Kommuneinndeling og Interkommunalt samarbeid (KIKS) Vesterålen (Andøy, Bø, Hadsel, Lødingen, Sortland, Øksnes)
Forord Denne utredning/sluttrapport redegjør for innholdet i prosjektet, et samarbeidsprosjekt over perioden 1999-2003 mellom kommunene Andøy, Bø, Hadsel, Lødingen, Sortland og Øksnes. De tidlige initiativ til deltakelse på Kommunaldepartementets invitasjon ble imidlertid tatt allerede i 1996. Denne rapport oppsummerer dermed en prosjektperiode på ca 4 år (1999-2003), noe innholdet i rapporten naturligvis vil reflektere. På vegne av Styringsgruppen har rådmannskollegiet innehatt den operative ledelsen av prosjektet, der undertegnede har ivaretatt prosjektledelsen. Formålet med utredningen er å gi kommunene i Vesterålen et bedret beslutningsgrunnlag for økt interkommunalt samarbeid i regionen i fremtiden. For å kunne gjøre dette, har man utredet aktuelle samarbeidsområder etter modell benevnt Arbeidsdelingsmodellen. Vesterålen region har lang tradisjon for interkommunalt samarbeid. Det er en målsetting med dette prosjektet å komme lenger. en er et første steg på veien for å stake ut en kurs for utvikling av et interkommunalt samarbeid på høyere nivå. Det vil være avgjørende for regionen å gjennomgå og vurdere forslagene i sluttrapporten, samt prioritere tiltak utfra det man mener er i tråd med regionens beste, gir størst gevinst og er gjennomførbare. Det er grunn til å takke de mange bidrag som er kommet som resultat av godt arbeid i de interkommunale Arbeidsgruppene. Det er også grunn til å rette takk for det grunnlagsmateriale som lå til grunn forut for reorganiseringen av prosjektet i 2001, ført i pennen av daværende prosjektleder og prosjektmedarbeider. en er utarbeidet i perioden januar-februar 2003. Sortland, 18. februar 2003 Trond Stenhaug Prosjektleder KIKS Rådmann Sortland kommune 1
Innhold FORORD... 1 1. INNLEDNING... 3 1.1 BAKGRUNN - MANDAT... 3 1.2 AVGRENSNING... 3 1.3 METODE... 4 1.4 ORGANISERING AV PROSJEKTET... 4 1.5 RAPPORTENS DISPOSISJON... 6 1.6 SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER... 6 2. KIKS VESTERÅLEN... 8 2.1 INNLEDNING... 8 2.2 KORT HISTORIKK... 8 2.3 TRADISJON FOR INTERKOMMUNALT SAMARBEID I VESTERÅLEN... 12 2.4 DAGENS REGIONALE SAMARBEID... 13 2.5 DEN ØKONOMISKE REALITET FREMTVINGER NYE LØSNINGER... 13 3. VESTERÅLEN REGION - BAKGRUNN... 15 3.1 NÆRMERE OM VESTERÅLEN REGION... 15 3.2 ALDERSSAMMENSETNING... 17 3.3 UTDANNING... 18 3.4 SYSSELSETTING... 18 3.5 NÆRINGSLIV... 19 3.6 KONKLUSJON... 20 4. ARBEIDSDELINGSMODELLEN PRINSIPPER OG PREMISSER... 21 4.1 INNLEDNING... 21 4.2 JURIDISKE RAMMEBETINGELSER... 22 4.3 NÆRMERE OM ARBEIDSDELINGSMODELLEN... 24 4.4 ØKONOMISKE KONSEKVENSER OG FORUTSETNINGER VED ARBEIDSDELINGSMODELLEN... 28 4.5 KONKLUSJON... 30 5. UTREDNINGER AV TJENESTEOMRÅDENE... 32 5.1 INNLEDNING... 32 5.2 TEKNISK SEKTOR... 33 5.3 PERSONALFORVALTNING... 38 5.4 ØKONOMIFORVALTNING... 42 5.5 NÆRINGSUTVIKLING... 48 5.6 NÆRINGSMIDDELTILSYN... 51 5.7 INFORMASJONS- OG KOMMUNIKASJONSTEKNOLOGI (IKT)... 54 5.8 KONKLUSJON... 62 6. VEIEN VIDERE... 66 2
1. Innledning 1.1 Bakgrunn - mandat Det første initiativ til å melde på kommunene i Vesterålen til Kommunalog regionaldepartementets (KRDs) KIKS-prosjekt kom på et ordførermøte i 1996. Bakgrunnen var ønsket om å skaffe regionen kunnskap som kunne komme til nytte i en gradvis vanskeligere økonomisk situasjon for kommunene. I tillegg ønsket man å ta på alvor debatten som var utløst av Rattsøutredningene og endringene i inntektssystemet for kommunene på 90-tallet. Et felles møte ble avholdt mellom Kommunalminister Kjell Opseth og alle formannskap i juni 1997. Hovedanliggende var hvorvidt kommunene ønsket å utføre utredning om fordeler og ulemper ved en endring i kommuneinndelingen i regionen. Å gjennomføre slikt utredningsarbeid ble vedtatt i kommunestyrene i Andøy, Hadsel og Sortland. Underveis i prosessen ble interkommunalt samarbeid vektlagt sterkere fra sentralt hold, som et reelt alternativ til kommunesammenslåing. Dermed gikk også Øksnes og Bø inn i prosjektet. Likelydende vedtak ble fattet i de da fem samarbeidende kommuner i perioden 14. juni 1999 28. juni 1999 om deltakelse og mandat for arbeidet: 1 KIKS-prosjektet i Vesterålen videreføres, foreløpig for en periode på 2,5 år, fram til 31.12. 2001. Kommunal- og regionaldepartementet søkes om tilskudd til denne videreføringa. KIKS-prosjektet skal ha som mål å: Utrede modell E. Den virtuelle kommunen anvendt på Vesterålen. Utrede modell F. Kommunal arbeidsdeling anvendt på Vesterålen. Under forutsetning av tilslutning fra kommunene også planlegge for utprøving av valgt modell. Bidra til nytenkning, utredning og utprøving angående alternative modeller. Denne rapport oppsummerer dermed en prosjektperiode på ca 4 år (1999-2003), noe innholdet i rapporten naturligvis vil reflektere. 1.2 Avgrensning Prosjektets mandat er entydig på å ikke utrede kommunesammenslåing. Dette alternativ ble i den tidlige fase ikke ønsket utredet, da man fant den riktige retning var økt interkommunalt samarbeid gjennom nye organisasjonsmodeller. Dette gjenspeiles i ovennevnte mandat. 1 Lødingen kommune har etter inntreden i Vesterålen Regionråd 01.01.02 tilsluttet seg KIKS-prosjektet. 3
Av dette er aktuelle tjenesteområder besluttet utredet for å kartlegge mulighetene for økt samarbeid mellom kommunene. De tjenesteområder som er utredet kan karakteriseres som typiske støttefunksjoner/driftsoppgaver i den kommunale tjenesteproduksjon. 1.3 Metode Prosjektet er gjennomført ved bruk av ulike metoder for datainnsamling. I Fase 1 (1996-2001) anvendte man primært forsknings- og konsulentmiljø for å fremskaffe nøkkeltall, statistisk materiale og modellskisser for regionen og grunnlaget for samarbeid. Samtidig har prosjektledelsen gjennomført ulike møter i interkommunale fag-/samarbeidsfora i regionen med formål å kartlegge tjenesteområder med potensiale for økt samarbeid. I Fase 2 (2001-2003) foretok man en mer operativ tilnærming ved å sette sammen interkommunale Arbeidsgrupper som ble gitt i mandat å utrede nærmere prioriterte/utvalgte tjenesteområder. 1.4 Organisering av prosjektet Oppdragsgiver har vært kommunene i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet, samt Fylkesmannen i Nordland og Nordland fylkeskommune. På vegne av disse har Vesterålen regionråd vært prosjekteier. Styringsgruppen har vært sammensatt av representanter fra oppdragsgiverne, samt de ansatte. Styringsgruppens sammensetning mvf. 1. oktober 2001: 2 Kommunal- og regionaldepartementet Fylkesmannen i Nordland Nordland fylkeskommune Andøy kommune Bø kommune Hadsel kommune Lødingen kommune Sortland kommune Øksnes kommune Hadsel kommunale forening Norsk lærerlag avd Hadsel Rådgiver Helle Sekkesæther Ass. fylkesmann Ola Bjerkaas Spesialkonsulent Åshild Pettersen Ordfører Jonni H Solsvik Rådmann Vilhelm Aronsen Ordfører Viggo Johnsen Rådmann Arne Kvensjø Ordfører Ørjan Robertsen Rådmann Kjell Odding Ordfører Eirik Eriksen Rådmann Rolf Kristensen Ordfører Ingolf Markussen Rådmann Trond Stenhaug Ordfører Geir Rognan Rådmann Ole-Martin Karlsen Gro-Rita Hanssen Rolf Harry Johnsen Leder av Styringsgruppen har vært Ordfører Ingolf Markussen, leder av Vesterålen Regionråd. 2 Lødingen kommune tiltrådte prosjektet med virkning fra 01.01.02 ifm. deres inntreden i Vesterålen regionråd. 4
Styringsgruppens sammensetning har gjort det hensiktsmessig å ikke bare benytte denne som beslutningsfora, men også som tenkeboks og diskusjonsfora for innhold og veivalg i prosjektet. Dette har blitt fulgt opp i flere av møtene. Ettersom behovet for en operativ tilnærming ble påkrevd, ble det tydeligere at prosjektet burde forankres sterkere i kommunene og at man - fordi prosjektet først og fremst kom til å handle om endringer på administrativt plan - burde involvere kommunenes administrative ledelse sterkere. Overgangen til en ny organisasjonsmodell ble aktualisert ved prosjektlederens og prosjektmedarbeiderens fratredelse høsten 2001. 3 Forut for at prosjektet gikk over i Fase 2 fant man å omorganisere prosjektledelsen, der Styringsgruppen besluttet å gi rådmennene et operativt ansvar for videre fremdrift. Rådmann Trond Stenhaug i Sortland kommune ble tildelt prosjektledelsen for prosjektet. Oppdragsgivere KRD/kommunene/andre Tilsagnsmottaker «prosjekteier» Vesterålen regionråd Styringsgruppe Rådmannskollegiet Prosjektleder Prosjektverkstedet * Innkjøpt/tildelt innsats fra kommunene * Innkjøpt/tildelt innsats fra eksterne aktører Arbeidsgruppe delprosjekt a delprosjekt b delprosjekt c Figuren over illustrerer eierskap og organisering av KIKS, herunder rollefordeling mellom styringsgruppe, prosjektleder og øvrige. 3 Prosjektleder og prosjektmedarbeider KIKS var del av den faste administrative stab i sekretariatet i Vesterålen regionråd. Ved begges fratredelse i administrasjonen var det nødvendig med revidert prosjektorganisering. Ny organisering og prosjektledelse ble vedtatt i Styringsgruppen 17. august 2001. 5
1.5 Rapportens disposisjon Avslutningsvis i dette kapitlet presenteres hovedkonklusjoner fra vårt arbeid. I kapittel 2 gis en nærmere gjennomgang av KIKS-prosjektet i Vesterålen. Dette omfatter både Fase 1 og overgangen til Fase 2, der det ble besluttet å gå nærmere inn på ulike tjenesteområder for interkommunalt samarbeid. I kapittel 3 gis nærmere beskrivelse av Vesterålen region, herunder sentrale nøkkeltall/utviklingstrekk innen befolkningsutvikling/alderssammensetning, utdanning, sysselsetting og næringsliv. Kapittel 4 redegjør nærmere for Arbeidsdelingsmodellen, dens prinsipper og premisser. De tjenesteområder som er utredet er forankret i Arbeidsdelingsmodellens prinsipper. I Kapittel 5 presenteres våre utredninger av de ulike tjenesteområder, der hvert tjenesteområde avsluttes med en konklusjon. Kapittel 6 avslutter rapporten der tilrådning om veien videre omtales nærmere, samt noe om tiltak som kan iverksettes på kort sikt. 1.6 Sammendrag og konklusjoner Nedenfor følger en oppsummering og oversikt over forslag til det videre arbeid i gjennomføringen av Arbeidsdelingsmodellen og utvidet interkommunalt samarbeid i Vesterålen. Status quo intet alternativ Visse beslutninger bør fattes for å sikre fremdrift, da det gjennom den utredningsprosess som er tilbakelagt erkjennes at status quo dagens måte å løse tjenestene på ikke representerer et alternativ for fremtiden. Alternativet til ikke å lykkes med interkommunalt samarbeid vil være kommunesammenslutning. Tiden inne for handling Det er begrenset hvor mange tjenesteområder man kan ha fokus på i et utredningsperspektiv. Det er også begrenset hvor lang tid man kan ta i bruk for å utrede samarbeidsløsninger. Kommunene i regionen bør nå samle seg om utvalgte tjenesteområder og etablere nye løsninger der det ligger til rette for det. Følgende momenter fremheves: Økt strategisk fokus på regional samhandling/tjenesteproduksjon i form av en endret organisatorisk løsning tilpasset Arbeidsdelingsmodellens premisser og prinsipper. Forholdet til Lov om merverdiavgift må finne sin endelige avklaring. De tjenesteområder som er utredet defineres som støttefunksjoner, og representerer i mindre grad de tunge og kostnadskrevende tjenester. Disse områder representere ca 80 % av tjenesteproduksjonen, og bør på 6
sikt prioriteres etter å ha høstet nærmere erfaring med samarbeid om støttefunksjonene. Det bør igangsettes en strategiprosess innenfor regional næringsutvikling, der dette ses i nødvendig sammenheng med pågående evaluering av Vesterålen Regionråds virksomhet. Strategiprosessen må forankres i kommunene og næringslivet, og det bør etableres delstrategier innenfor kommunene som henger sammen med det overordnede strategiarbeidet for regionen. Det etableres nytt Interkommunalt selskap (IKS) innen Brannvern i Vesterålen. Det vurderes opprettet Interkommunalt selskap (IKS) innen Geodata (Kart og oppmåling). Det etableres nytt Interkommunalt selskap (IKS), Vesterålen Næringsmiddeltilsyn. Det iverksettes interkommunalt faglig samarbeid innenfor UFDVU, Arkiv, Innkjøp og Næringsutvikling. Det opprettes arbeidsdeling etter Arbeidsdelingsmodellens prinsipper innenfor Fakturering, Innfordring, Arbeidsgiverkontroll, Innkjøp, Lønningskontor og Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT). Det iverksettes utredning av outsourcing av lønningsfunksjonen for kommunene i Vesterålen. Det iverksettes utredning av samarbeidsområder mellom samtlige forvaltningsnivå (stat fylke-kommune) for å optimalisere stordriftsfordeler og samlokaliseringsgevinster. 7
2. KIKS Vesterålen 2.1 Innledning I den initielle fase av KIKS-prosjektet (Fase 1), ble blant annet Nordlandsforskning engasjert for å gjøre nærmere utredning av og om regionen i relasjon til ulike modeller, - både kommunesammenslåing og utvidet samarbeid. Gjensidig avhengighet Det er ikke til å komme bort fra at kommunene i regionen ikke vil utvikle seg uavhengig av hverandre. Hvilket samarbeid kommunene inngår på politisk og administrativt nivå vil utvilsomt prege kommunenes utvikling, for eksempel på et område som arbeidsmarkedet. Og det er nettopp dette, at kommunene i regionen i dag på mange måter fremstår som én enhet og ikke seks - at de er avhengige av hverandre - som er utgangspunktet for denne utredningens hovedbidrag: å utrede den praktiske konsekvens av Arbeidsdelingsmodellen med hensyn til fremtidig økt integrasjon i regionen. 2.2 Kort historikk Nyttig kunnskap 2.2.1 Fase 1 Vesterålen går inn i KIKS-prosjektet Gjennom initiativ på et ordførermøte i 1996 om å melde på Vesterålen i Kommunal- og regionaldepartementets (KRDs) KIKS-prosjekt, var dette motivert ut fra ønsket om å skaffe regionen kunnskap som kunne komme til nytte i en gradvis vanskeligere økonomisk situasjon for kommunene. I tillegg ønsket man å ta på alvor debatten som var utløst av Rattsøutredningene med hensyn til inntektssystemets endringer. Utredningsprosessen Tilnærmingen til utredningsarbeidet gikk på å finne en overordnet modell for ny organisering av samarbeid i regionen. Nordlandsforskning 4 og Bedriftskompetanse AS 5 ble engasjert i dette arbeidet, der henholdsvis nye modeller for samarbeid og sannsynlige utviklingstrender for Vesterålen fram mot 2010 ble kartlagt. I tillegg kartla Kommunal- og arbeidsdepartementet v/opinion lokaldemokratiet i Vesterålen og i de 5 andre regionene som deltok i KIKS-prosjektet (Troms, Sogn og Fjordane, Oppland, Buskerud og Vestfold). Resultatet av de ulike utredningene ble presentert på regionrådsmøte 11. desember 1998, og på felles konferanse for formannskapene 15. mars 1999. Sannsynlige utviklingstrender for Vesterålen 2010 Hovedkonklusjonene fra dette arbeidet er følgende: Befolkning Regionen har hatt negativ utviklingstendens siden 1980. Fram til og med 2001 vil det være en liten vekst i folketallet, hovedsakelig gjelder dette 4 Ref. Nordlandsforskning, Rapport Ny kommunestruktur for Vesterålen? En drøfting av ulike alternative modeller, november 1998. 5 Ref. Bedriftskompetanse, Rapport KIKS Vesterålen Delutredning - Næring, demografi, økonomi, november 1998. 8
Sortland. Etter 2001 antas det at befolkningen reduseres. 6 Det vil særlig gjelde aldersgruppen 20 40 år. Totalt sett antas det at Vesterålens befolkning vil ligge i underkant av 30 000 i år 2010. Næring og sysselsetting Det har vært relativ sterk nedgang i andelen sysselsatte i primærnæring og industri på 1990-tallet, mens det har vært økning i privat og kommunal tjenesteyting i regionen. Denne utviklingen vil mest sannsynlig fortsette fram mot 2010. Økonomi Når det gjaldt forholdet til kommunesammenslåing, var det sentrale spørsmål om kommunene ville tjene eller tape på sammenslåing til en storkommune. Generelt gjelder det at en storkommune økonomisk sett vil komme bedre ut enn om dagens kommunestruktur opprettholdes. 7 På bakgrunn av disse forutsetningene er det regnet ut hva en sammenslåing av kommuner vil bety for henholdsvis statlige rammeoverføringer og ressursbruk. Statlige rammeoverføringer En kommunesammenslåing vil for perioden 2000 2010 bety i overkant av 31 millioner kroner mer i overføringer per år enn om dagens struktur opprettholdes. Ulike faktorer bidrar til dette, blant annet Reisetidskriteriet: økt avstand for innbyggerne til et felles kommunesenter gir økte rammeoverføringer. Overgangsstønad fra staten. De enkelte kommuners basistilskudd beholdes de første årene. Ressursbruk En storkommune vil kunne hente ut relativt store gevinster ved en sammenslåing både når det gjelder administrasjon (ca. 10 12 millioner kr.), barnehager (ca. 1 million kr.) og eldreomsorg (ca. 10 millioner kr.). Tjenestetilbud Det ble utført en brukerundersøkelse der fokus var rettet mot hvordan befolkningen bruker og vurderer ulike tjenester; - både kommunale, fylkeskommunale, statlige og private. Behovet for ulike tjenester fordelt mellom kommuner: Små variasjoner mellom kommunene Bruk av tjenester i nabokommunen: Sortland og i noe mindre grad Hadsel peker seg ut som leverandører til nabokommunene når det gjelder fylkeskommunale, statlige og private tjenester. Brukernes vurdering av tjenestetilbudet i egen kommune: Bø kommune kommer relativt godt ut med hensyn til tilfredshet med tjenestene, fulgt 6 Oppdaterte tall for perioden også etter 2001 viser imidlertid at Sortland kommunes vekst har fortsatt. Vesterålen region taper dog fortsatt innbyggere hensyntatt Sortlands vekst. 7 Forutsetninger som ligger til grunn for utregningene: Dagens (les: 1998) kriterieverdier i inntektssystemet til kommunene ligger i bunnen. Kriterieverdiene tar utgangspunkt i demografiske strukturer som befolkningsantall og alderssammensetning. Kriterieverdiene gjennomgår stadige endringer, og tallene bør dermed benyttes med varsomhet. 9
av Øksnes, Sortland, Hadsel og Andøy (laveste score med 32 %) som er svært godt/godt fornøyd. Begrunnelse for hvorfor tjenestetilbudet oppleves som dårlig: Hovedsakelig manglende kapasitet og/eller kvalitet. Det er en til dels sterk sammenheng mellom vurdering av tjenestetilbud og trivsel. Lav trivsel gjør at man er mindre positiv til tjenestetilbudet i kommunen. Demokrati og deltakelse Deltakelse Styring Tilhørighet En egen demokratiundersøkelse ble i prosjektperioden gjennomført av Opinion i 19 kommuner. 8 Resultat for Vesterålen var følgende: Vesterålen ligger omkring landsgjennomsnitt, både når det gjelder deltakelse i kommunestyre (8 %) og kommunale råd og utvalg (16 %). Bø skiller seg ut ved å være svært aktive (hhv. 14 % og 28 %). Hva gjelder aksjonsdeltakelse er det store variasjoner mellom kommuner og type aktivitet. Bø er på topp mht. underskriftskampanjer, mens Sortland har høyest andel som deltar på protestmøter. I alle kommuner skriver relativt mange i avisen. Her er det relativt store forskjeller mellom kommunene. Sortland har totalt sett den mest fornøyde befolkningen når det gjelder måten kommunen styres på, både i forhold til at kommunestyret skal gjenspeile det befolkningen mener, påvirkningsmuligheter, rettferdig saksbehandling og administrativ styring av kommunen. Relativt høy andel av befolkningen i Vesterålen føler tilhørighet med lokalsamfunnet og kommunen. Høyest tilhørighet både til lokalsamfunnet og kommunen har Bø med hhv 81 % og 78 %. Dette er også høyest sammenlignet med de 18 andre kommunene i spørreundersøkelsen. Lavest tilhørighet til kommunen har Hadsels innbyggere (59 %). To modeller for samarbeid Nordlandsforskning utarbeidet flere ulike modeller i sin utredning. På egen konferanse i mars 1999 var konklusjonen at modell E Den virtuelle kommunen, og modell F Arbeidsdelingsmodellen, var av størst interesse for Vesterålen og følgelig de man burde arbeide videre med i neste fase. Modellene beskrives nærmere i det følgende. Modell E - Den virtuelle kommune Juridisk slås kommunene sammen til en kommune, med dagens folkevalgte kommunestyrer som lokalstyrer. Det organ som juridisk sett blir nytt kommunestyre Regionstinget - velges indirekte og blant de seks lokalstyrene. Alternativt kan man si at regionrådet gis en klarere formell status. Effektiviseringsgevinster Tjenestene beholdes på kommunedelsnivå, og tjenesteapparatet vil i praksis fungere på samme måte som i dag. Det som sentraliseres er visse administrative koordineringsoppgaver. Kommunen vil få kompensasjon for økte kostnader på grunn av økte avstander til kommunesenteret. Kort avstand mellom bruker og politiker. Den sentrale administrasjonen vil kunne beholde en overgripende oversikt over kommunedelene, og bidra til 8 Ref. Opinion, Rapport Lokaldemokrati i nitten kommuner, august 1998. 10
Demokratihensyn jevnere fordeling med hensyn til forholdet behov ressurser kommunene i mellom. Ivaretar befolkningens interesser. Modellen innebærer videre at man slår ring rundt den frihet som eksisterer i dag i hver kommune. Modell F Arbeidsdelingsmodellen I denne modellen beholdes de eksisterende kommunene, men de aktuelle kommunene inngår avtaler om arbeidsdeling. En kommune kan ta ansvar for helsetjenesten på vegne av de andre, en annen tar ansvar for tekniske tjenester, en tredje skole osv. Modellen forutsetter at kommunene finner fram til en rimelig fordeling av de samlede inntektene basert på hver enkelt kommunes oppgaveansvar. Effektiviseringsgevinster Hver kommune vil få en større kundegruppe, og forholdene vil ligge til rette for standardisering og spesialisering. Administrasjonsutgiftene vil ventelig bli mindre enn summen av de administrative enheter til hver kommune. Kvaliteten på den tjenesten som leveres vil ikke bero på den enkelte kommunes økonomiske ressurser og prioriteringer i samme grad som under dagens kommunestruktur. Demokratihensyn Det kan være uheldig å skille politikk og tjenesteadministrasjon. For eksempel vil misnøye med en kommunal tjeneste i mange tilfeller måtte rette seg mot en annen kommune enn den man faktisk tilhører. Det vil heller ikke være fullt sammenfall mellom de representanter man velger ved valg og de representanter som faktisk styrer de kommunale tjenestene man er bruker av. 2.2.2 Fase 2 Fokus rettes mot tjenesteområder for samarbeid I juni/juli 1999 sluttet kommunene seg til felles konklusjon om å utrede videre Modell E og F. Det ble også understreket at man åpner opp for andre alternative løsninger i tillegg til disse to modellene. Det ble senere tilføyd et eget punkt om at man burde inkludere informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) som et eget prosjekt i KIKS. I april 2000 godkjennes prosjektskissen for disse veivalg, der konkretisering av modellene E og F står sentralt i arbeidet. Samtidig er det en viktig oppgave å få fram konkrete forslag og ideer til områder hvor kommunene ser positivt på tettere samarbeid. Etter utredning av modellene, ble det besluttet å utelukkende fokusere på Modell F Arbeidsdelingsmodellen. De tjenesteområder som velges, skal følgelig utredes i tråd med denne modell. Dette dannet start på Fase 2 høsten 2001. Vesterålen har lang og positiv tradisjon for interkommunalt samarbeid. Historikken nedenfor illustrerer dette. 11
2.3 Tradisjon for interkommunalt samarbeid i Vesterålen Det regionale samarbeidet mellom kommunene i Vesterålen har foregått over relativt lang tid. Samarbeidet ble formalisert i 1937 da Vesterålen Interkommunale Kommunikasjonskomité (VIK) ble opprettet (nedlagt i 1992). Det hevdes at den velutbygde infrastrukturen i regionen nettopp skyldes at et slikt samarbeid kom så tidlig i gang. Allerede i 1930-årene eksisterte det et samarbeid mellom jordbruksorganisasjonene i regionen, noe som resulterte i det første slakteriet i regionen på samarbeidsbasis. Et samarbeid innen kraftutbygging førte til etableringen av Vesterålens Kraftlag i 1939, med Sortland, Bø og Øksnes som medlemmer. 9 I 1955 ble Vesterålen Interkommunale Tiltaksråd (VIT) opprettet, med formål å drive tiltaksrettet planlegging i regionen (VIT ble nedlagt i 1981). I 1966 ble Regionplanrådet for Vesterålsregionen konstituert - året etter at Bygningsloven trådte i kraft i 1965. Dette samarbeidet var statlig initiert, med mål om å lage en regionplan som skulle godkjennes av fylket. En regionplanprosess ble satt i gang, og i løpet av det som var regionplanperiodens siste fase (1973-1976), ble de interkommunale organene VIK og VIT, samt Reiselivslaget, knyttet til Regionplanrådet, som på denne måten blir kjernen i et ganske bredt og omfattende interkommunalt utviklingsarbeid. Etter hvert ble planlegging og etablering av interkommunal renovasjon og oljevernberedskap også tillagt regionplankontoret. Fylkesplanleggingen avløste etter hvert regionplanleggingen. Vesterålen Regionråd erstattet Regionplanrådet i 1981, og er blant annet blitt en arena for kontakt og debatt mellom kommunene og næringsgruppene i regionen. Rådet formidler også informasjon mellom kommunene og næringsgruppene i Vesterålen og eksterne instanser. Regionrådssekretariatet har hatt en tverrfaglig sammensetning, med kompetanse innen samfunnsfag, markedsføring, fiskeri, havbruk, reiselivsfag og kulturfag. Det har også vært dannet samarbeidsgrupperinger på mer spesifikke områder, for eksempel ved Samarbeidsnemnda for fiskeriene i Vesterålen, som ble opprettet i 1971; Vesterålsbruene AS, etablert i 1970 (avviklet i 1987); Vesterålen reiselivslag, etablert i 1974; Interkommunalt kursstyre etablert i 1976; Vesterålen Vaktsentral, etablert i 1978; Vesterålen interkommunale Oljevernutvalg (VIO), etablert i 1980; Vesterålen kulturutvalg, etablert i 1986; og en felles kommunal revisjonsordning fra 1994/1995. En ser at kommunene i regionen ganske lenge og på flere områder har forholdt seg til regionen som en slags enhet. Satsingen på samarbeidet tyder på at kommunene har betraktet regionale løsninger på en del områder som gode løsninger. 9 Ref. Nordlandsforskning, Rapport Ny kommunestruktur for Vesterålen? En drøfting av ulike alternative modeller, november 1998. 12
Regionsentersaken ble diskutert allerede i 1969/1970, i forbindelse med forslaget til regionplan. Tema i denne debatten var blant annet om det i det hele tatt var nødvendig å etablere noe regionsenter, og hvilke mulige følger et eventuelt regionsenter ville få for de omliggende kommunene. Etter omfattende diskusjon ble det fattet et vedtak i Regionplanrådet den 3. mars 1972 om at Sortland skulle være regionsenter. Prosessen som kommunene har gjennomgått i forbindelse med dette prosjektet, har vist at det er samstemmighet også i dag om at Sortland skal være regionsenter ved en eventuell sammenslåing. 10 2.4 Dagens regionale samarbeid Det er utarbeidet en omfattende oversikt over dagens samarbeidsordninger i regionen. Denne viser at kommunene i Vesterålen er involvert i til sammen 37 ulike interkommunale ordninger, både med bakgrunn i kjerneoppgaver/virkefelt, og organisasjonsform og omfang ( omsetning antall ansatte m.m.). Noen hovedpunkter: 37 interkommunale samarbeidsordninger registrert i Vesterålen. 11 Et fåtall ordninger omfatter også Lødingen og Lofoten. I enkelte ordninger er ikke alle kommunene i Vesterålen med. Et bredt spekter av organisasjonsløsninger er benyttet, 27- samarbeid (kommuneloven), AS, IKS, også formløst samarbeid (uten vedtekter og skriftlige erklæringer). De registrerte samarbeidsordningene representerer det Nordlandsforskning i sin klassifisering kaller interkommunale selskaper og er et alternativ til Den virtuelle kommune og Arbeidsdelingsmodellen. 12 I en utvidet sammenheng er det av interesse å vurdere hvilke erfaringer og hvilket potensiale disse ordningene representerer. 2.5 Den økonomiske realitet fremtvinger nye løsninger Handlingsrommet minsker Vesterålen region har nå en felles utfordring i at det økonomiske handlingsrom i kommunene er betydelig begrenset, mye som følge av endrede økonomiske rammebetingelser for den kommunale tjenesteproduksjon de senere år. I Fase 1 er en del forhold som demografi, arbeidsliv m.m. belyst. Dette er viktig bakgrunnsdokumentasjon for vurdering av fremtidige strategier for regionens utvikling, men det anses også viktig å vurdere strategiene i forhold 10 Ref. Nordlandsforskning, Rapport Ny kommunestruktur for Vesterålen? En drøfting av ulike alternative modeller, november 1998. 11 Gjelder samarbeidsordninger som er formalisert med vedtekter, stiftelsesdokument e.l. 12 Ref. Nordlandsforskning, Rapport Ny kommunestruktur for Vesterålen? En drøfting av ulike alternative modeller, november 1998. Disse ordninger inngår i det Nordlandsforskning definerer som Forbundsstrategien. 13
til kommunenes omstillingsambisjoner og deres økonomiske situasjon. En enkel sammenfatning av den økonomiske situasjon med hensyn til utviklingen i handlingsfriheten (netto driftsresultat) for perioden 1996-2000 er illustrert i figuren nedenfor. 13 prosent 7 6 5 4 3 2 1 0-1 -2-3 1996 1997 1998 1999 2000 Hadsel Bø Øksnes Sortland Andøy Nordland Landet Kilde: Fylkesmannen i Nordland Dersom en kommunes økonomiske situasjon og utvikling skal karakteriseres som sunn, bør netto driftsresultat over tid utgjøre ca 5 %. Figuren viser at ingen kommuner i Vesterålen tilfredsstiller dette. Dette bidrar til å ytterligere sette søkelyset både mot effektivisering innad i kommunene, og økt samarbeid mellom kommunene. Samtlige kommuner har omstillingsambisjoner, og er i gang med aktiviteter med slike mål. Flatere organisasjonsstruktur og overføring av ressurser fra administrasjon til tjenesteyting synes å være fellestrekk i kommunenes intensjoner. Etablering av offentlige servicekontorer inngår også som en komponent i intensjonene. Viktige utviklingstrekk Proaktiv tilnærming Selv om interkommunalt samarbeid vurderes som vanskelig, synes flere forhold å aktualisere innsats som i KIKS-prosjektet. Kommunenes økonomiske situasjon med gapet mellom forventninger til tjenesteproduksjon og tilgjengelige ressurser er allerede nevnt. I tillegg viser utviklingen med hensyn til pågående regionalisering en økende vektlegging av bo-, arbeidsmarkeds- og serviceregioner (BAS), med en naturlig utstrekning over flere kommuner. Sentrale statlige initiativ med påtrykk til omstilling i offentlig sektor er fortsatt å forvente. Det må være alle kommuners intensjon og ambisjon om i størst mulig grad være i forkant av disse utviklingstrekk, for slik å selv kunne påvirke til at de gode løsninger for innbyggerne i Vesterålen skapes. 13 Lødingen kommune var ikke en del av prosjektet da illustrasjonen ble utarbeidet, og er følgelig ikke tatt med. 14
3. Vesterålen region - bakgrunn 3.1 Nærmere om Vesterålen region Vesterålen region er sentralt lokalisert i nordre Nordland fylke, med grense til Lofoten region i vest og Troms fylke i øst. Regionen består av de 6 kommunene Andøy, Bø, Hadsel, Lødingen, Sortland og Øksnes. 14 Sortland utgjør Vesterålens regionsenter. ØKSNES ANDØY BØ SORTLAND HADSEL LØDINGEN Innbyggertallet i Vesterålen har gått ned i perioden 1980-2002. I 2002 hadde Vesterålen 33 292 innbyggere, mot 35 104 på starten av tiåret (1990). 15 Siste tids utvikling frem mot 2003 har bekreftet denne tendensen. Innbyggertallet over siste 20-års periode fordeler seg som følger for kommunene i regionen: 01.01.80 01.01.90 01.01.02 Endring Endring Andøy 7 441 6 574 5 549-1 892-25,4 % Bø 4 503 3 814 3 159-1 344-29,8 % Hadsel 8 837 8 706 8 131-706 -8,0 % Lødingen 3 100 2 843 2 358-742 -23,9 % Sortland 7 882 8 301 9 408 +1 526 +19,3 % Øksnes 5 276 4 866 4 687-589 -11,1 % SUM 37 039 35 104 33 292-3 747-10,1 % Nordland 243 808 239 532 237 503-6 305-2,6 % 14 Lødingen kommune tok del i Vesterålen Regionråd med virkning fra 1. januar 2002, og tilsluttet seg samtidig KIKS-prosjektet. 15 Ref. Nordland fylkeskommune, Fylkesplan 2000-2003. 15
Regionen taper innbyggere Til tross for en bekymringsfull nedgang i regionens samlede innbyggertall, er Vesterålen likevel fylkets tredje største region, med Salten og Indre Helgeland med større populasjon. Tendensen er dog i likhet med majoriteten av regionene utenom Salten - at befolkningen også i vår region utgjør gradvis en mindre andel av befolkningen i Nordland. 16 Det er også verdt å merke seg at det er bykommunene/regionsentrene i Nordland som øker sitt innbyggertall i sum betyr dette at blant Nordlands 45 kommuner, er det kun 6-7 kommuner som vokser de resterende 38-39 taper jevnt innbyggere. Lofoten 24 000 Vågan 9 089 Vestvågøy 10 670 Flakstad 1 540 Moskenes 1 282 Værøy 770 Røst 649 Vesterålen 33 292 Andøy 5 549 Bø 3 159 Hadsel 8 131 Lødingen 2 358 Sortland 9 408 Øksnes 4 687 Salten 74 771 Bodø 41 743 Meløy 6 831 Gildeskål 2 278 Beiarn 1 257 Skjerstad 1 080 Saltdal 4 852 Fauske 9 626 Sørfold 2 283 Steigen 2 889 Hamarøy 1 932 Ofoten 26 442 Tysfjord 2 283 Ballangen 2 677 Narvik 18 501 Evenes 1 508 Tjeldsund 1 473 Ytre Helgeland 17 071 Rødøy 1 510 Lurøy 2 066 Træna 474 Leirfjord 2 199 Dønna 1 555 Herøy 1 837 Alstahaug 7 430 Sør-Helgeland 13 457 Bindal 1 866 Brønnøy 7 529 Sømna 2 111 Vega 1 394 Vevelstad 557 Indre Helgeland 48 435 Hattfjelldal 1 603 Grane 1 569 Vefsn 13 480 Hemnes 4 581 Rana 25 346 Nesna 1 856 16 Ref. Nordland fylkeskommune, Fylkesplan 2000-2003. Alle tall for regionene er ajour pr. 0101-2002. 16
Folketallet i Sortland kommune har økt jevnt siste 20 år, mens særlig Andøy, Bø og Lødingen kommuner har opplevd en markant nedgang. De senere år har også Øksnes og Hadsel kommuner opplevd betydelig reduksjon. Regionen har en relativt sterk nedgang av innbyggere i aldersgruppen 16-29 år. Kommunale tjenester sysselsetter flest av de som arbeider i Vesterålen. Andelen har vært konstant på omkring 29-30 % av arbeidsstokken siden 1991. Forretningsmessig tjenesteyting har imidlertid hatt størst økning, og lå på 5,3 % i 1996. Andelen sysselsatte i fiskerinæringen utgjør ca 14,3 % av arbeidsstokken. 17 3.2 Alderssammensetning En eldre befolkning Aldersutviklingen i Vesterålen er interessant, blant annet fordi den kan gi en pekepinn på det fremtidige behovet for ulike kommunale tjenester. Den kan imidlertid også si noe om rekrutteringspotensialet for de yrkene som skal utøve tilbudet i regionen. Befolkningen i Vesterålen blir gradvis eldre. Undersøkelser foretatt av Nordlandsforskning viser utviklingen i aldersfordelingen (i aldersgrupper) for regionen samlet i perioden 1980 til 1997. Fokuserer man på utviklingen siden 1990, finner vi at aldersgruppene 40-49 og 50-66 år har steget andelsmessig, og at det også har vært en vekst av personer som er over 70 år. Veksten i den eldste aldersgruppen vil trolig fortsette, og kanskje tilta de nærmeste årene etter hvert som dagens 50-66- åringer blir eldre. Regionen har videre opplevd en relativt sterk nedgang i aldersgruppen 16-29 år. De første årene på 90-tallet var det imidlertid en relativt kraftig vekst i antallet barn under 7 år, noe som fra 1996 og utover har skapt et økende antall barn i skolealder. Dette vil trolig fortsette de nærmest år. 18 Ser vi på aldersstrukturen, har regionens befolkning fått en høyere gjennomsnittsalder. Aldersutviklingen og aldersstrukturen varierer mellom enkeltkommunene. Spesielt i Bø utgjør eldre en stor andel av den totale befolkningen, men også Andøy og Øksnes har et større innslag av personer over 50 år enn Hadsel og Sortland. I Sortland har man hatt en sterkere økning i antallet barn i om lag 10 års alder og lavere, og også i Øksnes har det vært et økende antall barn. 17 Ref. Nordland fylkeskommune, Fylkesplan 2000-2003. I 1997 ble det levert 111 718 tonn fisk 3 i regionen. Dette er en betydelig andel av mottaket i Nordland fylke og hele Norges råfisklag. Med sysselsettingen i tilstøtende næringer som transport, mekanisk, elektronikk m fl er fiskerinæringens betydning meget stor. 18 Ref. Nordlandsforskning, Rapport Ny kommunestruktur for Vesterålen? En drøfting av ulike alternative modeller, november 1998. 17
3.3 Utdanning Ser vi på arbeidstakere i regionen, har utdanningsnivået til disse økt de siste årene, både om vi ser på innslaget av arbeidstakere med videregående skole (54 % i 1990, mot 58 % i 1996), og andelen som hadde utdanning på universitets/høgskolenivå (18 % i 1990, mot 22 % i 1996). Nordlandsforskning konkluderer med at alle kommunene har hatt en økning i andelen med høyere utdanning i siste tiårsperiode. Utdanningsnivået til befolkningen i regionen (målt ved andelen med universitetsutdannelse) ligger (pr. 1995) likevel under landsgjennomsnittet for både kvinner og menn. Ser vi på utdanningsnivået til arbeidstakerne i de enkelte kommuner, så er utdanningsnivået lavest blant arbeidstakerne i Øksnes og Bø (ca en av fire har grunnskole som høyeste fullførte utdanning, mot om lag en av seks i de øvrige kommunene). Sortland og Hadsel skiller seg ut med den høyeste andelen med utdanning på universitets- eller høyskolenivå. 3.4 Sysselsetting Siden 1986 har regionen samlet opplevd en nedgang i antall sysselsatte (fra 12.609 til 12.263), men sett i forhold til 1990 (12.117 sysselsatte) har antallet vært stigende til 1996. I 1991 var antallet sysselsatte på sitt laveste (11.706). Av de enkelte kommuner skiller Sortland seg ut med en relativt sterk vekst i antallet sysselsatte over det meste av perioden, mens samtlige av de andre kommunene har hatt en nedgang siden 1986. Vi kan merke oss at nedgangen i sysselsettingen som skjedde i perioden i hovedsak fant sted før 1991, med unntak av Andøy hvor antallet sysselsatte er lavere i 1996 enn det var i lavåret 1991. Når det gjelder enkeltnæringene er det kommunale tjenester som sysselsetter flest av de som arbeider i regionen. Andelen har vært konstant på omkring 29-30 % siden 1991. Andelen økte fra 24,5 % til 29,9 % mellom 1986 og 1992. Sysselsettingen innenfor statlige tjenester har gått noe ned de siste årene. Den næringen som har hatt størst økning, er forretningsmessig tjenesteyting, som økte fra 3,5 % i 1995 til 5,3 % i 1996. Etter en nedgang frem til 1993, har andelen sysselsatte innen fiske og fangst vært relativt konstant de siste årene på mellom 6,0 % og 6,4 %. Fiskeforedling økte noe mellom 1991 (6,6 %) og 1994 (7,9 %), men jevnet seg deretter ut. I dag er sysselsettingsstrukturen relativt ulik for kommunene. Hadsel har den største andelen sysselsatt i kommunale tjenester (40 %) av alle kommunene, mens forsvarsaktiviteten i Andøy gir kommunen en høy andel som er sysselsatt i statlige tjenester (21 %, statlige og kommunale tjenester til sammen utgjør 46 %). 18
Sortland skiller seg ut med det største innslaget av sysselsatte i privat næringsliv (private tjenester, forretningsmessig tjenesteyting, transport, varehandel og hotell), mens Øksnes og Bø er de mest utpregede primærnæringskommunene. 3.5 Næringsliv Sortland har flest foretak i regionen pr. 1. januar 1997 (508), mens Bø har færrest (146). Figuren under viser at om lag hver tredje bedrift i regionen ligger i Sortland; over halvparten i Sortland eller Hadsel. Den gjennomsnittlige økningen i antall bedrifter pr. år i perioden 1995-1997 har vært sterkest for Øksnes, med 8,5 % av bedriftsmassen. 19 Sortland har hatt den laveste veksten. Også når det gjelder nettotilvekst pr. 1000 innbygger ligger Øksnes best an i regionen. 20 Ser vi på antall nyetableringer (i løpet av 1996) finner vi at Sortland topper statistikken. Øksnes og Hadsel har hatt omtrent like mange nyetableringer og befinner seg i et mellomsjikt i regionsammenheng. Andøy og Bø har også hatt omtrent like mange nyetableringer, men tilhører begge det nederste sjiktet i regionen. Primærnæringene utgjør fundamentet i regionen. Vi finner også at både offentlig og privat tjenesteyting (varehandel og hotell) står for en relativt stor andel av bedriftene i regionen. Det er imidlertid også forskjeller mellom kommunene her; vi ser for eksempel tydelig skillet mellom Bø som primærnæringskommune og Sortland som et senter for tjenesteyting. I figuren nedenfor er disse forhold nærmere illustrert, hvor næringsstrukturen (bedrifter fordelt på næringsgruppe) i kommunene i Vesterålen og deres andel i prosent av regionen. 19 Ref. E Bullvåg, Næringsliv, næringsdynamikk og sysselsetting i Vesterålsregionen, Vesterålen Regionråd 1997. 20 Tabellen omfatter ikke Lødingen kommune, da den er utarbeidet før Lødingen kom inn i Vesterålen regionråd. 19