SAKSFRAMLEGG Saksgang Utvalg Møtedato Utvalgssak Hovedutvalg teknisk, miljø og naturforvaltning Formannskapet Arkivsaksnr: 2015/4151 Klassering: M50/&00 Saksbehandler: Ester Stølan JUSTERT SAKSFRAMLEGG ETTER HU 1.9.2015: Forskrift om avfall, Snåsa, Verran og Steinkjer kommuner, utlegging til høring. Rådmannens forslag til innstilling: Med hjemmel i Forvaltningslovens kap VII anbefales at Formannskapet legger forslag til Forskrift om avfall for Snåsa, Verran og Steinkjer kommuner ut til offentlig ettersyn i 6 uker i Rådhuset, servicetorget, i Dampsaga kulturhus, biblioteket og på kommunenes hjemmeside på internett, med følgende endring: Gjenbrukstorget er beregnet på kommunenes egne husholdningsabonnenter. Disse kan fritt levere ordinært husholdningsavfall. For bygge- og rivningsavfall begrenses leveransen til å omfatte enkeltleveranse av fr eks en kjøkkeninnredning, en dør eller annen mindre mengde som oppstår ved huseiers eget innvendige arbeid. Annet bygge- og rivningsavfall anses som næringsavfall. Samtidig med utlegging til ettersyn innhentes uttalelse fra: 1. Fylkesmannen i Nord-Trøndelag 2. Nord-Trøndelag fylkeskommune 3. Steinkjer næringsselskap 4. Steinkjer næringsforum 5. Rådet for funksjonshemmede 6. Steinkjer eldreråd 7. Repr. for barns interesser i plansaker 8. Steinkjer ungdomsråd 9. Samstyret for bondelagene i Steinkjer Torunn Austheim Rådmann Saksopplysninger: Gunvor Aursjø Utviklingssjef
Hovedutvalg for teknisk, miljø og naturforvaltning behandlet i sin sak 15/46 utlegging på høring Forskrift om avfall, Snåsa, Verran og Steinkjer kommuner. Det ble fattet følgende vedtak: Hovedutvalget for Teknisk, miljø og naturforvaltning viser til formålet med forurensingsloven om å verne det ytre miljø mot forurensing, og mener det er viktig at forskrift og retningslinjer oppmuntrer til at avfall leveres og sorteres på en god måte og på ønsket sted. Hovedutvalget for Teknisk, miljø og naturforvaltning ønsker ikke at det settes kvantumsbegrensning på husholdningsavfall, noe som vil kunne medføre større grad av uønsket deponering/brenning av avfall i naturen. Hovedutvalget for Teknisk, miljø og naturforvaltning sender saken tilbake til rådmannen, og ber om at følgende forhold innarbeides i et revidert høringsforslag: 1: Det er ønskelig at alt husholdningsavfall sorteres og leveres på Tranamarka, og det ønskes ingen kvantumsbegrensning i forskrift/retningslinjer. 2: Hvilket kjøretøy som leverer avfall, skal ikke ha noe å si for vurderingen av om det er husholdningsavfall eller næringsavfall som leveres. Det må i stedet foretas en konkret vurdering av hvilken type avfall som er i leveransen. Saksopplysninger fra sak 15/46 er i det videre tatt inn i sin helhet: Det er pr i dag Forskrift vedtatt i desember 2013 i de respektive kommunestyrene som gjelder fram til ny forskrift vedtas. Det skjer endringer i driftsvilkårene for Renovasjon jevnlig og med kort varsel. Det å ta driftsdetaljer ut fra Forskriften gir bedre mulighet til å tilpasse daglig drift til de vilkår som omverden til enhver tid gir. Med en drift som må tilpasses markedet og endring i mulige behandlingsløsninger på kort varsel vil det være tidkrevende og lite økonomisk å endre Forskriften hver gang justeringer må foretas. Ny forskrift er laget med utgangspunkt i at den skal kunne beholdes uendret i en 5-årsperiode. Den gir overordnede bestemmelser, og har egne paragrafer om håndtering av forurensning og forsøpling. Rent driftstekniske ting er tatt ut av Forskriften og finnes nå i tilhørende "Retningslinjer for håndtering av husholdningsavfall". Retningslinjene kan endres administrativt når driftsmessige forhold tilsier det. Endringer i Forskriften er: Det er tatt inn en del presiseringer som tidligere kan ha gitt rom for feiltolkninger. Definisjon av hvem som er omfattet av plikt til å delta i den kommunale renovasjonsordningen er presisert. Det er tatt inn egen paragraf som presiserer gjeldende regler for bruk av gjenbrukstorg. Det har vært behov for å være mer tydelig på hva som omfattes av fri levering innenfor rammene av årsgebyr. Det er lagt inn egne paragrafer om hvordan kommunen vil at forurensning og forsøpling skal behandles. Fritakskriteriet for fritidsboliger som går på størrelse av bolig er foreslått fjernet.
Saksvurderinger: Hovedutvalgets vedtak i sak 15/46 er innholdsmessig klart, men gir noen utfordringer både juridisk og rent praktisk, som det er nødvendig å få en avklaring av. Som grunnlag for saksvurderinger denne gangen er saksvurdering fra sak 15/46 tatt inn i sin helhet: Det er foretatt en utvidelse av Forskrift om avfall, slik at den i tillegg til å gi overordnede føringer også inneholder bestemmelser om håndtering av forsøpling og forurensning i kommunene. Dette vil gi kommunens tilsynsmyndighet bedre verktøy for å iverksette tiltak og gi pålegg om opprydding ut fra skjønn. Med erfaring fra mange saker som burde vært ryddet opp, men der de generelle formuleringene i Forurensningsloven ikke gir tilstrekkelig grunnlag til å iverksette tiltak, er det ønskelig at kommunen gir retningslinjer i form av forskrift som styrer dette. Rent driftstekniske ting er tatt ut av Forskrift om avfall. Det er behov for å kunne vurdere tilbud om samarbeid, implementering av nye metoder, utvikling og tiltak som andre aktører har lykkes med, uten å foreta endringer i gjeldende forskrift, da slike ting vanligvis ikke berører det tilbud som gis til kommunens innbyggere. Slike endringer kan omfatte ettersortering, nedstrømsløsninger og kjøp/salg, og endres fort og har medført behov for hyppige endringer av forskriften. Når disse tas inn i egne retningslinjer vil det være mulig å justere og tilpasse driften i tråd med endringer i resten av bransjen. Det kommer jevnlig innspill om nye nedstrøms løsninger for ulike sammensetninger av avfall, men all den tid det i dag kreves forskriftsendring for å justere slike ting er det små muligheter til å delta fr eks i ulike prosjekt. Med denne måten å håndtere driftskriterier på vil også en renovasjonsordning i kommunal drift kunne delta i utprøving og utvikling i større grad. For å sikre at kommunens innbyggere får en god og riktig tjeneste er abonnentens rettigheter og plikter beholdt i Forskriften. Gjennom årlig ISO-revisjon vil eksterne revisorer påse at retningslinjene også etter nødvendige tilpasninger sikrer at de til en hver tid er i tråd med gjeldende lovverk og kommunal Forskrift for avfall. Det er vedtatt i gjeldende Avfallsplan at enhet Renovasjon skal være ISO-sertifisert i planperioden. Under definisjoner er det tydeliggjort at alle boenheter skal ha eget abonnement. Det er ikke intensjonen i Forurensningsloven at de som leier bolig skal være fritatt for renovasjon, men det har likevel vært en del diskusjon om hvor tydelig dette framgår av dagens renovasjonsforskrift. Renovasjonsgebyret skal dekke alle kostnader med ordningen, og en stor del av dette er grunnkostnader som må dekkes uavhengig av hvor store eller små avfallsmengder den enkelte produserer. Det er disse grunnkostnadene som fordeles på færre dersom ikke alle er med og tar sin andel, og som vil gi et høyere gebyr pr abonnement enn det som er riktig. Rettigheter og plikter for abonnenten og for renovasjon er fortsatt godt forankret i Forskriften. Likedan vilkår for tilleggstjenester og kriterier for fritak. Når fritaket for hytter under 20 m 2 foreslås fjernet skyldes dette en rimelighetsvurdering. Det er ingen praktisk grunn til å frita en hytte / fritidsbolig med kun størrelse som begrunnelse. Det vil kunne produseres samme mengde avfall i en hytte på 20 m 2 som en på 40 m 2. Det er heller ikke tatt hensyn anneks eller andre bygninger i tilknytning til boligen. Fritakskriteriet blir dermed noe inkonsekvent og lite godt begrunnet. Det er i tillegg vanskelig å følge opp, da kommunenes registreringer i noen grad er dårlig oppdatert. Det er tatt inn egen paragraf som presiserer hvordan bruk av fri levering på gjenbrukstorg skal praktiseres. Det har vært levert svært store mengder avfall under henvisning til at det er privat, til tross for at intensjonen og kostnadsberegningen som var lagt til grunn tilsa en levering på ca 3 m 3 av avfall som ikke kan material-gjenvinnes. Det kan være en kilde til kryss-subsidiering mot
næringsavfall, og dette må søkes unngått så langt som mulig. Med en presisering av mengde pr abonnent pr år vil dette reduseres betraktelig. Det vil også medføre at en generell økning av gebyr vil ligge lenger fram i tid, etter som de som leverer store mengder selv må betale for disse. Det er også presisert hvilke kjøretøy som kan benytte gjenbrukstorgene. Det vil medføre store sikkerhetsmessige og driftstekniske utfordringer dersom lastebiler og traktorer med hengere gis adgang til disse, i travle tider vil avviklingen stoppe helt opp. Slike kjøretøy vil henvises til område for næringskjøretøy for tømming. Det er satt inn egen paragraf som gir føringer for hvordan forurensningssaker skal håndteres. Kommunene ønsker en tydelig og streng praksis på dette området, og vil gjennom dette markere behovet for en klar politikk. Det er også egen paragraf som omtaler forsøpling. Dette er et økende problem, og kommunene ønsker å gi en tydelig instruks til hva som er uakseptabelt og hvordan dette skal håndteres. Med en slik føring fra politisk nivå vil kommunenes tilsynsmyndighet forsterkes, og det vil bli enklere å gi pålegg om opprydding i de tilfellene hvor det ikke foreligger direkte forurensningsfare. Med bakgrunn både i forurensning, forurensningsfare og forsøpling av ulike typer gis tilsynsmyndigheten et sterkere verktøy for å følge opp og avslutte slike saker. Det at kommunen gir et tydelig signal til sine innbyggere om at dette ikke er akseptabelt, gir stor legitimitet til tilsynsoppgaven. Også i et miljøperspektiv er dette er viktig signal. Tilleggsopplysninger i forbindelse med at HU ønsker at følgende skal innarbeides i Forskriften: Hovedutvalget for Teknisk, miljø og naturforvaltning viser til formålet med forurensingsloven om å verne det ytre miljø mot forurensing, og mener det er viktig at forskrift og retningslinjer oppmuntrer til at avfall leveres og sorteres på en god måte og på ønsket sted. Hovedutvalget for Teknisk, miljø og naturforvaltning ønsker ikke at det settes kvantumsbegrensning på husholdningsavfall, noe som vil kunne medføre større grad av uønsket deponering/brenning av avfall i naturen. Hovedutvalget for Teknisk, miljø og naturforvaltning sender saken tilbake til rådmannen, og ber om at følgende forhold innarbeides i et revidert høringsforslag: 1: Det er ønskelig at alt husholdningsavfall sorteres og leveres på Tranamarka, og det ønskes ingen kvantumsbegrensning i forskrift/retningslinjer. 2: Hvilket kjøretøy som leverer avfall, skal ikke ha noe å si for vurderingen av om det er husholdningsavfall eller næringsavfall som leveres. Det må i stedet foretas en konkret vurdering av hvilken type avfall som er i leveransen.
For disse to punktene er i det videre sett på konsekvenser og muligheter: 1: Det er ønskelig at alt husholdningsavfall sorteres og leveres på Tranamarka, og det ønskes ingen kvantumsbegrensning i forskrift/retningslinjer. Det ble lagt til grunn for gebyrbergningen som skal dekke fri levering at husholdning skal kunne levere ordinære mengder ordinært restavfall, en begrensing til 3 m 3 pr år. I tillegg til dette kan det leveres fritt: elektrisk og elektronisk avfall brukbart til gjenbruk plast papp og papir inntil 400 kg farlig avfall (1000 kg fra 1.1.2016) Forutsetning for fri levering er at alt avfall leveres sortert. Begrunnelsen for å kreve sortering er å få størst mulig andel utsortert til materialgjenvinning. Det er altså mengde restavfall som er tenkt begrenset til 3 m 3. Det vil i praksis være svært få husholdninger som produserer så store mengder restavfall pr år. Begrensningen er begrunnet i at næringsleverandører ikke skal fristes til å unndra seg betaling. Tidligere definerte Forurensningsloven et skille mellom Forbruksavfall og Produksjonsavfall. Dette definerte avfallets sammensetning, og kommunene hadde enerett på forbruksavfall uansett hvor det oppsto. Ny Forurensningslov i 2003 endret dette, og begrepene ble erstattet av Husholdningsavfall og Næringsavfall. Det ble da eier av avfallet som ble avgjørende for om det var kommunalt ansvar eller ikke. Kommunens ansvar er fortsatt begrenset til husholdningsavfall. Som eksempel sier veilederen til Forurensningsloven at større gjenstander som kjøleskap, møbler o l omfattes av husholdningsavfall, mens avfall som oppstår som følge av håndtverksvirksomhet er å anse som næringsavfall. Ved innføring av fri levering av restavfall i Steinkjer kommune ble det gjort en vurdering som tilsa at dersom huseier kom med fr eks en dør eller et vindu ville dette betraktes på linje med et møbel eller et kjøleskap. Utviklingen viste at store mengder bygge- og rivningsavfall etter hvert ble levert. Miljøverndepartementet avgrenset definisjonen mot "huseiers oppussingsarbeid i eget hjem ". (Brev fra Miljøverndepartementet 21.2.2004) Arbeid som utføres av firma vil være gjenstand for inntektsbeskatning og merverdiavgift, og er dermed å anse som næringsavfall. Alt avfall som oppstår i forbindelse med tiltak som omfattes av Plan- og bygningsloven 20-1 er å anse som næringsavfall i følge uttalelse fra advokat Hanne Torkildsen til Avfall Norges rapport 4/12 punkt 3.4. Veileder til Forurensningsloven sier at det er aktivitetens karakter og ikke avfallets sammensetning som avgjør om det er husholdningsavfall eller næringsavfall. Det er ut fra både utviklingen og de avgrensinger som er gitt i veileder til Forurensingsloven og avklaringer gitt av Miljøverndep og Avfall Norge foreslått en innstramming på levering av bygge- og rivingsavfall i den nye kommunale forskriften, siden dette er en egen fraksjon som ut fra sin opprinnelse ikke kan leveres fritt.
Opprinnelig tekst i forslaget til forskrift: Gjenbrukstorget er beregnet på kommunenes egne husholdningsabonnenter. Det kan fritt leveres ordinært husholdningsavfall som kan gå til materialgjenvinning. For avfall som ikke kan materialgjenvinnes begrenses leveransen i henhold til gjeldende gebyrregulativ. Mengder utover dette skal det betales for i henhold til gjeldende prisliste for levering av næringsavfall. Teksten angir ikke gir mengdebegrensning, dette er tenkt ivaretatt i kommunestyrets årlige gebyrvedtak. De siste årene er det bygge- og rivningsavfall som klart har økt mest, har størst økning i nedstrøms behandlingskostnad og det som gir de største utfordringene i forhold til leveranser fra næring. Både de juridiske og praktiske utfordringene ligger i stor grad i skillet mellom husholdsningsavfall og næringsavfall knytta til bygge- og rivingsavfall. Det foreslås derfor følgende alternativ til det opprinnelige forslaget som både imøtekommer behovet for skille mellom husholdsningsavfall og næringsavfall, og som gir husholdninger mulighet til ubegrenset leveranse av restavfall: Alternativ: Gjenbrukstorget er beregnet på kommunenes egne husholdningsabonnenter. Disse kan fritt levere ordinært husholdningsavfall. For bygge- og rivningsavfall begrenses leveransen til å omfatte enkeltleveranse av fr eks en kjøkkeninnredning, en dør eller annen mindre mengde som oppstår ved huseiers eget innvendige arbeid. Annet bygge- og rivningsavfall anses som næringsavfall. Dette alternativet gir begrensning kun i mengde bygge- og rivningsavfall som kan levers fritt, slik Miljøverndepartementet legger til grunn. Det gir ingen begrensning på mengde restavfall. 2: Hvilket kjøretøy som leverer avfall, skal ikke ha noe å si for vurderingen av om det er husholdningsavfall eller næringsavfall som leveres. Det må i stedet foretas en konkret vurdering av hvilken type avfall som er i leveransen. Etter som Renovasjon er underlagt et strengt regime i forhold til å ha klare regnskapsmessige grenser mellom husholdning og næring, må alle som kommer med leveranser i firmakjøretøy bli spurt om det er husholdningseller næringsavfall som skal leveres. Som beskrevet ovenfor er det ikke lenger avfallets sammensetning som avgjør om det er husholdningsavfall eller næringsavfall. Det er derfor publikums ærlighet som blir avgjørende for sortering mellom husholdningsavfall og næringsavfall. Det er et godt prinsipp at publikum blir vist slik tillit. Erfaringen tilsier likevel at det er noen utfordringer knyttet til viljen til betaling for leveranse av avfall. Størrelse på kjøretøy har også betydning i den forstand at dagens gjenbrukstorg ikke er dimensjonert for store kjøretøy. Det er et forholdsvis lite, lavt torg med 8-10m 3 containere, og forutsetter at avfall kastes fortløpende fra kjøretøyet som leverer. Det er gjennomført trafikktelling i uke 41. Det var høstferie, altså en uke med høyere trafikk enn en normal vinteruke, men lavere trafikk enn på vår/ sommer. Tallene viser at det var 1714 biler på gjenbrukstorget denne uken, samt at det kom leveranser fra 127 større kjøretøy. Med en maksimal belastning på 82 biler på torget i løpet av en time er det ikke hverken praktisk, driftsmessig eller sikkerhetsmessig forsvarlig at store kjøretøy benytter gjenbrukstorget. Trafikkmengden tilsier videre at det til enhver tid er ca 10 biler på gjenbrukstorget. En personbil med henger har normalt med 100 300 kg avfall. I gjennomsnitt bruker en bil 15-20 minutter på å sortere avfallet sitt på torget. Mange har med seg barn, og risikoen for uhell vil være betraktelig større dersom lastebiler og store traktorer med henger kjører der. Innveiing på større kjøretøyer som kommer med husholdningsavfall har avhengig av type avfall, inntil 7 tonn tunge lass. Håndtering av disse på samme måte som personbil evt med henger, vil være svært tidkrevende. Dette vil i stor grad sperre tilgang for ordinære kjøretøy.
Etter som forutsetning for fri levering er at det sorteres av den som levere vil det på bakgrunn av dette på dagens torg ikke være praktisk mulig å innføre fri levering for større kjøretøy. Det foreligger minst to ulike alternativ for få til fri leveranse fra større kjøretøy: 1. Store kjøretøy kan henvises til sorteringshall, og sortering må foretas av Renovasjon i etterkant. Dette vil være i konflikt med likebehandlingsprinsippet, der leveranse med små kjøretøy kreves sortert, mens større kjøretøy slipper, og større kjøretøy påfører dermed ordningen kostnader som må dekkes over renovasjonsgebyret. Dette anser administrasjonen å være en løsning som fort kommer i konflikt med lov om selvkost. Det er ikke aktuelt å åpne for at private selv sorterer i sorteringshallen, siden opphold i hallen krever sikkerhetsutstyr i form av personlig verneutstyr. Uten at det skal problematiseres videre over dette forholdet, vil denne løsningen medføre en forflytning av grensegangen som pr i dag går mellom små og større kjøretøy. Leveranse fra de store aktørene i næringsmarkedet, f. eks Steinkjer Agentur, Retura og alle andre transportører, vil med en slik ordning kunne påberope seg at de kommer med leveringer fra husholdning, og kreve å få levert uten å betale. 2. Det bygges nytt / eget gjenbrukstorg som er dimensjonert for store kjøretøy. Dette er en løsning som kan gjennomføres på anlegget. Det vil være plass til et slikt anlegg på det området som i dag benyttes av brannvesenet. Av sikkerhetsmessige årsaker vil det absolutt være best å henvise store kjøretøy til eget torg der det kan sorteres store mengder i 20 30 m3 containere, og med bredere kjørebane og større lommer. Torget må ha egen betjening likt torget for små biler har. Økonomisk vurderinger: 1. Store kjøretøy kan levere ubegrensede mengder fritt. Med tellinger fra uke 41 gjøres følgende betraktning: Dersom vi anslår at 20 % av disse store leveransene ville ha levert som husholdning dersom mulig, vil dette si 25 leveranser. Tonnpris på avfall til sortering er pr i dag 1740 kr. Av dette er ca 1200 kr behandlingskostnad (sortering, transport og nedstrømsløsning), og ca 18% er felleskostnader. For beregningens skyld antas at hver leveranse er på 1 tonn, altså godt under erfaring fra innveingene som foregår pr i dag. Det vil da gi følgende kostnad: 25 leveranser/uke x 1 tonn x 1740 kr/tonn x 52 uker = 2.262.000 kr pr år. Med fradrag for behandlings- og felleskostnader utgjør dette ca 550.000 kr i reduksjon i inntekt på næringsdelen. Det vil også gi en økning i driftskostnaden på husholdningssiden på 1.712.000 dvs et økt gebyr på ca 200 kr pr abonnement i Steinkjer ut fra et forsiktig anslag. Budsjettforslaget for 2016 legger ikke opp til økning i husholdningsgebyret, forutsatt bruk av ca 750.000 fra driftsfond. Uten bruk av driftsfond ville årets gebyrøkning vært på knapt 100 kr. Når målsettingen om nedbygging av driftsfondet er nådd, vil det måtte påregnes en gebyrøkning som dekker opp lønns- og prisveksten de årene gebyret har vært uendret på toppen av en gebyrøkning for økt omfang av frie leveranser. 2. Det bygges nytt / eget gjenbrukstorg som er dimensjonert for store kjøretøy.
Dette vil gi en reduksjon i driftskostnader i forhold til alternativ 1 i og med at leverandør selv sorterer. Behandlings- og transportkostnader vil være likt. Det må påregnes økt bemanning på torget. Det er ikke gjort beregninger på kostnad for bygging av slikt gjenbrukstorg, det er heller ikke gjort økonomiske beregninger omkring alternativene mht ombygging av dagens torg, evt nytt torg for større kjøretøy. Dagens torg var budsjettert til kr 1.500.000 + 800.000 i containere. Nytt gjenbrukstorg i større format og med 20 m 3 containere vil bli vesentlig dyrere enn dette. Ut fra de utgreiingene som er gjort foran, ligger det en utfordring i å pålegge betjening ved gjenbrukstorget å foreta en vurdering av hvorvidt større kjøretøy sin leveranse er husholdningsavfall eller næringsavfall. Rent juridisk er det ikke avfallets sammensetning, men hvem som leverer avfallet som avgjør hvorvidt det er husholdningsavfall eller næringsavfall. Videre er det også noen praktiske utfordringer i å endre dagens praksis i å la ett av kriteriene for skille mellom husholdning og næringsavfall være størrelse på kjøretøy. En endring av dette kriteriet vil påvirke behov for tilrettelegging av torgløsning, som også vil utløse et ikke avklart investeringsbehov. Rådmannen foreslår derfor at det foretas følgende justering av høringsforslaget: Gjenbrukstorget er beregnet på kommunenes egne husholdningsabonnenter. Disse kan fritt levere ordinært husholdningsavfall. For bygge- og rivningsavfall begrenses leveransen til å omfatte enkeltleveranse av fr eks en kjøkkeninnredning, en dør eller annen mindre mengde som oppstår ved huseiers eget innvendige arbeid. Annet bygge- og rivningsavfall anses som næringsavfall. Det foreslås ingen endring i høringsforslaget mht skillet mellom privatbiler og større kjøretøy, ut fra de forholdene som er beskrevet over.