NOTAT Til: Fra: NORWEA Norsk Vindkraftforening v/øistein Schmidt Galaaen Arntzen de Besche Advokatfirma AS v/ Dag Erlend Henriksen, Thomas Nordby og Espen Bakken Oslo, 7. november 2014 Ansvarlig advokat: Espen Bakken E-post: espen.bakken@adeb.no Vår ref: EIB/eib 124118 /83743 OFFENTLIG STØTTE NYE REGLER FOR AVSKRIVNING AV INVESTERINGER I VINDKRAFT 1 INNLEDNING Arntzen de Besche Advokatfirma AS (AdeB) er i møte med NORWEA Norsk Vindkraftforening v/galaaen 27. oktober 2014 gitt i oppdrag å gjøre rede for det EØS-rettslige handlingsrommet norske myndigheter har til å utforme en særskilt ordning for avskrivninger på vindkraft i Norge. Bakgrunnen for dette er at i Regjeringens forslag til statsbudsjett, lagt frem 8. oktober 2014, fremkommer det at Regjeringen vil fremme forslag om raskere avskrivninger for vindkraftanlegg. 1 Helt konkret er AdeB bedt om å gjøre en vurdering av det EØS-rettslige handlingsrommet Regjeringen har for å fremme et slikt forslag. I den sammenheng skal det kort gjøres rede for forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen artikkel 61(1) og anvendelsen av forbudet på Regjeringens forslag. Det skal ikke gjøres en grundig analyse av hvert enkelt vilkår under forbudet mot offentlig støtte, men pekes på forhold som innebærer at det kan argumenteres for at vilkår(-ene) ikke er tilstede, og at det således ikke foreligger offentlig støtte. Kjernen i utredningen er handlingsrommet under EØS-avtalen artikkel 61(3)(c) og anvendelsen av EFTAs overvåkningsorgan (ESA) sine retningslinjer for miljøstøtte (miljøretningslinjene) på den foreslåtte ordningen. 2 I det følgende vil vi først i avsnitt 2 kort gjøre rede for dagens avskrivningsregler. I avsnitt 3 gjør vi kort rede for EØS-avtalens forbud mot offentlig støtte, herunder særlig selektivitetsvilkåret. I avsnitt 4 gjør vi rede for det EØS-rettslige handlingsrommet som ligger i EØS-avtalen artikkel 61(3)c i kombinasjon med en anvendelse av ESAs retningslinjer for offentlig støtte til miljø og energi. Avslutningsvis i avsnitt 5 vil vi komme med en anbefaling for prosessen ovenfor ESA, samt en oppsummering av våre konklusjoner. 2 DAGENS AVSKRIVNINGSORDNING Den generelle regelen for skattemessige avskrivninger er saldoavskrivning av driftsmidler jf. skatteloven 14-40. Varige og betydelige driftsmidler kan avskrives. Det er bred oppslutning om den prinsipielle forankringen for skattemessige avskrivninger, som er at de så langt som mulig skal 1 Prop. 1 LS Skatter, avgifter og toll 2015 s. 235.
gjenspeile driftsmidlenes faktiske verdifall. Avskrivninger i tråd med det økonomiske verdifallet på driftsmidlene virker, som et utgangspunkt, nøytralt på investeringsbeslutningene. 3 Ved innføring av regler om avskrivning har lovgiver valget mellom flere mulige fremgangsmåter. Norsk rett har ofte benyttet seg av degressive avskrivninger, saldoavskrivninger, slik som i skatteloven 14-30 følgende og lineære avskrivninger, der det foretas en individuell vurdering driftsmiddelets levetid. De degressive avskrivningene er standardiserte avskrivninger og vil i mange tilfeller ikke representere den faktiske verdireduksjonen som følge av slit og elde, for de konkrete driftsmiddelene. Formålet med de lineære avskrivningsreglene er at det tas stilling til levetiden for det aktuelle driftsmiddelet og anskaffelseskostnaden fordeles over disse årene. 4 Men selv ved lineære avskrivninger vil ikke alltid verdifallet samsvare med den faktiske situasjon. I Norge er det særregler for avskrivninger for vannkraftverk, nærmere bestemt lineære avskrivninger for en betydelig andel av driftsmidlene. Lineære avskrivninger antas å kunne sikre en jevnere periodisering av inntektsskatten fra kraftforetakene, og være bedre tilpasset det økonomiske verdifallet for særskilte driftsmidler i kraftverk enn saldoavskrivninger. 5 Men selv om levetiden ansees for å være lengre har man for enkelte produkter i petroleumsindustristrien åpnet for en kortere avskrivningsperiode. Petroleumsskatteloven 3(1)(b) unntar utgifter til erverv av rørledninger og produksjonsinnretninger fra de alminnelige tidfestingsreglene som gjelder for anlegg og driftsmidler i skatteloven 14-30 til 14-48. Rørledninger og produksjonsinnretninger kan kreves avskrevet lineært med inntil 16 2/3 % fra det år utgiftene er pådratt. Dette innebærer at selskapene i løpet av en periode på seks år får fradrag for hele anskaffelsesverdien av driftsmiddelet. Dette til tross for at driftsmidler som produksjonsinnretninger har en betydelig lengre levetid enn seks år. For vindkraft gjelder de generelle avskrivningsreglene. I forslaget til statsbudsjett for 2015 åpner Regjeringen for å endre avskrivningsreglene for investeringer i vindkraft. Forslaget er ikke i skrivende stund ytterligere konkretisert. Temaet i det følgende er rammene EØS-avtalens regler for offentlig støtte setter for konkretiseringen av en nasjonal ordning som innebærer en kortere avskrivningsperiode for investeringer i vindkraft. 3 FORBUDET MOT OFFENTLIG STØTTE - EØS-AVTALEN ARTIKKEL 61(1) Forbudet mot offentlig støtte i EØS-avtalen artikkel 61(1) skal forhindre at konkurransen i markedet vris som en følge av at EU-stater eller EFTA-stater gir støtte til foretak som setter disse i en gunstig konkurranseposisjon i forhold til andre foretak. EØS-avtalen artikkel 61(1) definerer offentlig støtte gjennom følgende fem vilkår, som alle må være oppfylt for at forbudet skal komme til anvendelse: (1) Tiltaket må innebære støtte i form av en økonomisk fordel (støttevilkåret). (2) Støtten må være gitt av statlige midler (statsmiddelvilkåret). (3) Støtten må begunstige enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer (selektivitetsvilkåret). 3 NOU 1989:14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen - en skisse til reform, s. 238. 4 NOU 1989:14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen - en skisse til reform, s. 238. 5 NOU 2000:18 Skattlegging av petroleumsvirksomhet, s. 49. 2 7
(4) Støtten må vri eller true med å vri konkurransen (konkurransevridningsvilkåret). (5) Støtten må påvirke samhandelen innen EØS-området (samhandelsvilkåret). Det kan skrives bindsterkt om vilkår og virkning av EØS-avtalens artikkel 61(1). Etter vår vurdering er alle vilkårene mest sannsynlig oppfylt, likevel slik at det kan diskuteres i noen grad om selektivitetsvilkåret er oppfylt. I det følgende gjør vi kort rede for rammen for selektivitetsvurderingen slik denne er utlagt av EU-domstolen. Det sentrale for vurderingen av om en endring av avskrivningssatsens for vindkraft utgjør offentlig støtte som faller innenfor rammen av EØS-avtalen artikkel 61(1) er om ordningen vil anses for å være selektiv og dermed ikke generell. EU-domstolen har avsagt en rekke avgjørelser om tolkningen av selektivitetskriteriet, hvor den sentrale er den såkalte Adria Wien-saken. 6 EU-domstolen formulerer følgende vurderingstema: «[..]The only question to be determined is whether, under a particular statutory scheme, a State measure is such as to favour certain undertakings or the production of certain goods within the meaning of Article 92(1) of the Treaty in comparison with other undertakings which are in a legal and factual situation that is comparable in the light of the objective pursued by the measure in question». 7 Som det fremgår er spørsmålet om en endret avskrivningssats for vindkraftsektoren er selektiv, eller om den omfatter alle foretak som rettslig og faktisk er i en sammenlignbar situasjon sett hen til formålet med ordningen. Med utgangspunkt i denne referanserammen er spørsmålet i vår sak om det foreligger en selektiv differensiering av ulike teknologier, eller om vindkraftteknologien ikke rettslig og faktisk kan anses å være i en sammenliknbar situasjon med andre teknologier. Dette må vurderes i lys av forslaget om avskrivninger for investeringer i vindkraft isolert. Et særlig spørsmål som kan reises er om det er sertifikatmarkedet som er det relevante markedet å benytte som en referanseramme for å vurdere om ordningen som sådan er selektiv. Det er virksomhetene som faller innenfor rammen av sertifikatmarkedet som er i en sammenlignbar rettslig og faktisk situasjon. Bedre vilkår for én teknologi fremfor andre innenfor elsertifikatmarkedet vil etter vår vurdering rammes av selektivitetsvilkåret. Et særlig spørsmål som oppstår videre er da om en likebehandling av aktørene innenfor elsertifikatmarkedet, også omtalt som teknologinøytralitet, vil være tilstrekkelig for å gjøre ordningen generell, og således falle utenfor rammen av støtteforbudet. Etter vår vurdering er det slik at en teknologinøytral ordning innenfor sertifikatmarkedet ikke nødvendigvis er tilstrekkelig for å gjøre ordningen generell. Dette skyldes at ved vurderingen av selektivitet, er det etter vår vurdering også nødvendig å ta med øvrige deler av kraftmarkedet som relevant sammenlikningsgrunnlag. Sluttproduktet omsettes i grossistmarkedet for elektrisitet og den potensielle konkurransevridningen av avskrivningssatsene skal vurderes i dette markedet. Å sette opp en annen referanseramme for vurderingen av selektivitetsvilkåret enn det markedet hvor den potensielle konkurransevridningen finner sted, bryter etter vår vurdering med logikken i som ligger i støtteforbudet. Følgelig blir det derfor selektivt uansett om norske myndigheter velger å gi en fordel til fornybar kraftproduksjon som 6 Case C-143/99 Adria-Wien Pipeline. 7 Case C-143/99 Adria-Wien Pipeline, premiss 41 (Vår understrekning). 3 7
sådan eller bare vindkraft. En utvidelse av ordningen innenfor sertifikatmarkedet er således ikke tilstrekkelig for å navigere til en trygg havn på utsiden av EØS-avtalen artikkel 61(1). I vurderingen av en tilnærmet lik dansk ordning la Europakommisjonen også til grunn at kraftsektoren må sees samlet. 8 Bakgrunnen var at danske myndigheter søkte å få notifisert en ordning med økte avskrivningssatser for vindkraftsektoren. Kommisjonen uttalte av generell betydning at: "The beneficiaries are active on the energy market, which is open for competition and in which there is trade between Member States". Europakommisjonen konkluderte etter dette med at det forelå offentlig støtte som var innenfor rammen av forbudet mot offentlig støtte. En ordning som foreslått vil etter dette måtte vurderes som selektiv til fordel for vindkraft sammenliknet med de øvrige teknologiene, i den forstand at disse gis en fordel som sammenlignbare aktører ikke får tilgang til. Det innebærer etter vår vurdering at også en teknologinøytral ordning som omfatter fornybarsektoren alene, vil være en selektiv ordning. Det er derfor etter vår vurdering sikre holdepunkter for å konkludere med at en ordning med økte avskrivningssatser for vindkraftsektoren alene trolig vil falle inn under EØS-avtalen artikkel 61(1). Tilsvarende om ordningen utformes teknologinøytralt innenfor sertifikatmarkedet. Det vil imidlertid ikke være nødvendig trekke en endelig konklusjon på dette punktet ettersom en slik ordning uansett vil kunne godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan ESA under EØS-avtalens artikkel 61(3) c. Vi vil fremheve at dersom ordningen ikke meldes til ESA vil investorene/eierne i vindkraftprosjektene bære risikoen ved at støtten som utbetales kan være ulovlig. Slik ulovlig utbetalt støtte vil kreves tilbakeført. Det er således vår anbefaling at en ordning med kortere avskrivningstid for vindkraftsektoren bør notifiseres til ESA, om ikke annet for en rettslig avklaring som reduserer risikoen for tilbakeføring. 4 ANVENDELSEN AV EØS-AVTALEN ARTIKKEL 61(3)C 4.1 Innledning Vi har ovenfor konkludert med at støttetiltaket er selektivt og således er offentlig støtte som faller innenfor anvendelsesområdet for EØS-avtalen artikkel 61(1). Anbefalingen er da at støttetiltaket konkretiseres og notifiseres til Overvåkningsorganet for godkjennelse. Ved vurderingen av om et støttetiltak kan anses som forenlig med EØS-avtalens etter artikkel 61 (3)c, vil Overvåkningsorganet generelt veie den positive virkningen av støttetiltaket i form av å nå et mål av felles interesse, mot tiltakets potensielt negative bivirkninger. Metodikken har følgende struktur, som anvendes av Overvåkningsorganet i alle saker. 1) Er støttetiltaket rettet mot et veldefinert mål av felles interesse? (For eksempel vekst, sysselsetting, samhørighet, miljø, energisikkerhet). I forbindelse med vår sak er miljøvern det relevante målet av felles interesse. 2) Er støtten godt egnet til å nå målet av felles interesse, dvs. korrigerer den foreslåtte støtten markedssvikten, eller når den et annet mål? a) er statsstøtte et egnet instrument? 8 Europakommisjonens avgjørelse N 394/2007 Denmark, C(2008)1083. 4 7
b) virker støtten som et incitament, dvs. endrer den foretakenes atferd? c) står støttetiltaket i forhold til formålet, dvs. kunne den samme atferdsendringen oppnås med mindre støtte? 3) Er vridningen av konkurransen og virkningen på samhandelen begrenset, slik at den samlede avveiningen er positiv? Det kan skrives bindsterkt om avveiningstesten som beskrevet ovenfor på en konkret støtteordning. I fravær av et konkret forslag for økte avskrivninger for vindkraft vil vi i det følgende begrense oss til å påpeke de forhold vi mener vil være relevante for en norsk notifisering av en ordning som legger til rette for økt fornybarproduksjon basert på vindkraft. Mange av de samme argumentene kan benyttes også for øvrig kraftproduksjon basert på fornybare energikilder. 4.2 Forslaget forfølger et legitimt formål For det første er det uomtvistet at miljøvern er et formål som er legitimt å forfølge med et statlig engasjement. Dette legger vi til grunn i det videre. 4.3 Forslaget er velegnet og avhjelper en identifisert markedssvikt 4.3.1 Markedssvikten er klar identifiserbar For det andre, og for å vurdere om støtten er et egnet virkemiddel til å avhjelpe markedssvikten, er det nødvendig å identifisere markedssvikten. Vi understreker at norske myndigheter bør fokusere på å identifisere og dokumentere denne markedssvikten. Bakgrunnen for dette er at markedssvikten ligger som bærebjelken i argumentasjonen for forenligheten. Alene av den grunn må det benyttes spalteplass for å dokumentere at den er tilstede. Dertil kommer det at de nye miljøretningslinjene legger opp til at andelen av fornybar i den europeiske energimiksen er økende, og det således er på tide å redusere det offentlige bidraget til fornybarsektoren. Her bør norske myndigheter argumentere godt for at det fortsatt ligger en betydelig uutnyttet vindressurs i Norge som kan bidra til at ny fornybar andelen i den norske energimiksen økes. Etter vår vurdering er støtte til fornybar energi rettet mot å korrigere markedssvikten knyttet til negative eksterne virkninger, ved å skape individuelle incitamenter for å øke andelen av fornybare energikilder i den samlede energiproduksjonen. Offentlig støtte er berettiget dersom kostnaden for produksjon av fornybar energi er høyere enn kostnaden for produksjon basert på mindre miljøvennlige kilder. Den høye produksjonskostnaden for visse typer fornybar energi tillater ikke foretakene å kreve konkurransedyktige priser på markedet, og skaper derfor en hindring for markedsadgangen for fornybar energi. I korte trekk er det dette som er markedssvikten som kan begrunne en støtteordning til å utnytte den norske vindressursen som i dag ligger delvis ubrukt. 4.3.2 Egnet virkemiddel Ved vurderingen av om støtten er et egnet virkemiddel, jf. punkt 2a, er det først å nevne at norske myndigheter har stor valgfrihet ved valg av virkemiddel for å avhjelpe en veldefinert og konkretisert markedssvikt. Likevel slik at valg av virkemiddel må til en viss grad dokumenteres. Her er det etter vårt syn avgjørende at norske myndigheter har valgt å gå inn i et sertifikatmarked med svenske myndigheter uten at dette markedsbaserte virkemiddelet har hjulpet i nevneverdig grad på å få utnyttet den norske vindressursen. Dernest er det vår vurdering at det må i en viss grad sannsynliggjøres at avskrivningsregimet som planlegges innført vil avhjelpe markedssvikten. Her vil det også være av betydning at bransjen (vind) har etterlyst et nasjonalt regime som i større grad harmoniseres med det svenske, slik at det er de presumtivt beste vindressursene som bygges ut, 5 7
uavhengig av hvor de ligger. Her bør norske myndigheter spille på lag med bransjen for å dokumentere bransjens syn på virkemiddelbruken. 4.3.3 Incentiveffekt Ved vurderingen av om støtteordningen endrer foretak/investor/eiers adferd, jf. punkt 2b over, er det til det å bemerke at så lenge markedssvikten dokumenteres på en slik måte at markedet ikke er villige til å betale det det koster å produsere kraft fra vindkraft på grunn av høye drifts- og vedlikeholdskostnader, så vil norske myndigheter være langt på vei i å argumentere hjem incentiveffekten. Statsstøtte til miljøvern skal føre til at støttemottakeren endrer sin atferd slik at miljøvernnivået blir høyere enn tilfellet ville vært dersom støtten ikke ble tildelt. Investeringer som høyner miljøvernnivået, kan samtidig gi økte inntekter og/eller reduserte kostnader, og dermed være økonomisk attraktive i seg selv. Norske myndigheter må ved utformingen av ordningen forsikre seg om at den aktuelle investeringen ikke ville blitt foretatt uten statsstøtte. Formålet er å sikre at foretak ikke uten støtte ville drive samme virksomhet på grunn av de iboende fordelene. Ser vi på historien når det gjelder investeringer i vindkraft, er det gitt en rekke konsesjoner for utbygging, men det er svært få prosjekter som går forbi investeringsbeslutning. Dette bør være lite problematisk å dokumentere. Virkningen av incitamentet kan påvises gjennom kontrafaktisk analyse, der det foretas en sammenligning av den planlagte virksomheten med og uten støtte. Riktig påvisning av det kontrafaktiske scenario er avgjørende for å fastslå hvorvidt statsstøtte har en incitamentvirkning. Det er også viktig for å kunne beregne de ekstra investerings- eller produksjonskostnadene som påløper for å oppnå formålet med ordningen. 4.3.4 Forholdsmessighet Ved vurderingen av om støtten går lenger en nødvendig, jf. punkt 2c ovenfor er det nødvendig å vurdere om det samme resultatet ikke kunne vært oppnådd med mindre støtte. Særlig skal støttebeløpet begrenses til det som er helt nødvendig for å oppnå det ønskede målet. Erfaringen tilsier at Overvåkningsorganet i stor utstrekning etterprøver og til dels også overprøver norske myndigheter på om støtten er begrenset til hva som er nødvendig. Her er det særs viktig at norske myndigheter setter seg godt inn i teksten i de nye retningslinjene, likevel slik at det kan hentes betydelig inspirasjon fra tidligere godkjennelser fra Brussel, herunder som tidligere nevnt en tilnærmet lik dansk ordning for avvikende avskrivningsregler for dansk vindkraft. Driftsstøtte til produksjon av fornybar energi kan være berettiget for å dekke differansen mellom kostnaden for å produsere energi fra fornybare energikilder og markedsprisen for den berørte energiformen. Utfordringen vil være å dokumentere ekstrakostnaden som vil være støtteberettiget i henhold til miljøretningslinjene, jf. kap 3.2. Norske myndigheter kan tildele driftsstøtte for å kompensere for differansen mellom kostnaden for å produsere energi fra vindkraft og markedsprisen. Her vil det være et gap som medfører at investeringen ikke går "break even", og det således ikke kommer investeringer inn i prosjektene. Her kan det nå legges på en top up på markedsprisen som dekker inn differansen, jf. punkt 119 i miljøretningslinjene. Driftsstøtte kan deretter tildeles til anlegget er helt avskrevet i henhold til vanlige regnskapsregler. Her vil de vanlige avskrivningsreglene være i henhold til den nye ordningen som innføres. Det gis videre anledning til å dekke en normal kapitalavkastning, likevel slik at eventuell investeringsstøtte som er gitt anlegget skal gå til fratrekk i produksjonskostnadene. Når norske myndigheter melder ordningen til Overvåkningsorganet, anbefaler vi at de nøyaktige vilkårene for støtten angis, jf. punktene 119 126 i miljøretningslinjene, og særlig metodene for beregning av støttebeløpet eksemplifiseres, slik at det kommer klart frem hvordan ekstrakostnaden beregnes og 6 7
samtidig også støtteintensiteten "cappes". Etter vår vurdering vil det kunne hentes betydelig inspirasjon fra den danske saken som er nevnt tidligere i notatet. 4.4 Det er svært få negative konsekvenser av forslaget på konkurransen i det relevante markedet Ved vurderingen av omfanget på konkurransevridningen og virkningen på samhandelen er det normalt slik at dersom det kun er de faktiske ekstra kostnadene som er dekket inn, er risikoen for at støtten vil medføre unødvendig konkurransevridning, forsvinnende liten. I fravær av et konkret forslag, vil det ikke være mulig å vurdere dette konket på nåværende tidspunkt. Likevel slik at vi påpeker som over at norske myndigheter må sørge for å designe ordningen slik at den tilpasses Overvåkningsorganets retningslinjer for støtte til miljø og energi. Vi kan allerede nå gi noen foreløpige vurderinger av de svært begrensede negative virkningene av denne støtteordningen ved å se på markedsstrukturen i det markedet sluttproduktet omsettes; grossistmarkedet for elektrisitet. Hele formålet med ordningen er å legge til rette for en større grad av markedspenetrasjon for fornybar energi basert på vind. I dag står vind for en svært liten andel av den den totale energiproduksjon i den norske energimiksen, og det vil etter vår vurdering være utenkelig at Overvåkningsorganet skulle sette ned foten basert på dette vilkåret. Her vil det naturlige utgangspunktet etter vår vurdering være å vise til de vedtakene som ESA fattet knyttet til Energifondet og vindkraft og oppdatere den faktiske dokumentasjonen. 4.5 Konklusjon Etter vår vurdering foreligger det et handlingsrom innenfor EØS-avtalen artikkel 61(3)c for å kunne konkretisere forslaget og oppnå godkjennelse i Overvåkningsorganet, slik at ordningen kan iverksettes med virkning for skatteåret 2015. 5 OPPSUMMERINGER OG ANBEFALINGER FOR VEIEN VIDERE Det er vår vurdering at norske myndigheter har et handlingsrom innenfor EØS-avtalen til å iverksette en særskilt avskrivning for fornybar kraftproduksjon i form av vind. For å gi en endelig konklusjon på en konkret ordning, må ordningen detaljert meisles ut. Det er vår vurdering at forslaget, uavhengig om det er teknologinøytralt innenfor sertifikatmarkedet eller kun økt avskrivning for vindkraft så vil denne fordelen innebære offentlig støtte som faller innenfor anvendelsesområdet for EØS-avtalen artikkel 61(1). Det er vår anbefaling at norske myndigheter notifiserer ordningen til ESA med hjemmel i EØSavtalen artikkel 61(3)c for godkjennelse før den iverksettes nasjonalt. Dette innebærer at norske myndigheter gis trygghet på lovligheten av støtteordningen og det skapes forutsigbarhet for investorene i prosjektene. I fravær av en notifisering vil det være en risiko for at ordningen senere klassifiseres som ulovlig støtte som kan kreves tilbakebetalt. Før notifikasjonen sendes, bør norske myndigheter i tråd med tidligere praksis gjennomføre pre-notifikasjonskontakt med ESA. Forutsatt at norske myndigheter har en grundig notifikasjon som er lagt over lesten til miljøretningslinjene, er det lite sannsynlig at ESA vil åpne formell undersøkelse. *** 7 7