Forvaltningsrevisjonsrapport fra Kommunerevisjon IKS Øystre Slidre kommune

KOMMUNEREVISJON IKS Forvaltningsrevisjonsrapport fra Kommunerevisjon IKS Øystre Slidre kommune Formål: Avklare om saksbehandlingsprosessen i forbindelse med etablering av en storkommune i Valdres er iht. offentlige utredningskrav, jf. pressemelding presentert i avisa Valdres og Oppland Arbeiderblad 10.12.2015 og bruk av hjemmel for lukking av forhandlingsmøter mellom de fem kommunene den 26.01.2016 og 08.02.2016 Utført i perioden: Januar februar 2016 Dato: 29.02.2016 Rapportnummer: 003/2016 Revisor: Åge Sandsengen Dagny Thon Hovrud Innhold 1 Innledning 2 2 Rådmannens kommentarer 3 3 Ordfører og rådmannen sine mandater 3 4 Møte i formannskapet unntatt offentlighet 4 5 Møtene om kommunesammenslåing i januar og februar 2016 11 6 Oppsummering vurderinger og konklusjoner 13

Side 2 av 14 1 Innledning 1.1 Bakgrunn I pressemelding 10.12.2015 fra Øystre Slidre, Vestre Slidre og Etnedal fremgår det at rådmenn og ordførere i de tre kommunene har utarbeidet en avtale om oppgavefordeling ved en eventuell kommunesammenslåing, som har vært drøftet i formannskapet uten at dette fremgår av møteprotokoller. Ordførere i andre kommuner, og varaordførerne i de tre kommunene har vært kritiske til at prosessen ikke har vært offentlig. 1.2 Problemstilling Kontrollutvalget i Øystre Slidre ba i sak 12/2015 kommunerevisjonen om å kartlegge fakta i prosessen, jf. kommunestyrevedtak i sak 86/2015, pkt. 7 som lyder: Øystre Slidre kommunestyre ber kontrollutvalget se på saksbehandlingsprosessen i forbindelse med etablering av en storkommune i Valdres er iht. offentlige utredningskrav, jf. pressemelding presentert i avisa Valdres og Oppland Arbeiderblad 10.12.2015. Kontrollutvalget ba i e-post av 11.02.2016 om at praksis og hjemmel for lukking av forhandlingene mellom de fem kommunene i januar og februar også blir vurdert. 1.3 Revisjonskriterier Problemstillingen er vurdert med utgangspunkt i følgende bestemmelser: Koml. kap. 6 om saksbehandling i folkevalgte organer. Spesielt 29, 30 nr. 1, 3 og 4, 31 nr.1, 32 nr. 2 og 3 samt 34. nr. 1 og 2 om møteoffentlighet og protokoller. Koml. 31 nr. 2 til 5 om hjemler for lukking av møter i folkevalgte organer. Offentleglovas (offl) kap. 3 om informasjon som kan unntas offentlighet, og offl. 11 om merinnsyn. Koml. 6 og 24 om at kommunestyret tar de prinsipielle beslutningene. 1.4 Arbeidsmetode og sentrale dokumenter Vi har basert vår rapport på informasjon fra følgende kilder: Samtale med ordfører i Øystre Slidre kommune. «Råutkast» til «Fordelingsavtale» presentert i «utvidet formannskap» i Etnedal 19.11.2015 og i formannskapet i Vestre Slidre samme dato. «Fordelingsavtale» av 3. desember 2015. Ordføreren sin e-post til formannskapet i Øystre Slidre kommune av 24.11.2015. Ordføreren sin e-post til kommunestyret 4.12 2015 til kommunestyret i Øystre Slidre. Rådmannen og ordfører i Vestre Slidre sin redegjørelse, av 17.12.2015, til eget kommunestyre. Møtebok fra kontrollutvalget i Etnedal kommune 09.02.2016 om prosessen med forhandlingene mellom de tre kommunene. Uttalelse fra rådmann på utkast til rapport er innarbeidet.

2 Rådmannens kommentarer Side 3 av 14 Rådmannen har iht. 8 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. av 15. juni 2004 gjennomgått rapporten, og dermed gitt anledning til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår. Rådmann fikk utkast til rapport 19.02.2015, og ga tilbakemelding samme dag. Rapporten er i stor grad justert iht. rådmannens kommentarer så langt det passer. Rådmannens uttalelse følger i sin helhet som vedlegg til rapporten. 3 Ordfører og rådmannen sine mandater 3.1 Regelverk Iht. koml. 6 er kommunestyret kommunens øverste organ, og velger selv representanter til andre folkevalgte organ. Kommunestyret kan delegere saker til ordfører, underordna folkevalgte organ og myndighet til rådmannen om å treffe vedtak i enkeltsaker og i saker som ikke er av prinsipiell betydning iht. koml. 23, nr. 4. 3.2 Mandat til ordfører og rådmann Ordfører og rådmann i Øystre Slidre forankrer sitt mandat, til å inngå forhandlinger om ny fordelingsavtale med Vestre Slidre og Etnedal, i kommunestyresak 49/2014. Vestre Slidre inviterte Øystre Slidre til møte 3.11.2015 om ny prosess for kommunesammenslåing, og Øystre Slidre ønsket å ha med Etnedal i forhandlingene. Etter flere møter mellom ordførerne og rådmennene i de tre kommunene Vestre Slidre, Øystre Slidre og Etnedal, ble utkast til fordelingsavtale lagt frem for drøfting i formannskapet i november. Endelig «Fordelingsavtale» datert 3.12.2015 ble lagt frem i pressemelding 10.12.2015 og deretter i kommunestyret 17.12.2015. 3.3 Kommunereformen i Valdres ble «lagt på is» Valdreskommunene gjennomførte i 2014 og 2015 en relativt omfattende og åpen prosess knyttet til kommunereformen, med flere arbeidsgrupper og utredninger om en storkommune i Valdres. Like før kommunevalget gikk ordfører i Øystre Slidre ut i avisa Valdres (5.9.2015), og uttalte at han ikke hadde tro på at det ville bli en storkommune i Valdres. I samme avis 10.9.2015 fremgår det at bare Nord-Aurdals ordfører var positiv til en storkommune i Valdres, og at øvrige Valdresordførere ikke lenger hadde tro på at dette kunne bli en realitet. Etter kommunevalget fortsatte rådmannen i Etnedal sin oppgave som prosjektleder for kommunesammenslåing i Valdres, med målsetting om kommunestyrebehandling av utredningsoppgaven i alle kommunene i Valdres innen 30.06.2016. Rådmann i Øystre Slidre har på samme måte tatt ansvaret for at saksforberedelsen skjer slik at det muliggjør vedtak innen dette tidspunktet.

3.4 Revisjonens vurderinger Side 4 av 14 Ordfører og rådmann hadde etter vår vurdering i funksjon av sine stillinger rett til å innlede forhandlinger på eget initiativ, uten formelt mandat fra kommunestyret. De er imidlertid avhengige av støtte fra kommunestyret, når saken kommer opp til behandling. Dersom kommunestyret ikke gir ordfører og rådmann støtte, når saken kommer opp til behandling, så er det kommunestyret selv som avgjør hvordan de vil behandle det. Kommunestyret i Øystre Slidre behandlet kommunereformen som sak 086/2015, den 17.12.2015. Vedtaket sier ikke noe om den prosessen som er gjennomført, men det sier heller ikke at «Fordelingsavtalen» skal legges til grunn for det videre arbeidet. Vi viser til følgende punkter i kommunestyrevedtaket: «1. Kommunestyret i Øystre Slidre gjev tilslutning til vidare arbeid i kommunereformprosessen. Prosessen skal gje tilstrekkeleg kunnskap for val av framtidig struktur, samt sikre reell demokratisk involvering frå så vel kommunestyret som innbyggjarar...» «4....Kommunestyret i Øystre Slidre skal haldast orientert under vegs og forhandlingane skal forankrast i kommunestyret.» «7. Øystre Slidre kommunestyre ber kontrollutvalet sjå på om skashandsamingsprosessen i samband med fordelingsavtale underskreve av ordførere, er handtert i høve til offentlege utgreiingskrav, jf. pressemelding i avisa Valdres og Oppland Arbeiderblad.» Vi oppfatter at ordfører og rådmann fikk støtte fra kommunestyret 17.12.2015 for forhandlingene. De fikk «tilslutning til vidare arbeid i kommunereform-prosessen», selv om «Fordelingsavtalen» ikke ble godkjent av kommunestyret. Det ble imidlertid stilt krav om informasjon til kommunestyret og at forhandlingene skal forankres i kommunestyret. Avisoppslagene rett før valget, kan forstås slik at kommunene la ned arbeidet med kommunereformen, og at de ikke ville bruke mer tid på dette fra kommeledelsen sin side. Utspillet medførte trolig også at engasjementet blant innbyggerne ble mindre og deltagelsen lavere på debattmøter som ble arrangert høsten 2015. Det er en risiko for at tilliten til kommuneledelsen ikke styrkes når ordførerne gikk ut rett før kommunevalget og la debatten om kommunesammenslåing på is, men allikevel fortsetter forhandlinger i hemmelige møter like etter valget. Dette kan tilsi at man burde vært åpnere om disse prosessene enn man har vært. Som kjent tar det lang tid å bygge tillit, men den kan brytes ned på meget kort tid. 4 Møte i formannskapet unntatt offentlighet 4.1 Regler om saksbehandling i folkevalgte organer 4.1.1 Hvilke folkevalgte organer omfattes av kommunelovens regler Koml. kapittel 6 ( 29-39) omhandler saksbehandlingsregler i folkevalgte organer. I følge koml. 29 gjelder bestemmelsene for: «...kommunestyre, fylkesting, formannskap, fylkesutvalg, faste utvalg, kommunestyrekomiteer, fylkestingskomiteer, kommunedelsutvalg, kommuneråd og

Side 5 av 14 fylkesråd samt kommunale eller fylkeskommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover.», jf. pkt. 1. «...andre folkevalgte organer, så langt kommunestyret, fylkestinget eller oppnevningsorganet ikke bestemmer noe annet!», jf. pkt. 3. I kommentarer til koml. 29 pkt. 3, v/jan Fridthjof Bernt, fremgår det at det skal trekkes «en ganske vid ramme for hva som anses som folkevalgte organer og dermed går inn under reglene...». Videre: «Om eit organ fell innanfor 29 nr. 3 eller ikkje, vil derfor vere avhengig av ei konkret vurdering. Ein må i denne vurderinga mellom anna sjå på kven som har peikt ut det aktuelle organet, kven som sit i det, og kva oppgåver det har. Men når kommunestyret oppnevner et folkevalgt organ, har det anledning til å bestemme at kommunelovens saksbehandlingsregler ikke skal gjelde for organet jf. koml. 29 nr. 3. Dette gjelder imidlertid ikke for kommunestyret selv, formannskapet, faste utvalg, kommunestyrekomiteer, kontrollutvalg og kommunale nemnder opprettet i medhold av andre lover. Bestemmelsene må forutsettes å gjelde for folkevalgte organer hvor saksbehandlingsreglene ikke passer pga. organets funksjon, sammensetning og oppgaver. Eksempelvis fordi organet har karakter av utrednings-, samarbeids- eller forhandlingsorgan, eller fordi det har utpreget forretningsmessige oppgaver. Slike organ skal imidlertid følge kommunelovens regler om at arbeid skal foregå i møter, om møteinnkalling og møtebok, samt minimumskrav mht. vedtaksførhet, jf. kommentarer til koml. 29 nr. 3. 4.1.2 Saksbehandling foregår i møter Koml. kapittel 6 ( 29-39) omhandler saksbehandling i folkevalgte organer, herunder bl.a.: Folkevalgte organer behandler saker og treffer vedtak i møter jf. 30 nr. 1, og skal føre møtebok over forhandlingene jf. 30 nr. 3. Treffes avgjørelser om at møte skal holdes for lukkede dører, skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå, jf. 30 nr.4. Det skal føres møtebok når saken er lukket, men denne kan unntas offentlighet. Det skal sendes møteinnkalling før møtet, jf. 3 nr. 2. Med alminnelig flertall kan det vedtas å utsette realitetsbehandlingen av en sak på utsendt sakliste. Det kan også treffes vedtak i sak som ikke er oppført på saklisten, hvis ikke møteleder eller 1/3 av de møtende medlemmene motsetter seg dette, jf. 34. nr. 1. 4.1.3 Folkevalgte organer har åpne møter Møteoffentlighet og mulighet til å lukke et møte er omhandlet i koml. 31, særlig relevant i denne saken er følgende punkter: «Enhver har rett til å overvære møtene i folkevalgte organer», jf. 31 nr. 1. «Et folkevalgt organ kan vedta å lukke et møte når hensynet til tungtveiende offentlige interesser tilsier det, og det vil komme fram opplysninger i møtet som kunne ha vært unntatt offentlig innsyn etter lov 19. mai 2006 nr. 16 (offentleglova) dersom de hadde stått i et dokument», jf. 31 nr.5. Kommentarene til koml. 31 nr. 5 presiserer at listen for å lukke møter i folkevalgte organer skal legges høyt. Av kommentarene fremgår bl.a. følgende: «Offentlige interesser som anføres som grunnlag for lukking av dørene, må selvsagt være saklige, legitime og allmenne offentlige interesser, og ikke hensyn til politisk bekvemmelighet eller ønske om å beskytte seg mot kritikk»

Side 6 av 14 «,... og markerer at ønske om å skjerme interne administrative eller politiske prosesser fra innsyn, ikke kan begrunne stenging». 4.1.4 Kommunal sektor skal praktisere merinnsyn Hovedregelen i offl. er at dokumenter som legges frem for folkevalgte organer er offentlige, men dokumenter kan unntas offentlighet når: Informasjon er underlagt taushetsplikt iht. lov eller forskrift, jf. 13. Dokumentene er utarbeidet internt, eller innhentet utenfra, til bruk i egen intern saksforberedelse, jf. 14 og 15. Når det gjelder rettssaksdokumenter, jf. 18. Det er påkrevd at hensyn til en forsvarlig gjennomføring av kommunens økonomi-, lønns- eller personalforvaltning, jf. 23, 1. ledd. Det gjelder dokumenter knyttet til anbud iht. lov om offentlige innkjøp, jf. 23, 3. ledd. Det gjelder informasjon som kan motvirke offentlige kontroll- og reguleringstiltak eller gjelder lovbrudd, jf. 24. Iht. offl. 11 skal kommunen, selv om det er anledning til å unnta dokumenter offentlighet, alltid vurdere om det kan gis helt eller delvis innsyn. Det bør gis innsyn dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn behovet for unntak. Men kravet til meroffentlighet skal ikke medføre at dokument i den interne saksforberedelsen blir offentlige, jf. «Rettleiar til offentleglova» pkt. 4.2.9, hvor det bl.a. fremgår følgende: «Ein må særleg leggje vekt på om det er stor allmenn interesse knytt til det spørsmålet som dokumentet eller opplysningane omhandlar. Dersom dokumentet gjeld ei sak av stor allmenn interesse, er dette eit moment som taler for å gi meirinnsyn.» «Ein kan og leggje vekt på meir langsiktige skadeverknader av å gi innsyn. Dette vil særlig vere aktuelt for interne dokument som kan haldast utanom innsyn etter 14 og 15. Desse unntaka skal verna om interne avgjerdsprosessar i forvaltninga, og det er her sentralt å unngå at andre organ eller personar innanfor det same organet blir meir tilbakahaldne med å kome med frimodig råd og vurderingar. Difor vil det nokså gjennomgåande ikkje vere grunn til å utøve meirinnsyn i dei delane av dokument som kan haldast utanom innsyn etter offentleglova 14 og 15 som inneheld råd og vurderingar». 4.2 Fordelingsavtale mellom ordførere og rådmenn i tre kommuner 4.2.1 Fakta om møtene mellom ordførere og rådmenn Høsten 2015 hadde ordførere og rådmenn i Vestre Slidre, Øystre Slidre og Etnedal kommune møter om kommunesammenslåing, som er omtalt i som «hemmelige» møter. I møtene utarbeidet de en «Fordelingsavtale», som de tre kommunene skulle bruke i forhandlinger med Nord-Aurdal om en storkommune i Valdres. Første møte var 3.11.2015, der Vestre Slidre inviterte Øystre Slidre som igjen ønsket å ha med Etnedal i forhandlingene. Her deltok ordfører og rådmann for disse tre kommunene, og rådmann i Øystre Slidre ble valgt til sekretær. I referatet fra dette møtet fremgår det av punkt

Side 7 av 14 5 at Avtalen og innholdet i vedlegget er konfidensielt og kun tilgjengelig for de som har skrevet under konfidens erklæring. Ordfører og rådmann i Sør Aurdal kommune ble invitert av de tre kommunene til å delta i et møte i Etnedal medio november 2015, men de valgte å ikke delta i videre prosess. Ordførerne og rådmennene i de tre kommunene hadde flere møter, hvor de justerte teksten i «Fordelingsavtalen». Rådmann i Øystre Slidre var sekretær, som skrev avtalen og justerte denne løpende jf. innspill fra deltakerne i møtene. Arbeidsformen var å jobbe seg gjennom avtaleutkastet fra forrige møtet, og videre arbeide med punktene som gjenstår å arbeide med. Malen for arbeidet var Regjeringa sin veileder Veien til en ny kommune, pkt Intensjonsavtale og noen inngåtte avtaler mellom kommuner som har inngått slik avtale siden 2015. De punkter som var i disse ble satt opp, og enten vedtatt eller forkastet fortløpende. Endelig versjon er datert 3.12.2015. Formannskapet i Øystre Slidre fikk første gang orientering om fordelingsavtalen etter kommunestyremøte 19.11.2015, og deretter fikk de avtalen til drøfting i møte 3.12.2015. På forespørsel har ordfører i Øystre Slidre uttalt til oss at det ikke er lagt frem andre versjoner av «Fordelingsavtalen» til formannskapet enn den som er datert 3.12.2015, dvs. den endelige avtalen som partene har godkjent. Kommunestyret fikk avtalen til behandling 17.12.2015. 4.2.2 Revisjonens vurdering Møter mellom ordfører og rådmann i en kommune eller mellom flere kommuner kan etter vår vurdering ikke karakteriseres som et folkevalgt organ. Forumet er ikke oppnevnt av kommunestyrene, men møtene er kommet i stand etter initiativ fra deltagerne selv. Disse møtene er derfor ikke offentlige møter med krav om møteprotokoll. De har derfor rett til å delta i slike møter og drøfte f.eks. kommunesammenslåing, uten at dette krever møteprotokoll eller umiddelbar offentliggjøring. Det kan stilles spørsmål ved hvorfor rådmennene og ordførerne måtte underskrive konfidens erklæring i første møte, og at dette var et krav for å få tilgang til innholdet i fordelingsavtalen jf. pkt. 5 i referatet fra det første møtet. Taushetsplikt for en ordfører kan medføre at man blir avskåret fra å ta en nødvendig politisk debatt. Dette kan ha bidratt til at ordførerne ikke fulgte kommunelovens saksbehandlingsregler når de på et senere tidspunkt informerte politikerne i formannskapet. «Fordelingsavtalen» og andre dokumenter som ble utarbeidet i møtene mellom ordførerne og rådmennene i disse tre kommunene kan anses som dokumenter utarbeidet til den interne saksforberedelsen, og de kan følgelig unntas offentlighet iht. offl. 14. Av «Rettleiar til offentleglova» pkt. 4.2.9 fremgår det at merinnsynshensynet i offl. 11 ikke er relevant for slike dokumenter jf. vår drøfting i pkt 4.1.4, 3.avsnitt, 2.delavsnitt. Med foreløpig utkast til Fordelingsavtalen», som er drøftet eller orientert om i et folkevalgt organ uten at det er hjemmel til å lukke møtet eller unnta dokumentet offentlighet, er å anse som offentlige dokumenter, jf. offl. 16. Versjonen av «Fordelingsavtalen», som ble lagt frem for utvidet-/formannskap i Etnedal (jf. møtebok k-utv i Etnedal 9.2.2016) og i Vestre Slidre 19.11.2015, er da et offentlig dokument.

Side 8 av 14 4.3 Behandlingen i formannskapet i Øystre Slidre 4.3.1 Orienteringer i formannskapet Ordføreren har orientert formannskapet to ganger om «Forhandlingsavtalen» med Vestre Slidre og Etnedal, hhv. 19.11.2015 og 3.12.2015. Orientering etter kommunestyremøte 19.11.2015 Etter kommunestyremøte 19. november 2015, ba ordføreren medlemmene av formannskapet om å bli igjen for en orientering. Her orienterte han om «Fordelingsavtalen», og prosessen han og rådmannen hadde med de to andre kommunene. I følge ordfører ble det ikke levert ut eller vist frem dokumenter i dette møtet. Ordfører mente det var viktig å informere formannskapet, og på den måten involvere politikerne og skape støtte for prosessen. Det ble ikke skrevet møteprotokoll etter denne orienteringen. Det ble presisert at formannskapsmedlemmene hadde taushetsplikt om saken inntil kommunestyrebehandlingen (17.12 2015). Orientering i formannskapsmøte 3.12.2015 Ordføreren oversendte i e-post «Fordelingsavtale», datert 3.12.2015, til formannskapet 24.11.2015, til drøfting/ orientering i formannskapsmøte 3.12 2015. Det fremgår i oversendelsen at e-posten, prosessen og «Fordelingsavtalen» er konfidensiell og unntatt offentlighet iht. koml. 31 og offl. 23. Formannskapsmøte 3.12.2015 drøftet «Fordelingsavtalen», men det ble presisert i møtet at medlemmene hadde taushetsplikt om saken frem til kommunestyremøte 17.12.2015. Drøftingen av «Fordelingsavtale» mellom de tre kommunene var ikke oppført i møteinnkallingen til formannskapsmøte den 3.12 2015. Drøftingen ble heller ikke ført opp i opprinnelig protokoll. Protokollen ble endret i påfølgende møte i formannskapet, da de innså at protokollen ikke var fullstendig, med følgende tillegg om saken: «Kommunereform Ordførar orienterte om forslag til avtaler og prosess (sjå vedlegg). Samrøystes vedteke» Det fremgår ikke av protokollen om møtet var lukket, eller om dokumentene var unntatt offentlighet. Dokumentene er imidlertid ikke lagt ut på kommunens hjemmesider sammen med møteprotokollen, slik vanlig praksis er. Rådmann skriver i e-post til kommunerevisor 13.12.2015 at «Ordfører har forankra arbeidet med to orienteringer i åpne f.skaps møter i NOV og DES.» Videre oversendte ordfører samme dokument som formannskapet fikk til møtet 24.11.2015, til kommunestyret i e-post 4.12.2015 for behandling i kommunestyremøte 17.12.2015, som en del av saken om kommunereformen. Politikerne i Øystre Slidre skal således kun være forelagt siste versjon av «Fordelingsavtalen», som er det eneste godkjente versjonen. 4.3.2 Revisjonens vurdering: Saksbehandlingsreglene er ikke fulgt Rådmannen har i e-post 13.12.2015 orientert revisjonen om at ordførers orientering til formannskaps-medlemmene etter kommunestyremøte den 19.11.15 foregikk i åpent møte. Formannskapsmøtet den 19.11.2015 ble avholdt uten innkalling og møteprotokoll, hvilket

ikke er iht. kommunelovens regler. Møtet var åpent, og da kan ikke formannskapsmedlemmene pålegges taushetsplikt om den informasjon som kom frem i møtet. Side 9 av 14 Til formannskapsmøte 3.12.2015 foreligger det møteinnkalling og møteprotokoll. I siste versjon av møteprotokollen framgår det at ordfører orienterte om kommunereformen, og at orienteringen er «samrøystes vedteke». Det er referert til vedlegg, som ikke ligger offentlig tilgjengelig på kommunens hjemmesider slik vanlig praksis er. Vi har følgende vurderinger knyttet til saksbehandlingen: A. Formannskapsmøtet 3.12.2015 var åpent: Det fremgår ikke av protokollen at møtet var lukket, eller at saksdokumentene var unntatt offentlighet. Rådmannen har også informert revisjonen om at ordførers orientering foregikk i åpent møte. Følgelig var dette et åpent møte med offentlige saksdokumenter. B. Folkevalgte kan ikke pålegges taushetsplikt hverken om: Saker som drøftes i åpne møter eller i møter som ikke er lovlig lukket (dvs. det er fattet lovlig vedtak med hjemmel i lov, jf. punkt C nedenfor) Offentlige saksdokumenter eller dokumenter som det ikke er lovhjemmel for å unnta offentlighet. C. Hadde møtet vært lukket under orienteringen skulle det fremgått at protokollen: Spørsmål om lukking av møte i folkevalgt organ i en enkelt sak må underlegges en konkret og grundig vurdering, viss man skal være rimelig sikker på konklusjonen. Det skal fremgå av protokollen at det har vært en sak som har vært lukket (tittel), vedtak som viser at organet har lukket møtet, og hvilken lovhjemmel som gir grunnlag for å lukke møtet. Så lenge saken er unntatt offentlighet, skal ikke vedtaket i en sak under «lukket møte» fremgå av protokollen men protokoll skal skrives og unntas offentlighet. D. Dersom dokumentene var unntatt offentlighet skulle det fremgått av protokollen: I ordførers oversendelse av saksdokumentene i e-post av 24.11.2015 fremgår det at dokumentene er unntatt offentlighet med hjemmel i koml. 31 og offl. 23. Det fremgår ikke av protokollen at dokumentene er unntatt offentlighet, men de ligger ikke tilgjengelige på kommunens hjemmesider slik andre saksdokumenter gjør. E. Koml. 31 nr. 5, jf. offl. 23 gir ikke hjemmel for å lukke formannskapsmøtet eller unnta saksdokumentene offentlighet: Det er koml. 31 som angir i hvilke tilfeller folkevalgte organer kan lukke møtet, mens det er offl. kapittel 3 som angir i hvilke tilfeller dokumenter kan unntas offentlighet. Koml. 31 nr. 5 gir anledning til å lukke møter dersom to forhold er oppfylt: «Hensynet til tungtveiende offentlige interesser», og Det vil komme frem opplysninger i møtet som er unntatt offentlighet iht. offl. Når begge forholdene er innfridd skal det folkevalgte organet i tillegg vurdere om hensynet til meroffentlighet veier tyngre enn behovet for å lukke møtet, jf. off. 11.

Side 10 av 14 Det må vurderes om «Fordelingsavtalen» utgjør slike tungtveiende offentlige interesser, og om informasjon som kommer frem i møtet kan unntas offentlighet iht. offl. kapittel 3. I dette tilfelle er det brukt 23. Vi antar da at det henvises til 23 1. ledd som sier at: «Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltninga til organet. I kommentaren vektlegges det at det skal være påkrevd å unnta informasjon offentlighet. Videre sies det at det er et vilkår at opplysningene har en forretningsmessig dimensjon, slik at innsyn vil kunne skade kommunens forhandlingsposisjon eller den strategiske stillingen til kommunen nå eller i fremtiden. Vi kan ikke se at det i saken knyttet til «Fordelingsavtalen» foreligger tungtveiende offentlige interesser og at det er påkrevd å unnta informasjonen offentlighet fordi innsyn vil kunne skade kommunens forhandlingsposisjon. Til dette er det også å bemerke at folkevalgte organer bare skal ha fått presentert en versjon av «Fordelingsavtalen». Videre er det slik at kommunen offentliggjorde dokumentet før den begynte forhandlingene med Nord-Aurdal kommune, og kommunen hadde således ikke behov for å unnta dokumentet offentlighet av hensyn til forhandlingsposisjonen overfor Nord-Aurdal. Vi kan heller ikke se at det er andre hjemler i offl. som gir grunnlag for å unnta dokumentet offentlighet. Ut fra våre vurderinger er det heller momenter som taler for offentlighet og meroffentlighet når det gjelder diskusjoner i folkevalgte organer om kommunesammenslåing. F. Folkevalgte som skriver under møteprotokollen skal påse at protokollen er riktig Møteprotokollen fra formannskapsmøtet 3.12.2015 er endret av ordfører etter at den ble lagt ut på kommunens hjemmesider, fordi den ikke var fullstendig. Vi forutsetter at protokollen ikke legges ut på hjemmesidene før den er godkjent/signert av folkevalgte. Vi presisere at folkevalgte som signerer protokollen har ansvar for å se til at alle vesentlige saker som det er orientert om, drøftet eller behandlet i møtet skal omtales i protokollen. Dette gjelder da i særdeleshet saker hvor ordfører og/eller rådmann ber det folkevalgte organet om støtte til å gå videre iht. drøfting eller orientering. For ordens skyld vil vi understreke at det er rådmannens ansvar å sikre at saksbehandlingen i folkevalgte organer tilfredsstiller regelverket, jf. koml. 23.

Side 11 av 14 5 Møtene om kommunesammenslåing i januar og februar 2016 5.1 Regelverk Samme regelverk som del 4.1. 5.2 Informasjon om møtene mellom de fem kommunene Kommunestyrene i de tre kommunene var i desember kritiske til de hemmelige prosessen som hadde foregått mellom ordførerne, rådmennene og formannskapet. Kommunestyret ga imidlertid ingen kritikk til forhandlingene i kommunestyret 17.12.2015, selv om fordelingsavtalen ikke ble direkte behandlet. Kommunestyret i Øystre Slidre vedtok å gå videre i forhandlinger om en storkommune, fortrinnsvis med alle kommunene i Valdres. Det ble valgt fem representanter, herunder ordfører og rådmann, fra kommunen til dette arbeidet. Ifølge leder og sekretær for forhandlingsutvalget, hhv. ordfører i Nord Aurdal kommune og rådmann i Etnedal kommune, har forhandlingsmøtene blitt gjennomført på følgende dager og lukket på følgende tidspunkt: Tirsdag 26. og onsdag 27.01.2016 hadde representantene fra fem kommuner drøftinger og forhandlinger om kommunesammenslåing på Beitostølen, mens sluttforhandlingene foregikk på Fagernes mandag 08.02.2016. Til stede var en representant fra KS Oppland, de fem rådmennene samt en ansattrepresentant og tre folkevalgte fra hver av de fem kommunene. Møtet 26.01.2016 ble lukket etter lunsj, og møtet 08.02.2016 var lukket. Vi ser at enkelte av kommunen har lagt møteinnkallingen til forhandlingene den 26. og 27.01.2016 ut på sine hjemmesider. Vi har imidlertid ikke sett møteprotokoll fra dette møtet, eller møteinnkalling eller protokoll fra møtet 08.02.2016. Det er følgelig vanskelig å se om møtene har vært lukket, om de folkevalgte har stemt over lukkingen eller hvilken hjemmel som er brukt for å lukke møtet. Vi har rettet forespørsel til leder og sekretær for forhandlingsutvalget, og fått opplyst at hjemmelen for å lukke møtene skal være koml. 31 nr. 5, jf. offl. 23 nr. 1. Som bakgrunn for å lukke møtene oppgis at det er meget vanskelig om ikke håpløst å gjennomføre slike forhandlinger i åpent møte. 5.3 Revisjonens vurdering: Møtene har stor offentlig interesse Lukking med hjemmel i koml. 31 nr. 5, jf. offl. 23 nr. 1 Møtene mellom de fem kommunene vurderer vi som møter i et folkevalgt organ, fordi medlemmene er valgt av kommunestyret for å representere kommunen i forhandlinger. Kommunelovens regler for saksbehandling kommer følgelig til anvendelse. Etter at det har vært rettet kritikk mot prosessen rundt utarbeidelse av «Fordelingsavtalen», med hemmelighold og mangel på offentlige saksdokumenter, bør man forventet at videre prosess fulgte kommunelovens saksbehandlingsregler.

Side 12 av 14 Forhandlingsmøtene mellom de fem kommunene i januar og februar 2016 mangler imidlertid innkalling, protokoller og dokumentasjon på om møtene har vært lukket eller ikke. Men møtene har vært lukket, slik leder og sekretær for forhandlingsutvalget uttaler. Vi mener rådmennene i Valdres eller den enkelte rådmann bør påse at sakspapirer til alle folkevalgte organ blir arkivert på en oversiktlig og lett tilgjengelig måte. Å lagre dokumenter fra bl.a. folkevalgte organer på f.eks. server under Fellesområdet og i undermappe for Felles for Valdres og videre Felles osv er trolig ikke tilstrekkelig tilgjengelig. Vi kan ikke se at det er et klart grunnlag for å lukke møtene med hjemmel i koml. 31 nr. 5, jf. offl. 23 1. ledd, hvis man ikke bare legger paragrafens overskrift om «forhandlinger» til grunn alene. Offl. 23, 1. ledd angir imidlertid bare anledning til å unnta dokumenter fra offentlighet av hensyn til kommunens forhandlingsposisjon når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltningen til kommunen. Det er her et vilkår når det gjelder økonomiforvaltningen, jf. kommentarer til koml., at opplysningene har en forretningsmessig dimensjon. Etter vår vurdering kan imidlertid bestemmelsen komme til anvendelse på et senere tidspunkt, når rådmannen skal forhandle med de tillitsvalgte om gjennomføring av «Fordelingsavtalen», herunder flytting av arbeidsoppgaver. I denne saken er det også viktig å hensynta offl. 11 om merinnsyn. Kommunemoderniseringsprosessen kan anses å være av stor interesse for innbyggere og lokalsamfunn, slik at hensynet til offentlighet kan veie tyngre enn behovet for å lukke møtene. Slike vanskelige debatter i åpent møte kan sies å være en del av belastningen med offentligheten i kommunal sektor, og ingen lovhjemmel gir grunnlag for slik lukking. Vi ser heller ikke at det er andre bestemmelser i offentligloven som sammen med koml. 31 nr. 5 gir grunnlag for lukking. Ut fra vår vurdering hadde ikke forhandlingsmøte anledning til å lukke møte slik de gjennomførte både 26.01.2016 og 8.2.2016. Kommunestyrene selv kunne ha lukket forhandlingsmøtene med hjemmel i koml. 29 nr. 3 Etter vår vurdering kunne imidlertid kommunestyrene i de fem kommunene, da de oppnevnte representanter til «forhandlingsorganet», bestemt at forhandlingene skulle foregå i lukket møte. Koml. 29 nr. 3 gir kommunestyret anledning til å gjøre unntak fra saksbehandlingsreglene i kommuneloven når de oppnevner folkevalgte organer. Begrunnelse i at det var forhandlinger som saksforberedende organ for senere sak til kommunestyret, og derav også mulig intern saksforberedende jf. off.l. 14. Viktig å legge merke til at det da ikke er opp til «forhandlingsorganet» selv å bestemme om møtet skal lukkes, men det vedtas av kommunestyret med bakgrunn i at «forhandlingsorganet» driver saksforberedende arbeid for kommunestyret, uten at organet har vedtaksfullmakt. Bestemmelsen er imidlertid ikke fulgt i denne saken. Men bestemmelsen er viktig å være klar over, og anledningen til å lukke møte etter denne bestemmelsen er i samsvar med behovet man hadde for å lukke møtet. «Forhandlingsorganet» skulle imidlertid fulgt kommunelovens regler om at arbeid skal foregå i møter, om møteinnkalling og møtebok, samt minimumskrav mht. vedtaksførhet, jf. kommentarer til koml. 29 nr. 3.

6 Oppsummering vurderinger og konklusjoner Revisjonens vurderinger og konklusjoner kan oppsummeres i følgende punkter: Side 13 av 14 Pkt. 3.3 Ordfører og rådmannens mandat og tillitsbygging Ordfører og rådmann hadde etter vår vurdering i funksjon av sine stillinger rett til å innlede forhandlingene om fordelingsavtale og de fikk nødvendig støtte for sine forhandlinger i kommunestyret 17.12.2015. Det er en risiko for at tilliten til kommuneledelsen ikke styrkes av at ordførerne før kommunevalget gikk ut og signaliserte at debatten om kommunesammenslåing var lagt på is, men allikevel fortsetter forhandlinger utenom offentlighet like etter valget. Tillit er noe man bygger opp over lang tid, men som kan brytes ned på kort tid. Pkt. 4.2.2 Møtene mellom rådmenn og ordførere og formannskapsmøtene Møter mellom ordførere og rådmenn i en kommune eller i flere kommuner er ikke offentlige møter med krav om bl.a. møteprotokoll og offentliggjøring. Dokumenter og informasjon fra disse møtene kan anses som saksforberedende opplysninger, som ikke anses som offentlige dokumenter eller med krav om meroffentlighet. Drøftingsmøtene mellom ordførere og rådmenn har ikke krav om offentlighet jf. offentleglova, og bør ikke omtales som hemmelige møter. Vi stiller spørsmål ved hvorfor rådmennene og ordførerne skrev under konfidens erklæring i første møte 3.11.2015. Dette kan ha medført at ordførerne senere bryter kommunelovens saksbehandlingsregler når de informerte formannskapet. Pkt. 4.3.2 A-E Behandling av «Fordelingsavtalen» i formannskapet Ordfører og rådmannens orientering og drøfting av «Fordelingsavtalen» i formannskapet 19.11.2015 og 3.12.2015 ble gjennomført i strid med kommunelovens regler om saksbehandling i folkevalgte organer (jf. rapportens pkt. 4.3.2) ved at: Saken ikke ble ført opp på sakslisten eller i møteprotokollen. Det er ingen hjemmel i kommuneloven eller offentleglova som gir rett til å unnta saken offentlighet i formannskapet. Medlemmene i formannskapet ble pålagt taushetsplikt uten hjemmel i kommuneloven eller offentleglova, som kan være en konsekvens av at ordfører hadde avgitt taushetserklæringen. Når folkevalgt møte lukkes skal det fremgå av protokollen: at det har vært en sak som har vært lukket (tittel), vedtak som viser at organet har lukket møtet, og hvilken lovhjemmel som gir grunnlag for å lukke møtet. Så lenge saken er unntatt offentlighet, skal ikke vedtaket i en sak under «lukket møte» fremgå av protokollen men protokoll skal skrives og unntas offentlighet.

Pkt. 4.3.2 F Ansvar til folkevalgte som signerer møteprotokoller Side 14 av 14 Det er viktig å påpeke at folkevalgte som velges til å signere møteprotokoll etter et møte, har et ansvar for å påse at alle tema som har vært drøftet eller orientert om i møte fremgår av møteprotokollen, selv om det er rådmannens ansvar å sikre at saksbehandlingen i folkevalgte organer tilfredsstiller regelverket, jf. koml. 23. Pkt. 5.3 Forhandlingsmøtene i januar og februar 2016 Forhandlingene mellom de fem kommunene er gjennomført uten at det foreligger en offentlig møteprotokoll lett tilgjengelig og møtene er lukket uten nødvendig hjemmel i lov. Rådmannen bør etter vår vurdering alltid ta ansvar for at kommunens praksis med lukking av møter er i samsvar med kommuneloven. Lukking ut fra overskriften «forhandlinger» i offl. 23, 1.ledd anser vi ikke som tilstrekkelig, når gjennomførte forhandlinger ikke dekkes av bestemmelsen for øvrig. Kommunestyret kunne etter vår vurdering ved oppnevning av representanter til forhandlingsutvalget (det folkevalgte organet) ha vedtatt at kommunelovens regler om saksbehandling ikke skulle gjelde for dette organet jf. koml. 29, 3.ledd. Rådmann bør påse at alle møteprotokoller fra folkevalgte organ, herunder protokoller fra disse forhandlingsmøtene, arkiveres på en tilstrekkelig tilgjengelig måte for de som skal ha tilgang. Arkivering i undermapper på Felles server er trolig ikke tilfredsstillende. Fagernes 02. mars 2016... sign Revisjonssjef Åge Sandsengen Revisor Dagny Thon Hovrud Vedlegg: Uttalelse fra rådmann av 19.02.2016 vedlagt i sin helhet fire sider