Utdanning som arbeidsrettet tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger

Utdanning som arbeidsrettet tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger Kandidatnummer: 547 Leveringsfrist: 25.04.16 Antall ord: 17 739

Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING... 1 1.1 Tema og problemstilling... 1 1.1.1 Avgrensninger, presiseringer og fremstilling... 1 1.1.2 Bakgrunnen for temaet... 2 1.2 Metoden som er brukt i oppgaven... 2 1.3 Nærmere om særskilte rettskildefaktorer... 3 1.3.1 Rundskriv... 3 1.3.2 Trygderettens praksis... 4 1.3.3 Uttalelser fra Sivilombudsmannen... 4 1.3.4 Reelle hensyn... 4 1.4 Bruk av rapporter i oppgaven... 5 1.5 Kilder... 5 2 ARBEIDSAVKLARINGSPENGER BAKGRUNN, VILKÅR OG PLASSERING I FOLKETRYGDEN... 6 2.1 Innledning... 6 2.2 Folketrygden som system... 6 2.2.1 Bakgrunn, formål og tolkningsfaktor... 6 2.3 Arbeidsavklaringspenger som ytelse... 7 2.3.1 Bakgrunn... 7 2.3.2 Formål og tolkningsfaktor... 7 2.4 Generelt om vilkårene for arbeidsavklaringspenger... 8 2.5 Folketrygdloven 11-6... 8 2.5.1 Nærmere om vilkårene... 9 2.6 Kort om de øvrige vilkårene i kapittel 11... 10 2.6.1 Medlemskap i trygden... 10 2.6.2 Opphold i Norge... 11 2.6.3 Alderskrav... 11 2.6.4 Nedsatt arbeidsevne... 11 2.6.5 Meldeplikt... 13 2.6.6 Aktivitetsplikt, fravær av aktivitet og oppfølging... 14 2.6.7 Oppsummering... 15 2.7 Forholdet til andre ytelser... 15 2.7.1 Dagpenger... 15 2.7.2 Sykepenger... 16 2.7.3 Uføretrygd... 16 i

2.8 Overordnet om utdanning som arbeidsrettet tiltak... 16 2.8.1 Bakgrunn... 16 2.8.2 Situasjonen for mottakere av arbeidsavklaringspenger... 17 3 DE MATERIELLE VILKÅRENE FOR UTDANNING SOM ARBEIDSRETTET TILTAK... 19 3.1 Innledning... 19 3.2 NAV-loven 14a... 19 3.2.1 Generelt... 20 3.2.2 Nærmere om arbeidsevnevurderingen og forholdet til folketrygdloven... 20 3.2.3 Betydningen av aktivitetsplan... 21 3.2.4 Oppsummering... 21 3.3 Arbeidsmarkedsloven generelt... 21 3.4 Generelt om tiltaksforskriften og utdanning som tiltak... 22 3.5 Tiltak må være nødvendig og hensiktsmessig... 23 3.6 Vilkårene i tiltaksforskriften kapittel 7... 24 3.6.1 Aldersbegrensningen... 24 3.6.2 Varighetsbegrensningen... 27 3.6.3 Unntak fra unntaket om varighet?... 28 3.6.4 Delfinansiering av studier... 30 3.6.5 Oppsummerende punkt... 30 3.7 Avsluttende bemerkninger... 30 3.7.1 Mulig endring av regelverket... 31 4 DE PROSESSUELLE VILKÅRENE FOR UTDANNING SOM ARBEIDSRETTET TILTAK... 32 4.1 Innledning... 32 4.2 Kort om organiseringen av forvaltningen... 32 4.2.1 Klage- og ankemuligheter... 32 4.2.2 Generelt om saksgangen i saker vedrørende utdanning som arbeidsrettet tiltak 33 4.3 Forvaltningens kompetanse i saker om utdanning som arbeidsrettet tiltak... 34 4.4 Klage på avslag på utdanning som tiltak etter arbeidsmarkedsloven... 34 4.4.1 Part... 34 4.4.2 Enkeltvedtak... 35 4.4.3 Avsluttende bemerkninger om avslag på tildeling av tiltak etter arbeidsmarkedsloven... 38 4.5 Betydningen av NAV-loven 14a... 38 4.5.1 Behovs- og arbeidsevnevurderingen... 38 4.5.2 Aktivitetsplanen... 39 ii

4.5.3 Oppsummerende punkt... 40 4.6 Trygderettens kompetanse... 40 4.6.1 Kort om Trygderettens organisering og saksbehandling... 40 4.6.2 Saklig myndighet... 40 4.6.3 Muligheten til å overprøve avslag på tildeling av arbeidsrettet tiltak... 41 5 VURDERING AV REGELVERKET... 46 5.1 Innledning... 46 5.2 Materielt... 46 5.2.1 Generelt... 46 5.2.2 Alders- og varighetsbegrensningen... 47 5.2.3 Egenfinansiering... 48 5.3 Prosessuelt... 49 5.3.1 Klagemuligheter... 49 5.3.2 Ankemuligheter... 50 5.4 Vurdering... 50 5.4.1 Det materielle... 50 5.4.2 Det prosessuelle... 51 5.5 Avsluttende oppsummering... 51 LITTERATURLISTE... 53 iii

1 Innledning 1.1 Tema og problemstilling Tema for denne oppgaven er utdanning som arbeidsrettet tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger. Problemstillingen er i hvilken grad de materielle og prosessuelle vilkårene for å få tildelt utdanning som arbeidsrettet tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger, ivaretar den enkelte brukers rettssikkerhet i møte med forvaltningen. 1.1.1 Avgrensninger, presiseringer og fremstilling For å besvare problemstillingen skal jeg først kort ta for meg de generelle vilkårene for å få tildelt arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven 1, herunder 11-6. Det vil også være nødvendig å si noe om bakgrunnen for ytelsen. Dette gjøres i kapittel 2. Deretter skal jeg behandle de materielle vilkårene for tildeling av utdanning som tiltak i kapittel 3. Jeg skal ta for meg vilkårene slik de har kommet til uttrykk i NAV-loven 2 og arbeidsmarkedsloven med tilhørende forskrifter. 3 I kapittel 4 vil de prosessuelle reglene bli behandlet, med særskilt vekt på Trygderettens kompetanse. Avslutningsvis vil det bli foretatt en vurdering av regelverket i kapittel 5. Arbeidsavklaringspenger er en livsoppholdsytelse som er regulert i folketrygdloven kapittel 11, som grenser mot blant annet sykepenger, dagpenger og uføretrygd. Oppgaven omhandler de arbeidsrettede tiltakene i forskrift om arbeidsmarkedstiltak 4 kapittel 7. Øvrige arbeidsrettede tiltak vil ikke bli behandlet. Utdanning vil i denne oppgaven si ordinær utdanning: (...) offentlig eller privat utdanning som gir formell kompetanse, dvs. kompetanse som er dokumentert i vitnemål eller andre offisielle papirer fra skole og utdanningsinstitusjoner. ( ) all utdanning som bygger på offentlig godkjente prøver, eksamener og autorisasjoner ( ). 5 Ettersom problemstillingen også tar for seg aspektet rettssikkerhet, må jeg si noe om hva jeg legger i dette begrepet. Rettssikkerhet forstås i denne oppgaven som et krav til rettsriktige avgjørelser. 6 En person som er mottaker av NAVs tjenester, omtales i det følgende som bruker. Forholdet til internasjonale konvensjoner vil ikke bli vurdert i denne oppgaven, ettersom arbeidsavklaringspenger er en ytelse som primært baserer seg på norske rettskilder. Utmålings- 1 2 3 4 5 6 Lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr. 19 (heretter folketrygdloven eller ftrl) Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen av 16. juni 2006 nr. 20 (heretter NAV-loven) 14a Lov om arbeidsmarkedstjenester av 10. desember 2004 nr. 76 (heretter arbeidsmarkedsloven) 12 Forskrift av 11. desember 2015 nr.1598 om arbeidsmarkedstiltak (heretter tiltaksforskriften) Rundskriv hovednr 76 12 Utfyllende regler til Arbeids- og velferdsetatens anvendelse av forskrift om arbeidsmarkedstiltak, pkt 7.2.5 (heretter Hovednr. 76 12) Kjønstad (2009) s. 59 1

reglene i folketrygdloven kapittel 11 og i forskrift om arbeidsmarkedstiltak, faller også utenfor fremstillingen. 1.1.2 Bakgrunnen for temaet Arbeidsavklaringspenger er den femte største utgiftsposten for den norske folketrygden, 7 og en viktig sykdomsbasert ytelse. Arbeidsavklaringspenger benyttes når det skal avklares om en bruker kan delta i ordinært arbeidsliv, eller om vedkommende skal over på varig uføretrygd. Et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger er at brukeren får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak, eventuelt at disse tiltakene er forsøkt. NAV råder over ulike arbeidsrettede tiltak, blant annet ordinær utdanning. I 2015 mottok 28 0000 unge under 30 år arbeidsavklaringspenger. Blant dem hadde 4603 utdanning som arbeidsrettet tiltak, mens det totale antallet personer med opplæring som tiltak var 13 244. Utdanning som arbeidsrettet tiltak innebærer i praksis at NAV finansierer brukerens utdannelse og dekker utgiftene som følger med utdanningen. Ordningen må derfor kunne betraktes som et gode som tildeles den enkelte bruker dersom vilkårene er oppfylt. Utdannelse er en viktig forutsetning for at den enkelte skal lykkes på arbeidsmarkedet. For personer med nedsatt funksjonsevne kan det være spesielt krevende å komme ut i arbeid. Tall fra 2015 viste at ca. 43 % av personer med nedsatt funksjonsevne var i arbeid. 8 Denne gruppa har derfor trolig behov for enda større kompetanse enn funksjonsfriske jobbsøkere for å klare seg på arbeidsmarkedet. Utdanning som tiltak har derfor vært en kampsak for interesserorganisasjonene til personer med nedsatt funksjonsevne i lang tid. 9 Organisasjoner som Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon og Unge funksjonshemmede har ønsket endringer i regelverket vedrørende utdanning som tiltak. På denne bakgrunnen er det interessant å undersøke hva som ligger i vilkårene for utdanning som tiltak. 1.2 Metoden som er brukt i oppgaven For å besvare problemstillingen har jeg benyttet meg av tradisjonell norsk rettskildelære. Det er imidlertid noen særegenheter for rettskildebildet på trygderettens område. Den norske rettskildelæren ble ikke utformet med tanke på velferdsstatens problemstillinger. 10 Tradisjonelle rettsprinsipper og begreper har blitt utviklet med tanke på andre rettsområder, og må derfor tilpasses trygderetten spesielt. 11 Praksis fra Høyesterett spiller for eksempel en beskje- 7 8 9 10 11 Prop. 1 S (2015-2016) Statsbudsjettet s. 65 Statistisk sentralbyrå (2015). Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (2016) s. 1 Kjønstad (2009) s. 39 Kjønstad (2009) s. 40 2

den rolle på trygderettens område. De fleste sakene avgjøres i Trygderetten. Høyesterettspraksis gir derfor normalt liten veiledning når spørsmål skal løses. 12 De viktigste rettskildene som benyttes for å besvare problemstillingen er lov, forskrift, forarbeider, praksis fra Trygderetten, rundskriv, uttalelser fra Sivilombudsmannen og reelle hensyn. Hjemmelsgrunnlaget for problemstillingen er sammensatt. Utdanning som arbeidsrettet tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger har hjemmel i både folketrygdloven 11-6 bokstav b og arbeidsmarkedsloven 12 med tilhørende forskrifter. Bakgrunnen for dette er at arbeidsavklaringspenger som ytelse er hjemlet i folketrygdloven. Ytelsen har en rettighetskarakter. En bruker som oppfyller vilkårene for arbeidsavklaringspenger, har rettskrav på å få ytelsen. 13 Arbeidsmarkedstiltakene er derimot hjemlet i arbeidsmarkedsloven. I tiltaksforskriften reguleres de ulike arbeidsrettede tiltakene. Disse tiltakene er ikke rettighetsstyrt, men rammestyrt. Dermed oppstår det en spenning mellom ytelser som den enkelte har krav på, og sentrale føringer i arbeidsmarkedspolitikken. NAV-loven 14a får betydning ved tildeling av utdanning som tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger. Det skyldes at alle som henvender seg til NAV, må gjennom en behovs- og arbeidsevnevurdering for å få tildelt arbeidsavklaringspenger. Konkluderer NAV med at brukeren ikke har nedsatt arbeidsevne, kan ikke arbeidsavklaringspenger tildeles. Dersom NAV konkluderer med at arbeidsevnen er nedsatt, vurderes imidlertid vilkårene for arbeidsavklaringspenger. Er disse vilkårene også oppfylt, utarbeides det en aktivitetsplan som skal danne grunnlaget for hva brukeren skal gjøre i arbeidsavklaringspengeperioden. Brukerne kan for eksempel få tildelt utdanning som tiltak. De materielle vilkårene vil bli behandlet i kapittel 3. 1.3 Nærmere om særskilte rettskildefaktorer 1.3.1 Rundskriv Rundskriv er en rettskildefaktor som tradisjonelt har beskjeden rettskildemessig vekt. På trygderettens område kan dette være annerledes. Rundskrivene gjenspeiler gjerne en fast forvaltningspraksis. 14 I den grad forvaltningspraksis er fast, vil saksbehandlerne i NAV bygge på den. Den enkelte saksbehandler er dessuten bundet av rundskriv gjennom Arbeids- og velferdsdirektoratets instruksjonsmyndighet. 15 Å avvike fra retningslinjene i rundskriv vil være å bryte med denne instruksen. Bruk av rundskriv er ment å sikre likebehandling i forvalt- 12 13 14 15 Kjønstad (2009) s. 49 Kjønstad (2009) s. 37 Kjønstad (2009) s. 55 Kjønstad (2009) s. 54 3

ningen. 16 Det er nærliggende at rundskriv benyttes hyppig når trygderettslige vilkår vurderes. Innholdet i et rundskriv må imidlertid ikke være i strid med det som er bestemt i lov, forskrift eller Trygderettens praksis. 17 Dersom Høyesterett blir forelagt tolkningen av et rundskriv, vil domstolen se bort fra rundskrivet dersom den mener at tolkningen ikke har noe for seg, jf. for eksempel Rt. 2005 s. 548. Flere spørsmål vedrørende utdanning som arbeidsrettet tiltak er behandlet i rundskriv. Rettskildefaktoren vil derfor bli hyppig brukt i oppgaven. Dersom rundskrivene gir uttrykk for en fast forvaltningspraksis, er anvendelsen uproblematisk. Det er imidlertid ikke alltid enkelt å vite i hvilke tilfeller rundskriv gir uttrykk for en fast praksis. Dette kan medføre usikkerhet når rundskriv anvendes som rettskildefaktor. 1.3.2 Trygderettens praksis Trygderetten er et forvaltningsorgan med domstolsligende trekk. 18 Få trygderettslige saker behandles av de ordinære domstolene. 19 Trygderetten har derfor omfattende kompetanse og praksis vedrørende trygderettslige spørsmål. Å legge vekt på uttalelser fra Trygderetten ved tolkningen av tvilsspørsmål, er derfor naturlig. Når det gjelder utdanning som tiltak, har Trygderetten en omfattende praksis fra før regelendringen i 2010. Etter at arbeidsavklaringspenger ble innført som ytelse, har Trygderetten i stor grad avstått fra å behandle saker vedrørende utdanning som arbeidsrettet tiltak, jf. for eksempel TRR-2013-832 og TRR-2014-2713. 1.3.3 Uttalelser fra Sivilombudsmannen Stortingets ombudsmann for forvaltningen skal føre tilsyn med forvaltningen og saksbehandlingen der. 20 Sivilombudsmannens uttalelser er kun veiledende, men de blir tillagt stor vekt av forvaltningen. 21 Det antas derfor at vekten av Sivilombudsmannens uttalelser vil avhenge av rettskildebildet for øvrig. Enkelte uttalelser vil bli benyttet i denne oppgaven. 1.3.4 Reelle hensyn Reelle hensyn er vurderinger av resultatets godhet. 22 Det er noen hensyn som er spesielt fremtredende innen trygderetten: Å realisere formålet med loven, rettferdighet, rimelig resul- 16 17 18 19 20 21 22 Kjønstad (2009) s. 54 Kjønstad (2009) s. 55 Kjønstad (2009) s. 50 Kjønstad (2009) s. 49 Lov om Stortingets ombudsmann for forvaltningen av 22. juni 1962 nr. 8 (sivilombudsmannsloven) 3 Kjønstad (2009) s. 67 Eckhoff (2000) s. 371 4

tat og økonomiske hensyn. 23 I denne oppgaven vil særlig rettferdighet mellom mottakere av arbeidsavklaringspenger, rimelig resultat og økonomiske hensyn være fremtredende. Dette skyldes at tildeling av utdanning som tiltak baserer seg på skjønn hos den enkelte saksbehandler, og økonomiske hensyn er styrende for hvilke tiltak som tildeles. 1.4 Bruk av rapporter i oppgaven I kapittel 5 vil deler av innholdet i rapporter vedrørende arbeidsavklaringspenger bli referert. Rapportene brukes for å si noe generelt om hvordan arbeidsavklaringspenger og utdanning som tiltak fungerer, ettersom det er svært tidkrevende og vanskelig å få innsyn i enkeltsaker NAV behandler. Rapportene gir på ingen måte et fullstendig bilde av fordelene og ulempene ved utdanning som tiltak, men gir en indikasjon på hva som fungerer godt og mindre godt. Drøftelsene i kapittel 5 må leses med dette forbeholdet. 1.5 Kilder Ved kildesøk har jeg brukt ulike søkemotorer. Termen utdanning som tiltak og arbeidsmarkedstiltak har gitt relativt få treff. Det har vært utfordrende å finne synonymer som dekket disse begrepene. Det kan derfor hende at enkelte kilder ikke er funnet. Den trygderettslige litteraturen vedrørende arbeidsavklaringspenger er begrenset. Deler av litteraturen er ikke oppdatert. Jeg har derfor valgt å støtte meg på fremstillinger av Kjønstad, Holgersen, Svele og Narvland. Holgersens bok har vært særlig nyttig i arbeidet. 23 Kjønstad (2009) s. 56 5

2 Arbeidsavklaringspenger bakgrunn, vilkår og plassering i folketrygden 2.1 Innledning I dette kapittelet skal jeg behandle vilkårene for arbeidsavklaringspenger slik de fremgår av folketrygdloven kapittel 11.Vilkårene gjennomgås fordi de er en premiss for at utdanning som arbeidsrettet tiltak skal kunne innvilges. Innledningsvis vil jeg kort behandle bakgrunnen for folketrygden generelt og arbeidsavklaringspenger spesielt. Dette gjøres for å sette ytelsen inn i en helhetlig kontekst. Arbeidsavklaringspenger vil dessuten bli sammenliknet med noen tilstøtende ytelser, for på den måten å få frem hva som er særegent for ytelsen. Helt avslutningsvis behandles hensynene bak utdanning som tiltak, for å vise hvilke prinsipper ordningen bygger på før de materielle reglene behandles. 2.2 Folketrygden som system 2.2.1 Bakgrunn, formål og tolkningsfaktor Etter andre verdenskrig skulle landet bygges opp igjen. Det var en målsetting å få så mange som mulig i arbeid. Fra midten av 1950-tallet til midten av 60-tallet ble trygdeordningene utvidet. 24 Lov om attføringshjelp og uføretrygd ble vedtatt i 1960. Reglene skulle gjøre det mulig for personer som hadde blitt uføre, å vende tilbake til arbeidslivet. 25 Allerede her anså lovgiver uføretrygd som en ytelse som bare skulle brukes i spesielle tilfeller. 26 Senere har ordningene blitt videreutviklet, og dagens folketrygdlov ble vedtatt i 1997. Folketrygden som system henter inspirasjon fra teoriene om solidaritetssamfunnet og konkurransesamfunnet. Konkurransesamfunnet innebærer at hver enkelt har ansvar for sin egen lykke ved hjelp av egne ressurser. 27 Solidaritetssamfunnet er tuftet på ideen om at fellesskapet har ansvar for den enkelte. 28 Behovet for bistand kan for eksempel avgjøre hvor mye hjelp den enkelte får. 29 Velferdssamfunnet representerer en mellomløsning. Tidligere ble ytelser etter folketrygden behovsprøvd. Dagens folketrygdlov har imidlertid en rettighetskarakter. 30 Dersom vilkårene for å få tildelt en ytelse er oppfylt, har medlemmet et rettskrav på ytelsen. 31 Det er særegent for folketrygden, og det kan skape utfordringer hvis hjemmelsgrunnlaget for 24 Kjønstad (2009) s. 26 25 Holgersen (2015) s. 23 26 ibid. 27 Kjønstad (2012) s. 30 28 ibid. 29 Kjønstad (2012) s. 31 30 Kjønstad (2009) s. 37 31 ibid. 6

ytelsen er sammensatt. Det er tilfellet for utdanning som arbeidsrettet tiltak ved vedtak om arbeidsavklaringspenger. 2.3 Arbeidsavklaringspenger som ytelse 2.3.1 Bakgrunn Da arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010, ble tre ytelser erstattet: Rehabiliteringspenger, yrkesrettet attføring og tidsbegrenset uførestønad. 32 Rehabiliteringspenger hadde blitt tildelt brukere med behov for medisinsk behandling, mens yrkesrettet attføring ble gitt til brukere under påvente av arbeid. 33 Tidsbegrenset uførestønad ble benyttet overfor brukere som det enda var uavklart om skulle over på varig uføretrygd. 34 Omleggingen skyldtes at lovgiver ville fokusere mer på den enkelte brukers ressurser og muligheter. 35 Tidligere hadde valg av tiltak ikke i tilstrekkelig grad blitt begrunnet ut fra brukerens behov, og det kunne være en av årsakene til at virkemidlene ikke hadde vært vellykket. 36 Dette skulle endres, og arbeidsevnevurderinger skulle brukes som redskap i prosessen. 37 Lovgiver ønsket også større fokus på oppfølging, og mindre på de administrative sidene av ytelsen. 38 2.3.2 Formål og tolkningsfaktor Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt og gi hjelp til selvhjelp, jf. ftrl. 11-1(1). Arbeidsavklaringspenger er derfor delvis en arbeidsytelse og delvis en sykdomsytelse. Målet er at ulike arbeidsrettede tiltak skal hjelpe den enkelte bruker inn i varig arbeid. Arbeidsavklaringspengene skal sikre et inntektsgrunnlag i den perioden brukeren deltar på tiltak. 39 Etter endt tiltak vil det forhåpentligvis ikke lenger være behov for bistand. Det er imidlertid slik at dersom de arbeidsrettede tiltakene ikke lykkes, vurderes det om brukeren skal over på uføretrygd. 40 Ftrl. 11-1 innleder kapittelet om arbeidsavklaringspenger. Bestemmelsen er en fanebestemmelse, og har ikke noe selvstendig innhold. 41 Det er likevel naturlig å se bestemmelsen i sammenheng med ftrl. 1-1, og vilkåret hjelp til selvhjelp i (3). 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 Holgersen (2015) s. 25 Holgersen (2015) s. 23 Holgersen (2015) s. 24 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) s 10 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) s. 11 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) s. 10 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) s. 11 ftrl 11-1(1) ftrl 11-23 jf. 12-5 Holgersen (2015) s. 19 7

2.4 Generelt om vilkårene for arbeidsavklaringspenger Arbeidsavklaringspenger er regulert i folketrygdloven kapittel 11. For at utdanning som arbeidsrettet tiltak skal kunne tildeles, må brukeren først oppfylle vilkårene for arbeidsavklaringspenger. Disse vilkårene vil derfor bli behandlet kort i det følgende. Det vil bli lagt størst vekt på 11-6 og 11-5, ettersom 11-5 er den mest sentrale bestemmelsen ved siden av 11-6, jf. 11-13(1). Arbeidsavklaringspenger tildeles normalt for en periode på inntil fire år, men ytelsen kan forlenges etter en skjønnsmessig vurdering, jf. ftrl. 11-10 (1). Hjemmelen for tildeling av arbeidsavklaringspenger er ftrl. 11-13(1). Her fremgår det at vilkårene i 11-5 og 11-6 må være oppfylt for at det skal bli aktuelt å innvilge arbeidsavklaringspenger. Brukeren må ha en viss grad av nedsatt arbeidsevne, og få tiltak eller behandling. Paragrafen hjemler også arbeidsavklaringspenger i ventetid og overgangsperioder. 42 En bruker kan få tildelt arbeidsavklaringspenger mens en aktivitetsplan utarbeides, eller i påvente av at et arbeidsrettet tiltak eller medisinsk behandling skal starte. 43 Det er mulig å gi arbeidsavklaringspenger til studenter som trenger medisinsk behandling for å kunne fortsette studiene. 44 Bestemmelsen omfatter situasjoner der studenten blir syk under studietiden, jf. gjenoppta, og er noe annet enn utdanning som arbeidsrettet tiltak. Brukeren må også oppfylle vilkårene i 11-2 til 11-4. Vedkommende må være medlem av folketrygden, ha oppholdt seg i landet i en viss periode, og oppfylle konkrete alderskrav. Det er en forutsetning at brukeren oppfyller sin melde- og aktivitetsplikt, jf. folketrygdloven 11-7 og 11-8. Ved manglende aktivitet eller forsømmelser fra brukerens side, kan retten til arbeidsavklaringspenger falle bort. 45 2.5 Folketrygdloven 11-6 Folketrygdloven 11-6 er endret en rekke ganger. Tidligere var bestemmelsen hjemmel for tildeling av yrkesrettet attføring. Brukeren fikk tildelt utdanning som tiltak dersom det var nødvendig og hensiktsmessig. Dette var svært skjønnsmessige kriterier som NAV og Trygderetten kunne vurdere fullt ut. Bestemmelsen måtte ses i sammenheng med 11-4(3), som var hjemmel for tildeling av utdanning som arbeidsrettet tiltak. Disse bestemmelsene er nå flyttet over i tiltaksforskriften 1-3 og kapittel 7. 42 43 44 45 ftrl 11-13(2) og (3). Ftrl 11-13(2)a og b ftrl. 11-13(4) ftrl 11-7(2) og 11-9 8

2.5.1 Nærmere om vilkårene Det er et krav at brukeren deltar på tiltak eller får medisinsk behandling for å skaffe seg eller beholde arbeid, jf. ftrl. 11-6. Ordlyden tilsier at det må være en klar sammenheng mellom deltakelse på tiltak eller medisinsk behandling og ønsket om å komme i arbeid. Forarbeidene presiserer at formålet med tiltakene er å bedre brukerens arbeidsevne. 46 Kun i noen få tilfeller vil det være mulig å gjøre unntak fra kravene om at bruker skal være i tiltak eller under behandling. 47 I tillegg er vilkårene skaffe seg eller beholde arbeid ment å omfatte både brukere som har vært i et arbeidsforhold tidligere, og brukere som ikke har eller har hatt arbeid. 48 Brukeren skal settes i stand til arbeid som han eller hun kan utføre, jf. ftrl. 11-6 første pkt. Ordlyden indikerer at man skal ta hensyn til den enkeltes evner og begrensninger. Dette er også lagt til grunn i forarbeidene. 49 I NAVs rundskriv presiseres det at det dreier seg om et arbeid brukeren vil være i stand til å utføre, psykisk og fysisk. 50 Utgangspunktet er at vedkommende skal kunne komme ut på det normale arbeidsmarkedet etter endt behandling eller tiltak, men det er ikke krav om at det skjer med en gang. Målet er at brukeren på sikt skal kunne forsørge seg selv. 51 Vilkåret aktiv behandling i 11-6 bokstav a, omhandler det som opprinnelig het rehabiliteringspenger. Formålet var å gi brukeren behandling slik at vedkommende fikk bedret sin arbeidsevne. 52 I NAVs rundskriv er det utdypet nærmere hva som ligger i vilkåret. 53 Det tenkes på behandling som er anbefalt av lege. Det trenger ikke være en lege som behandler brukeren, men behandlingen skal gis av helsepersonell. Videre må behandlingen inngå i en medisinsk behandlingsplan. Det er ikke noe krav om uavbrutt behandling, men legen skal se til at opplegget gjennomføres. Behandlingen må ha som mål å bedre arbeidsevnen til brukeren. Det er ikke tilstrekkelig at arbeidsevnen opprettholdes på det nivået den var da brukeren startet behandlingen. Behandlingen skal inngå som en del av brukerens aktivitetsplan etter NAV-loven 14a. 54 46 47 48 49 50 51 52 53 54 Ot.prp nr 4 (2008-2009) pkt 4.4.6.4 s 22 ibid. Ibid. Ibid. R11-00-D15 11-6 Fellesvilkår: Bistand til å skaffe seg eller beholde arbeid ibid. Ot.prp nr 4 (2008-2009) pkt 4.4.5.1 s 21 Rundskriv til folketrygdloven kapittel 11: Arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader (heretter rundskriv ftrl kap 11), pkt 11-6(1)a Får aktiv behandling og Aktiv behandling for å bedre arbeidsevnen Rundskriv ftrl kap 11 11-6a Får aktiv behandling og Aktiv behandling for å bedre arbeidsevnen 9

Arbeidsavklaringspenger kan innvilges dersom tiltak og behandling er forsøkt, og det fremdeles er mulig for brukeren å komme i arbeid, jf. 11-6 bokstav c. Bestemmelsen tilsvarer det som tidligere var tidsbegrenset uførestønad. Alternativet vil ikke bli behandlet nærmere, ettersom temaet for oppgaven er de arbeidsrettede tiltakene i bokstav b. Ordlyden deltar på et arbeidsrettet tiltak i bokstav 11-6 bokstav b, indikerer at hva som er et arbeidsrettede tiltak, fremgår av folketrygdloven og rettskildene som er tilknyttet den. Det er imidlertid ikke tilfellet. De arbeidsrettede tiltakene er nærmere definert i arbeidsmarkedsloven med tilhørende forskrifter. Vilkåret havner i skjæringspunktet mellom folketrygden og arbeidsmarkedspolitikken, selv om Arbeids- og velferdsetaten har det overordnede ansvaret for begge regelsettene. Tidligere var ordlyden i 11-6 at brukeren måtte ha behov for arbeidsrettet tiltak eller medisinsk behandling. Det sentrale var om brukeren faktisk hadde et behov for tiltak, og dette kunne vurderes etter folketrygdloven 11-6. Ettersom vurderingen var hjemlet i folketrygdloven, kunne Trygderetten overprøve vurderinger av om slikt behov forelå. Vilkåret ble tatt ut av loven i 2013. I forbindelse med lovendringen uttalte departementet at den endrede ordlyden ikke hadde medført noen realitetsendring, og at vilkåret hele tiden hadde blitt praktisert på en måte hvor det avgjørende var ikke bare om brukeren hadde behov for et tiltak, men hvorvidt brukeren faktisk var på et tiltak og var i stand til å nyttiggjøre seg av det nevnte tiltaket. 55 Uttalelsene har blitt kritisert, blant annet av Sivilombudsmannen. Problemstillingen vil bli behandlet nærmere i kapittel 4, ettersom den er av betydning for Trygderettens kompetanse i saker om utdanning som arbeidsrettet tiltak. 2.6 Kort om de øvrige vilkårene i kapittel 11 2.6.1 Medlemskap i trygden For å få tilkjent arbeidsavklaringspenger, må brukeren ha vært forutgående medlem av folketrygden, jf. ftrl. 11-2. Vilkåret er oppfylt dersom en bruker har vært medlem i trygden i minst tre år umiddelbart før krav om arbeidsavklaringspenger fremsettes. 56 En bruker som har en sykdom, skade eller lyte når han kommer til Norge, må vente tre år før han kan søke om arbeidsavklaringspenger. 57 Vilkåret er også oppfylt dersom brukeren har vært medlem i 55 56 57 Prop. 118 L. (2011-2012) pkt 3.3 s 5 ftrl 11-2(1)a Kjønstad (2009) s. 119 10

trygden i ett år, og har vært i stand til å utføre ordinært inntektsgivende arbeid i den perioden. 58 Det er en rekke unntak fra tilknytningskravet, jf. 11-2(2) og (3), men det vil føre for langt å gå inn på dem her. 2.6.2 Opphold i Norge Arbeidsavklaringspenger ytes til brukere som oppholder seg i Norge, jf. ftrl. 11-3(1). Personer som mottar arbeidsavklaringspenger skal normalt delta på tiltak eller behandling, og både tilknytnings- og kontrollbehov tilsier da at brukerne ikke burde reise utenlands. 59 Forholdet til EØS-regelverket medfører i noen tilfeller at reglene praktiseres annerledes. 60 Problemstillingen vil ikke bli behandlet her. Unntak gjelder også dersom en bruker har fått godkjent utenlandsopphold gjennom aktivitetsplanen sin i henhold til NAV-loven 14a. Da kan utenlandsopphold godkjennes fordi brukeren får medisinsk behandling eller deltar på et arbeidsrettet tiltak, jf. ftrl. 11-3(2). Formuleringene er de samme som i ftrl. 11-6, og skal forstås på samme måte. Det arbeidsrettede tiltaket må være forankret i en aktivitetsplan, og det må være godkjent som tiltak etter forskrift om arbeidsrettede tiltak (nå forskrift om arbeidsmarkedstiltak). 61 De nærmere detaljene vil ikke bli behandlet her. 2.6.3 Alderskrav Hovedregelen er at man må være mellom 18 og 67 år for å motta arbeidsavklaringspenger, jf. ftrl. 11-4(2). For utdanning som arbeidsrettet tiltak er aldersgrensen høyere enn 18 år. Problemstillingen behandles nærmere i punkt 2.4 og i kapittel 3. Det er særregler i 11-4(3) og (4), men disse vilkårene er uten relevans for problemstillingen i oppgaven. 2.6.4 Nedsatt arbeidsevne Det er et vilkår for å få arbeidsavklaringspenger at brukeren har nedsatt arbeidsevne som skyldes sykdom, skade eller lyte, jf. 11-5(1). Det er således et krav om årsakssammenheng. Den nedsatte arbeidsevnen må bidra til at brukeren hindres i å skaffe eller beholde arbeid. Folketrygdloven 11-5 må ses i sammenheng med 11-13(1), som krever at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten. Bestemmelsen innebærer at en bruker kun får innvilget arbeidsavklaringspenger dersom arbeidsevnen er nedsatt med minst 50 %. 58 59 60 61 ftrl 11-2(1)b Holgersen (2015) s.102 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) pkt 4.4.2.4 s 18 Rundskriv ftrl kap 11 om 11-3(2) Arbeidsrettet tiltak i utlandet 11

En alminnelig språklig forståelse av at arbeidsevnen er nedsatt, tilsier at brukeren ikke er i stand til å jobbe like effektivt som andre i tilsvarende stilling. NAV opererer med følgende definisjon: Med arbeidsevne menes den enkeltes evne til å møte de krav som stilles i utførelsen av et normalt inntektsgivende arbeid. 62 Dersom det er et avvik mellom det som normalt forventes og det den enkelte er i stand til å prestere, er arbeidsevnen altså nedsatt. Rent forbigående tilstander medfører ikke at arbeidsevnen er nedsatt. 63 Det er heller ikke den enkelte sykdommen, skaden eller lytet som er avgjørende, men hvilke konsekvenser tilstanden faktisk har for brukeren. Det må vurderes hvordan tilstanden vil utvikle seg over tid. 64 Når det vurderes om arbeidsevnen er nedsatt, kan det blant annet legges vekt på utdanning, interesser, yrkesbakgrunn, evner, helse og alder, jf. 11-5(2). Momentene er ikke uttømmende. 65 Dernest må det avklares hva som ligger i begrepene sykdom, skade og lyte, jf. 11-5(1). Innholdet i disse begrepene er utdypet i forarbeider og rundskriv. Utgangspunktet tas i en medisinsk vurdering. 66 Hva som er å anse som sykdom, er dynamisk betinget. Det sentrale er hvilke utfordringer en eventuell diagnose gir i arbeidslivet. Det er vanlig at diagnosene er godkjent i henhold til ICD10 eller ICPC2, som er internasjonale diagnosesystemer. At en bruker sliter sosialt eller økonomisk, kan ikke betegnes som en sykdom. 67 I NAVs rundskriv er sykdom betegnet som ( )fysiske og psykiske tilstander, medfødte og påførte. 68 Sykdomsbegrepet rommer gjerne skade og lyte. Det er derfor ikke er nødvendig å skille skarpt mellom alternativene. 69 Det er et krav at arbeidsevnen har blitt nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Ordlyden indikerer at det er krav om en årsakssammenheng, men sier ikke om sykdommen, skaden eller lytet må være hovedårsak til at arbeidsevnen er nedsatt. Det følger av forarbeidene at det ( ) ikke kreves at sykdom, skade eller lyte er hovedårsaken til den reduserte arbeidsevnen, men at helseproblemene skal være en vesentlig medvirkende årsak.. 70 Flere faktorer kan altså være av betydning for den nedsatte arbeidsevnen, men sykdommen, skaden eller lytet kan ikke være ubetydelig i den store sammenhengen. I praksis oppstår det trolig vanskelige grensetilfeller. 62 63 64 65 66 67 68 69 70 Rundskriv ftr kap 11 11-5 under Nedsatt arbeidsevne Ot.prp nr 4 (2008-2009) punkt 4.4.4.4 s 20 ibid. Rundskriv ftrl kap 11 til 11-5(2): momenter når man ser på om arbeidsevnen er nedsatt Ot.prp nr 4 (2008-2009) punkt 4.4.4.4 s 19 Rundskriv ftrl kap 11 11-5 under sykdom, skade eller lyte ibid. Holgersen (2015) s. 110 Ot.prp.nr. 4 (2008-2009) pkt 4.4.4.4 s. 19 12

Avslutningsvis er det et vilkår at brukeren hindres i å beholde eller skaffe seg arbeid, jf. 11-5(1). Det dreier seg om to tilfeller: situasjoner hvor brukeren allerede er i arbeid, og situasjoner hvor brukeren aldri har vært på arbeidsmarkedet. Når det gjelder vilkåret beholde, er det muligheten brukeren har for å ha lønnet arbeid på det tidspunktet han søker om arbeidsavklaringspenger, som skal vurderes. 71 Man må se på ( )ethvert arbeid de [brukerne] er i stand til å utføre. 72 Det er underordnet om arbeidet er dårligere betalt enn det vedkommende er vant til, og om vedkommende er overkvalifisert. Det understrekes at så lenge det er tale om tariff eller sedvane, er det akseptabelt at jobben er dårligere betalt. 73 Dersom brukeren aldri har vært ute i arbeidslivet, skal vedkommende likevel vurderes mot ethvert arbeid. 74 Også her er det arbeidsevnen på tidspunktet man søker om arbeidsavklaringspenger, som er det avgjørende. 75 2.6.5 Meldeplikt En bruker som mottar arbeidsavklaringspenger skal melde seg for NAV hver fjortende dag, og gi opplysninger som er av betydning for tildelingen av ytelsen, jf. 11-7(1). Meldeplikten skal sikre kontroll med utbetalinger og bedre kontakt med brukerne. 76 Det fremgår av 11-7(1) annet pkt. at for å melde seg, kan det brukes meldekort, bruker kan møte opp, eller NAV kan benytte annen måte de finner hensiktsmessig. Metodene kan fastsettes nærmere i forskrift, som ikke vil bli behandlet her. Dersom en bruker ikke overholder meldeplikten, faller retten til arbeidsavklaringspenger bort fra den dagen meldeplikten ble forsømt. Forutsetningen er at den manglende rapporteringen skjer uten rimelig grunn, jf. folketrygdloven 11-7(2). Rimelig grunn er et svært skjønnsmessig kriterium. Ordlyden tilsier at det må foreligge en god grunn til manglende rapportering. Forarbeidene sier ikke noe om hvordan vilkåret skal tolkes. I rundskriv er det lagt til grunn at terskelen for hva som godtas som rimelig grunn er høy; vilkåret bygger på en fast og langvarig praksis i NAV, og at utgangspunkt for vurderingen er den konkrete brukerens situasjon. 77 Momenter av interesse er for eksempel (...) 71 72 73 74 75 76 77 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) pkt 4.4.4.4 s 20 ibid. Ibid. Rundskriv ftrl kap 11 ftrl. 11-5 under Brukere uten et arbeidsforhold Ot.prp.nr 4 (2008-2009) pkt 4.4.4.4 s. 20 Ot.prp nr 4 (2008-2009) punkt 4.8.3.4 s 36 Rundskriv ftrl kap 11 11-7 Unntak rimelig grunn til å unnlate å melde seg 13

forhold ved brukeren selv, i nær familie eller i lokale omgivelser. 78 Trygderettens praksis underbygger også at vilkåret skal praktiseres strengt, jf. for eksempel TRR-2015-0315 og TRR-2011-1071. Var det rimelig grunn til at brukeren ikke meldte fra, skal ytelsen etterbetales. 79 Er det urimelig tyngende for brukeren, kan han eller hun fritas for meldeplikten, jf. ftrl 11-7(3). Ordlyden tilsier at det må foreligge gode grunner for å frita brukeren fra egen meldeplikt. Trolig dreier det seg om omstendigheter brukeren ikke kan noe for. Forarbeidene sier ikke noe om vilkåret, men rundskrivet presiserer at vurderingen ( )er konkret og individuell sett i forhold til den enkelte brukeren og hva NAV-kontoret kan forvente( ). 80 Det trekkes frem at det kan være omstendigheter ved helsetilstanden til brukeren som gjør rapporteringen spesielt krevende sammenliknet med for andre brukere. 81 NAV skal vurdere muligheten for å frita fra meldeplikt av eget tiltak, jf. 11-7(4) 2.6.6 Aktivitetsplikt, fravær av aktivitet og oppfølging En forutsetning for å få tildelt arbeidsavklaringspenger, er at brukeren bidrar aktivt for å komme i arbeid, jf. ftrl. 11-8 første pkt. Brukeren må blant annet bidra når aktivitetsplanen utarbeides. 82 Hvilke krav som stilles, avhenger av brukerens funksjonsnivå, og det kan gjøres endringer i aktivitetsplanen hvis det trengs. 83 En alminnelig språklig forståelse av bidrar aktivt, tilsier at brukeren må gjøre noe selv. Vedkommende kan ikke forholde seg passiv. I forarbeidene er det å delta på behandling eller arbeidsrettet tiltak eksemplifisert som aktiviteter som godtas. 84 Kravet til aktivitet mykes imidlertid opp av at brukerens funksjonsnivå er veiledende for hvor strenge krav som stilles til brukerens egenaktivitet. Holgersen problematiserer hva som ligger i vilkåret. Hun drøfter om det innebærer noe mer eller annet enn det som allerede følger av den generelle medvirkningsplikten i 11-8 første pkt, og poengterer at lovtekst og forarbeider kunne vært tydeligere på dette punktet. 85 78 79 80 81 82 83 84 85 Rundskriv ftrl kap 11 11-7 Vurderingen av situasjonen ftrl 11-7(2) siste pkt Rundskriv ftrl kap 11 11-7(3) Vurdering av fritak ibid ftrl. 11-8 annet pkt ftrl 11-8 tredje pkt Ot.prp nr 4 (2008-2009) merknad til 11-8 s 77 Holgersen (2015) s 267 14

Hovedregelen er at fravær av aktivitet gjør at retten til arbeidsavklaringspenger faller bort, jf. ftrl. 11-9(1). Dreier det seg om sterke velferdsgrunner, skal forholdet ikke lede til fravær, jf. (2). Tilsvarende gjelder hvis det er tale om sykdom eller skade, jf. (3). Ordlyden sterke velferdsgrunner tilsier at det må foreligge relativt gode grunner for at bestemmelsen skal komme til anvendelse. Dødsfall i nær familie, sykdom i nær familie og lege- og tannlegebesøk oppfyller vilkåret. Eksemplene er ikke uttømmende. 86 Vilkårene sykdom og skade retter seg mot akutte tilfeller for brukere som er på tiltak. Sykdom må normalt dokumenteres med legeerklæring, egenmelding er tilstrekkelig hvis brukeren er på tiltak. 87 Nærmere regler er fastsatt i forskrift, men disse vil ikke bli behandlet her. En bruker som mottar arbeidsavklaringspenger, skal få oppfølging fra NAV, jf. ftrl. 11-11. Hensikten er å gjøre overgangen til arbeid enklere. 88 Det er tilstrekkelig at bruker og NAV sammen vurderer brukerens fremdrift, og om vilkårene for arbeidsavklaringspenger fortsatt foreligger. 89 2.6.7 Oppsummering En rekke vilkår må være oppfylt før arbeidsavklaringspenger kan innvilges. Vilkårene er en av flere forutsetninger for at utdanning som arbeidsrettet tiltak skal kunne tildeles. Det innebærer i praksis at dersom vilkårene for arbeidsavklaringspenger faller bort, vil det rettslige grunnlaget for utdanning som arbeidsrettet tiltak gjøre det samme. 2.7 Forholdet til andre ytelser 2.7.1 Dagpenger Dagpenger er en ytelse som grenser mot arbeidsavklaringspenger. Ytelsen er regulert i folketrygdloven kapittel 4. Dagpenger tildeles ved arbeidsløshet, og skal sikre inntektsgrunnlag mens medlemmet forsøker å skaffe seg en ny jobb. Dagpengene gir imidlertid bare en delvis dekning av et eventuelt inntektsbortfall, jf. 4-1. Hovedregelen er at medlemmet må ha vært i arbeid tidligere for å få rett til ytelsen. 90 Medlemmet må også ha opparbeidet seg en inntekt. 91 Arbeidsavklaringspenger kan innvilges uavhengig av om medlemmet tidligere har vært 86 87 88 89 90 91 Rundskriv ftrl kap 11 11-9 og fravær pga sterke velferdsgrunner Rundskriv til ftrl kap 11 11-9 tredje ledd sykdomsfravær Ot.prp nr 4 (2008-2009) pkt 4.6.4 s 27 Ot.prp nr 4 (2008-2009) pkt 9.1 Merknad til 11-11 ftrl 4-3 ftrl 4-4 15

i arbeid. 92 Det avgjørende er om det foreligger en inngangsinvaliditet. Dette skiller arbeidsavklaringspengene fra dagpenger, som ikke oppstiller noe krav om sykdom. Arbeidsavklaringspenger er dermed en sykdomsbasert ytelse. 2.7.2 Sykepenger Sykepenger er regulert i folketrygdloven kapittel 8. Formålet med ytelsen er å kompensere for inntekt arbeidsføre mennesker mister som følge av sykdom. 93 Sykepenger er tettere knyttet opp mot arbeidslivet enn arbeidsavklaringspengene. Ytelsen er midlertidig, og varigheten av sykepengene avhenger av om mottakeren er arbeidstaker, frilanser eller selvstendig næringsdrivende. 94 En person som fyller vilkårene for både sykepenger og arbeidsavklaringspenger, tildeles den ytelsen som gir best dekning. 95 Sykepenger gir full dekning av sykepengegrunnlaget for arbeidstakere, mens arbeidsavklaringspenger utgjør 66 prosent av grunnlaget for arbeidsavklaringspenger. 96 Å gå fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger kan derfor trolig oppleves degraderende, både sosialt og økonomisk. 2.7.3 Uføretrygd Folketrygdloven kapittel 12 omhandler uføretrygd. Uføretrygd er en ytelse som er ment å vare frem til pensjonsalder. 97 Den skal sikre inntekt for dem som har fått inntektsevnen varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. 98 Både arbeidsavklaringspenger og uføretrygd er sykdomsbaserte ytelser. Formålet med uføretrygden er imidlertid varig sikring av inntekt, mens arbeidsavklaringspengene stiller krav om aktivitet eller tiltak for brukeren med tanke på å komme i arbeid. En forutsetning for å få tildelt uføretrygd, er at slike tiltak ikke kommer til å føre frem, eller at de ikke har ført frem. 99 Ytelsen skal dermed være en siste utvei. 2.8 Overordnet om utdanning som arbeidsrettet tiltak 2.8.1 Bakgrunn Frem til 2004 ble utdanning som arbeidsrettet tiltak brukt i økende omfang. 100 Lovgiver ønsket imidlertid å få brukere raskere i arbeid, og mente at det gjeldende regelverket ikke i tilstrekkelig grad hadde bidratt til det. 101 Det ble derfor foretatt omfattende innstramminger. Den 92 93 94 95 96 97 98 99 100 101 ftrl 11-13(1) jf. 11-6 ftrl 8-1 Se henholdsvis ftrl. kap. 8 II, III og VI. ftrl 8-48(2) ftrl. 8-16 jf. 11-16(1) ftrl 12-4(1) ftrl 12-1 ftrl 12-5 Ot.prp nr 13 (2003-2004) pkt 4.3 s 3 Ot.prp.nr.13 (2003-2004) pkt 2 s 2 16

nedre aldersgrensen for å få utdanning som tiltak ble hevet fra 22 til 26 år. 102 Det ble vist til at unge under 26 år tilhører en aldersgruppe hvor utdanning er en naturlig del av hverdagen. 103 Det dreide seg derfor om utgifter de fleste unge har, ikke bare unge med nedsatt funksjonsevne. Lovgiver ønsket å forbeholde utdanning som tiltak for medlemmer som ikke kunne gjennomføre ordinær utdanning uten bistand. 104 Dette skulle hindre at ordinær utdanning ble finansiert gjennom folketrygden, bortsett fra i tilfeller hvor det var helt nødvendig. Unge mennesker som var født uføre, som hadde blitt skadet i ulykker eller var alvorlig syke, skulle få bistand selv om de var under 26 år. 105 Det ble også innført en hovedregel om at utdanningen ikke skulle vare utover tre år. 106 Dette skyldtes at departementet ønsket å få folk fortere ut i arbeid. Hvis utdanningen tok lengre tid, skulle den ikke finansieres av det offentlige. Departementet vektla at formålet med yrkesrettet attføring var arbeid, ikke utdanning. 107 Det forelå heller ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at en lengre utdannelse ville gi bedre muligheter for den enkelte på arbeidsmarkedet. 108 Det skulle kunne gjøres unntak fra utgangspunktet, forutsatt at helsemessige årsaker gjorde det vanskelig for medlemmet å fullføre i løpet av tre år. 109 Departementet omtalte også muligheter for delfinansiering. 110 2.8.2 Situasjonen for mottakere av arbeidsavklaringspenger I januar 2016 offentliggjorde NAV nye tall vedrørende arbeidsavklaringspenger. I alt 202 700 personer var registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV i slutten av 2015. 111 Totalt 145 500 av de registrerte mottok arbeidsavklaringspenger. 112 Psykiske lidelser og skjelett- og muskelsykdommer er de helsetilstandene som hyppigst utløser krav på arbeidsavklaringspenger. 113 Omtrent 30 prosent av dem som var registrert med nedsatt arbeidsevne, deltok på et arbeidsrettet tiltak. 114 102 103 104 105 106 107 108 109 110 111 112 113 114 Ot.prp.nr.13 (2003-2004) pkt 3.1 s 2 Ot.prp.nr.13 (2003-2004) pkt 3.3 s 2 ibid. Ot.prp nr 13 (2003-2004) pkt. 3.3 s 3 Ot.prp nr 13 (2003-2004) pkt 4.3 s 3 Ot.prp. nr 13 (2003-2004) pkt 4.3 s 3 ibid. ibid ibid. NAV (2016) s. 1 NAV (2016) s. 1 NAV (2016) s. 6 NAV (2016) s. 12 17

Blant brukere under 30 år var 42 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne, mens 28 000 av disse mottok arbeidsavklaringspenger i 2015. 115 Ifølge NAV gikk dermed 67 % av unge med nedsatt arbeidsevne på arbeidsavklaringspenger. 116 Psykiske lidelser er den mest fremtredende årsaken til at unge under 30 år (68 %), mottar arbeidsavklaringspenger. 117 13 244 personer hadde opplæring som arbeidsrettet tiltak, og 4603 av disse var under 30 år. 118 Aldersgruppa 30-59 år utgjør imidlertid den største gruppa mottakere av opplæring som arbeidsrettet tiltak. 119 Det er ikke utdypet nærmere i notatet hvilken type opplæring det dreier seg om. Tallene viser derfor ikke nødvendigvis til opplæring i form av ordinær utdanning. 115 116 117 118 119 NAV (2016) s. 2 ibid NAV (2016) s. 7 NAV (2016) s. 13 ibid. 18

3 De materielle vilkårene for utdanning som arbeidsrettet tiltak 3.1 Innledning I dette kapittelet er spørsmålet hva som er de materielle vilkårene for tildeling av utdanning som arbeidsrettet tiltak. Det er en forutsetning for tildeling av utdanning som tiltak at det foreligger en arbeidsevnevurdering etter NAV-loven 14a, og at denne vurderingen har konkludert med at brukeren har nedsatt arbeidsevne. De generelle vilkårene i folketrygdloven kapittel 11 må også være oppfylt, ettersom det er et krav for at arbeidsavklaringspenger kan ytes. Disse vilkårene ble behandlet i kapittel 2. Vilkårene for når utdanning kan tildeles, er regulert i forskrift om arbeidsmarkedstiltak, som har hjemmel i arbeidsmarkedsloven 12. Før jeg går inn på vilkårene i tiltaksforskriften, vil jeg imidlertid først si noe om det materielle innholdet i NAV-loven 14a. Deretter vil jeg behandle arbeidsmarkedsloven generelt før jeg avslutningsvis behandler tiltaksforskriften spesielt. 3.2 NAV-loven 14a NAV-loven ble vedtatt i forbindelse med opprettelsen av den nye Arbeids- og velferdsetaten. Da arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010, ble det samtidig vedtatt regler vedrørende behovs- og arbeidsevnevurderinger. Arbeidsevnevurderingen er sentral ved valg av ytelser etter folketrygdloven og tiltak etter arbeidsmarkedsloven. NAV-loven 14a vil derfor bli behandlet nærmere under dette punktet. NAV-lovens overordnede formål er å legge til rette for en effektiv arbeids- og velferdsforvaltning som tar hensyn til bruker og arbeidslivets behov basert på en helhetlig og samordnet anvendelse av blant annet folketrygdloven, arbeidsmarkedsloven og lov om sosiale tjenester i NAV. Den enkelte skal møtes med respekt, og loven skal bidra til sosial og økonomisk trygghet og fremme overgang til arbeid og aktiv virksomhet, jf. NAV-loven 1. Det er nærliggende at bestemmelsen er en programerklæring. Den sier likevel mye om hvordan Arbeids- og velferdsetaten skal være organisert, og hvilke hensyn organiseringen trolig vil ivareta. Det var flere innspill til utformingen av formålsbestemmelsen og hvilke hensyn den skulle fremme. Departementet konkluderte imidlertid med at loven skulle være et organisatorisk fundament for forvaltningens administrering. 120 Spissede formålsbestemmelser fremgår derfor av andre aktuelle lover. Formålsbestemmelsen i 1 skal leses i lys av disse formålsbestemmelsene. 121 Arbeids- og sosialkomiteen sluttet seg i det vesentlige til departemen- 120 121 Ot.prp.nr 47 (2005-2006) pkt 5.1.3 s 31 ibid. 19

tets forslag, men fremhevet betydningen av arbeidslinja og at den enkelte bruker skal møtes med respekt, økonomisk og sosial trygghet. 122 3.2.1 Generelt Hovedregelen er at alle som henvender seg til NAV og ønsker eller trenger bistand for å komme i arbeid har rett til å få vurdert bistandsbehovet sitt, jf. NAV-loven 14a(1) første pkt. Ordlyden henvender seg til og ønsker eller trenger bistand tilsier at terskelen for å få hjelp fra det lokale NAV-kontoret, er relativt lav. I forarbeidene understrekes det at fortløpende vurdering av brukernes behov er avgjørende for å kunne tilby egnede tiltak. 123 Ordningen med behovs- og arbeidsevnevurdering er også ment å styrke brukernes rettsstilling. 124 Behovsvurderingen kartlegger om brukeren har behov for bistand for å komme seg ut i arbeid. 125 I så fall gjennomføres en arbeidsevnevurdering. Dersom det er utarbeidet en arbeidsevnevurdering og konklusjonen er at det skal settes inn bistand, skal det utarbeides en aktivitetsplan. Aktivitetsplanen regulerer hvordan brukeren skal jobbe for å nå målet om å komme i arbeid. Brukeren skal gis anledning til å delta ved utformingen av aktivitetsplanen, jf. NAVloven 14a(3). 3.2.2 Nærmere om arbeidsevnevurderingen og forholdet til folketrygdloven Flere punkter skal inkluderes i arbeidsevnevurderingen: muligheten brukeren har for å komme i arbeid, hva slags arbeid som er målet, behov for bistand, om arbeidsevnen er nedsatt og i hvilken grad, samt hvilken bistand som er aktuell for brukeren, jf. NAV-loven 14a(1) tredje pkt. bokstav a e. Folketrygdloven 11-6 og 11-13 er tause om hvilken betydning arbeidsevnevurderingen har for tildeling av arbeidsavklaringspenger. Det fremgår imidlertid av forarbeidene at arbeidsevnevurderingen skal danne grunnlaget for hvilke ytelser den enkelte bruker tildeles i medhold av folketrygdloven. 126 Dette innebærer i praksis at dersom arbeidsevnen ikke er nedsatt etter en vurdering av NAV-loven 14a, kan ikke brukeren tildeles arbeidsavklaringspenger, jf. NAV-loven 14a(1) tredje pkt. bokstav d. Hovedregelen etter ftrl 11-13(1) er dessuten at arbeidsevnen må være nedsatt med minst halvparten, det vil si 50 %. At brukeren har nedsatt arbeidsevne etter NAV-loven 14a, er således ikke tilstrekkelig til å utløse krav på ar- 122 123 124 125 126 Innst.O.nr 55 (2005-2006) pkt 3.4 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) pk5 5.1.4 s 52 ibid Holgersen (2015) s 81 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) pkt 5.1.4 s 54 20

beidsavklaringspenger. Dette underbygges av forarbeidene; det skal treffes to vedtak, ett etter NAV-loven 14a, og ett etter folketrygdloven. 127 3.2.3 Betydningen av aktivitetsplan Aktivitetsplanen er regulert i NAV-loven 14a(3): Den beskrives som en konkret plan for hvordan brukerne skal komme i arbeid. Når utdanning som tiltak til slutt velges, skal tiltaket derfor nedfelles i brukerens aktivitetsplan. Brukerne har rett til å være med på utformingen av planen, men det er NAV som har ansvaret for at planen utarbeides, jf. NAV-loven 14a(3) og (4). Brukerens forhold til aktivitetsplanen fremgår av 11-8. Aktivitetsplikten til brukeren er et krav for å få utbetalt arbeidsavklaringspenger. Ved manglende aktivitet stopper utbetaling av ytelsen, jf. folketrygdloven 11-9. Aktivitetsplanen har dermed stor betydning for retten til arbeidsavklaringspenger. De prosessuelle konsekvensene behandles i kapittel 4. 3.2.4 Oppsummering Behovs- og arbeidsevnevurderingen avgjør om en bruker har nedsatt arbeidsevne. En bruker som har nedsatt arbeidsevne, kan få tildelt arbeidsavklaringspenger, forutsatt at arbeidsevnen er nedsatt med 50 %, og de øvrige vilkårene i kapittel 11 er oppfylt. Dersom dette er tilfellet, skal det utarbeides en aktivitetsplan som beskriver hvordan brukeren skal komme i arbeid. I praksis vil utdanning som tiltak bli nedfelt i denne planen, hvis brukeren har fått vedtak om det. Det er aktivitetsplanen brukeren forholder seg til i den videre kontakten med NAV. 3.3 Arbeidsmarkedsloven generelt I dette avsnittet behandles arbeidsmarkedsloven og forholdet til arbeidsmarkedsforskriften. Hensikten er å sette utdanning som tiltak inn i en rettslig kontekst før de materielle vilkårene gjennomgås. Formålet med arbeidsmarkedsloven er å bidra til å oppnå et inkluderende arbeidsliv gjennom et velfungerende arbeidsmarked med høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet, jf. arbeidsmarkedsloven 1. Paragrafen fremstår som en fanebestemmelse. Det er lagt til grunn i forarbeidene at bestemmelsen ikke skal regulere innholdet i velferdspolitikken, det ville være å trekke lovens formål for langt. 128 Formålsbestemmelsen gjelder ( )utøvelse av arbeidsmarkedspolitikken. 129 Det er således avgjørende å skille mellom arbeidsmarkedspolitikk og velferdspolitikk. Å løfte frem enkelte brukergrupper som trenger velferdsrettslig beskyttelse i 127 128 129 Ot.prp.nr 4 (2008-2009) pkt 5.1.4 s 55 Ot.prp.nr 62 (2003-2004) pkt 5.3 s 14 ibid. 21