Forvaltningsrevisjon Offentlige anskaffelser og rammeavtaler Rapport April 2015
FORORD Forvaltningsrevisjon er en pålagt oppgave i henhold til kommunelovens 77 nr 4. Formålet med forvaltningsrevisjon er å utføre systematiske undersøkelser av den kommunale tjenesteproduksjon, myndighetsutøvelse og økonomiske forvaltning, herunder se etter muligheter til forbedringer, eventuelt påpeke svakheter og mangler. Kontrollutvalget i vedtok i møte 26.11.14 å gjennomføre en undersøkelse av offentlige anskaffelser og bruk av rammeavtaler i kommunen. Prosjektet står som nummer fem i forvaltningsrevisjonsplanen for i perioden 2012-2015. Denne rapporten oppsummerer resultatene fra undersøkelsen. Ansvarlig for gjennomføring av undersøkelsen har vært forvaltningsrevisor Inger Håkestad. Bodø, den 16.04.2015. Svein Erik Moholt ansvarlig forvaltningsrevisor Inger Håkestad forvaltningsrevisor Salten kommunerevisjon IKS 2
Innhold: 0. SAMMENDRAG... 4 1. INNLEDNING... 6 2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER... 7 2.1 FORMÅL... 7 2.2 PROBLEMSTILLING... 7 2.3 AVGRENSNINGER... 7 3. METODE OG GJENNOMFØRING... 8 4. REVISJONSKRITERIER... 8 5. FAKTA OG VURDERINGER... 10 5.0 Kort om anskaffelsene i... 10 5.1 I hvilken grad har kommunen system og rutiner for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket?... 11 5.1.1 Revisjonskriterier... 11 5.1.2 Fakta... 11 5.1.3 Vurdering... 13 5.2 Hvilke rutiner har kommunen i forhold til samarbeidet i Samordnet innkjøp Salten?... 15 5.2.1 Revisjonskriterier... 15 5.2.2 Fakta... 15 5.2.3 Vurdering... 17 5.3 Er kommunens praksis i tråd med inngåtte rammeavtaler?... 18 5.3.1 Revisjonskriterier... 18 5.3.2 Fakta... 18 5.3.3 Vurdering... 21 5.4 Er kommunens praksis i tråd med lov om offentlige anskaffelser for innkjøp som ikke omfattes av rammeavtale?... 22 5.4.1 Revisjonskriterier... 22 5.4.2 Fakta... 23 5.4.3 Vurdering... 27 6. KONKLUSJON... 30 7. RÅDMANNENS KOMMENTAR... 32 Vedlegg 1 Rådmannens kommentar... 33 Salten kommunerevisjon IKS 3
0. SAMMENDRAG I denne undersøkelsen har vi undersøkt hvordan praktiserer regelverket for offentlige anskaffelser. Kommunen er medlem i Samordnet innkjøp i Salten. Vi har også undersøkt hvordan samarbeidet fungerer. Det ble utarbeidet fire problemstillinger: 1. I hvilken grad har kommunen system og rutiner for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket? 2. Hvilke rutiner har kommunen i forhold til samarbeidet i Samordnet innkjøp i Salten? 3. Er kommunens praksis i tråd med inngåtte rammeavtaler? 4. Er kommunens praksis i tråd med lov om offentlige anskaffelser for innkjøp som ikke omfattes av rammeavtale? Datainnsamlingen baserer seg på dokumentstudier, regnskapsdata og intervjuer av til sammen 10 ansatte i kommunen, hvorav de fleste er ansatte i kommuneadministrasjonen. Revisjonskriterier er kommuneloven, lov om offentlige anskaffelser og retningslinjer for Samordnet innkjøp i Salten. Kommunens system og rutiner for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket er ikke på plass i den grad det bør være. har inntil nå hatt en organisering med forholdsvis mange ledere fordelt på mange små enheter. Kommunen har ikke en skriftlig oversikt over hvem som kan anvise faktura. For anvisning, attestasjon og tilgang til å kjøpe inn på vegne av kommunen, er arbeidsdelingen ikke alltid slik den bør være. Kommunen har vedtatt SIIS generelle innkjøpsreglement, men har ikke egne skriftlige retningslinjer for innkjøp i kommunen. I forbindelse med vedtatt omorganisering bør hele systemet for anvisning, attestasjon og adgang til å kjøpe inn på vegne av kommunen gjennomgås grundig. Det bør lages en skriftlig dokumentasjon på hvordan ansvar og myndighet skal være fordelt i organisasjonen. Oppgaven som kommunens koordinator i Samordnet innkjøp er lagt oppå en full stilling som økonomisjef. Det begrenser hvor mye tid som kan brukes til å være pådriver for aktiv deltakelse fra kommunen i innkjøpssamarbeidet. Koordinatorfunksjonen bør tilføres tilstrekkelig med ressurser. Innkjøpsprogrammet Ajour benyttes i deler av organisasjonen til bestillinger. Programmet blir i svært liten grad brukt som konkurranseverktøy. Her ligger et behov for opplæring og en helhetlig tankegang i forhold til fordeling av innkjøpsansvar. Målet må være å få størst mulig effekt av det som tilbys i innkjøpssamarbeidet og en effektiv bruk av Ajour. Innkjøperne i benytter rammeavtaler som Samordnet innkjøp har inngått på vegne av kommunen i stor grad. Det gjelder både ordinære rammeavtaler og parallelle rammeavtaler. Det synes å være et visst forbedringspotensial med hensyn til ad hoc kjøp Salten kommunerevisjon IKS 4
som foretas lokalt, og i forhold til å bruke de parallelle rammeavtalene i tråd med det som er avtalt i kontraktene. Kommunens anskaffelser i forbindelse med store engangsinvesteringer/byggeprosjekter synes å være i tråd med regelverket. Når det gjelder løpende tjenestekjøp har vi funnet flere områder der kjøpet ikke har vært konkurranseutsatt, og der kommunens praksis ikke er i tråd med regelverket. Lov om offentlige anskaffelser stiller krav til gjennomsiktighet og etterprøvbarhet. For anskaffelser mellom 0,1-0,5 mill. kr. har kommunen lite dokumentasjon. Det har ikke vært praksis for å skrive protokoll for anskaffelser over 0,1 mill. kr. Anbefalinger: 1. Kommunen bør gjennomgå delegering av anvisningsmyndighet og sørge for en oversiktlig struktur for anvisning, attestasjon og adgang til å bestille 2. Koordinatorfunksjonen bør gis større ressurser 3. Alle innkjøp over 0,5 mill. kr. skal konkurranseutsettes 4. Kommunen bør gjennomgå sine rutiner for dokumentasjon av anskaffelser, spesielt med tanke på anskaffelser mellom 0,1-0,5 mill. kr. 5. Parallelle rammeavtaler bør benyttes i tråd med det som står i avtalene Salten kommunerevisjon IKS 5
1. INNLEDNING Da Norge inngikk EØS-avtalen tidlig på 1990-tallet, hadde EU allerede et omfattende og detaljert regelverk for offentlige anskaffelser. Dette ble i sin helhet tatt inn i EØS-avtalen, og gjort gjeldende fra og med 1994. Dermed var Norge forpliktet til å gjennomføre anskaffelsesdirektivene i norsk rett, og til å legge til grunn relevant rettspraksis fra EUdomstolen. Etter 1994 har det vært en betydelig rettsutvikling på området. I 2001 ble det vedtatt at lov om offentlige anskaffelser også skulle gjelde for kommuner og fylkeskommuner. Fra og med 2007 kom det nytt regelverk for offentlige anskaffelser. Samtidig ble det utarbeidet en veileder til regelverket. Regelverket for offentlige anskaffelser er omfattende og relativt krevende. Å følge regelverket krever både regelverkskompetanse og innkjøpskompetanse. En kommune har oftest mange innkjøpere. Noen gjør små og store rutinemessige innkjøp, mens andre gjennomfører større engangsinvesteringer i bygg og anlegg. For å få en forsvarlig gjennomføring av anskaffelsesprosesser, bør kommunen ha gjennomtenkte rutiner for håndtering av disse oppgavene. Ledelsen bør ha kontroll med at innkjøpere lengre ned i organisasjonen har tilstrekkelig kunnskap om innkjøpsrollen. I denne undersøkelsen ser vi på hvilke rutiner har innenfor området offentlige anskaffelser. Siden kommunen er medlem i Samordnet innkjøp i Salten (SIIS), undersøker vi hvordan samarbeidet med SIIS fungerer, og om rammeavtaler inngått på vegne av benyttes. Til slutt i prosjektet undersøker vi kommunens praksis ved anskaffelser som ikke omfattes av rammeavtaler, og der kommunen forestår hele innkjøpsprosessen selv. I forbindelse med dette ser vi på en del konkrete innkjøp som er regnskapsført i 2013. Regelverket fra 2007 med tilhørende veileder benyttes som revisjonskriterier i denne undersøkelsen, og kommunens praksis blir målt opp mot dette. Rapporten fra våre undersøkelser av offentlige anskaffelser i er inndelt på følgende måte: Først presenteres de fire problemstillingene og våre metodiske tilnærminger. Det utledes revisjonskriterier for hver problemstilling. Vi beskriver fakta som vi har samlet inn til den aktuelle problemstillingen. Deretter følger revisors vurdering, der vi vurderer kommunens praksis opp mot revisjonskriteriene. Til slutt kommer konklusjon for hver problemstilling og revisors anbefalinger. Salten kommunerevisjon IKS 6
2. FORMÅL, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSNINGER 2.1 FORMÅL Formålet med denne rapporten er å undersøke om kommunens praksis innenfor området offentlige anskaffelser er i tråd med regelverket. Herunder undersøkes også hvordan kommunen praktiserer avtalen om innkjøpssamarbeid i Salten. 2.2 PROBLEMSTILLING Av formålet har vi utledet følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad har kommunen system og rutiner for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket? 2. Hvilke rutiner har kommunen i forhold til samarbeidet i Samordnet innkjøp i Salten? 3. Er kommunens praksis i tråd med inngåtte rammeavtaler? 4. Er kommunens praksis i tråd med lov om offentlige anskaffelser for innkjøp som ikke omfattes av rammeavtale? 2.3 AVGRENSNINGER Vi har konsentrert oss om anskaffelser som er regnskapsført i 2013. I et par tilfeller har vi også hentet opplysninger fra regnskapet for 2014. Selve innkjøpsprosessene og eventuelle anbudsutlysinger for de innkjøpene vi har sett på, vil være fra perioden 2010-2013. For kjøp fra enkeltleverandører utenfor rammeavtale, har vi konsentrert oss om kjøp over kr. 100 000,-. Vi har ikke undersøkt konkurranseutsettingen av rammeavtaler inngått av Samordnet innkjøp i Salten (SIIS). Vi har kun undersøkt s praksis på anskaffelsesområdet. For krav om skatteattest og HMS-erklæring har vi kun kontrollert dette i forhold til kjøp større enn kr. 500 000,-. Forkortelser og definisjoner: SIIS: Samordnet innkjøp i Salten Ordinær rammeavtale: avtale med en leverandør om kjøp av en vare/varegruppe Parallell rammeavtale: avtale med flere leverandører om kjøp av en vare/varegruppe, og der minikonkurranser gjennomføres ved kjøp over avtalte beløpsgrenser Salten kommunerevisjon IKS 7
3. METODE OG GJENNOMFØRING Undersøkelsen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbunds Standard for forvaltningsrevisjon RSK 001. I undersøkelsen har vi benyttet kommunens årsregnskap og årsmelding for 2013, enkelte andre kommunale saksdokumenter og dokumenter innhentet fra Samordnet innkjøp i Salten. Vi har benyttet kommunens leverandørreskontro for 2013. Her finnes alle faktura for kommunens kjøp av varer og tjenester hos ulike leverandører i 2013, for både drift og investering. Vi har skaffet oss oversikt over hvilke leverandører som har vært benyttet, og sett dette opp mot lista over rammeavtaler inngått av SIIS på vegne av. Fra reskontroen har vi plukket ut et utvalg på om lag 30 faktura som vi har sett nærmere på. Innsamlingen av data baserer seg på intervju med følgende personer: - økonomisjef - kommunalsjef - omsorgsleder - distriktsleder i sone nord, omsorg - oppvekstleder - leder for plan og utvikling - ingeniør ved teknisk enhet - leder for helse/barnevern - kjøkkenleder sykehjem - sekretær økonomiavdelingen 4. REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som kan stilles til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes i en forvaltningsrevisjon. Aktuelle kilder for utledning av revisjonskriterier er lover, forskrifter, retningslinjer, vedtak, avtaler og anerkjent teori. I denne undersøkelsen har vi lagt til grunn: Kommuneloven Lov om offentlige anskaffelser Forskrift til Lov om offentlige anskaffelser, med veileder, 2006 Veileder for anskaffelse av helse- og sosialtjenester, Direktoratet for forvaltning og IKT, 2013 Avtale om Samordnet innkjøp i Salten (SIIS) Salten kommunerevisjon IKS 8
Lov om offentlige anskaffelser har grunnleggende retningslinjer som gjelder for alle kjøp som foretas av kommunen. Disse retningslinjene finnes i lovens 1 og 5 pkt. 2. I 1 er lovteksten som følger: Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. I 5 pkt. 2 står det: En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Prinsippet om konkurranse er det viktigste vi kan trekke ut av Lov om offentlige anskaffelser. Loven med forskrifter har også klare retningslinjer for hvilken konkurranseform som skal benyttes, og for framgangsmåten ved den enkelte konkurranseform. Loven med forskrift regulerer kommunens bruk av rammeavtaler og inngåelse av rammeavtaler, både når kommunen inngår egne rammeavtaler og når rammeavtaler inngås av SIIS. Øvrige grunnleggende prinsipper for offentlige anskaffelser er god forretningsskikk forholdsmessighet likebehandling av leverandører forutberegnelighet gjennomsiktighet etterprøvbarhet Etterprøvbarhet betyr at kommunen skal kunne framlegge dokumentasjon som viser hvordan innkjøpet er gjennomført. Revisjonskriterier for de enkelte problemstillingene følger under fakta og vurderinger nedenfor. Salten kommunerevisjon IKS 9
5. FAKTA OG VURDERINGER 5.0 Kort om anskaffelsene i Driftsregnskapet for 2013 viser totale utgifter på 631,5 mill. kr. inkl. mva. Driftsinntektene samme år var 613,0 mill. kr. inkl. mva. Kjøp av varer som inngår i kommunal tjenesteproduksjon utgjør 115,5 mill. kr. og kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon utgjør 25,2 mill. kr. Totalt er det anskaffelser for 140,7 mill. kr. i driftsregnskapet for 2013. Investeringsregnskapet for 2013 viser anskaffelser på 52,2 mill. kr. Disse tallene er eks. mva. Det er til sammen over 1170 ulike leverandører i reskontroen for 2013. Saldoen for hver enkelt leverandør er naturlig nok svært forskjellig, fra millionbeløp og helt ned til kr. 20,-. for den minste leverandøren. Grovt inndelt har reskontroen for 2013 denne fordelingen: Kjøp i kr. pr. leverandør Antall leverandører Antall i % 1.000.000 35 3 % 500.000 < 1.000.000 44 4 % 100.000 < 500.000 131 11 % 10.000 < 100.000 324 28 % < 10.000 638 54 % Av oversikten over framgår det at 54 % av leverandørene hver for seg representerer anskaffelser som utgjør mindre enn kr. 10 000,-. 82 % av leverandørene representerer hver for seg anskaffelser som utgjør under kr. 100 000,- i 2013. Våre undersøkelser vil i det alt overveiende omfatte anskaffelser over kr. 100 000,- fra den enkelte leverandør. Det vil si at vi konsentrerer oss om anskaffelser fra 18 % av leverandørene. deltar i Samordnet Innkjøp i Salten(SIIS) som er en avtale om samordning av innkjøp mellom kommunene i Salten, jfr. Kommuneloven 28 1b om administrativt vertskommunesamarbeid. Bodø kommune er vertskommune for samarbeidet. Samordnet innkjøp i Salten kom i 2008, og det foreligger reglement og instruks for avtalen. SIIS har inngått rammeavtaler på en lang rekke områder på vegne av medlemmene. Det meste av rutinemessige innkjøp i kommunen dekkes av rammeavtaler fra SIIS. I de fleste rammeavtalene er det bare en leverandør, dette er ordinære rammeavtaler. SIIS har også inngått parallelle rammeavtaler på noen områder. Her er det flere, oftest to eller tre ulike leverandører, i prioritert rekkefølge. Hvordan medlemskommunene skal bruke de parallelle rammeavtalene i praksis, framgår i avtaleteksten i hver enkelt rammeavtale. har ikke inngått noen rammeavtaler på egen hånd. Salten kommunerevisjon IKS 10
I avtalen med SIIS inngår bruk av innkjøpsverktøyet Ajour som inneholder både et bestillerverktøy og et konkurranseverktøy. Bestillerverktøyet skal brukes ved bestillinger på rammeavtalene. Dersom det skal bestilles varer/tjenester på et område som ikke omfattes av noen rammeavtale og kostnaden er over kr. 10 000,-, skal kommunen selv sende forespørsel/innhente tilbud fra tre ulike leverandører ved bruk av Ajour innkjøpsprogram. Kjøp som anslås å komme over anbudsgrensen, skal lyses ut på anbud - i tråd med Lov om offentlige anskaffelser. 5.1 I hvilken grad har kommunen system og rutiner for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket? 5.1.1 Revisjonskriterier Det er administrasjonssjefen som er den øverste lederen for kommunens samlede virksomhet. Av kommunelovens 23.2 framgår det at Administrasjonssjefen skal påse at de saker som legges fram for folkevalgte organer, er forsvarlig utredet, og at vedtak blir iverksatt. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Det er rådmannen i kommunen som har det overordnede ansvaret med å sørge for organiseringen av innkjøpsfunksjonen med fordeling av ansvar og myndighet. Rådmannen bør herunder sørge for at kommunen har innkjøpsreglement og rutinebeskrivelser, at ansvar er delegert på en klar og oversiktlig måte, at nødvendig kompetanse forefinnes, og at samarbeid finner sted. 5.1.2 Fakta er en kystkommune som ligger lengst nord på Helgeland. Kommunen har ca. 6500 innbyggere. I starten av 2015 er kommunen organisert med en kommunalsjef under rådmannen. Under kommunalsjefen er det egne seksjonsledere for omsorg og oppvekst. Det er enhetsledere for helse/barnevern, kultur, NAV og kommunalteknisk. Plan og utvikling er direkte underlagt rådmannen. Omsorgsseksjonen består av to sykehjem, ett aldershjem, og hjemmetjeneste som er delt inn i fire områder. Det er ikke institusjonsledere. Under omsorgsleder er det to Salten kommunerevisjon IKS 11
distriktsledere, distriktsleder sør og distriktsleder nord. Under distriktslederne er det til sammen 16 avdelingsledere fordelt på institusjonene og hjemmetjenesten. Oppvekstseksjonen består av 9 skoler, 8 barnehager, samt voksenopplæring og PPT. Under oppvekstleder er det dermed i alt 19 enheter som har hver sin enhetsleder. Teknisk avdeling var inntil 2014 delt i tre deler; plan og utvikling, eiendom og kommunalteknisk. Fra og med 2014 er det opprettet et eget Eiendoms KF. Totalt sett har det vært 52 ledere, med stort og smått. I sak 62/14 fra september 2014 vedtok kommunestyret ny organisering i kommunen fra og med 2015. Det blir da to kommunalsjefer. Rådmannen fikk fullmakt til å iverksette planen og starte arbeidet med videre organisering i samarbeid med arbeidstakerorganisasjonene. Kommunestyret forutsatte at den nye organisasjonen får færre ledere enn dagens modell. Alle driftenhetene vil underlegges de to kommunalsjefene, med unntak av plan og kommunalteknisk. Gjeldende delegasjonsreglement ble vedtatt av kommunestyret 15.09.2010. Reglementet ligger på kommunens hjemmeside. Der står det også at det ble oppdatert og justert i 2011, og sist rettet i 2014. Her delegerer politikerne budsjett- og anvisningsmyndighet til rådmannen. Rådmannen har delegert anvisningsmyndigheten videre til sektorlederne i kommunen, som så har ansvar for å delegere den videre innenfor sine ansvarsområder. Kommunen har ikke en skriftlig oversikt som viser hvem som har budsjett-/anvisningsmyndighet. Økonomisjefen var usikker på om det lar seg gjøre å skrive ut en slik liste fra fakturasystemet i Agresso, og sa at det ikke er noen skriftlig oversikt over hvor mange som anviser. Revisor ba likevel om å få en oversikt over hvem som anviser pr. februar 2015, og fikk da tilsendt en liste med til sammen 38 personer med anvisningsmyndighet. Revisor mottok også en liste med 49 personer som attesterer. Der står det at denne listen er satt opp etter hukommelse. Kommunen har benyttet Agresso fakturasystem med elektronisk anvisning og attestasjon fra og med 2013. Før den tid brukte man Compello fakturasystem, som også hadde elektronisk anvisning. Det gis uttrykk for at datasystemene har medført at en ikke har skriftlige fullmaktsblanketter og like god oversikt over hvem som anviser, som tidligere. Hvem som kan anvise, endrer seg hele tiden. Det kan for eksempel være at når en person med anvisningsmyndighet har ferie, er syk eller har permisjon, så gis fullmakten videre til en annen person i samme avdeling. Dette skjer ofte pr. e-post. Disse e-postene finnes samlet i en perm. Den enkelte sektorleder har ansvaret for hvem som har anvisningsmyndighet på sin sektor. E-postene har dannet grunnlag for å gi tilgang i systemet. I den samme permen er Salten kommunerevisjon IKS 12
det også oversikter fra et par sektorledere som viser hvem som har anvisningsmyndighet på deres ansvarsområde på enkelte gitte tidspunkt. Leder for helse/barnevern har en klar oppfatning av hvem som kan anvise på hennes ansvarsområde. Omsorgsleder og oppvekstleder har også klare oppfatninger av hvem som anviser til vanlig på deres sektorer. Det blir litt uklart når det kommer til hvem som kan attestere og enda mer uklart i forhold til hvem som kan kjøpe inn. Det gis imidlertid uttrykk for at det ofte er sekretærene som legger inn bestillinger i Ajour. En utskrift fra Ajour innkjøpssystem viser at det pr. februar 2015 er 136 personer som har hatt tilgang til systemet siden oppstarten i 2009. Nærmere 70 av disse har aldri brukt Ajour. Av dem som brukt det, har 41 ansatte lagt inn bestillinger mer enn 10 ganger. 19 ansatte har lagt inn bestillinger mer enn 50 ganger. Disse 19 ansatte ser ut til å være bestillere ved utgangen av 2014. Fem av de 19 som benytter Ajour mest, finnes på listen over ansatte som attesterer pr. februar 2015. Fem andre av de 19 som benytter Ajour mest, finnes også på listen over de som anviser pr. februar 2015. Tre av dem arbeider i oppvekstsektoren og to på omsorg. Det foretas en god del innkjøp utenfor Ajour, ved bruk av telefon og e-post. Disse har revisor ikke skaffet seg oversikt over i forhold til hvem som bestiller, attesterer og anviser. Kommunestyret vedtok i september 2013 et innkjøpsreglement som er utarbeidet av Samordnet innkjøp i Salten, og som er en sammenfatning av gjeldende regelverk på innkjøpsområdet. har ikke eget innkjøpsreglement som beskriver kommunens egne rutiner på innkjøpsområdet. Kommunens økonomireglement inneholder ikke bestemmelser som omhandler innkjøpsfunksjonen og anvisningsmyndighet. På kommunens intranett finnes etiske retningslinjer som gjelder generelt sett for de ansatte i kommunen. I disse retningslinjene inngår det at politikere og ansatte skal unngå personlige fordeler som kan påvirke, eller være egnet til å påvirke handlinger, saksforberedelse eller vedtak. Dette er viktig blant annet i forhold til offentlige anskaffelser som gjennomføres av ansatte i kommunen. 5.1.3 Vurdering Delegasjonsreglementet ble politisk behandlet i kommunestyret i 2010. Det var valg i 2011, og denne valgperioden går nå mot slutten. Det betyr at sittende politikere ikke har delegert myndighet til rådmannen, jfr. kommuneloven 39.2, der det står at kommunestyret selv skal vedta reglement for delegasjon av avgjørelsesmyndighet innen 31. desember året etter Salten kommunerevisjon IKS 13
at kommunestyret ble konstituert. Når det nå skal velges nytt kommunestyret høsten 2015, bør reglementet behandles politisk. En grunn til at så mange som 38 ansatte kan anvise i en kommune på Meløys størrelse, er den desentraliserte organiseringen i kommunen. På omsorgsektoren er det et stort antall avdelingsledere, i motsetning til det å ha noen få institusjonsledere. På oppvekstsektoren er det også et stort antall enheter. Ut fra opplysninger som framkom i intervjuene, ville revisor forvente at lista over anvisere, er enda lengre enn den lista revisor fikk oversendt. Det er revisors inntrykk at ledelsen i kommunen ikke har oversikt over hvor mange det egentlig er som kan anvise, og hvem som kan attestere. Dette har en ikke hatt fokus på i de senere år. Dette inntrykket bekreftes når det blir gitt uttrykk for at den tekniske utviklingen med elektroniske løsninger har medført at tidligere tiders oversikter har gått tapt. Det at det innføres elektroniske løsninger, betyr imidlertid ikke at det er mindre viktig enn tidligere å beholde oversikten over hvem som har adgang til fakturasystemene. De elektroniske løsningene bør tvert imot gi en unik mulighet til å holde kontroll på disse forholdene, ved at tilgangen til systemet effektivt kan begrenses. Det vil etter revisors oppfatning være naturlig at når en person med anvisningsmyndighet ikke er tilstede av en eller annen grunn, så anviser nærmeste overordnede. Overføring av anvisningsansvar til andre bør bare skje dersom det tilsettes en vikar for den lederen som er fraværende. Anvisningsmyndigheten bør med andre ord i stor utstrekning knyttes til stillingen og ikke til personen. Bare fem av de 19 som bestiller mest i Ajour, er på lista over de som har adgang til å attestere. Revisors oppfatning er at det i stor grad bør være de som bestiller som attesterer, enten bestillingen skjer i Ajour eller på andre måter. Minst 5 andre som bestiller, står på lista over dem som har adgang til å anvise. Dette bør ikke forekomme. Den som bestiller varer, skal ikke ha mulighet til å anvise det samme kjøpet. Strukturen i arbeidsfordelingen er vanskelig å se, det hele synes ikke gjennomtenkt. I forbindelse med at kommunen nå omorganiseres og det tenkes færre ledere, er det revisors oppfatning at delegasjon av fullmakter og adgang i Agresso og Ajour bør vurderes grundig. Antallet personer som involveres på ulike nivå i innkjøpsprosessene, bør reduseres merkbart. Det bør samtidig foretas en grundig opprydding i tekniske tilganger til systemene. Dette er rådmannens ansvar. Rådmannen er ansvarlig for at kommunen har forsvarlige rutiner på innkjøpsområdet. Kommunen har innført det generelle innkjøpsreglementet som handler om selve anskaffelsesregelverket. Med unntak av generelle etiske retningslinjer som berører også gjennomføringen av anskaffelser, mangler kommunen skriftlige interne innkjøpsregler. Salten kommunerevisjon IKS 14
5.2 Hvilke rutiner har kommunen i forhold til samarbeidet i Samordnet innkjøp Salten? 5.2.1 Revisjonskriterier Av reglementet for medlemskapet i SIIS framgår følgende: kommunen skal så langt det er praktisk mulig søke samarbeid ved inngåelse av leverandøravtaler/rammeavtaler for varer og tjenester rådmennene i de deltakende kommunene sørger for at hver enkelt kommune til enhver tid har en innkjøpsansvarlig innkjøpsansvarlig representerer kommunen i det interkommunale samarbeidet ved å inngå i innkjøpsforumet Innkjøpsansvarlig skal som kommunens representant i det interkommunale innkjøpsforumet søke å ivareta kommunens interesser på en måte som er forenlig med et fruktbart interkommunalt samarbeid Innkjøpsansvarlige skal samtidig legge vekt på at de rammeavtaler som blir inngått interkommunalt har bred oppslutning i kommunen. Det er rådmannen som skal sørge for at hver kommune har en innkjøpsansvarlig- /innkjøpskoordinator. Av instruksen for samarbeidet framgår at koordinatoren skal sørge for at kommunens innkjøp til enhver tid er basert på etiske regler som gjelder for innkjøp, og at disse er kjent for alle ansatte i kommunen. Dataprogrammet Ajour er både et elektronisk bestillerverktøy (e-handel) og et konkurransegjennomføringsverktøy for innkjøp under terskelverdi. I samarbeidet er Ajour forutsatt brukt som verktøy for kjøp på rammeavtaler, til å sende forespørsel og til avvikshåndtering. 5.2.2 Fakta Koordinatorfunksjon og samarbeid i SIIS Det er økonomisjefen i kommunen som er innkjøpskoordinator. Hun har hatt denne funksjonen i tillegg til sin fulle stilling som økonomisjef siden starten av samarbeidet i SIIS i 2008. Det foreligger ingen stillingsinstruks for funksjonen som koordinator. Den er en av flere tilleggsoppgaver økonomisjefen har, i tillegg til å være økonomisjef. Koordinatoren deltar på møter for deltakerkommunene i SIIS innkjøpsforum to ganger i året. Der diskuteres blant annet hva innkjøpssamarbeidet skal fokusere på videre framover, og hvilke rammeavtaler det er behov for å inngå. Hun videreformidler til de ansatte i kommunen når det kommer nye rammeavtaler, og tar opp bruken av dem i ledermøter. Hun ga uttrykk for at det er fullt mulig å ha innflytelse på hva som bestemmes i SIIS. Salten kommunerevisjon IKS 15
Alle de intervjuede ble spurt om de hadde deltatt aktivt i innkjøpssamarbeidet. Leder for helse/barnevern sier at hun deltok i brukergruppe i SIIS ved inngåelse av rammeavtalen for kjøp av vikarleger i 2014. En tidligere ansatt ingeniør på teknisk hadde deltatt i en brukergruppe for en rammeavtale på teknisk område. En av lederne for kjøkken/renhold/ vaskeri sa at hun hadde deltatt i brukergrupper for flere rammeavtaler. Omsorgsleder sa at det hendte de fikk tilbud om å delta, men det er langt til Bodø og ikke så enkelt å få det til. Oppvekstleder sa at hun ikke visste om at noen der hadde deltatt i en slik sammenheng. Alle som ble intervjuet, ble spurt hva de mente om samarbeidet med Samordnet innkjøp i Salten. De aller fleste var tilfredse med at innkjøpssamarbeidet inngår rammeavtaler på vegne av kommunen, og mente at det ville medført svært mye arbeid for kommunen dersom en skulle gjøre alt dette selv. Noen ga uttrykk for at det i så fall ville bety flere stillinger ekstra i kommunen. Det ble også gitt uttrykk for at det er god hjelp å få i samarbeidet og at innkjøpskontoret gjerne vil ha lokale krefter med i brukergrupper. Enkelte mente at de lave beløpsgrensene for konkurranseutsetting og minikonkurranser medfører at man blir unødvendig heftet i forbindelse med mindre prosjekter, og at det derfor må kjøpes inn en del ad hoc lokalt. Samtidig ble det gitt uttrykk for at lokale leverandører kanskje har vært for tilbakeholdne i forhold til å delta i anbudskonkurransene som lyses ut. Bruk av innkjøpsverktøyet Ajour De ansatte i Meløy har fått opplæring i Ajour i to omganger. Første gangen var da Ajour ble innført i 2008/2009. Så var det en runde med opplæring i 2012. Det har ikke vært noen ny opplæring i forbindelse med at Ajour kom i ny versjon på forsommeren i 2014. Den nye versjonen tok mål av seg til å ha forbedringer på områder som det generelt sett har vært mye klager på, spesielt at kataloger har manglet bilder av produktene, og at det i noen tilfeller har vært vanskelig å vite hvilket antall en bestilte av et produkt. Koordinatoren sier at hun ikke har noen oversikt som viser hvem som har fått opplæring i Ajour, og når de i så fall har fått det. Leder for helse/barnevern, ingeniøren fra teknisk enhet, og leder for plan og utvikling sa alle at Ajour innkjøp ikke ble brukt til bestilling av varer i deres seksjon. De sa at ansatte hadde fått opplæring, men det ble for vanskelig å bruke. De bestilte heller varer pr. telefon og pr. e-post. Det gis fra flere hold uttrykk for at Ajour ikke er et godt nok verktøy. At de nevnte seksjonene ikke benytter Ajour kom fram også i 2012 ved revisjonens gjennomføring av overordnet analyse, før nåværende plan for forvaltningsrevisjon skulle lages. En av dem som bruker Ajour mest, etterlyste en brukergruppe som kan arbeide med forbedringer i programmet og gjøre det mer brukervennlig. Blant de enhetene som har benyttet bestillerverktøyet i Ajour i nevneverdig grad, finner vi den tidligere eiendomsavdelingen (som nå er skilt ut som KF), omsorgskontorene for nord Salten kommunerevisjon IKS 16
og sør, lederne ved kjøkken/vaskeri/renhold i omsorgssektoren, hjemmetjenestene sør, Ørneshaugen bofellesskap, 6 barnehager (av totalt 8), 5 skoler (av totalt 9), samt sentraladministrasjonen. Kjøkken/vaskeri/renhold er sterkt representert på bestillinger i Ajour. Dette er vareslag som bestilles ofte og relativt regelmessig. Konkurranseverktøyet i Ajour er lagt til rette for sending av forespørsler ved kjøp under anbudsgrensen på områder der det ikke er rammeavtale. Det er den tidligere eiendomsavdelingen og adm. omsorg nord som i hovedsak har benyttet konkurranseverktøyet. Omsorgsleder sa at ved innkjøp av senger, som det ikke er rammeavtale på, hadde han fått hjelp av Samordnet innkjøp til å sende forespørsler i Ajour, og til å gjennomføre innkjøpene. Ajour er også ment å skulle brukes for å sende avviksmeldinger. Det gis uttrykk for at denne funksjonen blir lite brukt, men at avvik tas opp via andre kanaler. En del av klagene formidles internt i kommunen og det er uvisst om de kommer videre til innkjøpskontoret i Bodø. 5.2.3 Vurdering Det er sterkt begrenset hvor mye tid og ressurser økonomisjefen har mulighet til å bruke på koordinatorfunksjonen. I samarbeidsavtalen med SIIS er det lagt opp til at denne funksjonen bør tillegges langt mer ressurser enn hva som er tilfelle i. Samarbeidet med SIIS bør ivaretas i tråd med avtalen som kommunen har inngått. Det at tiden ikke strekker til for koordinatoren, kan være en medvirkende årsak til at det synes å være relativt liten deltakelse fra ansatte i kommunen i brukergrupper. Koordinatorrollen er viktig som pådriver for å få dette til i praksis. Innkjøpskontoret i Bodø ønsker slik deltakelse, og medvirkning fra kommunen vil ha betydning for å spille inn lokale behov og øke sjansene for at lokalt næringsliv kan delta i konkurransene. Det er revisors inntrykk at de intervjuede har mange positive tanker i forhold til Samordnet innkjøp i Salten og ser at kommunen har stor fordel av å delta. At lave beløpsgrenser for konkurranseutsetting og minikonkurranser virker hemmende og stjeler tid, er ikke et resultat av innkjøpssamarbeidet, men en følge av selve regelverket for offentlige anskaffelser. Hele regelverket er for tiden til vurdering og det er foreslått endringer i beløpsgrenser for konkurranse og protokollskriving. Ny lov avventes, inntil videre gjelder regelverket fra 2007. Det framgår tydelig av brukerstatistikken fra Ajour og også i intervjuene, at Ajour ikke brukes i alle deler av kommunen. Deler av kommuneorganisasjonen benytter ikke bestillingsverkstøyet, og det er svært få som benytter konkurranseverktøyet. Det ligger i samarbeidsavtalen med SIIS at Ajour skal benyttes både til bestilling og ved forespørsler. Innkjøpsarbeidet bør organiseres slik at kommunen får mest mulig uttelling av samarbeidet i SIIS. Salten kommunerevisjon IKS 17
Dataprogrammet Ajour har helt klart en del svakheter, og mange sliter med å bruke det. En del av problemene kan fjernes ved at de som velges ut til å benytte Ajour, får bedre opplæring. Andre problemer kan på sikt fjernes ved at brukerne er aktive i samarbeidet og gir konstruktive tilbakemeldinger til innkjøpskontoret på hva som ikke er bra nok. Her har også innkjøpskontoret et ansvar i å ta brukerne mer med på råd. Antallet bestillere bør holdes så lavt som mulig, for å sikre at de som bestiller, opparbeider en god rutine. Bestillerne bør fordeles slik at Ajour brukes for hele organisasjonen. Avviksmeldinger bør sendes i Ajour. På den måten kommer klagen videre til leverandøren, som i mange tilfeller er rett adressat. Det er også viktig at innkjøpskontoret får direkte beskjed når ting ikke fungerer. 5.3 Er kommunens praksis i tråd med inngåtte rammeavtaler? 5.3.1 Revisjonskriterier I forskriften til Lov om offentlige anskaffelser, 6.1.3 framgår det hvem som kan bruke en rammeavtale: Kontrakter innenfor en rammeavtale kan bare inngås mellom de opprinnelige partene i rammeavtalen, og uten at det gjøres vesentlige endringer i de opprinnelige avtalevilkårene I 6.1.5 presiseres det at rammeavtalen forplikter: Oppdragsgiver må ikke misbruke rammeavtaler eller anvende dem på en måte som hindrer, begrenser eller vrir konkurransen. Det er med andre ord fastsatt i forskriften til Lov om offentlige anskaffelser hvem som kan og skal bruke rammeavtalen. er forpliktet til å benytte de rammeavtalene som SIIS har inngått på vegne av kommunen. 5.3.2 Fakta Ordinære rammeavtaler Av leverandørreskontroen for 2013 framgår det at handlet på minst 23 ordinære rammeavtaler inngått av SIIS på vegne av. Til sammen kjøpte kommunen for anslagsvis 30 mill. kr. inkl. mva. fra disse leverandørene i 2013. På 14 av rammeavtalene ble det kjøpt for beløp over anbudsgrensen på 0,5 mill. kr. eks. mva. i løpet av 2013. Kjøp fra de langt fleste av disse leverandørene vil overskride anbudsgrensen i løpet Salten kommunerevisjon IKS 18
av det 4-årsperspektivet som skal legges til grunn ved beregning av kostnaden på fortløpende kjøp fra en leverandør, jfr. forskriftens 2.3.10. I de ordinære rammeavtalene inngår i hovedsak følgende varegrupper: IKT og kontorutrustning mobiltelefoner, Ipad er, PC,er bærbare og stasjonære elektrisk kraft dagligvarer apotekvarer rengjøringsmidler, tørk- og toalettpapir medisinsk forbruksmateriell medisinske instrumenter institusjonsmøbler, kontorstoler frukt og grønt maling og beslektede interiørprodukter skolemateriell meieriprodukter bensin og drivstoff, fyringsolje, smøreprodukter formingsmateriell betongvarer, kummer og rør arbeidstøy, verneutstyr fisk og fiskeprodukter filter og reimer til tekniske anlegg brune og hvitevarer, småelektrisk, lyspærer helsevikarer Kommunen har så langt revisor kan se, i stor grad brukt rammeavtalene og ikke handlet for store beløp hos leverandører utenfor avtale. Det finnes dog kjøp fra leverandører som ikke inngår i rammeavtaler på områder der rammeavtale burde vært benyttet. Det er bl.a. kjøpt for nærmere 0,9 mill. kr. til sammen hos lokale dagligvarekjeder. Dette er nok i stor grad ad hoc kjøp. To av dem som kjøper inn regelmessig i Ajour ble spurt om de noen gang sjekket at prisene på faktura stemmer med prisene i rammeavtalen. Den ene hadde aldri sjekket det, mens den andre hadde gjort dette mange ganger og funnet avvik som ble tatt opp med leverandøren. I mange tilfeller skyldes avviket at nye varelister ikke er lagt ut i tide i Ajour. I rammeavtalen for kjøp av helsevikarer til omsorgstjenesten er det mange viktige forhold som garanteres av leverandøren, blant annet at personellet er autorisert og at de får den lønn de har krav på. Det opplyses at de som leier inn, sjekker at personellet er autorisert. Det sjekkes også at vikarene får den lønna de skal ha man oppdaget med den forrige leverandøren at dette ikke alltid var tilfelle. Salten kommunerevisjon IKS 19
Parallelle rammeavtaler I tillegg til ordinære rammeavtaler kommer kjøp på parallelle rammeavtaler. I 2013 ble det gjort innkjøp fra minst sju leverandører som inngikk i parallelle rammeavtaler. Det er ikke mulig å anslå uten mer omfattende undersøkelser hva kjøpet på parallelle rammeavtaler beløp seg til. Det skyldes at flere av disse leverandørene sannsynligvis også har levert til byggeprosjekter i kommunen i 2013, da etter åpne anbudskonkurranser. I de parallelle rammeavtalene som er benyttet, inngår blant annet byggevarer inkl. trelast og verktøy, rørleggertjenester, elektrikertjenester og konsulenttjenester. Nedenfor følger noen eksempler på bruk av parallelle rammeavtaler. Installasjon ved Vallsjøen sykehjem SIIS inngikk parallell rammeavtale for elektrikertjenester på vegne av med to leverandører i prioritert rekkefølge. En lokal leverandør hadde 1. prioritet. Beløpsgrensen for minikonkurranse var 50 000 kr. eks. mva. Det blir opplyst at det ble innhentet tilbud på installasjon ved Vallsjøen sykehjem pr. e-post fra det lokale firmaet, som ga et tilbud like under 0,2 mill. kr. eks. mva. Det synes ikke å ha vært gjennomført minikonkurranse. Forespørsel og protokoll for kjøpet foreligger ikke, heller ikke det konkrete tilbudet fra leverandøren. En faktura for oppdraget er på vel 0,5 mill. kr. inkl. mva. Det opplyses at årsaken til at det hele ble så vidt kostbart, var at det dukket opp flere mangler som måtte rettes opp underveis. Revisor har ikke undersøkt om det er flere fakturaer knyttet til dette oppdraget, i så fall er det ingen enkeltfaktura på over 0,1 mill. kr. Totalt kjøp fra denne leverandøren er nesten 2,5 mill. kr. inkl. mva. i 2013, med over 170 relativt små faktura. Den andre leverandøren i avtalen har fakturert under kr. 30 000,- total i 2013. Nytt utstyr til aktivitetshus ved Ørnes skole I forbindelse med ombygging av aktivitetshuset ved Ørnes skole fikk skolen selv oppgaven med å kjøpe inn utstyr til det nye bygget. Skolen inviterte tre leverandører til innledende møte der behovet ble framlagt, bl.a. lister over utstyr. De tre leverandørene inngikk alle i en parallell rammeavtale på byggevarer som SIIS hadde inngått på vegne av. Alle tre leverte tilbud, hvorav det høyeste var på 0,67 mill. kr. inkl. mva. Kommunen valgte det laveste tilbudet som var 0,6 mill. kr inkl. mva. I etterkant ble listene supplert med noe mer utstyr. Fakturaen var på 0,67 mill. kr. inkl. mva. Det foreligger ikke protokoll for kjøpet, men skolen har sendt likelydende brev til alle deltakerne om tildeling med begrunnelse. Prosjektering varmesentral Glomfjord skole Kommunen sendte forespørsel på e-post til en leverandør vedrørende prosjektering av ovenstående. Leverandøren inngikk som en av tre leverandører i rammeavtale på VVSprosjektering. Den forespurte leverandøren var prioritert først på lista. Kommunen mottok et tilbud på 0,19 mill. kr. Dette er tett under grensen for minikonkurranse som var 0,2 mill. kr. i denne avtalen. Kommunen har gjort avrop i henhold til rammeavtalen via Ajour. Forespørsel og tilbud foreligger. Det foreligger ikke protokoll for kjøpet. Salten kommunerevisjon IKS 20
5.3.3 Vurdering Ordinære rammeavtaler Når det gjelder bruk av ordinære rammeavtaler, er benyttelsesgraden høy i kommunen. Tallene for kjøp på de enkelte rammeavtalene viser at kommunen har behov for de rammeavtalene som SIIS har inngått på vegne av kommunen. Lekkasje til lokale dagligvarebutikker kan aldri unngås helt, men nesten 1 mill. kr. bare i 2013 er ganske mye. Det er revisors oppfatning at bedre organisering av innkjøpsfunksjonen i kommunen kan rette opp noe av dette. Det er viktig at de som bestiller varer, tar stikkprøver for å sjekke at pris stemmer med det som er avtalt i rammeavtalen. Parallelle rammeavtaler Flere av de parallelle rammeavtalene inngått på vegne av har blitt brukt i 2013. Det er imidlertid litt forskjellig hvordan en har vurdert kravet om å gjennomføre minikonkurranse. Installasjon ved Vallsjøen sykehjem I utgangspunktet burde det vært gjort en mer grundig vurdering av arbeidets omfang før det ble innhentet tilbud til elektrikerarbeidene på Vallsjøen sykehjem. Uansett var tilbudet langt over grensen for minikonkurranse, som var 50 000,- kr. eks. mva. Den lokale leverandøren som ble forespurt, hadde førsteprioritet på lista og kunne dermed brukes uten videre til alle oppdrag under kr. 50 000,-. I dette konkrete tilfellet kan det godt være at oppdraget ville vært av interesse også for den andre leverandøren i avtalen som ikke er representert lokalt. Denne anskaffelsesprosessen er ikke i tråd med lov og forskrift og ikke i tråd med det som er avtalt i den parallelle rammeavtalen. Det er vanskelig å finne ut hva som egentlig har skjedd her, kravet til gjennomsiktighet og dokumentasjon er ikke oppfylt. I 2013 var det to forskjellige parallelle rammeavtaler for Meløy der leverandøren på 2. prioritet omtrent ikke ble benyttet i det hele tatt. Den ene var på elektrikertjenester og den andre på rørleggertjenester. Ikke-stedlige leverandører kan tenke det er for lang vei til Meløy, og derfor ikke være interesserte i å gi tilbud. Det skal uansett gjennomføres minikonkurranse når et oppdrag helt klart vil overskride beløpsgrensen for minikonkurranse. Kommunen bør kunne dokumentere at minikonkurranse er gjennomført, og protokoll bør foreligge for alle kjøp over kr. 100 000,- Nytt utstyr til aktivitetshus ved Ørnes skole I tilfellet med innkjøp av utstyr til aktivitetshuset ved Ørnes skole, er det en parallell rammeavtale med tre deltakere, der grensen for minikonkurranse er kr. 50 000,-. Skolen har gjennomført denne konkurransen ved å forespørre alle tre leverandørene. Sluttbeløpet og også et av de opprinnelige tilbudene er over anbudsgrensen på 0,5 mill. kr. eks. mva. Salten kommunerevisjon IKS 21
Samtidig ligger det en rammeavtale i bunnen. Kommunen sto fritt til å vurdere om dette kjøpet skulle gjøres innenfor rammeavtalen eller legges ut på åpent anbud. Etter revisors oppfatning er dette kjøpet innenfor lov og forskrift, og i tråd med avtalen med SIIS. Det mangler bare en standard protokoll. Prosjektering varmesentral Glomfjord skole Anskaffelsen av konsulenttjeneste til prosjektering av varmesentral ved Glomfjord skole er i tråd med lov og forskrift og avtalen med SIIS, med unntak av at protokoll med vurdering ikke foreligger. Tilbudet ligger hårfint under grensa for minikonkurranse, og det burde kanskje vært vurdert minikonkurranse i dette tilfellet. 5.4 Er kommunens praksis i tråd med lov om offentlige anskaffelser for innkjøp som ikke omfattes av rammeavtale? 5.4.1 Revisjonskriterier Forskrift til Lov om offentlige anskaffelser gir detaljerte retningslinjer for anskaffelsesprosessen. Forskriften deler anskaffelsesprosedyrene inn i tre ulike kapitler I, II og III. Del I er de alminnelige bestemmelsene som gjelder alle anskaffelser, del II gjelder anskaffelser under terskelverdiene samt uprioriterte tjenester, og del III gjelder anskaffelser over EØSterskelverdiene. Helse- og sosialtjenester og juridiske tjenester er uprioriterte tjenester (vedlegg 6 til forskriften). Konkrete krav til valg av anskaffelsesprosedyre (beløp er eks. mva.): Beløp 10 000-100 000 Tre leverandører bør forespørres Ikke krav om protokoll Ikke krav til kunngjøring Beløp 100 000-500 000 Tre tilbud bør dokumenteres skriftlig Krav om protokoll Ikke krav til kunngjøring Beløp 500 000 - EØS-terskel Krav om anbud Krav om anbudsprotokoll Krav til kunngjøring i DOFFIN Beløp over EØS - terskel Krav om anbudsutlysing i hele EØS-området, reglene i forskriftens Del III skal følges. For uprioriterte tjenester vil reglene for kjøp under EØS-terskelverdi gjelde (forskriftens del I og II). Før en velger anskaffelsesprosedyre, er det nødvendig å beregne anskaffelsens verdi. Dette gjøres på grunnlag av det samlede beløp eksklusive mva. som kommunen kan komme til å betale for det som inngår i anskaffelsen, jfr. forskriftens 2.3.1. Det er ikke tillatt å dele opp Salten kommunerevisjon IKS 22
en anskaffelse for å unngå at en kommer over en terskelverdi som er bestemmende for hvilken anskaffelsesprosedyre som skal følges, jfr. forskriftens 2.3.4. Dersom en anskaffelse løper over lengre tid, men er avgrenset innenfor 48 måneder, skal hele anskaffelsen tas med i det samlede beløpet for anskaffelse, jfr. 2.3.9. For tidsubegrensede tjenestekontrakter eller tjenestekontrakter med en løpetid på mer enn 48 måneder, hvor det ikke er fastsatt en samlet pris, skal beregningsgrunnlaget være den månedlige rate multiplisert med 48, jfr. 2.3.10. For kjøp over 100 000 skal leverandøren etter forskriftens 3-3 og 3-4 legge fram skatteattest og HMS-erklæring. Kravene til innhold i protokoll framgår av forskriftens vedlegg 3 (kjøp mellom 0,1-0,5 mill. kr. eks. mva.) og vedlegg 4 (kjøp over 0,5 mill. kr. eks. mva.) 5.4.2 Fakta Under denne problemstillingen tar vi for oss innkjøp på områder der det ikke er rammeavtaler, og der kommunen selv må gjennomføre hele innkjøpsprosessen. Først refereres fakta vi har samlet inn om ulike innkjøp. I kapittel 5.4.3 har vi vurdert innkjøpene i forhold til regelverket. Vikartjenester helsepersonell Omsorgssektoren har i 2013 kjøpt vikartjenester, i hovedsak sykepleiere, fra vikarbyrå for 4,4 mill. kr. Av dette er 3,9 mill. kr. kjøp fra et byrå som inngikk i rammeavtale fram til sommeren 2013. I 2014 er det kjøpt fra samme leverandør for 2,5 mill. kr. spredt utover hele året. Det ble opplyst at dette var vikarer som kommunen tidligere hadde benyttet, som var kjente i kommunen, og at en derfor har benyttet noen av dem helt fram til begynnelsen av 2015. Man har dessuten avventet beskjed fra SIIS om ny avtalepartner. Ny ordinær rammeavtale med nytt byrå trådte i kraft sommeren 2014. Det ble kjøpt for vel 1 mill. kr. fra det nye byrået utover høsten 2014. Andre halvår 2013 og første halvår 2014 har kommunen kjøpt vikartjenester for flere millioner kr. uten rammeavtale. Kjøpet har ikke vært ute på anbud. Omsorgsleder sa at en har forsøkt å ha egen vikartjeneste i kommunen, men at det ikke fungerte. En har nå to årsverk ekstra i forhold til turnusen for å kunne avhjelpe noe av behovet selv. Kjøp av advokattjenester til barnevernet Fra et advokatfirma ble det i 2013 kjøpt tjenester for i underkant av 0,6 mill. kr. inkl. mva. Dette er en tjeneste som kjøpes hvert år, og samme firma har vært benyttet i lengre tid. Kjøpet har ikke vært konkurranseutsatt. Kjøp av konsulenttjenester barnevern Kommunen kjøpte i 2013 konsulenttjenester for i underkant av 1,8 mill. kr. innenfor Salten kommunerevisjon IKS 23
barnevern, fra to ulike konsulenter. Fra den ene kjøpte man for 1,2 mill. kr. Dette er kjøp som har blitt gjort i mange år, og som bare har blitt videreført uten konkurranseutsetting. Kjøpet fra den største leverandøren ble avsluttet våren 2014, men ble så tatt opp igjen for en kortere periode. Konsulentene har levert tjenester som hører inn under kommunale oppgaver i barnevernet, blant annet tilsyn i fosterhjem. Taksering av verker og bruk I forbindelse med taksering av eiendommer ble det kjøpt takseringstjenester. Dette kjøpet ble håndtert av SIIS som la det ut på Doffin som åpen nasjonal anbudskonkurranse midt i 2012, med en antatt verdi på 0,3-0,7 mill. kr. eks. mva. og med tre vektede tildelingskriterier. Konkurransen ligger på Doffin. Det foreligger protokoll som viser hvem som var til stede ved tilbudsåpningen, at det var fem tilbydere, oppsett for hvordan de ulike tilbyderne er vektet, og en konklusjon om hvem som vant konkurransen. Protokollen er underskrevet av to personer på innkjøpskontoret. Økonomiprosjekt 2013 konsulenttjeneste Kommunen sendte skriftlig forespørsel på e-post til tre leverandører med beskrivelse av hva som skulle leveres. Kostnaden skulle være innenfor 0,5 mill. kr. eks. mva. Bare en av leverandørene ga et tilbud. Det var på 0,48 mill. kr. eks. mva. pluss reise- og oppholdskostnader. Det ble ikke skrevet protokoll. I løpet av året kom det faktura for i alt 0,9 mill. kr. inkl. mva. fra dette firmaet. Revisor har ikke undersøkt om alle disse regningene kan henføres til dette ene prosjektet, og fikk heller ikke svar på det i intervju. Kjøp av transporttjenester til omsorg og oppvekst Kommunen har i 2013 kjøpt transporttjenester for 1,8 mill. kr. (inkl. 8 % mva) fra et og samme firma, uten at dette har vært konkurranseutsatt. Det omfatter kjøp både fra oppvekst- og omsorgsektoren i, blant annet skolekjøring med rullestolbil. Det er løpende kjøp over flere år. Septiktømming har i mange år hatt kontrakt med et maskinfirma om septiktømming. I 2013 er det faktura for nærmere 0,9 mill. kr. inkl. mva. fra dette firmaet. Denne tjenesten har ikke vært ute på anbud. I 2014 ble kontrakten forlenget for ett år i påvente av anbudsutlysing. Det arbeides nå sammen med firmaet for å få oversikt over alle tanker/kummer som skal tømmes. Det er nødvendig for å få et konkurransegrunnlag. Brøyting og sandstrøing Tidlig på høsten i 2011 hadde kommunen brøyting og sandstrøing 2011-2015 ute på anbud som åpen nasjonal anbudskonkurranse. Utlysingen ligger på Doffin. Det ble lyst ut i alt 10 roder. Det var tre ulike tildelingskriterier. Det foreligger protokoll som viser hvem som var til stede ved anbudsåpningen, at det kom inn 12 tilbud, rangering av og valg av leverandører til de ulike rodene, samt en kort begrunnelse. Protokollen er underskrevet. Salten kommunerevisjon IKS 24