RAPPORT VEILEDNING. Samfunnet si sårbarheit overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

12 RAPPORT VEILEDNING Samfunnet si sårbarheit overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

Utgjeve av: Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) 2012 ISBN: 978-82-7768-302-7 Grafisk produksjon: Erik Tanche Nilssen AS, Skien

Samfunnet si sårbarheit overfor bortfall av elektronisk kommunikasjon

Innhald Føreord...5 Samandrag...7 1. Innledning...9 1.1 Bakgrunn og mandat...9 1.2 Avgrensingar...9 1.3 Rapporten si oppbyging... 10 2. Metode og omgrep... 11 2.1 Metode og data... 11 2.2 Definisjon av nokre sentrale omgrep... 11 3. Elektroniske kommunikasjonsnett og -tenester... 13 3.1 Kritisk infrastruktur og innsatsfaktor... 13 3.2 Samfunnet si avhengigheit av elektronisk kommunikasjon... 14 3.3 Ekomnett og ekomtenester... 15 3.4 Endring i bruksmønsteret medfører nye sårbarheter... 17 3.5 Oppsummering... 18 4. Regulering av ekomsektoren... 19 4.1 Historisk utvikling... 19 4.2 Regulatoriske verkemiddel... 19 5. Samfunnskritiske verksemder si avhengigheit og sårbarheit overfor svikt i ekomnett og -tenester... 21 5.1 Finanssektoren... 21 5.2 Helsesektoren... 22 5.3 Samferdslesektoren... 22 5.4 Petroleumssektoren... 24 5.5 Energisektoren... 24 5.6 Tryggleiks- og beredskapsarbeidet i enkeltsektorar... 25 6. Skildring av hendingane 23. mai, 10. juni og Dagmar... 27 6.1 23. mai... 27 6.2 Pinseflaumen juni 2011... 27 6.3 Stormen Dagmar... 27 7. Erfaringar frå pinseflaumen og Dagmar.. 29 7.1 Relevante myndigheitar under hendingane... 29 7.2 Konsekvensar av bortfall... 30 7.3 Konklusjon... 34 8. Beredskapsaktørane sitt oversyn, førebygging og planar for svikt i ekomnett og -tenester... 35 8.1 Ansvar, nærleiks- og likskapsprinsippet... 35 8.2 Sentralt nivå... 35 8.3 Regionalt nivå - Fylkesmannen... 36 8.4 Lokalt nivå - kommunen... 37 8.5 Kommunikasjon under kriser... 39 8.6 Samfunnskritiske verksemder sitt arbeid for å redusere eiga sårbarheit... 40 8.7 Konklusjon... 42 9. Det nye Naudnettet... 43 9.1 Om Naudnettet... 43 9.2 Andre brukarar av Naudnett... 44 9.3 Konsekvensar av Dagmar for Naudnettet... 44 9.4 Tiltak for å gjere nødnett meir robust... 45 10. Forslag til tiltak som kan redusere sårbarheita... 47 10.1 Tiltak for å styrke mobilnettene... 47 10.2 Tiltak for å redusere aktørane si sårbarheit... 48 11. Referanser... 51 Vedlegg... 53

Føreord Fleire hendingar i 2011 har vist kor avhengig samfunnet er av elektroniske kommunikasjonstenester (ekomtenester) og kor sårbare vi er for svikt i desse. Under stormen Dagmar førte bortfall av mobil- og fasttelefonnettet til at kommunikasjon mellom viktige beredskapsaktørar og mellom myndigheiter og befolkning vart svært vanskeleg. Mest dramatisk vart situasjonen då det ikkje var mogeleg for befolkninga på store delar av Vestlandet å ringe nødsentralane for å be om naudsynt hjelp. Både Dagmar og flaumen i pinsen 2011 viser at ein på kommunenivå har stor evne til å handtere og improvisere i ein krisesituasjon. Det er likevel grunn til å tru at hendingane både under pinseflaumen og Dagmar fort kunne fått større konsekvensar dersom det til dømes hadde skjedd ulukker samstundes som vegar var stengt og kommunikasjonen vanskeleg. Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) har, saman med Post- og teletilsynet (PT), fått i oppdrag å greie ut om kor sårbare viktige beredskapsaktørar er overfor brot i offentlege elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) med utgangspunkt i tre hendingar i 2011. Føremålet med denne rapporten er å medverke til læring om kor sårbart samfunnet er overfor bortfall i ekom, og kva for tiltak det er mogeleg å setje inn for å redusere denne sårbarheita. beredskapsplanlegging. Til slutt blir det lagt fram forslag til tiltak som myndigheiter på lokalt, regionalt og sentralt nivå bør setje i verk for å redusere sårbarheita ved bortfall av ekomtenester, og tiltak som kan gjere ekomnett meir robust. Dette vil medverke til å styrkje samfunnstryggleiken. Vi veit ikkje når vi vil oppleve ei ny hending som medfører at til dømes mobiltelefoni ikkje fungerer, men vi veit ganske sikkert at ei slik hending vil inntreffe. Det er eit mål å gjere risikoen for bortfall av ekomtenester så låg som mogeleg. Vi veit likevel at vi ikkje kan fjerne all risiko, og myndigheiter og befolkning kan difor ikkje leggje til grunn 100 prosent oppetid i ekomtenester. Difor må alle nivå i samfunnet vere førebudd på bortfall av ekomtenester og ha tenkt igjennom kva for tiltak dei sjølve kan setje inn for å avgrense konsekvensane for samfunnet og den enkelte. Det er viktig at dei vurderingane og tilrådingane som kjem fram i denne rapporten blir teke opp til vurdering hjå dei ansvarlege aktørane, slik at vi blir enda betre rusta til å møte ei ny hending med mogelege bortfall i elektroniske kommunikasjonstenester. Jon A. Lea Direktør I denne rapporten viser vi at samfunnet i aukande grad er avhengig av ekomtenester for å kunne oppretthalde viktige funksjonar i samfunnet, som til dømes styring og kriseleiing, handtering av hendingar og kommunikasjon mellom myndigheiter og befolkning. Dette blir kasta lys over gjennom dei erfaringane som er gjort frå fleire av hendingane i 2011. Vidare gjev rapporten eit oversyn over korleis aktørar på lokalt, regionalt og nasjonalt nivå arbeider i høve til risiko og sårbarheitsanalysar og 5

6

Samandrag Bakgrunn, mandat og problemstilling Samfunnet er i stadig større grad avhengig av elektronisk kommunikasjon (ekom), og blir difor heile tida meir sårbart overfor bortfall av ekom. Tre hendingar i 2011 har kasta lys over denne sårbarheita. Den første var 23. mai då to kabelbrot førte til brot i Telenor sitt nett over store delar av landet. Den andre var 10. juni då ein logisk feil i ein tenar førte til at Telenor sitt mobilnett fall ut i heile landet i 18 timar, samstundes som Austlandet vart ramma av storflaum. Den siste hendinga var stormen Dagmar i romjula, der store delar av Vestlandet opplevde ekstremvêr med bortfall av ekomtenester som følgje av at kraftforsyninga vart ramma. Justis- og politidepartementet (JD) (no Justis- og beredskapsdepartementet) og Samferdsledepartementet gav etter dei to første hendingane Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) og Post- og teletilsynet i oppdrag å greie ut om kor sårbare viktige beredskapsaktørar er overfor brot i offentlege elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) med utgangspunkt i dei to hendingane. Vidare bad ein om forslag til tiltak som kan vere eigna til å redusere samfunnet si sårbarheit overfor feil i dei offentlege ekomnetta. I romjula vart mandatet utvida til òg å omfatte erfaringane frå Dagmar. DSB har leia arbeidet med utgreiinga, med bidrag frå PT, dette gjeld særleg tekstinnspel i kapittel 3 og 4, og forslag til tiltak i kapittel 10. Problemstillingane det blir kasta lys over i utgreiinga er følgjande: Kor sårbare er viktige beredskapsaktørar overfor brot og andre feil i ekomnett? Kor viktig kan denne sårbarheita vere for samfunnet sin beredskap og evne til krisehandtering? Kva for erfaringar har hendingane pinseflaumen og stormen Dagmar i romjula gjeve viktige beredskapsaktørar i høve til handtering og kva for konsekvensar skapte bortfall av ekom for aktørane under desse krisene? I kva grad er viktige beredskapsaktørar førebudd på bortfall av elektroniske kommunikasjonstenester (ekomtenester), til dømes i ROS-analysar og planverk? I utgreiinga har vi sett på samfunnet si sårbarheit, det vil seie sårbarheita som følgjer av at aktørar mister ekomtenester, og i liten grad sårbarheita i ekomsystema i seg sjølv eller årsaker til at desse fell bort. Dette er belyst av andre, mellom anna i sårbarheitsrapporten 1 som Post- og teletilsynet (PT) la fram 13. januar 2012. Utgreiinga er basert på kvantitative data som DSB si kommuneundersøking 2, og ei undersøking som PT har gjort overfor utvalde Fylkesmenn. Kvalitative data er innhenta gjennom intervju med relevante aktørar og gjennom deltaking i ulike erfaringsseminar etter hendingane, i tillegg til data frå fleire rapportar og utgreiingar. Hovudfunn Tal frå kommuneundersøkinga og data frå intervju viser at viktige beredskapsaktørar er svært avhengige av ekomtenester, men at dei i liten grad har teke omsyn til denne avhengigheita i planverk. Ein har berre i liten grad vurdert av korleis ein kan redusere sårbarheita i eigen organisasjon ved til dømes innkjøp av ekomtenester, og ein har i liten grad tenkt igjennom kva for tiltak som kan setjast inn ved til dømes bortfall av telefoni. Vidare ser det ut til å vere knytt store forventingar til ekomtenestene si oppetid. Erfaringane frå handteringa og konsekvensane knytt til bortfall av telefoni var relativt like for pinseflaumen og Dagmar. I begge hendingane var utfordringa særleg knytt til følgjande: Kommunikasjon mellom viktige aktørar. Fylkesmannen hadde problem med å nå andre aktørar og kommunane. Nødetatane hadde sambandet sitt, men dei hadde store problem med å nå andre relevante aktørar, som til dømes kommunal kriseleiing og Statens vegvesen, og med å kalle ut mannskap. Dette førte til at aktørane hadde problem med å få eit fullstendig bilete over situasjonen, og gjorde dermed krisehandteringa vanskelegare. 1 PT-rapport nr. 1 2012: Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge 2 Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (2012): Kommuneundersøkinga 2012 7

Kommunikasjon med befolkninga. Myndigheitene hadde i begge hendingane problem med å nå ut med informasjon om situasjonen til publikum. Under pinseflaumen hadde ein mellom anna vanskar med å informere publikum om kva for vegar som var framkomelege og kva for vegar det var viktig å unngå. Mest dramatisk vart manglande kommunikasjon med befolkninga under Dagmar då folk over store område ikkje kunne ringe nødnummer for å be om naudsynt hjelp. Pinseflaumen og Dagmar viser at ein på kommunenivå har stor evne til å handtere og improvisere i ein krisesituasjon. Det vart teke i bruk mange ulike løysingar for å halde kommunikasjonen ved lag; til dømes jakt/sikringsradio, satellittelefon, VHF og ordonnans. Det er grunn til å tru at hendingane både under pinseflaumen og Dagmar fort kunne fått større konsekvensar dersom det til dømes hadde skjedd ulukker samstundes som vegar var stengt og kommunikasjonen vanskeleg. Sjølv om mange viste evne til rask og god krisehandtering, ville fleire aktørar kunne ha halde kommunikasjonen ved lag dersom ein hadde hatt planar for bortfall av ekom. Dersom det hadde vore utarbeidd fleire planar (ROS-analysar, beredskapsplanar) for bortfall av ekomtenester, kunne dette ha redusert sårbarheita. Tiltak for å redusere sårbarheita Utrulling av landsdekkande Nødnett vil vere med på å redusere sårbarheita, gje større redundans og fleire bruksmogelegheiter for nødetatane. På aktørsida har PT lagt fram ei rekkje tiltak for å styrkje mobilsambandet i landet, og redusere sårbarheita på systemnivå. Desse tiltaka 3 vart lagt fram 13. januar 2012, og blir teke opp at i denne utgreiinga. DSB ynskjer å tilrå oppfølgingstiltak knytt til aktørar på lokalt, regionalt og sentralt nivå i tillegg til nokre generelle tiltak. Samanfatta er tiltaka som følgjer: Innføre ei ordning med prioritet i mobilnettet og høve til nasjonal roaming 4 Bortfall av ekomtenester skal takast med i ROSanalysar og planverk, og ein skal planleggje for alternative løysingar ved bortfall. Dette på gjeld lokalt, regionalt og sentralt nivå. Kontinuitetsplanlegging som òg omfattar ekom-avhengigheit må inkluderast i verksemdene si risikostyring. DSB vil i samband med dette: - Utarbeide ei rettleiing for Fylkesmenn/ etatar/kommunar sitt arbeid med ROSanalysar og beredskapsplanar. - I samarbeid med Post- og teletilsynet utarbeide ei ekom-rettleiing som kan supplere ROS-rettleiinga på ekom-området. - Utarbeide rettleiing i kommunal beredskapsplikt. - Gjennom tilsyn med Fylkesmenn følgje opp at arbeidet med ROS-analysar og planverk inkluderer bortfall av ekomtenester. Tiltaka vil medverke til ein er meir medviten ved anskaffing og drift av ekomtenester, og planar for bortfall vil kunne redusere samfunnet si sårbarheit og styrkje beredskapsaktørane si handteringsevne. 3 PT-rapport nr. 2 2012: Foreløpige erfaringer og forslag til tiltak etter ekstremværet Dagmar og PT-rapport nr 1 2012: Sårbarhetsanalyse av mobilnettene i Norge 4 Med nasjonal roaming meinast ei teneste som, i samsvar med ein avtale mellom to operatørar, gjer det mogeleg at ein abonnent kan bruke mobilnettet til ein annan operatør i område der abonnenten sin eigen operatør ikkje har dekning, og utan at abonnenten treng inngå ein særskild avtale om det. 8

1. Innledning 1.1 Bakgrunn og mandat Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap (DSB) og Post- og teletilsynet (PT) fekk i juli 2011 i oppdrag å etablere eit prosjekt som skulle sjå på kor sårbare viktige beredskapsaktørar er overfor brot og feil i offentlege elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett). Oppdraget er gjeve av Samferdsledepartementet og Justisdepartementet, og er leia av DSB. PT har bidrege mellom anna med tekstinnspel i kapittel 3 og 4, samt forslag til tiltak i kapittel 10. Mandatet er som følgjer: Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap og Postog teletilsynet etablerer eit prosjekt som skal vurdere kor sårbare viktige beredskapsaktørar er overfor brot og andre feil i offentlege elektroniske kommunikasjonsnett (ekomnett) og kor viktig denne sårbarheita kan vere for samfunnet sin samla beredskap og evne til krisehandtering. Utgreiinga skal ta utgangspunkt i hendingane 23. mai og 10. juni og dei erfaringane lokale, regionale og sentrale myndigheiter gjorde i denne samanhengen. Ein skal særleg sjå på kva svikten i Telenor sitt mobilnett 10. juni hadde å seie for handteringa av flaum- og skredhendingane på Aust- og Vestlandet same dag. Prosjektet skal òg gje ei vurdering av samfunnet si avhengigheit av offentlege ekomnett i eit breiare perspektiv, òg for andre brukarar enn beredskapsaktørar 5. Utgangspunktet for bestillinga var to hendingar med bortfall av Telenor sitt nett: den 23. mai 2011, då ekomnettet fall ut i store delar av Noreg på grunn av to kabelbrot, og 10. juni då problem med ein sentral node for mobilt breiband forårsaka brot i Telenor sitt mobilnett som ramma heile landet i 18 timar. Denne hendinga fall saman med ein større flaumsituasjon på Austlandet. Begge hendingane blir nærare omtalt i kapittel 6 og 7. Samfunnet si avhengigheit av elektronisk kommunikasjon er stadig aukande. Både myndigheiter og private verksemder er heilt avhengige av ulike typar elektronisk kommunikasjon for å levere tenester. Nokre av desse 5 Brev til Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskap frå Justis- og politidepartementet, 30.06.2011: Etablering av prosjekt som skal vurdere viktige beredskapsaktørers sårbarhet overfor brudd og andre feil i offentlige elektroniske kommunikasjonsnett tenestene vil vere heilt avgjerande for at ein òg i framtida skal kunne nå samfunnsmåla om tryggleik for kvar einskild, verdiskaping og velferd og nasjonal tryggleik. Samfunnet sett under eitt har vorte meir sårbart for sjølv kortare driftsavbrot i system og nett. Den auka sårbarheita skuldast mellom anna større teknisk kompleksitet, men òg at befolkninga, organisasjonar, næringsliv og forvalting har gjort seg avhengige av fungerande ekomnett. Dei fleste samfunnsfunksjonar er avhengig av ekomtenester, og vi står overfor ei stadig aukande elektronisk samhandling, der omfanget av informasjonen som blir utveksla aukar. Aukande bruk av ekomtenester fører til at konsekvensane av bortfall blir større. I romjula 2011 vart Noreg ramma av ei stor hending med stormen Dagmar. Uvêret forårsaka store øydeleggingar som mellom anna førte til at store delar av befolkninga, særleg på nordvestlandet, mista straumtilførsel og telefondekning. Justisdepartementet har bede DSB om òg å sjå til erfaringane frå Dagmar i denne utgreiinga. Alle dei tre hendingane som er omtalt i denne utgreiinga synleggjer at samfunnet er svært avhengig av fungerande ekomtenester, og at særleg bortfall av telefoni kan få store konsekvensar. Føremålet med utgreiinga er å peike på kva for konsekvensar bortfall av ekom kan få, og kva for tiltak ein kan etablere for å redusere samfunnet si sårbarheit overfor bortfall av ekom. Dei føreslåtte tiltaka er retta både mot tilbydarar av ekomtenester og mot aktørar i samfunnet som er avhengig av ekomtenester for å halde ved lag naudsynte funksjonar. Forslaga vil kunne medverke til å styrkje samfunnet si handteringsevne og beredskap for uynskte hendingar der ekom fell bort. 1.2 Avgrensingar Viktige beredskapsaktørar: Det går fram av mandatet at vi skal sjå på viktige beredskapsaktørar si sårbarheit overfor brot i ekomnett. Analysen har teke utgangspunkt i nokre konkrete hendingar, og dei viktigaste beredskapsaktørane er i denne samanheng dei aktørane som var mest involvert i hendingane, og som difor har dei mest relevante erfaringane 9

frå handteringane. Desse er nødetatane (helse, politi og brann), involverte kommunar, Fylkesmenn, Statens vegvesen og Noregs vassdrags- og energidirektorat (NVE). Utgreiinga skal òg sjå på samfunnet si avhengigheit av ekom i eit breiare perspektiv, òg for andre brukarar enn beredskapsaktørar. Dette gjer ein ved å sjå nærare på fem sektorar som er svært viktige i det norske samfunnet; Samferdslesektoren, helsesektoren, finanssektoren, petroleumssektoren og energisektoren. I utgreiinga omtalar ein desse sektorane si avhengigheit og sårbarheit for brot og svikt i offentlege ekomnett og korleis dette kan ramme sektoren sine leveransar. Rapporten går i noko grad òg inn på dei vidare konsekvensar for samfunnet av svikt i leveransane frå sektorane. Områda som er omtalt, er meint som døme på samfunnet si avhengigheit og sårbarheit for brot i ekomtenester, og gjev ikkje eit samla bilete av samfunnet si sårbarheit. Sårbarheit: Sårbarheit er eit uttrykk for dei problema eit system vil få med å fungere når det blir utsett for ei uynskt hending, og dei problema systemet får ta opp att verksemda si etter at hendinga har funne stad. Sårbarheit er knytt opp til mogeleg tap av verdi 6. Med sårbarheit meinast òg den omgrepsmessige motsetninga til tryggleik. Det blir særleg fokusert på dei funksjonane og tenestene som er naudsynte for å vareta innbyggjarane sine grunnleggjande behov eller som på annan måte er naudsynte for i størst mogeleg grad å avgrense negative konsekvensar knytt til bortfall av ekomtenester. I utgreiinga har vi eit hovudfokus på konsekvensane som aktørane opplever ved at ekomtenester fell bort. Det vil seie at vi ser på ei organisatorisk sårbarheit ved bortfall av ekomtenester, uavhengig av kva årsaka til bortfallet er. Vi kjem difor i liten grad inn på den tekniske sårbarheita til sjølve ekomsystema, det vil seie systema si sårbarheit overfor brot eller andre feil eller årsaker til brot og feil. Omgrepet ekom refererer i utgangspunktet til alle former for elektronisk kommunikasjon. I dei tre hendingane som er utgangspunkt for utgreiinga, var det utfall av telefoni som var sentralt. I utgreiinga vil vi difor i hovudsak kome inn på konsekvensane ved bortfall av telefoni. 1.3 Rapporten si oppbyging I kapittel 2 skildrar ein metoden som er nytta og kva for kjelder som har danna grunnlaget for vurderingane. Tema for kapittel 3 er elektroniske kommunikasjonsnett og -tenester. Kapittelet gjer greie for omgrepa kritisk infrastruktur (ekomnett) og kritiske innsatsfaktorar (ekomtenester) og knyter dette til kritiske samfunnsfunksjonar. Kapittelet omtaler til slutt tenestene og tilbydarar på ekomområdet. Kapittel 4 tek føre seg reguleringa av ekomsektoren og regulatoriske verkemiddel. Samfunnskritiske verksemder si avhengigheit og sårbarheit overfor svikt i ekomnett og -tenester er tema for kapittel 5. Kapittel 6 inneheld ei nærare skildring av hendingane 23. mai, 10. juni og stormen Dagmar. Viktige beredskapsaktørar sine erfaringar frå pinseflaumen og Dagmar er tema for kapittel 7. I kapittel 8 er temaet beredskapsaktørar sitt oversyn over risiko og sårbarheit knytt til ekomtenester, førebygging og planar ved svikt i ekomnett og -tenester. Kapittel 9 skildrar det nye Nødnettet, mogelege sårbarheiter og kva for konsekvensar stormen Dagmar fekk for Nødnettet. Forslag til tiltak som kan redusere den samfunnsmessige sårbarheita blir omtalt i kapittel 10. 6 NOU 2000:24: Et sårbart samfunn. Utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet 10

2. Metode og omgrep 2.1 Metode og data Metoden som er nytta i arbeidet med denne utgreiinga tek utgangspunkt i mandatet si understreking av at prosjektet skal gjennomførast i dialog med involverte etatar, Fylkesmenn og kommunar. Som omtalt i kapittel 1, skal utgreiinga kaste lys over kor avhengig viktige beredskapsaktørar og samfunnet er av ekom, og kor sårbar denne avhengigheita gjer dei. Det skal takast særleg omsyn til erfaringar frå hendingane som er nemnt ovanfor. For å kaste lys over dette og andre relevante problemstillingar nemnt i kapittel 1 har vi nytta data frå følgjande kjelder: DSB si Kommuneundersøking: Kommuneundersøkinga er basert på ei spørjeundersøking til alle kommunane i landet, og tek opp fleire spørsmål som er relevante for førebygginga og beredskapen i kommunane, under dette bortfall av ekomnett og -tenester. Hovudtemaet i undersøkinga er status for samfunnstryggleik og beredskap i kommunane i landet. Dokument: Diverse dokument som er innhenta frå Fylkesmenn, kommunar og andre under dette kjem planverk, evalueringar, ROS-analysar og analysar som er gjennomført tidlegare. Intervju med relevante aktørar. Det er gjennomført intervju med ei rekkje relevante aktørar 7 som var involvert i hendingane. Dagsseminar om stormen Dagmar med involverte Fylkesmenn og etatar. Føremålet med seminaret var å kartleggje kva for sårbarheiter og beredskapsutfordringar som vart avdekt i samband med stormen Dagmar. Deltaking på erfaringsseminar/oppsummeringsmøte i regi av tre Fylkesmenn etter hendingane pinseflaumen og Dagmar. Dokumentasjon frå hendingane og relevante rapportar og utgreiingar, jf. referanseliste lengst bak. 2.2 Definisjon av nokre sentrale omgrep Dei mest sentrale omgrepa som blir nytta i samband med elektronisk kommunikasjon i denne utgreiinga, er definert nærare nedanfor. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) Med informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) meinast teknologi og system av teknologi som blir nytta til å skape, gjere om, utveksle, mangfaldiggjere og publisere informasjon i form av tekst, lyd, bilete og/eller tal. Elektronisk kommunikasjonsnett (ekomnett) Elektronisk kommunikasjonsnett (ekomnett) blir ifølgje 1-5 pkt. 2 i ekomlova definert som eit system for elektronisk kommunikasjon der radioutstyr, svitsjar, anna koplings- og dirigeringsutstyr, tilhøyrande utstyr eller funksjonar inngår. Elektronisk kommunikasjon (ekom) Elektronisk kommunikasjon (EKOM) blir ifølgje 1-5 pkt. 1 i ekomlova definert som overføring av lyd, tekst, bilete eller andre data ved hjelp av elektromagnetiske signal i fritt rom eller kabel i eit system for signaltransport. Ekom blir i denne rapporten nytta som ei skildring av funksjon og teneste for elektronisk formidling av informasjon, dvs. både nettet og tenesta. Offentleg elektronisk kommunikasjonsteneste Offentleg elektronisk kommunikasjonsteneste er definert som elektroniske kommunikasjonstenester som er tilgjengelege for ålmenta eller berekna for bruk for ålmenta. 7 Det er gjennomført intervju/møte med følgjande aktørar: Fylkesmannen i Oppland, Gudbrandsdal politidistrikt, Statens vegvesen Oppland, Statens vegvesen Hedmark, Politidirektoratet, Direktoratet for nødkommunikasjon (DNK), Avinor, Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE), Post- og teletilsynet og sju kommunar på Vestlandet og Austlandet i høve til hendingane. 11

12

3. Elektroniske kommunikasjonsnett og -tenester Fleire utgreiingar har gjort det synleg kor avhengig samfunnet er av kritisk infrastruktur og kor sårbart det er overfor svikt i desse. Særleg sårbarheitsutvalet (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn) og infrastrukturutvalet (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) la eit grunnlag for arbeidet med å redusere samfunnet si sårbarheit overfor svikt i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjonar. Nedanfor blir omgrepa omtalt nærare, for å synleggjere kor kritisk ekomnett og -tenester er for samfunnet generelt og for handtering av kriser spesielt. 3.1 Kritisk infrastruktur og innsatsfaktor Kritisk infrastruktur er dei anlegga og systema som er heilt naudsynte for å halde ved lag kritiske funksjonar i samfunnet som igjen dekkjer samfunnet sine grunnleggjande behov og befolkninga si tryggleikskjensle. Dei grunnleggjande behova er definert som mat, vatn, varme, tryggleik og liknande. Dette er i samsvar med definisjonen som er nytta i St.meld. nr. 22 (2007-2008) Samfunnssikkerhet Samvirke og samordning og NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst. Samfunnsfunksjonar kan igjen delast inn i ulike typar leveransar. Kritiske samfunnsfunksjonar og leveransar omtalt i denne rapporten er mellom anna følgjande: Styring og kriseleiing Nød- og redningsteneste Finanstenester Varetransport Omgrepet samfunnsfunksjon blir ut frå definisjonen knytt til tenester som har direkte effekt på samfunnet og befolkninga sine grunnleggjande behov. For å gjere i samanhengen og skilnaden mellom samfunnsfunksjon og infrastruktur klarare, blir omgrepet innsatsfaktor nytta i denne rapporten. Innsatsfaktorar er dei eksterne tenestene eller leveransane som ei verksemd med kritisk samfunnsfunksjon er avhengig av for å kunne produsere og levere slik at dei grunnleggjande behova til samfunnet og befolkninga kan varetakast. Dette kan til dømes vere energi (straumforsyning), kapital, arbeidskraft og elektroniske kommunikasjonstenester 8. Innsatsfaktorane kan vere svært infrastrukturavhengige. Eksempelvis er leveransar frå finanssektoren avhengig av kraftnett (straumforsyning) og ekomnett (elektronisk kommunikasjon). Tilsvarande vil beredskapsaktørar vere avhengig av fungerande ekomnett for å kunne kommunisere med andre relevante aktørar under beredskapsinnsats. Dei innsatsfaktorane som ei verksemd med kritisk samfunnsfunksjon er avhengig av for å kunne dekkje samfunnet sine grunnleggjande behov, blir kalla kritiske innsatsfaktorar. Desse innsatsfaktorane er i stor grad tenester knytt til transport, logistikk og kommunikasjon. Det kan vere transport av energi frå produksjons- eller importanlegg til brukarane, transport av varer og personar eller formidling av informasjon i analog eller digital form, det vil seie ekomtenester. Allmenne innsatsfaktorar er tenester som i prinsippet er tilgjengelege for alle verksemder og heile befolkninga innanfor eit område. Dei blir gjerne kjenneteikna av å vere relativt tett kopla til eit infrastruktursystem, og av at talet på tilbydarar ofte er avgrensa. Fram til 1990-talet var tenesteyting og infrastruktur fullt ut integrert i statlege monopol. Televerket, no Telenor, er eit døme i så måte. No er i stor grad ansvaret for tenesteytinga skild ut og konkurranseutsett, medan monopolet i dei fleste tilfella er halde ved når det gjeld til ansvaret for infrastruktursystema og funksjonsevna deira. Unnataket er ekomsektoren der det er oppretta konkurrerande nett, men der samlokasjon gjer at delar av dei konkurrerande netta følgjer same trasé og einskilde stader har utstyr plassert i dei same bygninganee 9. 8 Sjå også: Sikkerhet i kritisk infrastruktur og kritiske samfunnsfunksjoner modell for overordnet risikostyring, KIKS-prosjektet 1. delrapport. DSB januar 2012 9 Dei aller fleste tilbydarane av elektronisk kommunikasjon er avhengig av det landsdekkande transportnettet som Telenor ASA eig. 13

3.2 Samfunnet si avhengigheit av elektronisk kommunikasjon Samfunnet står overfor stadig aukande elektronisk samhandling og utveksling av informasjon gjennom bruk av elektronisk kommunikasjon. Internett blir nytta til e-post, publisering og innhenting av informasjon, og interaktive e-tenester som e-forvalting, e-handel og nettbank. Videokonferansar (VTC) er teke i bruk i næringslivet og i det offentlege. IKT-system og nettverk dannar basisen for prosesstyring og overvaking av installasjonar på norsk kontinentalsokkel, av kraftverk og vassverk. Tilgang til ekomtenester har etter kvart fått direkte betyding for tryggleiken til befolkninga og kvart einskild individ. Dette kan til dømes gjelde i nød- og krisesituasjonar der den einskilde har behov for å varsle relevant myndigheit, søkje informasjon via telefon, kringkasting eller Internett, eller føler behov for å komme i kontakt med sine næraste. Elektroniske kommunikasjonsnett og -tenester er òg viktige føresetnader for at myndigheiter, næringslivet, organisasjonar og kvar einskild skal få utført daglegdagse arbeidsrutinar og -prosessar. Samfunnet si avhengigheit av elektronisk kommunikasjon er gjennomgripande, og vi er i like stor grad avhengige av fungerande og stabile ekomnett som av andre viktige infrastruktursystem som kraftnett, veg og jernbane. Ein sikker og robust infrastruktur for ekomtenester er avgjerande for eit velfungerande samfunn 10. Figur 1 synleggjer ulike typar leveransar/funksjonalitetar innanfor einskildsektorar som er kritisk avhengig av ekomtenester, og den gjensidige avhengigheita som finst mellom ekomtenester og elektrisk kraft. Elektronisk kommunikasjon Finanssektoren Kontantforsyning Korthandtering Pengeoverføring Verdipapirhandel Næringssektoren Produksjon Lagerhold Distribusjon Justissektoren Kriseleiing Lov og orden Brann- og redning Kommunesektoren Avfallshandtering Vatn og avlaup Fjernvarme Fasttelefoni Mobiltelefoni Internett Elektrisk kraft Helse- og omsorgssektoren Akuttmedisin Distribusjon av legemidler Kommunikasjon om helserisiko Samferdselssektoren Vegtransport Jernbane Flysikringstenester Sjøtransport Petroleumssektoren Utvinning Raffinering Distribusjon Energisektoren Prosesstyring av kraftanlegg Avanserte straummålarar Figur 1. Avhengigheit av elektronisk kommunikasjon 10 Infrastrukturutvalet (NOU 2006:6 Når sikkerheten er viktigst) peika på at elektronisk kommunikasjon er avgjerande for å halde ved lag vitale tenester i samfunnet. Sårbarheitsutvalet (NOU 2000:24 Et sårbart samfunn) peika på at det kan få store økonomiske konsekvensar for einskildpersonar, verksemder og offentlege etatar dersom IKT-systema deira er utilgjengelege eller ikkje verkar som føresett. 14

3.3 Ekomnett og ekomtenester 3.3.1 Ekomnett Dei grunnleggjande elementa som til saman utgjer ekominfrastrukturen er transportnett, aksessnett, tenestenett og drifts- og støttesystem. Nedanfor vert det gjeve ei skildring av infrastrukturen som ligg til grunn for elektronisk kommunikasjon. Transportnett er nasjonale og regionale nett som dannar samband over lange avstandar og kan skildrast som ryggrada i eit fungerande kommunikasjonssystem. Transportnetta nyttar sambandssystem med stor kapasitet over fiberkabel og i nokre tilfelle radioline. Det er fleire verksemder som eig fiberinfrastruktur som kan inngå i transportnettet til andre tilbydarar. Berre Telenor og Ventelo eig og tilbyr nasjonal transportkapasitet basert på fiberoptiske kablar, men dette er berre ein del av marknaden for overføringskapasitet. Telenor og Ventelo er høvesvis den største og nest største aktøren i denne marknaden. Begge desse transportnetta er ein del av det Post- og teletilsynet reknar som kritisk infrastruktur i ekomsektoren, og dei ber det meste av kapasiteten for andre ekomtilbydarar. Ein del av infrastrukturen til Ventelo og Telenor er ført fram i felles trasear, noko som medfører at delar av den kritiske infrastrukturen er sårbar. Vidare finst det eit landsdekkande transportnett for kringkasting. Norkring, eit heileigd dotterselskap av Telenor, eig og driv nettet. Kringkasting er distribusjon av radio- og fjernsynssignal, men i dag blir dette supplert av overføring av multimediasignal (TV, radio, Internett, telefoni og video) som i aukande grad skjer direkte til brukarane gjennom ekomnetta. I tillegg finst det eit landsdekkande ikkje-kommersielt transportnett som er Forsvarets Digitale Nett (FDN). FDN er eit telenett som er etablert for å dekkje Forsvaret sitt behov for teletenester. FDN dekkjer i dag alle Forsvaret sine installasjonar over heile landet, i tillegg til enkelte delar av offentleg forvalting. FDN har totalt sett om lag 50 000 brukarar. Forsvaret har tidlegare drøfta spørsmålet om å setje bort og selje delar av FDN til andre offentlege etatar eller til private selskap. Aksessnett opprettar samband mellom kvar einskild sluttbrukar og transport- og tenestenetta. Det er fleire former for aksessnett. Det mest omfattande består av kopparleidningar som er lagt i samband med utbygging av fasttelefoni innanlands, men som i dag òg blir nytta til breibandsaksess. Eitt (eller fleire) leidningspar knyter kvar einskild husstand eller bedrift til næraste telefonsentral eller mindre koplingspunkt med sentralutstyr. Telenor hadde i 2010 ein marknadsdel på 99,5 prosent av marknaden for overføringskapasitet i analoge liner 11. I dag blir kopparleidningane erstatta med fiber. Det finst òg aksessnett som består av leidningar til sluttbrukarar frå leverandørar av radio- og TV-signal i form av kabel-tv gjennom coaxialkablar og fiber. Mobilnetta er nok ein type aksessnett der det er trådlaust samband mellom basestasjonar og brukarane sine mobiltelefonar. For at ein tilbydar av mobilnett skal dekkje heile landet, krevst det eit aksessnett med fleire tusen basestasjonar. Det er per i dag berre to mobiloperatørar med slike nett som dei andre mobiltilbydarane er avhengig av. I tillegg finst det mindre aksessnett som er realisert som trådlaust samband eller fiberkabel. Dette vil ofte vere ulike lokale initiativ der det er etablert aksessnett for burettslag, bustadbyggjelag og i einskilde lokalsamfunn. Tenestenett er ikkje eit sjølvstendig fysisk overføringsnett, men kan nytte ulike typar infrastruktur som òg blir brukt til andre typar tenester. Tradisjonell fastnettelefoni og mobiltelefon er døme på tenestenett. Eit tenestenett består av system og utstyr som er naudsynt for å levere dei einskilde tenestene. Desse nyttar transportnettet for å formidle informasjon mellom tenestenodane. Døme på tenestenodar er telefonsentralar for formidling av telefoni. Drifts- og støttesystema er IT-system som overvakar og styrer ekomnett og tenestenett, og dei kan utgjere ein kritisk del av infrastrukturen. Funksjonane er gjerne sentralisert og er i seg sjølv avhengige av elektronisk kommunikasjon for å overvake og styre komponentane i netta. 3.3.2 Sårbarheit i ekomnett Det er vanleg å klassifisere årsaker til feil og brot i ekomnett i fysiske og logiske feil, og overbelasting. Fysiske feil kan vere brot i kablar eller straumbrot. Logiske feil kan vere programvarefeil eller designfeil i kommunikasjonssystem. Overbelasting skapar kapasitetsproblem som kan vere ei følgje av auka trafikk i samband med ei hending, eller ein auke i signaliseringstrafikk som følgje av ny teknologi (smarttelefonar) og endra bruksmønster. Det er òg viktig å leggje merke til at nokre feil rammar ein eller nokre få tilbydarar, medan andre feil kan ramme dei fleste eller alle tilbydarane. 11 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester 2010 15

Transportnettet for elektronisk kommunikasjon som bind saman større byar og tettstader har generelt høg tryggleik og redundans, medan nettet som blir nytta mellom transportnett og lokale brukarar enkeltvis tilbyr kvar einskild brukar liten redundans. Sårbarheita i ekomnetta er avhengig av korleis infrastrukturen er bygd opp. Ein kan gjere infrastrukturen meir robust ved å etablere alternative vegar og duplisere utstyr (redundans), og ved å sikre sentrale knutepunkt mot ulike former for uynskte hendingar. Eit svakt punkt vil kunne påverke den totale sårbarheita i ekomnetta. Driftssenteret for eit telesystem treng ikkje liggje i det same landet som systemet det betener. Ynsket om å redusere kostnader ved driftsfunksjonane kan føre til at driftsfunksjonane blir flytt ut av landet til eit land med lågare driftskostnader. Ei slik utvikling kan føre til at kompetanse og bemanning med nærleik til utstyret forvitrar, og at operatøren si evne til å halde tilgjengelegheita ved lag ved større feil- eller krisesituasjonar blir svekka. Sjølv om tilbydarane har eigne mobilnett, vil dei som oftast måtte leige linene som knyter basestasjonane og dei sentrale nettkomponentane saman. I dag blir dei fleste linene levert av Telenor. Ventelo har etter kvart også ein vesentleg infrastruktur på landsbasis, og regionalt har fleire selskap med utspring i kraftbransjen bygd ut fibernett. Breiband inkluderer medium, tenesteplattformer eller teknologiar for dataoverføring i høg hastigheit mellom to eller fleire maskiner eller brukarar. Breiband er brukt både om sjølve overføringsmedia (til dømes fiber, kabel, kopar), tenesteplattformene (til dømes fast eller mobilt breiband) og teknologiane (til dømes ADSL, UTMS) som overfører data. Breiband kan inkludere både fast, trådlaus og mobil høghastigheits dataoverføring. Også kabel-tvnett blir nytta som breibandsmedium. Telenor har om lag halvparten av marknaden for både fast og mobilt breiband. Telenor er framleis den største leverandøren av ekomtenester i Noreg, både innanfor fasttelefoni, mobiltelefoni og Internett. 3.3.3 Ekomtenester Ekomtenester blir tilbydd i form av fasttelefoni, mobiltelefoni og Internett (både som fastnett og mobilt nett). Nedanfor følgjer eit oversyn over aktørane og marknaden for ekomtenester. Fasttelefoni er telefoni gjennom fast linenett, det vil seie trådnett av kopar, kabel eller fiber heilt ut til abonnenten. Den største aktøren innanfor fasttelefoni i Noreg er Telenor ASA. Mobiltelefoni er det vi kallar trådlaus telefoni der samtalen går i lufta ut til abonnentane sine telefonapparat. Ved utgangen av første halvår 2011 var Telenor sin marknadsdel på 49,4 prosent og NetCom sin marknadsdel på 17,7 prosent 12. 12 Post- og teletilsynet: Det norske markedet for elektroniske kommunikasjonstjenester 1. halvår 2011 16

3.4 Endring i bruksmønsteret medfører nye sårbarheter Fram til for få år sidan representerte fasttelefonen den viktigaste telefonitenesta for hushaldningar og verksemder. Denne tenesta var svært robust som følgje av at fasttelefonnettet i liten grad var avhengig av ekstern straumforsyning. I dei seinare åra har det skjedd omfattande endringar i bruksmønsteret blant ekombrukarar ved at ein stadig større del av taletrafikken går føre seg med mobiltelefon. Talet på brukarar med fastnettabonnement minkar, og no har berre seks av ti husstandar fasttelefon. Dette er illustrert i figuren nedanfor: Figur 2. Fasttelefoni mellom 1. halvår 2001 og 1. halvår 2011. Den teknologiske utviklinga gjer at det analoge koparaksessnettet over tid vil bli fasa ut og erstatta av fiberbreiband og trådlaus aksess. Samstundes er den teknologien for fastnettelefoni som gjerne blir omtalt som PSTN og ISDN så gamal at den vil bli fasa ut og erstatta med ny teknologi 13. Dette er sopass gjennomgripande endringar både med omsyn til bruksmønster og teknologi at det må følgjast opp med risiko- og sårbarheitsvurderingar etter kvart som infrastrukturen blir endra. Dei to store endringane det siste tiåret er tilgang til Internett og ein stadig aukande bruk av mobiltelefon. I dag har mobiltelefonen teke over rolla som den viktigaste og oftast einaste telefonteneste folk nyttar, og er klart størst i utbreiing og bruk. Mobiltelefonen har ikkje berre 13 I Sverige gjennomfører no Telia Sonera eit teknisk skifte frå fasttelefon til telefoni med mobil teknikk i delar av landet. Sjå òg Tillgången till telefoni, PTS uppföljningsrapport februari 2012 teke over rolla til fasttelefonen, men blir òg nytta i eit heilt anna omfang og dekkjer eit mykje større mangfald av kommunikasjonsbehov. Sjølv om ei mobil og radiobasert teneste har andre tekniske føresetnader enn fastnettelefoni, er forventinga om at tenesta skal vere tilgjengeleg svært stor i samfunnet. Mobilnetta er i rask endring. Desse endringane vil vere viktige for sårbarheita i netta og for tenestene som blir tilbydde. Smarttelefonar utgjer ein del av mobiltelefonimarknaden som er i rask vekst. Desse telefonane legg til rette for ein heilt annan bruk enn tradisjonelle mobiltelefonar, som i all hovudsak vart nytta til tale og SMS. Dei som nyttar smarttelefonar genererer òg mykje meir trafikk i netta. I tillegg har mange applikasjonar og operativsystem i smarttelefonar eigenskapar som brukaren ikkje utan vidare kjenner til, men som fører til mykje signaleringsog datatrafikk. Internasjonalt har ein registrert at 17

smarttelefonar genererer det mangedobbelte av den signaleringstrafikken tradisjonelle mobiltelefonar genererer. Denne utviklinga har skjedd så raskt at den i nokre tilfelle har ført til mellombels kapasitetsproblem i netta. 3.5 Oppsummering Ekomnett og -tenester utgjer kritisk infrastruktur og kritiske innsatsfaktorar i eit moderne samfunn. Endringar i bruksmønster og infrastruktur for kommunikasjon fører til at gamle sårbarheiter blir erstatta med nye. Det er avgjerande at verksemder som har ansvar for å vareta kritiske samfunnsfunksjonar heile tida arbeider med å redusere sårbarheiter, og planlegg for å halde leveransane sine ved lag nær sagt uansett kva slags svikt i leveransar av ekomtenester som måtte kome på. I denne typen planlegging er det viktig å ta omsyn til endringar i sårbarheitsbiletet. Risikostyring er eit eigna verktøy for å sikre robuste leveransar frå ei verksemd. Risikostyring inneber å kunne identifisere, vurdere, handtere og følgje opp risiko slik at risikoen er under eit akseptert nivå. Offentlege og private verksemder må rette merksemda og styre ressursane inn mot dei tiltaka som handterer dei mest vesentlege risikoane. Beredskaps- og kontinuitetsplanlegging inngår som ein integrert del av risikostyringa 18