Praksis i kommunene hvordan få til god medvirkning? Gro Sandkjær Hanssen, Norsk institutt for by- og regionforskning

Praksis i kommunene hvordan få til god medvirkning? Gro Sandkjær Hanssen, Norsk institutt for by- og regionforskning

Grunnlag

Dagens arealplanlegging: Utbyggerstyrt (-initiert) og fremforhandlet Demokratisk korrektiv Ovenfra: politisk styring Nedenfra: medvirkning (sivilsamfunn, handelsstand, organiserte interesser)

Hvorfor medvirkning som demokratisk korrektiv? BEDRE RESULTAT Lokal, unik kunnskap kanaliseres inn (tidlig) Mer informerte politiske beslutninger Bedre resultat, mer hensiktsmessig by- og stedsutvikling Korrigere for eksternaliteter av markedsmekanismer (sikre kollektive goder) BEDRE DEMOKRATI OG MER LEGITIM BYUTVIKLING Hvem er byen og stedet til for? Alle interesser og grupper bør høres Styrke tilliten mellom folk og folkevalgte STYRKER ENGASJEMENTET, TILLITEN OG FELLESSKAPET Større eierskap Vitalisere lokaldemokratiet BEMYNDIGELSE (EMPOWERMENT) Innbyggerne som meningsberettiget i utformingen av samfunnet også de fysiske omgivelsene de lever i

Deltakelsesstigen, inspirert av Arnstein (1969)

Dagens lovkrav (PLAN: Klageadgang) (Informasjonsmøter/ folkemøter) (Innbyggerinitiativ) PLAN: Annonsering av oppstart Alle planer (nå også kommuneplan) Planprogram PLAN: Høring, offentlig ettersyn Alle planer, planprogram (Eldreråd Råd for funksjonshemmede) BLÅTT = Lovpålagt GRÅTT= Anbefalt

Hvordan ivaretas medvirkning i praksis?

Overordnede kommunale planprosesser Vanskelig å skape engasjement temaene blir ofte for store, lite konkrete Mye bruk av folkemøter fremmedgjørende for mange Manglende spor-sak -rutiner Manglende spor-innspill rutiner Innbyggerundersøkelsen til KS: savner generelt muligheten til å påvirke mellom valg

Noen klarer det kommuneplanen i Svelvik Forberedelses- og utformingsfasen: Kaste-ball-gruppe Fotokonkurransen Mitt Svelvik Sande vgs - layout Nyhetsbrev (!) og media Stedsanalyse Spørreundersøkelse Høringsfasen: 22 gjestebud 4 temamøter: - Underholdning - Gruppearbeid Informasjonsmøte Brukt i videregående og ungdomskole - høringsinnspill fra elevråd Arealdelen: Utformingsfase: 8 gjestebud 70 deltakere Høringsfase: planlegges ny runde

Noen klarer det kommuneplanen i Svelvik Forberedelses- og utformingsfasen: To ressursgrupper ( Kaste-ball ) Fotokonkurransen Mitt Svelvik Sande vgs - layout Nyhetsbrev (!) og media Stedsanalyse Spørreundersøkelse Høringsfasen: 22 gjestebud: 140 deltok 4 temamøter: - Underholdning - Gruppearbeid Informasjonsmøte Brukt i videregående og ungdomskole - høringsinnspill fra elevråd Arealdelen: Utformingsfase: 8 gjestebud 70 deltakere Høringsfase: planlegges ny runde Vi er alle klar for et nytt gjestebud når arealplanen legges ut. Uavhengig om dere inviterer eller ikke (gjestebudsvert)

Overordnede kommunale planprosesser SUKSESSFAKTORER: Metode: Bredspektret meny av medvirkningstiltak med både spissede tiltak og brede arenaer Gi en oversikt over hvor i planprosess medvirkningstiltak og innspill er Møte folk der de er Konkrete saker tydelige konsekvenser Organisering: Demokratikoordinator i kommunen (som i Sverige + i Fredrikstad) Kommunen etablerer en felles arena i sivilsamfunnet (lokalsamfunnsutvalg) Faste råd Holdning: Medvirkning som ressurs, ikke plikt Involvering av innbyggere i kommuneplanens samfunnsdel kan redusere utfordringer knyttet til medvirkning i reguleringsplaner

Områdereguleringer, kommunedelplaner

Plansmie Rakkestad, 2011 Hvorfor: Ønsket å involvere hele lokalsamfunnet i utviklingen av en plan for fortetting og bærekraftig stedsutvikling i Rakkestad sentrum. I forkant: idedugnad, facebookdebatt, Lokalavis og informasjonsavis Plansmia : Et folkemøte med 150 fremmøtte, foreløpig skisse over sentrum presentert Åpent hus på kulturhuset to hele dager, alle kunne snakke med fagteamene innspill registrert på spørreskjemaer + gule lapper. Et hundretalls deltok Rundt 20 avtalte møter med offentlige etater, næringsliv, org og grunneiere. Styringsgruppemøter hvor folkevalgte deltok. Et avsluttende folkemøte: ferdig utformet planutkast presentert og diskutert, og et stort flertall støttet planutkastet. Konkurranse om beste sentrumsidé: utlyst på forhånd, og vinneren ble kåret på siste folkemøte

Plansmie Rakkestad, 2011 Resultat: Tegnet et planutkastet som viste Visjonen for sentrum 2031. Kommunens rapport: man fikk gjennom denne plansmia mange skriftlige innspill, mye debatt og ny kunnskap inn i planprosessen. Rådmannen (intervju 7.2.2013): trekker spesielt frem to konkrete innspill som de ikke hadde fanget på annet vis: Hva er «sentrum»? Kommunens og innbyggernes oppfatninger stemte ikke overens. Ønske om kjøpesenter lagt inn i sentrumsgaten, og ikke plassert utenfor. Dette ble lagt inn i visjonen Visjonen skal nå legges til grunn for arbeidet med reguleringsplanarbeidet for sentrum.

Detaljreguleringer Engasjementet vekkes på dette plannivået men ofte sent! Forhandlingsplanlegging mellom forslagstiller og kommune (opp til 90 % private planer) vanskelig å være informert Kunngjøring av oppstart ikke tilstrekkelig invitasjon Mangel på tidlig medvirkning: Oppleves som en hermetisk lukket prosess mellom kunngjøring og offentlig ettersyn/høring Ved privat innsending av planer, legger forslagstiller vanligvis til rette for medvirkning utover lovens minstekrav? (plansjef/-ansvarlig 2013)

Høringer den viktigste kanalen Høringer - den viktigste kanalen Deltatt på åpne møter 47 Kontaktet en politiker eller planlegger direkte 56 Sendt høringsinnspill 66 0 20 40 60 80 100

Høringer hyppigere brukt Høringer hyppigere brukt

Men - høringer kommer for sent Men - høringer kommer for sent Alle aktørgrupper (politikere, utbyggere, planleggere, innbyggere) er enige om at offentlig ettersyn/høring kommer for sent! Innbyggerne tildelt en protesterende rolle ikke en konstruktiv rolle. Politikerkontakt viktig men knyttet til vedtaksfasen, og aktiveres ofte for å stoppe en plan Vanskelig å påvirke resultat: Rammene for prosjektet endres sjelden, bare små justeringer Lokale aktører defineres som NIMBY for å ufarliggjøres Politikere føler seg mer bundet av utbyggingsavtaler, enn av innspill

Hvorfor så lite tidlig medvirkning? Hvorfor så lite tidlig medvirkning? PBL gir stort fortolkningsrom «Det er et krav i PBL til medvirkning, men den kan gjøres så liten, eller den kan gjøres så stor. Så det er vi som er med på å definere om den bør være stor eller liten» (Intervju med konsulent som har gjennomført flere områdereguleringer for kommuner) Så tar man opposisjonen via den byråkratiske veien, og maler den i stykker i løpet av et par års saksbehandling. Det er for å være litt brutal, men det er sånn vi føler det. Det virker nesten som at man bevisst bruker et vanskelig språk og masse papirer og uttalelser, for å hale det ut og trenere (styreleder i borettslag)

Ulike holdninger hos aktørgruppene Hvorfor så lite tidlig medvirkning? Ulike holdninger 100 90 Prosent som oppgir at det er svært viktig å sikre medvirkning fra lokalsamfunnet i reguleringsplanlegging 77 80 80 70 60 76 78 50 40 42 30 20 10 0 Planleggere Politikere Utbyggere 29

Alltid behov for demokratiske korrektiv nedenfra for å sikre kollektive hensyn?

Også utbyggere ser at medvirkning kan bidra positivt Bedre resultat? I hvilken grad bidrar medvirkning til (2013): 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 78 42 96 94 94 94 50 51 Tidlig løsning av konflikter 71 30 44 46 Bedre løsninger i det enkelte prosjekt 57 27 72 16 54 20 Raskere saksbehandling av innsendt plan Utbyggere Politikere (planutvalg) Plansjef Andel som svarer «I stor grad»/ «i noen grad»

Hvordan få til god medvirkning i reguleringsplanlegging? SUKSESSFAKTORER: Kommunen stiller krav til private forslagsstillere om tidlig medvirkning utover minstekravet for eksempel dialogmøter Synliggjøring + spor-sak Å ha et mottaksapparat for medvirkningsinitiativ fra innbyggerne å avvise slike initiativ svekker tilliten til planprosesser og til lokaldemokratiet i stort Holdningsendring: Se potensialet i innbyggernes engasjement og mobilisering

Hvordan få til gode og effektive planprosesser? - Hvem er brukere av PBL 2008? Flere brukergrupper Kommuner Utbyggere, forslagstillere Innbyggere! (som berørte, og som samfunnsborgere) Brukerne har ulike behov Utbyggere: raskere saksgang Kommunene: tid til å kvalitetssikre Innbyggere: tid til å engasjere seg og kanalisere inn kunnskap og preferanser Forenkling og mer effektiv planlegging for hvem? For utbyggere: i å realisere sine utbyggingsprosjekt og inntjeningskrav? For kommunene: i å nå politiske mål om kvalitativ god byutvikling, som i tillegg til boligproduksjon også sikrer kollektive goder som blågrønn struktur, sosial infrastruktur, møteplasser etc? For innbyggerne: i å kanalisere inn lokalkunnskap, slik at fortetting/ arealbruksendringer ikke forringer området, men øker områdets kvaliteter?

Hvordan få til gode og effektive planprosesser? Tidlig medvirkning Våre studier viser mange eksempler på at tidlig medvirkning bidrar til mer konstruktive planprosesser, hvor man unngår «omkamper» Bidrar til å styrke kunnskapsgrunnlaget i planen + får tidligere opp behov for kartlegginger av biomangfold etc. Mangel på medvirkning svekker ofte tilliten til planprosessen og man bruker politikerkanalen for å stoppe planen Men effektive planprosesser krever også tydeligere politisk styring og bruk av hierarkiske planvirkemidler Sikre at det er sammenheng mellom overordnede planer og reguleringsplaner Gir forutsigbare rammer for planinitiativ nedenfra Bedre ivaretakelse av kollektive hensyn (også svake hensyn) Forutsetter også at private forslagstillere forholder seg til overordnede planer og man unngår dermed for mange runder (for eksempel RIPP, Oslo)

Takk for oppmerksomheten! gro.hanssen@nibr.no