukergruppene ut fra en aldersgruppering har vi følgende bilde: 43

8 000 Netto driftsutgifter til helse fordelt på ulike aldersgrupper 7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetj. pr. innb 0-5 år Forebygging, helsestasjons- og skolehelsetj. pr. innb 0-20 år - Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 6 619 6 543 6 795 7 462 6 188 6 675 1 908 1 921 1 790 1 901 1 723 1 834 Diagrammet viser nettoutgifter fordelt på aldersgruppene 0-5 år og 0-20 år for helsestasjonen og skolehelsetjenesten (funksjon 232). Ser vi på målgruppa 0-5 år ligger Bodø nest lavest i utvalget med kr 6 619, mens Sandefjord ligger høyest med kr 7 462. Det er med andre ord små variasjoner mellom kommunen i gruppa. Hvis man bruker 0 20 år som målgruppe, så er bildet identisk. Årsverksinnsatsen for de viktigste tjenesteområdene ser vi i følgende figur: 44

90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 74,1 73,0 82,0 57,2 58,3 59,3 8,7 9,4 10,1 8,7 7 9,2 9,6 8,9 9,3 8,6 10 8,8 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Legeårsverk pr 10 000 innbyggere, kommunehelsetjenesten Fysioterapiårsverk per 10 000 innbyggere, kommunehelsetjenesten Årsverk av helsesøstre pr. 10.000 innbyggere 0-5 år. Funksjon 232 Ser vi først på årsverk lege ligger Bodø middels i utvalget mht omfanget på legeårsverk med 8,7 årsverk - pr 10 000 innbyggere i målgruppa. Tromsø ligger høyest av kommunene har 10,1 årsverk. For fysioterapeuter ligger andelen i Bodø høyest i utvalget med 9,4 årsverk pr 10 000 innbyggere. Her ligger Tromsø lavest i utvalget på 8,7 årsverk pr 10 000 innbyggere. Ser vi til slutt på omfanget av helsesøstre ligger Bodø nest høyest med 74,1 pr 10 000 innbyggere. Alle årsverk tallene her er altså omregnet pr 10 000 innbyggere i mottakergruppen. Vurderings/undersøkelsespunkt: Hva er det som gjør at nettokostnaden blir så høye for Bodø sin del når ikke årsverksinnsatsen er høyere? 45

5 Sosialtjenesten Kapitlet omfatter følgende funksjoner: 242 Råd, veiledning, og sosialt forebyggende arbeid 243 Tilbud til personer med rusproblemer 281 Økonomisk sosialhjelp Prioriteringen av sosialtjenesten finner vi ved å se på netto driftsutgifter pr innbygger i målgruppa illustrert av søylene, og andelen disse utgjør av kommunens samlede utgifter illustreres ved hjelp av linjen: 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 Netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr. innbygger 20-66 år Netto driftsutg. til sosialtjenesten i prosent av samlede netto driftsutgifter 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo 3 956 2 153 1 992 3 101 2 960 2 715 5,4 3,1 2,5 4,4 4,0 3,4 6,0 5,0 4,0 3,0 2,0 1,0 0,0 Når det gjelder netto driftsutgifter til sosialtjenesten pr innbygger 20 66 ligger Bodø klart høyest i utvalget med kr 3 956 pr innbygger. Dette er vesentlig høyere enn øvrige kommuner og nesten dobbelt så høyt som Tromsø og Asker. Isolert sett ville en reduksjon ned til nivå med Tromsø, bety en innsparing på 55,6 millioner. Ser vi på andelen dette betyr for kommunens totale budsjett, så utgjør den 5,4 % i Bodø, 4,4 i Sandefjord, 3,1 i Tromsø og 2,5 i Asker. Snittet for kommunegruppa er 4,0 %. Veksten på dette området har vært formidabel i Bodø de 10 siste årene: 46

I 2004 brukte Bodø 16 millioner (2004-kroner) mindre enn gjennomsnittet av kommunene i gruppe 13. I 2012 brukte man 30,7 millioner (2012-kroner) mer enn kommunegruppe 13. Justert for inflasjon er dette en differanse på 49,8 millioner (2012-kroner) Det finnes ikke noen gode objektivet indikatorer for behovet på sosialtjenesteområdet. Men ved å se på sosialkriteriene i prognosemodellen for kommunen kan vi få noen indikator på hvordan Statistisk Sentralbyrå/departementet ser på det: Innvandrere 6-15 år ekskl Skandinavia 0,66797 Norskfødte med innv foreld 6-15 år ekskl Skand 0,22578 Flytninger uten integreringstilskudd 0,38303 Dødelighet 0,98740 Barn 0-15 med enslige forsørgere 1,16971 Fattige 0,62023 Uføre 18-49 år 0,81116 Opphopningsindeks 0,47636 Landsgjennomsnittet er 1,0000. Det betyr at når indeksen for Bodø er 0,62023 på antall fattige, så er den 38 % lavere enn landsgjennomsnittet. Som vi ser er alle 47

kriteriene (kostnadsnøklene) lavere og til dels betydelig lavere enn landsgjennomsnittet. Det eneste kriteriet som ligger over landsgjennomsnittet er andelen barn 0-15 år med enslig forsørger, som har en faktor som er 16 % høyere enn landsgjennomsnittet. Objektivt sett er det altså ingen ting som tilsier at kostnadsbilde i Bodø skulle være vesentlig høyere i Bodø enn i andre kommuner. Tvert i mot. Vurderings/undersøkelsespunkt: Hvorfor er kostnadsveksten i Bodø kommune så mye høyere enn landet og kommunegruppe 13 for øvrig? Nettoutgifter pr innbygger i målgruppen er normalt et resultat av fire forhold: Andel innbyggere som har tjeneste, dvs. antall Gjennomsnittlig stønadslengde Satser / gjennomsnitt utbetaling pr mottaker Årsverksinnsats pr mottaker på sosialkontoret Ser vi på hvordan utgiftene fordeler seg mellom funksjonene i KOSTRA, får vi følgende bilde: 48

4 500 Netto driftsutgifter pr. innbygger 20-66 år til funksjonene inkl. 273, sysselsetning. Kroner. 4 000 3 500 965 3 000 2 500 392 468 373 2 000 1 500 1 694 652 303 1 697 1 471 1 245 1 000 998 1 057 500-1 297 1 012 1 020 1 097 503 632 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Tilbud til pers. med rusprobl. Økonomisk sosialhjelp Oslo Råd, veiledning og sos.forebyggend arb. Av diagrammet ser vi hvor stor andel de ulike funksjonene utgjør av netto driftsutgifter. Rådgivnings- og veiledningstjenesten/driften av kontoret (blått) ligger høyest i utvalget for Bodø på kr 1 297 pr innbygger i målgruppa 20 66 år. Dette er vesentlig høyere enn Tromsø, som ligger lavest i utvalget med kr 503 pr innbygger i målgruppa. Ser vi så på utgiftene til økonomisk sosialhjelp for Bodø, viser denne kr 1 694 pr innbygger i målgruppa, som er høyest i utvalget sammen med Sandefjord, Når det gjelder tilbud til personer med rusproblemer, så ligger man også svært høyt på dette i Bodø. Her bruker man kr 965 pr person i alderen 20-66 år, mens Tromsø bruker kr 652. Asker og Sandefjord bruker bare 1/3 av hva Bodø gjør på dette feltet. Ser vi så isolert sett på utbetaling av sosialhjelp, ser vi følgende: 49

50 000 45 000 40 000 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 - Brutto driftsutgifter til økonomisk sosialhjelp pr. mottaker 43 205 36 927 37 254 38 880-35 544 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Tallene foran gjenspeiles til en viss grad i disse tallene. Høy andel til sosialhjelp (hjelp til livsopphold) henger vanligvis klart sammen med størrelsen på utbetalt sosialhjelp pr mottaker, og motsatt. Her ser vi at Bodø ligger klart høyest i utvalget når det gjelder brutto driftsutgifter til sosialhjelp pr mottaker i utvalget. Kommunen utbetaler kr 43 205 976 pr mottaker, mens Tromsø som ligger lavest i utvalget utbetaler kr 36 927. Ser vi så på stønadslengden i kommunene får vi følgende: 6,0 5,0 4,0 31,3 23,5 35,5 31,6 32,9 40,0 35,0 30,0 25,0 3,0 2,0 1,0 0,0 4,5 3,7 5 4,4 0,0 0 0 Bodø Tromsø Asker Sandefjord Gj. Snitt gr 13 Gj.sn land uten Oslo Gjennomsnittlig stønadslengde (måneder) Andel Sosialhjelpsmottakere med stønad i 6 måneder eller mer 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 50

Her ser vi at Bodø har en gjennomsnittlig stønadslengde på 4,5 måneder, som er nest høyest i utvalget, men det ellers er små forskjeller i mellom kommunene. Når det gjelder andel mottakere med stønad ut over 6 måneder har Bodø 31,3 % av mottagerne i denne gruppen. Også her er det relativt små forskjeller i mellom kommunen i utvalget. Unntaket er Tromsø som har en vesentlig lavere andel, med bare 23,5 %. Neste diagram tar for seg bemanningsfaktoren og andel sosialhjelpsmottakere. 5,0 4,5 4,0 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 0,054 4,3 3,8 0,042 2,7 2,8 0,039 0,034 Bodø Tromsø Asker Sandefjord 0,060 0,050 0,040 0,030 0,020 0,010 0,000 Andelen sosialhjelpsmottakere av innbyggerne 20-66 år Årsverk pr. mottaker Bemanningsfaktoren ser ut til å være lavest pr mottaker i Bodø med 0,034 årsverk pr mottaker, mens Tromsø ligger høyest med 0,054 årsverk. Ser vi på andelen som mottar sosialhjelp av aldersgruppen 20 66 ligger Bodø her nest høyest i utvalget. 3,8 % av innbyggerne i målgruppa en eller annen form for sosialhjelp. Erfaringen man har gjort i flere kommuner er at veldig ofte er det en sammenheng mellom bemanning og utgiftsnivå til stønadsutbetaling: Høy bemanning gir lavere utbetalinger, fordi man får bedre tid til å jobbe strukturelt og langsiktig med hver enkelt mottaker hvor målet er at de skal greie seg selv, i stedet for å drive brannslukking ved stadig å måtte dekke forfalte fakturaer pga dårlige økonomiske disponeringer av klienten selv. 51