OM OPPDRAGET EVALUERING AV OFFENTLEGLOVA 1. BAKGRUNN OG GENERELLE RAMMER Justis- og beredskapsdepartementet ynskjer tilbod på ei forskingsbasert evaluering som skal frambringe fakta om korleis offentleglova verkar. Bakgrunnen for dette er at Stortinget i samband med vedtakinga av lova bestemte at det skal skje ei slik evaluering. Sjå om dette i Innst. O. nr. 41 (2005-2006). Det heitte her: «Stortinget ber Regjeringen om å foreta en evaluering av offentleglova i løpet av neste stortingsperiode med hovedfokus på om intensjonene om mer innsyn har blitt oppfylt». I kgl. res. 17. oktober 2008 om iverksetjing av lova og fastsetjing av forskrift til lova vart òg nokre aktuelle emne for evalueringa omtala. Gjennom evalueringa skal forskarar, på grunnlag av innsamla datamateriale, kartleggje og vurdere korleis lova fungerer og blir praktisert. Det mest sentrale momentet i evalueringa skal, som Stortinget gav uttrykk for, vere om det blir gjeve meir innsyn etter at lova tok til å gjelde, samanlikna med den tidlegare lova. Dette gjeld generelt, men særleg som følgje av dei føresegnene som var nye i den nye lova. Evalueringa skal såleis klarleggje kva for nokre føresegner i lova som eventuelt har ført til endringar i mengda innsyn som blir gjeve. Det er særleg viktig at evalueringa kartlegg omfanget av innsyn i organinterne dokument og i dokument innhenta utanfrå for intern bruk. Det skal i evalueringa ikkje takast stilling til om gjeldande reguleringar er føremålstenlege, og forskarane skal ikkje ta stilling til kva for endringar som eventuelt bør gjerast. Evalueringa skal klarleggje den faktiske situasjonen med omsyn til korleis lova fungerer, og nærare vurderingar må vere nært knytte til denne faktiske kartlegginga. Det ligg klart utanfor mandatet for evalueringa å gå inn på korleis dei ulike reglane bør utformast, eller å kome med konkrete framlegg til endringar eller presiseringar i lova eller forskrifta. Slike spørsmål og vurderingar vil bli teke opp i departementet si eiga oppfølging av evalueringsrapporten som forskarane legg fram. Det må samlast inn data frå alle typar verksemder som er omfatta av lova. Dette inkluderer både alle departementa, andre statlege organ, fylkeskommunar, kommunar og i tillegg data frå eit utval sjølvstendige rettssubjekt (selskap, stiftingar osv.) som er omfatta av lova. Innsamlinga av data frå kommunane må omfatte eit representativt utval av kommunar med omsyn til både folkestorleik og geografisk plassering. Vidare bør alle fylkeskommunane vere omfatta, og det same gjeld Sysselmannen på Svalbard og Longyearbyen lokalstyre. Også brukarar av innsynsretten skal være omfatta. Dette gjeld fyrst og fremst pressa og tilknytte aktørar, men òg andre aktørar kan være aktuelle. Det skal undersøkjast korleis innføringa av Offentlig elektronisk postjournal (OEP) har påverka ressursbruken og i kva grad innsyn blir kravd gjennom denne tenesta. Evalueringa skal derimot ikkje kartleggje andre sider ved OEP, som korleis OEP fungerer eller korleis
brukarane opplever denne tenesta. Slike spørsmål handterer Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Det skal kartleggjast i kva grad det er ynskje om at fleire rettssubjekt enn i dag blir omfatta av lova, og kva for rettssubjekt dette eventuelt gjeld. Slike ynskje kan typisk tenkjast å kome frå brukarane av innsynsretten, men det skal forskinga avklare. Det ligg derimot utanfor oppdraget å ta stilling til om lova skal gjelde for fleire rettssubjekt enn i dag. Det er tidligare gjort enkelte undersøkingar om praktiseringa av den tidlegare offentligheitslova. Forskarane bør gjere seg kjende med desse, med tanke på om dei tidlegare funna kan tene som eit samanlikningsgrunnlag. 2. EVALUERINGSTEMA I dette punktet blir det det presentert nokre evalueringstema som skal vere med i evalueringa og moglege evalueringsspørsmål under desse. Det er høve til å kome med framlegg til fleire tema og andre evalueringsspørsmål. Blir det gjeve meir innsyn under gjeldande offentleglov enn under tidlegare lov? Samanlikna med den tidlegare lova inneheld offentleglova enkelte nye element som er meint å føre til at det blir gjeve meir innsyn. I evalueringa må ein særleg sjå på dei føresegnene som utvidar innsynsretten sammenlikna med tidlegare lov. Dei mest sentrale elementa her er: - Rett til å kreve innsyn i sammenstilling av elektronisk lagrede opplysninger (offentleglova 9). - Fleire unntaksreglar enn før inneheld eit skadevilkår for å kunne gjere unntak frå innsyn (sjå 15, 20, 21, 23 og 24). - Unntakshøvet er no i større grad enn før knytt til opplysningar (ikkje hele dokument) - Langt fleire sjølvstendige rettssubjekt enn før er omfatta av lova sitt verkeområde Samanstillingar og 9 I kva grad blir retten til å be om innsyn i samanstillingar nytta? Kven eller kva for grupper krev innsyn i samanstillingar? I kva grad blir det utarbeidd og gjeve innsyn i slike samanstillingar? Skjer dette på grunnlag av direkte krav om samanstillingar, eller fordi innsynskrav kan oppfyllast gjennom utarbeiding av samanstillingar? Korleis blir vilkåret om at retten til innsyn i samanstillingar er avhengig av at dei kan utarbeidast med enkle framgangsmåtar forstått? Side 2 av 7
Kva slags informasjon finn ein typisk i slike samanstillingar som det blir gjeve innsyn i? Medfører retten til innsyn i samanstillingar andre særskilde utfordringar i praksis? Blir det utarbeidd samanstillingar som inneheld mykje informasjon som det må gjerast unntak frå innsyn for, og som er så omfattande at det blir aktuelt med unntak for heile samanstillinga etter offentleglova 12 bokstav b? I kva omfang skjer eventuelt dette? Skadevilkår I kva grad blir skadevilkåret vurdert i tilfelle der det kan vere aktuelt å nekte innsyn etter ei unntaksføresegn som inneheld eit skadevilkår? Korleis blir innhaldet i dei ulike skadevilkåra i lova oppfatta? I kva grad medfører skadevilkåra at det blir gjeve innsyn der det har vore vurdert å gjere unntak? Dels innsyn I kva grad blir unntak frå innsyn avgrensa til opplysningar eller delar av eit dokument? Korleis stiller dette seg der den aktuelle unntakføresegna berre gjev høve til unntak for opplysninger eller del av dokument? Meirinnsyn I kva grad blir det gjeve innsyn på grunnlag av merinnsynsføresegna i offentleglova 11, der tilfellet elles blir vurdert å falle innanfor ei unntaksføresegn? Blir det i slike saker gjeve heilt eller dels innsyn? Korleis går organ fram i ei meirinnsynsvurdering? Blir det gjeve meirinnsyn i større grad no enn tidlegare? Innsyn i tilbodssdokument Korleis blir retten til innsyn i tilbodsdokument når leverandør er vald praktisert? Kva for utfordringar ligg i tolkinga og praktiseringa av offentleglova 23 tredje ledd? Innsyn hjå sjølvstendige rettssubjekt Korleis blir retten til innsyn i dokument hjå sjølvstendige rettssubjekt praktisert? Ligg det føre særlege utfordringar på dette området? Reiser tolkinga av offentleglova 2 fyrste ledd andre punktum, som seier at sjølvstendige rettssubjekt fell utanfor lova dersom dei i hovudsak driv næring i direkte konkurranse med og på same vilkår som private, særlege utfordringer? Kva går desse eventuelt ut på? Kva slags næringar tilhøyrer typisk dei rettssubjekta som fell utanfor offentleglova etter 2 fyrste ledd andre punktum? Om lag kor mange sjølvstendige rettssubjekt er omfatta av gjeldande lov? Kor mange rettssubjekt som i utgangspunktet ville vore omfatta av lova, fell utanfor av di dei ikke har fast tilsette i administrativ stilling (offentlegforskrifta 1 andre ledd bokstav a)? Kva slags rettssubjekt er dette? Kor stor omsetjing har dei? Kva slags verksemd driv dei med? Brukarane av innsynsretten Side 3 av 7
Kven fremjer innsynskrav? Kva for grupper og aktørar? (til dømes journalistar, organisasjonar, offentlege aktørar, private, anonyme, utlendingar) Har dette endra seg med den nye lova, slik at enkelte grupper no krev innsyn i større eller mindre grad enn før? Er lova grei å forstå for brukerne? Finn dei fram til rettane sine? Korleis opplever dei som krev innsyn at lova blir praktisert? Opplever nokon særskilde utfordringar i samband med innsynskrav? Kva slags område eller grupper gjeld i så fall dette? I kva grad blir det opplyst presis lovheimel ved avslag på innsynskrav? I kva grad krev nokon innsyn i dokument dei tidlegare har vorte nekta innsyn i? I kva grad fører nye krav fram? Kva for dokument gjeld typisk dette? I kva grad blir det gjeve innsyn i organinterne dokument? Innsyn i organinterne dokument må vurderast særskilt. I kva omfang blir det kravd innsyn i organinterne dokument? I kva omfang blir det gjeve slikt innsyn? Kva for typar organinterne dokument blir det kravd innsyn i? Kva for typar blir det gjeve eller nekta innsyn i? Korleis blir retten til innsyn i kommunale og fylkeskommunale saksdokument praktisert? Er det særskilte utfordringer knytte til offentleglova 16 og i så fall kva for nokre? Er det ulike utfordringar knytte til innsyn for kommunar og fylkeskommunar med formannskapsmodell og for dei med parlamentarisk styre? Kor mykje ressursar går med til å oppfylle krava i lova for dei organa som lova gjeld for, og har dette endra seg samanlikna med den tidlegare lova? Det er viktig at ein her ser både på føresegner i den nye lova som kan tenkjast å ha medført auka ressursbruk, og dei som kan tenkjast å ha medført redusert ressursbruk. Det skal her mellom anna undersøkjast kva slags verknader innføringa av Offentleg elektronisk postjournal (OEP) og høvet til å krevje innsyn gjennom dette systemet, har hatt for ressursbruken i forvaltninga. I kva grad blir journaler og saksdokument gjorde tilgjengelege på Internett eller andre stader på initiativ frå organa sjølve? I kva omfang blir det likevel kravd innsyn i dokument som aktivt er gjorde tilgjengelege? Er det nokre systematiske trekk ved kva slags dokument som blir gjorde aktivt tilgjengelege? Korleis stiller dette seg når det gjeld kva for organ som legg ut informasjon på eget initiativ? Side 4 av 7
Kva slags erfaringar har organa med å leggje ut journaler og saksdokument på eige initiativ, når ein ser dette i eit ressursperspektiv? I kva grad blir OEP brukt til å finne dokument og til å krevje dokumentinnsyn, der dette er aktuelt? I kva grad er det gjort særskilde innkjøp av utstyr eller programvare for å behandle innsynskrav? Er det utvikla slik særskild programvare etter initiativ frå organ? Kor mykje ressursar brukar organa på å behandle innsynskrav? Kor mykje ressursar brukar organa på klagesaker om innsyn? Er det enkelte typar innsynskrav som krev mykje ressurser å behandle? Er dette knytt til krav som gjeld særlege typar eller grupper av dokument? Korleis fungerer klageordninga etter offentleglova? Oppstår det spesielle problem på særskilde saksområde eller overfor bestemte organ? Evalueringa må kartleggje om klageordninga fungerer tilfredsstillande. I kva grad retten til å krevje ei nærare grunngjeving for eit avslag? I kva grad tek grunngjevinga for seg skadevilkåret når avslag er grunngjeve i ei unntaksføresegn som inneheld eit skadevilkår? I kva grad blir det klaga i saker der det fyrst blir gjeve ei nærare grunngjeving for avslaget? I kva grad blir det klaga der avslag skuldast at det ikkje blir gjeve meirinnsyn, medan det er klarlagt at tilfellet er omfatta av ei aktuell unntaksføresegn? I kva grad overprøver klageinstansane meirinnsynsvurderinga til fyrsteinstansen? Stiller dette seg ulikt for ulike typar klageinstansar (overordna organ, statlege organ som er klageinstans for kommunale avgjerder, organ som er klageinstansar for sjølvstendige rettssubjekt osv.)? Kva for moment blir typisk lagt vekt på i klagehandsaming knytt til meirinnsynsvurderingar? Er det nokon av unntaksheimlane som utløyser spesielt mange eller spesielt få klager? Kor lang er typisk saksbehandlingstida i klagesaker? Kven er det som fremjer klager? Utmerkar bestemte aktører eller grupper seg her? Får klageinstansene oversendt alt materiale de trenger for å avgjøre sakene? I kva grad omgjer organa sine eigne innsynsavgjerder etter at det kjem klage? I kva grad får klagar medhald hjå klageinstansen i klagesaker etter offentleglova? Dersom klageinstansen er usamd med fyrsteinstansen, blir avgjerda oppheva eller gjer klageinstansen sjølv ei ny avgjerd? I kva grad overprøver klageinstansar fyrsteinstansen si meirinnsynsvurdering? Side 5 av 7
Fører mangelfulle meirinnsynsvurderingar til at avgjerder blir oppheva eller kritiserte? I kva grad? Er organ usikre på kven som er klageinstans? Innanfor kva sektorar skjer eventuelt dette? Blir det klaga som følgje av at organ brukar meir enn fem arbeidsdagar på å behandle innsynskrav? I kva omfang skjer eventuelt dette? I kva grad blir innsynssaker klaga inn for Sivilombudsmannen? Korleis blir utfallet av slike saker der? Kva for juridiske problemstillingar oppstår elles i samband med klager? Oppstår det spørsmål om det ligg føre klagerett og om kven som kan klage? Andre erfaringar om praktiseringa av lova Evalueringa må ta opp korleis innsynsretten og offentleglova påverker kvaliteten på saksbehandlinga i det offentlege. Det er også viktig å kartleggje korleis innsynsreglene i tilsetjingssaker påverkar søking til stillingar i det offentlge og særleg til leiarstillingar. Nokre moglege evalueringsspørsmål: Korleis påverkar offentleglova tilsøkinga til offentlege stillingar, særleg når det gjeld leiarstillingar, jf. offentleglova 25? Påverkar innsynsretten og offentleglova saksbehandlinga i det offentlege og kvaliteten på denne? I så fall på kva måte? Påverkar innsynsretten og offentleglova konkurransesituasjonar mellom føretak? Korleis skjer eventuelt dette, og kva er konsekvensane? Oppstår det utfordringar i innsynssaker når det gjeld personvern? Eventuelt kva slags utfordringar? Har dette endra seg under den nye lova? Korleis blir tidsfristane for behandling av innsynskrav opplevd og praktisert? Språk korleis opplever organa språket i offentleglova? (Ikkje med omsyn til målforma) Er innhaldet enkelt å forstå? Korleis er forståinga av lova sine vilkår? Kva for punkt blir eventuelt opplevd som vanskelege? Opplever nokon behov for strukturendringar, at lova sitt system for innsyn bør endrast? På kva måte? (Det skal ikkje takast stilling til eventuelle synspunkt som kjem fram her.) I kva grad blir det gjeve innsyn i dokument eller opplysningar som det skulle eller burde vore gjort unntak for? Dette gjeld informasjon som det ut frå regelverket ikkje er høve til å gje innsyn i, og informasjon som det ligg føre behov og heimel for å gjere unntak for, og som òg ut frå meirinnsynsvurderinga ikkje bør gjevast ut, men som det likevel blir gjeve Side 6 av 7
innsyn i. Kva er bakgrunnen for at dette eventuelt skjer? Stiller dette seg annleis no enn før? Side 7 av 7