KONTROLLERES MOT FREMFØRELSE 1 Myndighetene og sjøsikkerhet samrøre eller effektiv utnyttelse av statlige ressurser? Foredrag ved Haugesundskonferansen 2004 Ved Kontreadmiral Jørgen Berggrav, Sjef Landsdelskommando Nord-Norge Det er ingen tvil om at den sterkt økte skipstrafikken langs norskekysten, og spesielt tanktrafikken i Nord-Norge, har gjort det nødvendig å stille kritiske spørsmål om sikkerheten er tilstrekkelig ivaretatt. Ikke minst viste det tragiske forliset til Rocknes i januar med all tydelighet at man ikke kan gardere seg mot ulykker til sjøs. Derfor er det viktig at vi hele tiden retter et kritisk, men konstruktivt blikk på de enkelte elementene i sjøsikkerheten og kystberedskapen. Det har vært rettet til dels hard kritikk mot den måten vi har organisert kystberedskapen. Kritiske utsagn etterlater seg et inntrykk om at myndighetene betrakter havovervåkning og sjøsikkerhet som en kasteball som ingen riktig vil ta tak i, at oppgaven er fordelt på for mange aktører, som ikke ser lenger en sin egen nese og ikke er villige til å ta de kostnadene en troverdig beredskap medfører. En tidligere sjef for Kystvaktskvadron Nord hevdet i en artikkel at ansvar og opptreden ikke er koordinert og at det må etableres et eget frittstående organ hvor Stortinget innflytelse, i tillegg til at Kystvakten må legges under Justisdepartementet. Kystberedskap og sjøsikkerhet er imidlertid en svært sammensatt utfordring. Det dreier seg om navigatørenes kompetanse, menneskelige faktorer, skipenes tilstand, sjøkart og merking av skipsleder, trafikkregulering i spesielle områder, situasjonsforståelse, innsatsressurser og evne til å lede aksjoner, og beredskap til å håndtere akutt forurensning. Dersom vi nå ser hvilke aktører som har aksjer i dette, er det ikke vanskelig å forstå at det virker forvirrende. Fra et ideelt ståsted ville det være naturlig og hensiktsmessig å samle linjene og gi en etat et mer helhetlig ansvar utover sitt primære område. Kystverket har fått utvidet ansvar innen oljeforurensning og aksjonsberedskap gjennom en reorganisering og overføring av SFT og deres tidligere ansvar for aksjonsberedskap. Dette en riktig utvikling fordi tidligere aksjoner har vist at det har vært en uklar organisering, og med gråsoner og til dels overlappende ansvar mellom aktørene. Det kunne derfor være en ide å samle enda mer ansvar hos Kystdirektøren, med målsetting om å skape en mest mulig helhetlig, rendyrket og strømlinjeformet nasjonal organisasjon for kystberedskap og sjøsikkerhet. Fordelene med dette vil være mange, men det er også mange utfordringer og begrensninger, ikke minst knyttet til økonomi og kosteffektivitet. Spørsmålet blir da hvor langt det er hensiktsmessig å trekke en slik prosess? En del oppgaver og ressurser vil fortsatt måtte bli liggende hos andre etater. Det er for eksempel vanskelig å tenke seg å løsrive utdanning av sjøfolk løsrevet fra annen utdanning, eller at en etat under Fiskeridepartementet skulle utføre suverenitetshevdelse eller andre militære oppgaver. Kyststaten Norge har små ressurser i forhold til de store kyst- og havområdene vi er satt til å forvalte. Det er neppe kosteffektivt å ha store ressurser som er eksklusive for sjøsikkerhet. I stedet må vi satse på en effektiv utnyttelse av de ressursene som er tilgjengelig. Et godt eksempel her er Kystvaktens fartøyer som blir utrustet med s/i:\88_kht\pro\880208_sea-it\databaseinfo\myndighetene_og_sjosikkerhet.doc
2 KONTROLLERES MOT FREMFØRELSE oljevernutstyr fra Kystverket, og at mannskapet blir trenet for dette formål. Kystvaktens fartøyer representerer dermed en viktig del av den statlige havgående oljevernberedskapen, gjennom sin daglige tilstedeværelse på havet. Når man vurderer beredskapssituasjoner, er det lett å fokusere på det man kan ta og føle på, dvs antall innsatsmidler, antall brannbiler, antall soldater, eller i vårt tilfelle antall slepebåter, redningsskøyter eller oljevernfartøyer. Manglende synlige ressurser fører ofte til at mer eller mindre populistiske utspill finner grobunn. Dette blir galt. Det man må fokusere på, er vår evne og vår handlingskraft. For det første må man ha et best mulig situasjonsbilde og god forståelse av situasjonen, slik at man kan reagere på avvik og iverksette tiltak for å unngå en katastrofe. Situasjonsforståelsen må ikke begrenses til de ulike sektorene, men legge vekt på en mest mulig helhetlig tilnærming. Dernest må man ha god ledelsesevne, dvs personell som er utdannet og trent i å lede beredskapsaksjoner, med døgnkontinuerlig beredskap og et operasjonsrom med tilstrekkelig informasjons- og kommunikasjonsutstyr. Dernest er det viktig at trafikken seiler slik at det oppstår minst mulig fare for sammenstøt eller grunnberøringer. Dette oppnås ved en kombinasjon av trafikkledelse, påbudte seilingsleder og generell anmodning til fartøyene om å holde en spesiell avstand fra kysten. 1 januar utvidet Norge sin territorialgrense fra 4 til 12 nm. Samtidig ble det opprettet et separasjonssystem på strekningen Vardø Nordkapp innenfor territorialgrensen. Dette er positive bidrag i det helhetlige bildet. Det er imidlertid viktig at vi ikke gjør oss forestillinger om at det vil løse alle problemene ved å innføre beinharde kontroll- og trafikkregimer langs Norskekysten, spesielt når vi ser hvor sammensatt skipstrafikken er, og når vi også legger andre næringsmessige hensyn til grunn, for eksempel fiskeri. Det er også viktig at vi ikke trekker fartøyene, og spesielt risikotransport, nærmere kysten enn det som ellers ville vært naturlig. Gjennom en god dialog med fartøyene har vi for en stor grad oppnådd dette for tanktrafikken utenfor Nord-Norge. Et videre mål må være å få etablert trafikkseparasjonssystemer også på utsiden av territorialgrensen i spesielle område. Forsvaret er en betydningsfull bidragsyter i disse oppgavene, særlig når det gjelder overvåkning og ledelsesevne. Forsvaret har også et spesielt fokus på risikotransporten langs kysten, men har ikke mulighet til å drive regulær trafikkledelse av alle fartøy. Til sist må man ha innsatsmidler som er relevante i forhold til utfordringene. Den statlige slepebåtberedskapen ble opprettet i Nord-Norge mvf 1. november 2003 gjennom et direkte samarbeide mellom Kystverket og Forsvaret, og er derfor et viktig statlig samarbeidsprosjekt på tvers av sektorgrensene. For kystberedskapen er i tillegg Orion-fly, helikopter og spesielt Kystvakten viktig. Forsvarets maritime tilstedeværelse i nord er mer relevant og har bedre beredskap opp mot utfordringene enn noen gang før!. For å styrke sjøsikkerheten trenger vi relevante kapasiteter, og da er det primært Kystvaktens ressurser som er interessante. Det er allikevel noen som mener at dette ikke er nok og at Forsvaret i større grad burde dimensjoneres ut fra denne typer oppgaver. Og det er ingen tvil om at Forsvaret både som kommandoorganisasjon, med personell som er trenet i beredskapstenkning og med store overvåknings og ledelsesfasiliteter og innsatsmidler, ville være særdeles godt egnet til dette. Når vi vet at vi i 2003 hadde passeringer av 238 lastede tankfartøyer
KONTROLLERES MOT FREMFØRELSE 3 langs kysten av Nord-Norge, og like mange fartøyer i ballast på retur, og at vi om noen år kan forvente å ha 3 x 100.000 tonnere fullastet med olje langs kysten av Nord-Norge daglig, er det heller ingen tvil om at sikkerhet til sjøs faller inn under et utvidet sikkerhetsbegrep. Det er allikevel ingen god idé å la Forsvaret være hovedaktør. Forsvarets rasjonale, er å kunne utøve militær makt for å trygge Statens sikkerhetspolitiske interesser utad. Forsvaret gjennomlever i dag betydelige endringer i de viktige rammefaktorene sikkerhetspolitikk, økonomi og teknologi. Til sammen fører disse til at vi nå opplever et kvantesprang i effektivitet, gitt at vi tar konsekvensen av dem. Dette betyr i praksis at vi i langt større grad enn tidligere må fokusere på kjernen i militær virksomhet, nemlig evnen til å utøve reell militær makt. Samtidig er det innlysende at en forvaltning av våre hav- og kystområder som ikke er troverdig, vil ha en undergravende sikkerhetspolitisk effekt, som på sikt kan invitere til problemer. Derfor er det i Forsvarets interesse at disse oppgavene blir utført skikkelig, men det betyr ikke nødvendigvis at det er Forsvaret som må utføre alle oppgavene. Det kan ikke bli en primæroppgave for Forsvaret hverken å drive trafikkontroll eller å ha ansvar for oljevernberedskapen. I stedet må vi bidra med det vi har for å løse primæroppgavene. Kystvakten er Statens viktigste myndighetsutøver til havs i fredstid. Kystvakten er skreddersydd til tilstedeværelse, suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse, ressurskontroll og overvåkning. Og fordi vi ikke behøver å bruke store ressurser på den uhyre komplekse oppgaven moderne krigføring er, kan Kystvakten fokusere på de krevende, men annerledes oppgavene. Man blir spesialister på hvert sitt felt. Dette styrker dette beredskapen i Nord. Et hardt vinterklima og en krevende kyst fordrer stor forutsigbarhet når det gjelder tilgjengelige sleperessurser og oljevernberedskap. Forsvaret har tatt konsekvensene av dette, og stilt krav til gode slepeegenskaper på nye kystvaktfartøy. I tillegg har Kystvakten samarbeidet nært med SFT og Kystverket i en årrekke. Det syvende havgående fartøyet til KV Nord skal være et nybygg med stor slepekapasitet og god oljevernkapasitet. Fartøyet leveres vinteren 2004/05. I mellomtiden er KV Normand Trym, også den med betydelig slepekapasitet, satt inn i Nord-Norge. Marinens støttefartøy, KNM Valkyrien, har fått oppgradert slepekapasitet for å inngå i den statlige slepebåtberedskapen, og den er oppøvet spesielt for dette formålet. KV Svalbard som også har en betydelig slepekapasitet, kan dermed prioriteres til sine primære operasjonsområder langt nord, men kan trekkes nærmere kysten når det er behov for det. Sammen med den slepe- og oljevernkapasiteten som Kystverket opererer, utgjør dette en vesentlig styrking av beredskapen i Nord-Norge. De øvrige kystvaktfartøyene utgjør også en betydelig ressurs gjennom sin daglige tilstedeværelse og aksjonsberedskap. Et av områdene hvor vi virkelig har et militært primærbehov, er overvåkning av sjø- og luftområdene i nord. Det militære behovet grunner seg først og fremst i betydningen av å ha en høy situasjonsforståelse for militær aktivitet i våre nærområder, slik at vi kan gi bidrag til den uten- og sikkerhetspolitiske beslutningsprosessen. Selv om vi har et godt og stadig bedre militært samarbeid med Russland, må vi forholde oss til at dette nabolandet er en regional stormakt med betydningsfull militær aktivitet i våre nærområder. Kunnskap om dette er viktig, og militær etterretningsvirksomhet er derfor en del av den militære oppgaveporteføljen, også i nord.
4 KONTROLLERES MOT FREMFØRELSE Som Statens myndighetsutøver til havs, driver Forsvaret ressurskontroll og myndighetsutøvelse, og primært med Kystvakten som virkemiddel. Dette er en primærvirksomhet i nord, og som krever en tidsriktig og presis informasjonstilgang og utviklet situasjonsforståelse. Kontroll av Schengens sjøgrense er egentlig ingen militær primæroppgave, men noe som Forsvaret utøver på vegne av Justisdepartementet. Det krever imidlertid både god overvåkning og situasjonsforståelse, og relevante innsatsmidler. I tillegg til dette, bruker Forsvaret sin situasjonsforståelse til annen støtte til det sivile samfunnet. En stor del av det sivile behovet, men ikke alt, vil kunne dekkes av det som Forsvaret uansett utfører for å støtte militære primæroppgaver. Forsvaret blir derfor største bruker. Som militær sjef har jeg ikke behov for overta oppgaver etter største brukerprinsippet, men som samfunnsborger ser jeg at det er hensiktsmessig å dele ressursene. En del av det militære bildet må skjermes av sikkerhetshensyn, og sivil side har behov for en del detaljinformasjon. Vi tilstreber derfor en viktig nasjonal synergieffekt mellom militær og sivil side, ved at ugradert overvåkningsinformasjon kan overføres fra Forsvaret til sivile beredskapsetater som hovedredningssentralene og Kystverket spesielt. Jeg vil gjerne si litt mer om Forsvarets overvåkning i Nordområdene. Den etterretningsmessige dimensjonen lar jeg av naturlige årsaker ligge. Kystradar Nord er en moderne og fullt operativ kjede av 8 radarer som er integrert og termineres i overvåkningssenteret ved LDKN på Reitan. I tillegg er grensevaktens radar knyttet inn i kjeden. Kystradaren dekker det meste av transittområdet utenfor kysten. Operativiteten er meget god. Radarene gir et sanntids råvideobilde, og det krever godt operatører med erfaring i å tolke bildet. Siden kystradarene gir oss råvideo-bilde, må vi I tillegg benytte store ressurser på å få identifisert bildet, først da gir det oss reell verdi. Automatisk Informasjonssystem (AIS) er opprinnelig et anti kollisjonssystem til bruk mellom fartøy, og som bruker maritim VHF som kommunikasjonsbærer. Det sender ut informasjon om eget fartøy med posisjon, kurs, fart, last, bestemmelsessted etc automatisk. Alle fartøyer bygd etter 1 juli 2002 over 300bt og oppover som seiler internasjonalt skal ha AIS om bord. 500bt og oppover for fartøyer som seiler nasjonalt. Fra 1 jul 2004 skal alle fartøyer på 50.000bt og mer ha AIS om bord. I løpet av 2004 skal det i regi av Kystverket monteres AIS mottakere langs hele kysten. Forsvarets maritime VHF kjede brukes som basis. AIS gir god informasjon, og representerer et viktig bidrag for å få bildet i sann tid. LDKN installerte imidlertid systemet på 3 av kystradarstasjonene høsten 2003 som følge av sin rolle som ansvarlig for kystberedskap i Nord-Norge. Dette er en forskuttering på den permanente løsningen, gir oss gode inngangsverdier for resten av overvåkningen. Kystvakten er et bærende element i den daglige overvåkningen. De 7 havgående kystvaktfartøyene settes inn i de områdene hvor det er størst behov, alt etter situasjonen. I tillegg til fartøyenes egne sensorer, utgjør de fartøysbaserte helikoptrene en vesentlig ressurs. Det er besluttet at Forsvaret skal skaffe 14 nye helikoptre til kystvaktfartøyene og de nye fregattene. Dette vil styrke overvåkningskapasiteten gjennom lengre rekkevidde og bedre sensorer. I forhold til statiske systemer representerer Forsvarets mobile plattformer en unik mulighet til nautisk vurdering og oppfølging.
KONTROLLERES MOT FREMFØRELSE 5 For å dekke farvannene lengst i nord leier vi også inn sivilt fly. Dette er en kosteffektiv måte å få god oversikt over et område, og gir godt grunnlag for å disponere øvrige ressurser. Flyet er for øvrig det samme som brukes kommersielt internt på Svalbard. Den viktigste flyressursen er imidlertid Luftforsvarets Orion-fly. Flyene er spesialutrustede for overvåkning. Samtidig med at de utfører sine primære militære oppgaver, brukes de for å identifisere og oppdatere andre kontakter, og for å kunne vurdere en situasjon på stedet. Orion-flyene er et veldig godt eksempel på vi kan få en betytydelig sivil nytteeffekt av en militær ressurs. Forsvaret kjøper også bilder fra en kommersiell radarsatellitt som gir en god indikasjon på aktiviteten i områder langt unna, hvor det ellers er liten tilgang til informasjon. Basert på hva vi ser på bildene, gir det oss en god mulighet til å styre både Kystvaktfartøy og Orionfly på en kosteffektivt. Det har vært stilt spørsmål om Norge skulle anskaffe et nasjonalt småsatellittsystem som man selv kunne ha kontroll med. Dersom dette skal anskaffes over forsvarsbudsjettet, er det viktig at behovet vurderes opp mot andre militære behov, og hva en slik satellitt kan gi av informasjon i en skarp situasjon. Når et fartøy kommer inn i vårt område, er vi ofte orientert på forhånd, for eksempel ved at skipets agent har meldt fra. Når fartøyet kommer inn i vårt område, blir det identifisert f eks av Orion, AIS eller av fartøyer, og kontakt med fartøyet blir opprettet. Vi utveksler informasjon, og fartøyene oppfordres til jevnlige rapporter. Denne frivillige dialogen er særdeles viktig, og har ført til at nesten all trafikk holder en forsvarlig avstand til kysten, dvs mer enn 12 nm. Dette er viktig, fordi det øker vår reaksjonstid og mulighet til å sette inn relevante midler hvis det skulle bli nødvendig. Til tross for at det er opprettet trafikk- separasjonssystem innenfor territorialgrensen på strekningen Vardø Nordkapp, fortsetter vi å oppfordre trafikken til å holde mer enn 12 nm avstand fra kysten, i forståelse og koordinering med Kystverket. Vi foretar også en nautisk vurdering, for å få et inntrykk av sikkerheten. Fartøyene som inngår i den statlige slepebåtberedskapen utfører primært dette. Avhengig av fartøyets status i lys av været, vurderer vi om de bør seile lengre ut fra kysten, overvåkning, eskortering med fartøy med slepekapasitet, alternative havner, nødhavner osv. Etter mitt skjønn leverer Forsvaret et betydelig bidrag til sjøsikkerheten. Det sentrale blir da å sørge for at dette bidraget blir utnyttet til samfunnets beste. For aksjoner som skal redde liv, er Hovedredningssentralens ansvar helt entydig. Det er HRS som har ansvaret. Forsvaret støtter med de innsatsmidlene man har. Dette er noe som både gjøres og øves regelmessig, og Forsvaret er også representert i HRS under større aksjoner. Samarbeidet er også gjenstand for regelmessig evaluering. For aksjoner hvor det er oljeforurensning eller det er en forurensningsfare, har Kystverket primæransvaret. Forsvarets døgnbemannede ledelsessentra, med situasjonsforståelse, sambandsmidler og aksjonsmidler, gjør at Forsvaret er tillagt et ansvar for kystberedskap og aksjonsledelse. Dette ansvaret utøves fra Fellesoperativt hovedkvarter i Stavanger, og fra landsdelskommmamdoen. Ansvaret skal sikre handlekraft fra første øyeblikk når en ulykke eller unormal hendelse inntreffer, inntil primæretaten er klar til å overta. Hensikten er å sørge for handlekraft i begynnelsen av aksjonen.
6 KONTROLLERES MOT FREMFØRELSE Forsvaret har derfor, i samarbeid med Kystverket, utarbeidet et planverk for kystberedskap og aksjonsledelse. Når Kystverket er klar til å overta, skjer overtagelsen etter en klar prosedyre. Planen har vært benyttet en rekke ganger, og fungerer godt. Inntil Kystverket er fullt operativ mht overvåknings- og ledelsesressurser på døgnbasis, er dette en god løsning. Når Trafikkontrollsentralen i Vardø er operativ, bør rutinene muligens gjennomgås på nytt. Forsvaret vil uansett være en viktig bidragsyter i dette arbeidet. Jeg tror derfor at vi må fortsette planarbeidet. Særlig vil det være viktig å simulere situasjoner for å øve planverket med tanke på å avklare grensesnitt. Dette vil også kunne bidra til å skape synergi mellom bidragsyterne. Etter mitt syn er det både godt mulig og fornuftig å samle enda mer ansvar til en etat, når det gjelder forbyggende samt utøvende ansvar og arbeid innen sjøsikkerhet og beredskap. Kystverket er den etat som peker seg ut for dette. Det er imidlertid neppe hensiktsmessig å samle absolutt alt ansvar til en etat, Enkelte andre etater vil derfor fortsatt ha ansvar og ressurser for sine primære formål, men vil være bidragsytere i den helhetlige beredskapsmodellen. Det er derfor avgjørende at vi oppnår en kosteffektiv drift opp mot de enkelte etatens primæroppgaver, slik at den daglige driften kan gjøres mest mulig rasjonell og kosteffektiv. Det er imidlertid viktig at vi kontinuerlig gjennomgår den sikkerhetsmessige utfordringen vi har på kysten, og at alle bidragsytere samles i dette arbeidet. Vi har et meget godt planverk for dette i dagens KYBAL-plan, men det bør vurderes om dette bør utvides for å dekke nye grensesnitt. Dernest er det viktig at alt planverk øves for å avdekke uklarheter og for å trene aktørene. Sjøsikkerhet er, og vil være et ansvar som omfattes av flere departementers virkefelt. I Norge har vi et system hvor det er Regjeringen som er det nivået hvor trådene fra det enkelte departement samles. Det er viktig at vi legger opp til et system hvor dette ikke blir en tvangstrøye, men i stedet et nettverk hvor de ulike bidragsyterne samhandler minst mulig byråkratisk. Faktisk er det nok slik at vi i større grad bør pleie hverandre, snakke godt om hverandre og i større grad utveksle personell i on the job training. Etter mitt syn er vi kommet langt på vei med å få en effektiv og helhetlig utnyttelse av statlige ressurser på tvers av sektorgrensene. Samarbeidets ånd preger det daglige bildet mellom aktørene. Det er dermed ikke sagt at vi ikke kan bli og må bli enda bedre. Det viktigste å vektlegge fremover er proaktive tiltak.