Rusomsorg og psykisk helse

Rusomsorg og psykisk helse Del 1 Tildeling av bolig, oppfølging av nabomiljø og oppfølging i bolig - Porsgrunn kommune - Forvaltningsrevisjonsrapport nr: 705029 2012

Innholdsfortegnelse Sammendrag... iii 1 Innledning... 7 1.1 Bakgrunn og rammer... 7 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier... 7 1.3 Avgrensing... 9 1.4 Metode og kvalitetssikring... 9 1.5 Høring... 9 2 Kommunens boligsosiale arbeid... 10 2.1 Kommunens pålagte oppgaver... 10 2.2 Analyse av KOSTRA tall på bolig... 11 2.3 Tilbud og etterspørsel av kommunale utleieboliger... 13 3 Vedtak i bystyret om bomiljø i kommunale utleieboliger... 15 3.1 Bosetting på Bjørntvedt... 15 3.2 Evaluering av praksis med spredt bosetting... 17 3.3 Rapportering tilbake til bystyret... 17 3.4 Revisors vurderinger... 18 4 Tildeling av bolig... 19 4.1 Rutiner og praksis ved tildeling av bolig... 19 4.2 Revisors vurderinger... 23 5 Oppfølging av kommunens plikter som utleier... 24 5.1 Krav til ro og orden... 25 5.2 Oppfølging av husleieinnbetalinger... 26 5.3 Nærmiljøarbeid... 26 5.4 Revisors vurderinger... 28 6 Hjelp for å mestre bosituasjonen... 29 6.1 Fakta om hjelpetiltak for å mestre bosituasjonen... 29 6.2 Revisors vurderinger... 31 7 Revisors konklusjoner og anbefalinger... 32 7.1 Konklusjoner... 32 7.2 Anbefalinger... 34 Litteratur og kildereferanser... 35 I. Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse... 36 II. Vedlegg 2: Revisjonskriterier... 39 III. Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring... 45 IV. Vedlegg 4: Husbankmidler videretildelt av kommunen... 47 Telemark kommunerevisjon IKS i

V. Vedlegg 5: Boliger kommunen leier av stiftelsen... 48 VI. Vedlegg 6: Utgifter til kommunalt disponerte boliger... 49 Telemark kommunerevisjon IKS ii

Sammendrag Rusomsorg og psykisk helse del 1 Porsgrunn kommune Forvaltningsrevisjon er bestilt av kontrollutvalget i Porsgrunn. I plan for forvaltningsrevisjon var rusomsorg og psykiske helsetjenester vedtatt som prosjekt nummer fire. Kontrollutvalget ønsket å prioritere frem dette prosjektet og at det også skulle omhandle håndtering av bomiljø i kommunale utleieboliger og oppfølgingen som gis innenfor rusomsorgen for å mestre bosituasjonen. Prosjektet er todelt. Dette er delrapport 1 hvor det er fokus på kommunens boligsosiale arbeid. Rapporten omhandler håndtering av bomiljø generelt, boligtildeling og oppfølging av leieforhold, og tiltak for å mestre bosituasjonen. Utgangspunktet for undersøkelsen er personer med ruslidelse eventuelt i kombinasjon med psykiske lidelser. I del 2 ser vi nærmere på arbeidet innen rusomsorg og psykiske helsetjenester. I del 1 har vi undersøkt følgende problemstillinger: 1. Kommunens boligsosiale arbeid a. Hvilke oppgaver er kommunen pålagt å ivareta i det boligsosiale arbeidet? b. Hvordan er utgiftsnivå og dekningsgrad i Porsgrunn kommune sammenlignet med tilsvarende kommuner i KOSTRA når det gjelder kommunalt disponerte boliger? c. Hvordan er behovet for bolig til vanskeligstilte i Porsgrunn kommune og hvordan er kommunens boligmasse? 2. I hvilken grad har administrasjonen fulgt opp vedtak i bystyret sak 103/09 om bomiljø i kommunale utleieboliger? 3. I hvilken grad følger administrasjonen opp de kommunale retningslinjene for tildeling av kommunalt disponerte boliger? 4. I hvilken grad følger administrasjonen opp leiekontraktene og sikrer god oppfølging av nabomiljøer? 5. I hvilken grad får kommunen fanget opp behov for hjelpetiltak og fulgt opp tiltakene til personer med ruslidelse, slik at de kan mestre bosituasjonen? Kommunens boligsosiale arbeid Kommunen skal medvirke til at innbyggerne får bolig, men har ingen plikt til å skaffe varig bolig. Kommunen har imidlertid en plikt til å skaffe midlertidig bolig og til å sørge for at det midlertidige botilbudet ikke varer for lenge. Kommunens arbeid for å medvirke til å skaffe bolig er dermed viktig for å forebygge behovet for midlertidig bolig. Kommunen har også en plikt til å tilby hjelpetjenester til innbyggerne slik at de kan mestre bo-situasjonen. Porsgrunn kommune har et bedre tilbud av boliger, høyere etterspørsel og litt flere som kommunen mener bør få kommunal bolig enn tilsvarende kommuner. Telemark kommunerevisjon IKS iii

Tall i KOSTRA viser at Porsgrunn kommunen bruker forholdsvis mer penger på driftsutgifter til bolig, herunder reparasjon av skader, og mindre til forvaltning av egen eiendom, herunder oppfølging av leieforhold. Det kan være en indikasjon på at kommunen bruker ressursene på feil måte. Selv om kommunen har en betydelig boligmasse, er etterspørselen etter kommunale utleieboliger større enn tilbudet. Boligmassen oppleves av administrasjonen ikke som fullt ut hensiktsmessig for behovet. Bomiljø i kommunale utleieboliger Bosetting på Bjørntvedt Bystyret ba rådmannen stanse bosetting av personer som har store problemer med å bo sammen med i andre i kommunens boliger på Bjørntvedt. Dette vedtaket er ikke innarbeidet i rutiner/prosedyrer for tildeling av bolig, men undersøkelsen har vist at det ikke er foretatt nye bosettinger som er klart i strid med vedtaket i perioden etter vedtaket. Hva som legges i problemer med å bo sammen med andre kan tolkes ulikt. I ett tilfelle ble leiekontrakt fornyet, hvor det kan settes spørsmål ved om fornying var i tråd med vedtaket, men fornyingen er ikke klart i strid med vedtaket. Evaluering av praksis med spredt bosetting Bystyrets vedtak om at rådmannen skal evaluere kommunens praksis med spredt bosetting av personer som har problemer med å bo sammen med andre, er ikke gjennomført. Rapportering tilbake til bystyret Undersøkelsene våre viser at det har vært utfordringer knyttet til gjennomføringen av de to punktene i bystyrets vedtak vist over. Administrasjonen burde rapportere om dette til bystyret. Tildeling av kommunalt disponerte boliger Vi har undersøkt i hvilken grad administrasjonen følger opp de kommunale retningslinjene for tildeling av kommunalt disponerte boliger og vi har sett på bruk av samarbeidsplan, sammensetning av beboere og betydning av overholdelse av husleiekontrakt ved fornying av husleiekontrakt. Samarbeidsplan Det er blitt utarbeidet samarbeidsplan i de fleste sakene vi har sett på, men den er ikke evaluert og fulgt opp i tråd med veileder til retningslinjene og det som er nedfelt i de enkelte planene. Koordinatorfunksjonen som skal sikre samarbeid mellom ulike instanser i kommunen er ikke ivaretatt. Sammensetning av beboere I tildelingene vi har undersøkt er det lagt vekt på hvilket bomiljø som er gunstig for leietaker og i noen saker også for nabomiljøet. Ut fra informasjon vi har samlet inn gjøres det vurderinger av sammensetning av beboere som får betydning for Telemark kommunerevisjon IKS iv

prioritering, ved tildeling av boliger til spesielle grupper. Dette er i tråd med retningslinjene. Fornying av husleiekontrakt Kommunen følger delvis opp retningslinjene når det gjelder fornying av husleiekontrakt. Kommunen har ikke gode nok prosedyrer og praksis for å sikre at manglende overholdelse av husleiekontrakten og overholdelse av samarbeidsplan blir vurdert ved fornying av alle husleiekontraktene. Kommunen har ikke et fullgodt system for å sikre registering og oppfølging av naboklager på den enkelte leietaker. Det medfører en risiko for at naboklager ikke blir vurdert ved fornying av kontrakt. Kommunen har ikke rutine for inspeksjon av leiligheter ved fornying. Det medfører at kommunen ikke i tilstrekkelig grad forsikrer seg om at leiligheten blir forsvarlig ivaretatt. Oppfølging av leiekontraktene og nabomiljøer Vi har undersøkt i hvilken grad administrasjonen følger opp leiekontraktene og sikrer god oppfølging av nabomiljøer. Kommunen har prosedyrer som kan bidra til å ivareta kravene om ro og orden gjennom informasjon til leier. Kommunens prosedyrer er ikke dekkende for oppfølging ved naboklager. Kommunen har prosedyre for å følge opp manglende husleiebetaling. Administrasjonen følger ikke opp leiekontraktene i god nok grad, hverken når det gjelder overholdelse av krav til ro og orden eller husleieinnbetalinger. Kommunen har iverksatt flere tiltak for å bedre nærmiljøet i områder der kommunen har utleieboliger. Det er et ressursspørsmål hvor mye kommunen faktisk skal gjøre. Undersøkelsen vi har gjennomført viser at kommunen ikke får fulgt opp alle leieforholdene godt nok. Behov for hjelpetiltak og oppfølging av tiltak Vi har undersøkt i hvilken grad kommunen fanger opp behov for hjelpetiltak og følger opp tiltakene til personer med ruslidelse, slik at de kan mestre bosituasjonen. Kommunen har rutiner for kartlegging av behov for bistand for å mestre bosituasjonen ved søknad om kommunal bolig, men i praksis blir det ikke alltid kartlagt godt nok. Telemark kommunerevisjon IKS v

Kommunen fanger til en viss grad opp behov for hjelpetiltak, dersom vedkommende har tjenester fra før, har kommunal leilighet eller tar kontakt selv. Kommunen har ikke gode nok rutiner som sikrer at hjelpetiltak iverksettes når det er fare for mislighold av kommunale husleiekontrakter. Det er en utfordring at en del ikke ønsker eller er mottakelige for den hjelpen som tilbys. På bakgrunn av undersøkelsene vi har gjort har vi følgende anbefalinger; Rådmannen bør rapportere til bystyret hvordan administrasjonen har fulgt opp vedtaket i bystyret sak 103/09. Rådmannen bør sikre bedre oppfølging av samarbeidsplan og at koordinatorfunksjonen blir ivaretatt slik at en får et godt samarbeid om tiltak for å mestre bosituasjonen. Kommunen bør fastsette forventet svartid i saker som gjelder naboklager. Rådmannen bør sikre bedre oppfølging av husleiekontraktene. Rådmannen bør vurdere kommunens praksis med sammensetning av beboere i områder hvor det har vært manglende overholdelse av krav til ro og orden over lang tid. Rådmannen bør vurdere mer bruk av inspeksjoner, både ved fornying av leiekontrakt og i leieforhold hvor det er risiko for mislighold. Rådmannen bør utarbeide rutiner som sikrer at kommunen fanger opp signaler og kan iverksette tiltak når det er fare for at leietaker ikke mestrer bosituasjonen. Kommunen bør justere retningslinjene for tildeling av kommunal utleiebolig slik at de er i samsvar med ønsket praksis når det gjelder leietid. Skien, 21.12.12 Telemark kommunerevisjon IKS Kirsti Torbjørnson oppdragsansvarlig for forvaltningsrevisjon Anne Sæterdal prosjektleder Telemark kommunerevisjon IKS vi

1 Innledning 1.1 Bakgrunn og rammer Forvaltningsrevisjon er bestilt av kontrollutvalget i Porsgrunn sak 20/12 og 34/12. I plan for forvaltningsrevisjon var rusomsorg og psykiske helsetjenester vedtatt som prosjekt nummer fire. Kontrollutvalget ønsket å prioritere frem dette prosjektet og at det også skulle omhandle håndtering av bomiljø i kommunale utleieboliger og oppfølgingen som gis innenfor rusomsorgen for å mestre bosituasjonen. Prosjektet er todelt. Del 1 har fokus på kommunens boligsosiale arbeid, hvor vi ser på håndtering av bomiljø generelt, boligtildeling og oppfølging av leieforhold, og tiltak for å mestre bosituasjonen. Utgangspunktet for undersøkelsen er personer med rusproblemer eventuelt i kombinasjon med psykiske lidelser. I del 2 ser vi nærmere på det samlede arbeidet kommunen gjør på området rusomsorg og psykiske helsetjenester. Prosjektet er gjennomført som forvaltningsrevisjon. Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapittel 3. e. 1.1.1 Nasjonale føringer På 1990-tallet ble det gjennomført store nasjonale reformer som har betydning for kommunens boligsosiale arbeid. Reformene er gjennomført for å forbedre levekårene til utviklingshemmede, mennesker med psykiske lidelser og rusmiddelmisbrukere. Hovedformålet var å bygge ned de store institusjonene for å fremskaffe boliger og legge til rette for individuelt tilpassede tjenester i nærmiljøet. Dette innebærer at det i kommunene er et annet behov for boliger enn det var forut for reformene. Det har også vært en nasjonal satsing i perioden for å motvirke bostedsløshet. Blant annet er det bevilget midler gjennom Husbanken for å bistå kommunene i det boligsosiale arbeidet. 1.2 Problemstillinger og revisjonskriterier Revisjonskriteriene 1 i dette prosjektet er utledet fra lov om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen, helse og omsorgstjenesteloven, husleieloven, naboloven, forvaltningsloven, kommuneloven, vedtak i bystyret og kommunale retningslinjer/prosedyrer. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt vedlegg 2 til rapporten. 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 7

1. Kommunens boligsosiale arbeid a. Hvilke oppgaver er kommunen pålagt å ivareta i det boligsosiale arbeidet? b. Hvordan er utgiftsnivå og dekningsgrad i Porsgrunn kommune sammenlignet med tilsvarende kommuner i KOSTRA når det gjelder kommunalt disponerte boliger? c. Hvordan er behovet for bolig til vanskeligstilte i Porsgrunn kommune og hvordan er kommunens boligmasse? Problemstillingene over er beskrivende og vi har ikke revisjonskriterier. 2. I hvilken grad har administrasjonen fulgt opp vedtak i bystyret sak 103/09 om bomiljø i kommunale utleieboliger? Revisjonskriterier; Vedtaket om bosetting på Bjørntvedt (bystyresak 103/09) bør være innarbeidet i rutiner/prosedyrer og skal være innarbeidet i praksis for tildeling av bolig. Rådmannen skal ha evaluert kommunens praksis med spredt bosetting av personer som har problemer med å bo sammen med andre. Rådmannen skal ha rapportert tilbake til bystyret dersom det har vært problemer knyttet til å gjennomføre vedtaket. 3. I hvilken grad følger administrasjonen opp de kommunale retningslinjene for tildeling av kommunalt disponerte boliger? Revisjonskriterium; Administrasjonen skal ha rutiner/prosedyrer og praksis på tildeling av bolig som er i tråd med de kommunale retningslinjene. Vi ser her på; - Bruk av tidsbestemte leiekontrakter ved tildeling - Samarbeidsplan - Sammensetning av beboere - Fornying av leiekontrakt 4. I hvilken grad følger administrasjonen opp leiekontraktene og sikrer god oppfølging av nabomiljøer? Revisjonskriterier; Kommunen som utleier skal sikre at kravet til ro og orden på utleid eiendom overholdes og skal ha rutiner og praksis som kan ivareta kravet. Kommunen som utleier må ha et system som sikrer oppfølging av manglende husleieinnbetaling. Telemark kommunerevisjon IKS 8

Kommunen skal søke å legge forholdene til rette for å utvikle og styrke sosialt fellesskap og solidaritet i nærmiljøet. 5. I hvilken grad får kommunen fanget opp behov for hjelpetiltak og fulgt opp tiltakene til personer med ruslidelse, slik at de kan mestre bosituasjonen? Revisjonskriterier; Kommunen bør ha rutiner som sikrer at kommunen kan fange opp hjelpebehov for å mestre bosituasjonen, at hjelpebehovene blir kartlagt, og at det eventuelt blir fattet vedtak om tjenester, som følges opp. Kommunen bør ha en varslingsrutine ved manglende overholdelse av leiekontrakt, som sikrer at kommunen kan fange opp hjelpebehov. 1.3 Avgrensing I denne delen av prosjektet ser vi på oppfølging av leieforhold og arbeid for at personer med ruslidelse eventuelt i kombinasjon med en psykisk lidelse skal mestre bosituasjonen. Vi ser ikke på kommunens arbeid med behandling av ruslidelsen eller tilbud om helsetjenester til personer med ruslidelse og/eller psykisk lidelse. Vi har ikke undersøkt bruk av støttekontakt spesielt. Vi har ikke undersøkt hvordan NAV ivaretar sin plikt til råd og veiledning, om økonomiske virkemidler brukes rett eller hvordan kommunen ivaretar plikten til å gi et midlertidig botilbud. Vi har heller ikke sett på den arbeidsfordelingen som kommunen har valgt i det boligsosiale arbeidet. Administrasjonen foretar nå en vurdering av organiseringen av det boligsosiale arbeidet. 1.4 Metode og kvalitetssikring Ifølge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon 2. Valg av metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt i vedlegg 3 til rapporten. 1.5 Høring Revisjonen har gjennomført et oppsummeringsmøte med administrasjonen i kommunen og rapporten er sendt på høring. Rådmannens høringsuttalelse ligger i 2 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 9

sin helhet i vedlegg 1. Rådmannen opplyser om at virksomhetene Byggdrift og Bygge- og eiendomsavdelingen nå er slått sammen til en virksomhet. Da vi i rapporten ser primært på forhold som ligger tilbake i tid, har vi valgt å bruke de gamle benevningene. 3 Høringen har ført til at vi har presisert referanse til sosialtjenesteloven i del 2.1 og vi har justert del 2.3 i tråd med høringssvaret. Vi har presisert omfang av husleiekontrakter på Bjørntvedt inngått etter mars 2007. Vi har også endret del 5.2 og 5.4, med beskrivelse av kommunens rutiner på området. Det er dessuten gjort mindre redaksjonelle endringer. 2 Kommunens boligsosiale arbeid 2.1 Kommunens pålagte oppgaver Hvilke oppgaver er kommunen pålagt å ivareta i det boligsosiale arbeidet? Kommunen har et ansvar for å medvirke til å skaffe boliger til alle grupper som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Dette ansvaret er hjemlet både i helse- og omsorgstjenesteloven 3-7 og lov om sosiale tjenester i arbeids og velferdsforvaltningen 15. Ansvaret for å skaffe boliger med særlig tilpasning og med hjelpe- og vernetiltak for dem som trenger det på grunn av alder, funksjonshemming eller av andre årsaker, er hjemlet i helse- og omsorgstjenesteloven. Bestemmelsen i 15 i sosialtjenesteloven pålegger kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV) et medvirkningsansvar på sitt område (Ot.prp. nr. 103 (2008-2009)). 4 NAV-kontoret har en plikt til å medvirke i kommunens boligsosiale arbeid. NAV-kontoret vil i hovedsak ha kjennskap til behovet for boliger til økonomisk og sosialt vanskeligstilte, og medvirkningsansvaret vil særlig gjelde overfor disse (Rundskriv RF35-00-F12 2012). Medvirkningsansvaret omfatter; deltakelse i den kommunale planleggingen av hvordan boligproblem løses, ansvar for å gjøre andre kommunale myndigheter kjent med boligbehovene, ta initiativ til tiltak som kan lette situasjonen for vanskeligstilte på boligmarkedet i samarbeid med andre, bistå med råd og veiledning til brukere og tilrettelegging og finansering der dette ikke dekkes på annet måte, i noen tilfeller vil det være nødvendig at tjenesten (både NAV og helse og omsorgstjenesten) engasjerer seg direkte i arbeidet med å skaffe vanskeligstilte boliger (Ot.prp. nr. 103 (2008-2009) og Prop. 91 L (2010-2011)). 3 Internettsidene til kommunen er ikke oppdatert med den nye endringen. Her står fortsatt virksomhetene Byggdrift og Bygge- og eiendomsavdelingen omtalt. 4 Når vi omtaler NAV her gjelder det ansvaret som kontoret har for de kommunale oppgavene. Telemark kommunerevisjon IKS 10

Kravet til å skaffe permanent bolig er i utgangspunktet lagt på den enkelte innbygger, men kommunen har et medvirkningsansvar. Kommunen har ingen plikt til å skaffe permanent bolig. Kommunen har derimot en plikt til å skaffe innbyggere som er uten bolig et midlertidig botilbud, jf. lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen 27. Dette skal avhjelpe akutt bostedsløshet, dvs. situasjoner der tjenestemottaker ikke har noe sted å sove eller oppholde seg det neste døgnet. Bestemmelsen innebærer en plikt til å fremskaffe et konkret og tilgjengelig botilbud til den som ikke klarer det selv, og ansvaret er lagt på NAV. Bruk av midlertidig botilbud skal begrenses i omfang og lengde, og opphold som varer mer enn tre måneder bør kun unntaksvis forekomme. Når NAV-kontoret tilbyr midlertidig botilbud, skal kontoret umiddelbart iverksette tiltak for å sikre overgang til varig botilbud, dersom dette er mulig, jf. Rundskriv RF35-00-F12. Det å gjøre godt forebyggende arbeid ved å medvirke til bolig kan redusere forpliktelsene som kommunen har til å gi midlertidig botilbud. Kommunen har også en plikt til å gi hjelpetjenester til innbyggerne, slik at de kan leve og bo selvstendig. Dette kan være både helse og omsorgstjenester, men også økonomiske tiltak og råd og veiledning for å mestre bo-situasjonen som er hjemlet i sosialtjenesteloven. Kommunens boligsosiale arbeid omfatter altså alt fra kommunens innsats for å fremskaffe og tildele boliger, til tjenester og enkelttiltak som kan bedre den enkeltes forutsetning for å mestre sin bo- og livssituasjon. Herunder arbeid for å redusere utkastelser og begrense bruken av midlertidige botilbud. Oppsummering Kommunen skal medvirke til at innbyggerne får bolig, men har ingen plikt til å skaffe varig bolig. Kommunen har imidlertid en plikt til å skaffe midlertidig bolig og til å sørge for at det midlertidige botilbudet ikke varer for lenge. Kommunens arbeid for å medvirke til å skaffe bolig er dermed viktig for å forebygge behovet for midlertidig bolig. Kommunen har også en plikt til å tilby hjelpetjenester til innbyggerne slik at de kan mestre bo-situasjonen. 2.2 Analyse av KOSTRA tall på bolig Hvordan er utgiftsnivå og dekningsgrad i Porsgrunn kommune sammenlignet med tilsvarende kommuner i KOSTRA når det gjelder kommunalt disponerte boliger? Porsgrunn kommune har høye driftsutgifter pr kommunalt disponerte bolig når vi ser på utgifter til driften, som vedlikehold, vaktmestertjenester, renhold, kostnader ved å fremskaffe boliger etc. Når vi ser på utgiftene til eiendomsforvaltningen er de lavere for Porsgrunn. Forvaltningsutgifter omfatter utgifter til forvaltning av alle typer bygg og eiendom, herunder også administrasjon av leieforhold, husleie og service/brukerkontakt. Tallene i KOSTRA er usikre fordi kommunene fører utgiftene på ulike måter, noe som gjør det vanskelig å sammenligne tallene. Telemark kommunerevisjon IKS 11

Tabell 1. Produktivitet/enhetskostnader kommunalt disponerte boliger og eiendomsforvaltning 0709 Larvik 0805 Porsgrunn 0806 Skien Landet uten Oslo KOSTRA gruppe 13 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 Brutto driftsutgifter til bolig per kommunalt disponert bolig 14 325 10 331 62 877 52 698 43 459 34 902 43 294 40 255 41 538 39 144 Herav: lønnsutgifter per eid kommunal bolig, konsern 12 420 3 102 14 770 8 046 6 571 5 226 6 772 5 933 5 781 5 037 Brutto driftsutgifter til forv.utg i eiendomsforv per innbygger 251 195 117 134 97 97 177 157 Kilde: KOSTRA, SSB Administrasjonen mener selv at en årsak til høye driftsutgifter til bolig er at kommunen gjennom husleie betaler finansutgiftene til stiftelsen. Hadde kommunen eid boligene selv ville de ikke fått finansutgifter som driftsutgift. Vi har trukket dette fra utgift per kommunalt disponerte bolig og får da en brutto driftsutgift pr bolig på i underkant av 45 000 for 2011. Vi har ikke kontrollert om andre kommuner også betaler finanskostnader som del av sine driftsutgifter. Administrasjonen påpeker også at Stiftelsen eier en del relativt nye boliger, som gir ekstra høye finanskostnader. Dette har vi heller ikke kontrollert for hos andre. Administrasjonen har selv påpekt at analyse av egne regnskapstall som kommunen har rapportert i KOSTRA avdekket at det har blitt feilført noen utgifter på utleieboliger, og at noen skulle vært ført på forvaltningsutgifter. Det er her snakk om lave beløp når vi ser på utgifter pr bolig. Porsgrunn kommune disponerer flere kommunale boliger pr 1000 innbygger enn snittet i egen kommunegruppe og landet utenom Oslo. Kommunen disponerer også flere sett i forhold til innbyggertall, enn de gjør i Skien og Larvik. Kommunen har selv analysert KOSTRA-tallene og konkludert med at andelen boliger som Porsgrunn disponerer ikke er uvanlig høy, men at en likevel kan jobbe for å finne løsninger slik at behovet for kommunale boliger blir mindre. Det er fem kommuner i egen kommunegruppe med høyere andel kommunale boliger. Vi har sett nærmere på Tønsberg, Sandefjord og Gjøvik, som alle har lavere institusjonsdekning enn Porsgrunn, noe som kan gi økt behov for omsorgsboliger. Omsorgsboliger er del av de kommunalt disponerte boligene. I analysen administrasjonen har gjennomført, er det ikke tatt hensyn til institusjonsdekningen. Tabell 2 viser at Porsgrunn har flere søkere til kommunal bolig relativt sett enn de kommunene vi sammenligner med. Forskjellen mellom antall søknader totalt og antall nye søknader, viser at personer som har hatt en kommunal bolig i Porsgrunn i noe større grad har behov for å søke om fornying av leiekontrakt for kommunal bolig. Vi kjenner ikke til praksis i de andre kommunene når det gjelder lengde på tildeling av kommunal bolig og om Porsgrunn kommune gir kortere leiekontrakter og derfor får flere søknader. Kommunen har en noe lavere andel avslag enn dem vi sammenligner med. Telemark kommunerevisjon IKS 12

Tabell 2. Boligdekning, søknader og avslag 0709 Larvik 0805 Porsgrunn 0806 Skien Landet uten Oslo Kostragruppe 13 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 2011 2010 Kommunalt disponerte boliger per 1000 innbyggere 22 22 25 28 23 24 21 21 19 20 Antall søknader per 1000 innbyggere 9 6 11 10 7 6 7 7 7 8 Antall nye søknader per 1000 innbyggere 8 4 8 7 5 5 6 5 6 5 Andel søkere som har fått avslag på kommunal bolig 43 50 30 29 55 37 32 30 32 28 Andel nye søkere som har fått avslag på kommunal bolig 38 61 33 31 47 25 34 31 34 30 Kilde: KOSTRA, SSB Husbankmidler som kommunen har tildelt videre er vist i vedlegg 4. Porsgrunn kommune bruker startlån i mindre grad enn sammenlignbare kommuner når vi ser på beløp pr innbygger. Administrasjonen påpeker at en mulig årsak til at kommunen betaler ut mindre beløp til startlån er at kommunen vektlegger samfinansiering. Det innebærer at det gis startlån i kombinasjon med lån fra private banker. Kommunen bruker mindre i boligtilskudd og bostøtte enn Skien og Larvik, men mer enn snittet for egen kommunegruppe. Bruk av startlån er foreslått som tema i et prosjekt som er satt opp i plan for forvaltningsrevisjon. Oppsummering Kommunen har et bedre tilbud av boliger, høyere etterspørsel og litt flere som kommunen mener bør få kommunal bolig enn tilsvarende kommuner. Tall i KOSTRA viser at Porsgrunn kommunen har høyere driftsutgifter til bolig, men lavere utgifter til forvaltning av eiendom enn dem vi sammenligner med. 2.3 Tilbud og etterspørsel av kommunale utleieboliger Hvordan er behovet for bolig til vanskeligstilte i Porsgrunn kommune og hvordan er kommunens boligmasse? Situasjonen på boligmarkedet og behovet for boliger er omtalt i de tidligere boligsosiale handlingsplanene og i Temaplaner for perioden 2013-2020, som omfatter kommunens boligsosiale arbeid, psykisk helsearbeid, rusomsorg og vold i nære relasjoner. Arbeidet med ny plan er sett i sammenheng med arbeidet med kommuneplanens samfunnsdel. I planene påpeker kommunen at det er mangel på rimelige boliger, utleieboliger og studentboliger i kommunen. Vi har ikke undersøkt hvorvidt en gjennom planarbeidet har gjort noe for å endre dette. Telemark kommunerevisjon IKS 13

Kommunen har totalt 863 boliger som administrasjonen fatter vedtak om tildeling til. Tabellen nedenfor viser grunnlag for kommunens disponering av boligene. Tabell 3. Porsgrunn kommunes boligmasse Type bolig Antall boliger Kommunalt eide utleieboliger 209 Kommunalt eide utleieboliger i borettslag 165 Innleide utleieboliger fra private 7 Innleide utleieboliger av PKBS 353 Utleieboliger med kommunal tildelingsrett 38 Eierbolig (leilighet) med innskudd og kommunal tildelingsrett 91 Totalt 863 Kilde: Porsgrunn kommune Nedenfor er det vist en oversikt over søknader om utleieboliger og vedtak. (Forskjellen mellom antall søknader og vedtak (positivt eller avslag), er ubehandlede søknader). Det er søknader som ikke er behandlet fordi søknaden er mangelfull og/eller det er behov for ytterligere kartlegging av behov. Tabell 4. Søknader om utleiebolig og resultat År Antall søknader Positive vedtak Avslag 2007 391 203 100 2008 343 159 103 2009 347 147 104 2010 352 123 103 2011 388 140 108 Kilde: Porsgrunn kommune Kommunen har de siste årene hatt ca 100 personer som til en hver tid venter på å få kommunal bolig. Av disse er det noen som har en kommunal bolig, men ønsker å bytte bolig. Det kan også være personer som midlertidig bor hos familie. I siste halvdel av 2012 er antallet blitt redusert. Om etterspørselen etter kommunale boliger er høy fordi husleiene er lave, fordi kommunen fortrenger andre utleieaktører eller fordi det er et vanskeligere leiemarked i kommunen, har vi ikke grunnlag for å si noe om. Kommunen vurderer å øke husleiene. Dette gjelder leietakere som har hatt leiekontrakt på mer enn tre år og som ikke har vært gjenstand for regulering av husleie etter gjengs leie (gjengs leie kan kort defineres som det leienivået som er etablert på stedet, ved leie av liknende husrom på liknende vilkår). Kommunale husleier for nye kontrakter kan etter økningen som vurderes bli på mellom kr 4 100 og kr 12 300 (det er større familieboliger som vil få den høyeste leiesatsen). Gjennomsnittlig husleie i kommunen blir på kr 6 400 pr utleieenhet. Kommunen har rapportert om 24 husstander uten fast bopel per november 2012. Ved utgangen av 2011 var det 30 husstander uten fast bopel (Porsgrunn Kommune Årsberetning 2011). Det er en overvekt av enslige menn og personer med ruslidelse og psykisk lidelse blant de uten fast bopel. Bygge- og eiendomsavdelingen mener at kommunen ikke har tilstrekkelig med egnede boliger til personer med ruslidelse og psykisk lidelse. Telemark kommunerevisjon IKS 14

Bygge- og eiendomsavdelingen har registrert etterspørsel etter bolig i perioden januar 2007 til og med august 2012 fordelt på hovedårsak til behov for bolig. Den største gruppen er personer som søker bolig på bakgrunn av en funksjonshemming. De utgjør 45 prosent, mens rusproblematikk utgjør 13 prosent og psykiske lidelser 7 prosent. Sosialt vanskeligstilte utgjør nesten 3 prosent og økonomisk vanskeligstilte utgjør nesten 15 prosent. Rundt 1/3 av alle som søker er 75 år eller eldre. Administrasjonen opplyser selv at de ikke har en boligmasse som er hensiktsmessig i forhold til behovene. Kommunen har igangsatt bygging av fem småhus som et tiltak for å få en mer variert og hensiktsmessig boligmasse, småhusprosjektet. Småhusene er et botilbud som ikke er del av et større fellesskap i samlokaliserte enheter. Småhusene skal være et tilpasset botilbud til en gruppe som har vært vanskelig å bosette. Fire av husene er tatt i bruk og det siste blir tatt i bruk i begynnelsen av 2013. Oppsummering Selv om kommunen har en betydelig boligmasse, er etterspørselen etter kommunale utleieboliger større enn tilbudet. Kommunens boligmasse for gruppen oppleves av administrasjonen ikke som fullt ut hensiktsmessig for behovet. 3 Vedtak i bystyret om bomiljø i kommunale utleieboliger Bystyret vedtok 17. desember 2009 i sak 103/09; 1. Bystyret ber Rådmannen stanse bosetting av personer som har store problemer med å bo sammen med andre i kommunens boliger på Bjørntvedt. 2. Utvalget ber også rådmannen om å evaluere gjeldende praksis med spredte boliger for personer som har problemer med å bo sammen med andre. I hvilken grad har administrasjonen fulgt opp vedtak i bystyret sak 103/09 om bomiljø i kommunale utleieboliger? Revisjonskriterier; Vedtaket om bosetting på Bjørntvedt (bystyresak 103/09) bør være innarbeidet i rutiner/prosedyrer og skal være innarbeidet i praksis for tildeling av bolig. Rådmannen skal ha evaluert kommunens praksis med spredt bosetting av personer som har problemer med å bo sammen med andre. Rådmannen skal ha rapportert tilbake til bystyret dersom det har vært problemer knyttet til å gjennomføre vedtaket. 3.1 Bosetting på Bjørntvedt Bjørntvedt forstås her som boligene som tidligere tilhørte Bjørnåsvegen boligstiftelse med rekkehusleiligheter i Bjørnåsvegen og Lilleåsveien og blokkleiligheter i Brekka 1. I rekkehusene er det leiligheter som deler entré. Telemark kommunerevisjon IKS 15

I Brekka 1 har kommunen en baseleilighet som er åpen en dag i uka, og er tilgjengelig for beboere i nærmiljøet som har vedtak på tjenester fra psykisk helsetjeneste. Boligene på Bjørntvedt ble bygget som boliger til alders- og uførepensjonister og sosialt vanskeligstilte, og det ble opprettet en egen stiftelse for boligene i 1972. Boligene inngår nå i Porsgrunn kommunes Boligstiftelse. Porsgrunn kommune leier boligene fra stiftelsen og skal leie dem ut i tråd med vedtektene til stiftelsen. Stiftelsens boliger skal ifølge vedtektene leies ut til særlig vanskeligstilte grupper. I vedtektene er vanskeligstilte grupper definert vidt og er eksemplifisert ved grupper som eldre, funksjonshemmede, studenter og skoleelever eller vanskeligstilt ungdom, herunder ungdom i etableringsfasen samt flyktninger, herunder asylsøkere. Det har blitt stilt spørsmålstegn ved om endringene i målgruppen for utleie av boligene er lovlige. Våre undersøkelser viser at endringen er godkjent i tråd med kravene som er stilt til endring av stiftelser. Dette er omtalt nærmere i vedlegg 5. Kommunen har retningslinjer for tildeling av kommunalt disponerte boliger med tilhørende veileder som er vedtatt av bystyret (omtalt i vedlegg 2). Administrasjonen har anledning til å endre retningslinjene, men de er ikke justert veileder i etterkant av bystyrets vedtak i sak 103/09, og det er heller ikke foretatt presiseringer av vedtakets betydning for praksis eller vist til vedtaket i noen av kommunens prosedyrer på området. Administrasjonen opplyser at de er oppmerksomme på hvem som tildeles bolig på Bjørntvedt og bosetter ikke personer som har store hjelpebehov for å mestre bosituasjonen eller personer med betydelige naboklager fra tidligere kommunale leieforhold. Vi har gjennomgått lister over leieforhold på Bjørntvedt som er inngått etter bystyrevedtaket. Blant leietakere som har fått tildelt bolig (førstegangstildeling) i etterkant av bystyrevedtaket, har vi ikke funnet personer med omfattende vedtak om hjelp for å mestre bosituasjonen eller personer med betydelige naboklager fra tidligere kommunale leieforhold. 5 Vi fant at i en sak var kontrakt fornyet selv om det forelå naboklager på relativt alvorlige brudd på ordensreglementet. Klagene som var dokumentert var over ett år gamle da kontrakt ble fornyet. Det er også to leieforhold hvor en i ettertid kan se at forarbeidet før tildeling av bolig kunne vært bedre. I en sak gjaldt det dyrehold, hvor leietaker opplyste om behov for å ha dyr, men hvor det i etterkant likevel ikke ble gitt tillatelse til dyrehold. I en annen sak var det ikke kjent om leietaker hadde behov for bistand for å mestre bo-situasjonen, men det ble ikke gitt en kortvarig kontrakt for å utrede denne. Leieforholdet ble avsluttet etter kort tid. På Bjørntvedt er det ikke bosatt personer som er vurdert aktuelle for småhusprosjektet, omtalt i del 2.3. Kartlegging av hjelpebehov for å mestre bosituasjonen er omtalt i del 5. 5 Vi har kontrollert tjenester i Gerica som gjelder psykisk helsetjeneste og tjenester fra boteam og andre vedtak fattet av tjenestekontoret. Telemark kommunerevisjon IKS 16

Administrasjonen har redegjort for oppfølging av vedtaket om bosetting på Bjørntvedt i et notat til eldrerådet i august 2012. 3.2 Evaluering av praksis med spredt bosetting Bystyret har ikke fått noen sak om evaluering av praksis med spredt bosetting for personer som har problemer med å bo sammen med andre. Bygge- og eiendomsavdelingen forberedte en sak til bystyret i 2011, der kommunens praksis ble evaluert. Konklusjonen var at gjeldene praksis burde videreføres. Denne saken ble ikke lagt frem for bystyret, fordi rådmannen mente at det var behov for en mer omfattende evaluering. Administrasjonen måtte få erfaringer fra pågående prosjekter som kommunen har startet, herunder småhusprosjektet. Rådmannen opplyser at kommunen foretar evaluering av egen praksis kontinuerlig, men at de ikke har foretatt en endelig evaluering av kommunens praksis med spredt bosetting. 3.3 Rapportering tilbake til bystyret Det har ikke vært fremmet egen sak til bystyret om utfordringer knyttet til gjennomføring av vedtaket. Administrasjonen oppfatter at definisjonen på hvem som har problemer med å bo sammen med andre er problematisk. Administrasjonen har lagt til grunn at dette er leietakere som har store hjelpebehov for å mestre bosituasjonen og/eller hvor en antar at leietaker kan ha problemer med å overholde krav om ro og orden i husleiekontrakten. I praksis kan dette være personer med store psykiske lidelser og rusproblemer, men administrasjonen har ikke ønsket å gi en definisjon på hva som legges i begrepet «problemer med å bo sammen med andre». Årsaken er både faren for diskriminering av enkeltgrupper, og fordi det vil være store individuelle forskjeller på hvordan personer i de ulike målgruppene mestrer å bo sammen med andre. Administrasjonen har opplevd at nabomiljøer har en annen oppfatning av hva som ligger i vedtaket enn den praksis som administrasjonen har valgt å følge. Kommunen må ved utleie av husrom forholde seg til at det er forbud mot diskriminering, jf. husleieloven 1-8. Diskrimineringsforbudet omfatter også nedsatt funksjonsevne, som omfatter både fysiske, psykiske og kognitive funksjoner. 6 Departementet mener at selvpåført nedsatt funksjonsevne er omfattet av diskrimineringsgrunnlaget, som skader etter usunn livsstil. Adferd som er utslag av 6 Nedsatt kognitiv funksjonsevne innebærer redusert evne til mentale prosesser som språk, hukommelse, informasjonsbearbeidelse og problemløsning. Ervervelse av kunnskap og erfaringer er også omfattet. Telemark kommunerevisjon IKS 17

nedsatt funksjonsevne og ikke vilje, som personer med Tourettes syndrom, er del av funksjonsnedsettelsen og i slike tilfeller kan ikke den type adferd gi grunnlag for diskriminering. Departementet vurderer også at fysisk og psykisk avhengighet av rusmidler kan innebære nedsatt funksjonsevne og således omfattes av diskrimineringsvernet. Det vil imidlertid ikke alltid være slik, diskrimineringsvernet gir ikke beskyttelse mot for eksempel straffeforfølgelse, dersom personen har begått for eksempel vinningskriminalitet (Ot.prp nr 44 (2007-2008). 3.4 Revisors vurderinger 3.4.1 Bosetting på Bjørntvedt Kommunen har ikke justert egne rutiner for å sikre en ekstra vurdering av sammensetningen av beboere på Bjørntvedt. Revisjonen mener at vedtaket burde vært operasjonalisert også i prosedyrer for tildeling eller retningslinjer som kommunen bruker ved tildeling av bolig for å sikre at det er en felles forståelse av vedtaket i administrasjonen. Dersom administrasjonen mener at det ikke er mulig, burde en rapportert tilbake på utfordringer med å gjennomføre vedtaket. Vi har undersøkt praksis, altså hvem som faktisk er tildelt bolig på Bjørntvedt. Hvis dem som er identisk med å ha store problemer med å bo sammen med andre tilsvarer målgruppen for småhusprosjektet, er det ikke foretatt slike bosettinger etter vedtaket og kommunen har dermed fulgt vedtaket i bystyret. Dersom personer med mindre problemer knyttet til det å bo sammen med andre omfattes av definisjonen, er det mer usikkert om administrasjonen har fulgt opp vedtaket fullt ut. Vi påpekte at det var en fornying av leiekontrakt som kunne være problematisk ift til vedtaket, forutsatt at definisjonen omfatter en noe større gruppe enn målgruppen for småhus. Ved fornying av kontrakt mener vi at er de samme vurderingene som bør legges til grunn som ved ny tildeling, et av formålene med å gi tidsbegrenset leiekontrakt er jo å kunne endre botilbudet dersom det ikke fungerer tilfredsstillende. 3.4.2 Evaluering av spredt bosetting Vi mener at prosessen med å evaluere kommunens bosettingspraksis har tatt for lang tid. Vi har forståelse for at det kan være nyttig å få med prosjektsatsinger i evalueringsarbeidet, men mener at det er uheldig at evalueringsprosessen har tatt så lang tid. Ut fra informasjonen vi har fått fremstår det som om administrasjonen til nå har vurdert at praksis med spredt bosetting av personer som har problemer med å bo sammen med andre skal videreføres. Vi mener at kommunen bør se på sammensetning av beboere i alle bo-områdene. At noen leiligheter holdes tomme fordi nabomiljøet gjør det vanskelig å plassere inn leietakerne med behov for bolig (omtalt i del 5), er uheldig og gir dårlig utnyttelse av kommunens ressurser. Det kan være en indikasjon på at kommunen har en boligmasse som ikke er fullt ut hensiktsmessig. Telemark kommunerevisjon IKS 18

3.4.3 Rapportering til kommunestyret Bosetting på Bjørntvedt Administrasjonen opplever at bystyrets vedtak kan tolkes ulikt, og at det er etiske dilemmaer knyttet til gjennomføring av vedtaket. Vedtaket har også dilemmaer knyttet til diskrimineringsloven. Slike forhold burde administrasjonen ha avklart med bystyret, ved en rapportering på iverksetting av vedtaket. Evaluering av spredt bosetting Det at det har gått så vidt lang tid siden vedtaket i bystyret, mener vi gjør at administrasjonen som et minimum burde rapportert tilbake til bystyret for å orientere om arbeidet som er gjort. 4 Tildeling av bolig 4.1 Rutiner og praksis ved tildeling av bolig I hvilken grad følger administrasjonen opp krav som er satt i de kommunale retningslinjene ved tildeling av bolig? Revisjonskriterium; Administrasjonen skal ha rutiner/prosedyrer og praksis på tildeling av bolig som er i tråd med de kommunale retningslinjene. Vi ser her på; - Bruk av tidsbestemte leiekontrakter ved tildeling - Samarbeidsplan - Sammensetning av beboere - Fornying av leiekontrakt Bruk av tidsbestemte leiekontrakter I henhold til retningslinjene skal kommunen gi tidsbestemte kontrakter til alle leietakere. Som hovedregel skal kontrakter gis for 3 år. Leietakere med varig behov, kan i henhold til retningslinjene gis tidsbestemte kontrakter med lang varighet (over 5 år). Kravet om tidsavgrensning er ikke tatt med i prosedyrene som er utarbeidet for tildeling av bolig, men er lagt inn i boligfaglig vurdering, som er et vedlegg til prosedyrene. 7 I den boligfaglige vurderingen er det skilt mellom tidsubestemt leiekontrakt til leietakere over 60 år og leietakere med behov for varig bolig, og tidsbestemt leiekontrakt som gjelder alle andre. 7 Administrasjonen har utarbeidet to prosedyrer som gjelder tildeling av bolig, Behandling av boligsøknad og Tildeling av bolig. Begge viser til veilederen som er utarbeidet til de kommunale retningslinjene for tildeling av bolig og den ene viser til den boligfaglige vurderingen. Den boligfaglige vurderingen viser punktvis hva som skal undersøkes og begrunnes, og den gir anbefaling til vedtak om boligtildeling. Telemark kommunerevisjon IKS 19