NOTAT TIL POLITISK UTVALG VEDRØRENDE NYE DRIFTSFORMER

RINGERIKE KOMMUNE Kommuneadvokaten Versjon: 1.0 09.04.2013 INTERNT NOTAT NOTAT TIL POLITISK UTVALG VEDRØRENDE NYE DRIFTSFORMER 1 Innledning 1.1 Om bakgrunnen for opprettelsen av utvalget og formålet med utvalget Da kommunestyret den 13. desember 2012 behandlet årsbudsjett 2013 og handlingsprogram for 2013 til 2016 ble det vedtatt å nedsette et tverrpolitisk utvalg for: «drøfting/avklaring av prinsipielle føringer som grunnlag for videre utvikling av Ringerike kommune med tanke på varig bærekraftig økonomi og utvikling.» Det nevnes at da det i 2012 fra politisk hold ble bedt om å utrede konkurranseutsetting av renhold, park- og idrett, lønn/økonomi/ikt samt Ringerikskjøkken ble det avklart at midler i så fall må inngå i budsjettet 2013 og at utredning bør innhentes fra ekstern aktør. I kommunestyremøte den 31. januar 2013 ble det fastsatt at formålet til det tverrpolitiske utvalget bl.a. var: «å drøfte relevante overordnede og prinsipielle spørsmål som kan bidra til å styrke kommunens økonomiske stilling og optimaliseringer av driftsnivå». 1.2 Om kommuneadvokatkontorets oppfatning av oppdrag - Avgrensning I utvalgets møte den 21. mars 2013 holdt innkjøpsansvarlig Karl Erik Steinbakk en presentasjon om ulike selskapsformer utvalget må kjenne til ved valg av alternative driftsformer. Videre ble rettslige spørsmål særlig knyttet til regler for offentlige anskaffelser og arbeidstakerrettigheter belyst. Utvalget ba om et tilleggsnotat som slik vi oppfattet oppdraget bl.a. skulle belyse: a) Definisjon av konkurranseutsetting og privatisering. b) Fakta samt fordeler og ulemper med ulike driftsformer c) Praktiske eksempler på måter å organisere driften (som brukes i Ringerike eller andre kommuner) d) Oversikt over type og omfang av tjenester Ringerike kjøper i dag. Svarfristen ble satt til 1 uke før utvalgsmøte 16. april. Grunnet påske har det reelt kun vært en uke til rådighet. For å besvare spørsmålene uttømmende vil det kreve et betydelig arbeid som kontoret ikke POSTADRESSE KONTORADRESSE TELEFAX TELEFON Postboks 123 Sentrum 3502 HØNEFOSS Osloveien 1 32 12 50 30 32 11 74 00 e-postadresse: postmottak@ringerike.kommune.no

2 har hatt tid eller ressurser til å gjøre og vi har begrenset oss til å besvare spørsmålene så langt tiden tillater. Det er tidligere foreslått å kjøpe ekstern bistand til å utrede konkurranseutsetting. Ved behov for utdypende redegjørelser bør dette inngå i utredningsmandatet til eksterne aktøren. 1.3 Hvor i notatet de enkelte spørsmål er besvart Utvalget har bedt om at til sammen fire ulike punker a til d (se punkt 1.2) skulle belyses. Punkt a) om definisjoner er det redegjort for i notatets punkt 2. Vi har valgt å belyse punkt c) om praktiske eksempler fra Ringerike og andre kommuner i notatets punkt 3 og så ta punkt b) som inneholder en mer teoretisk tilnærming i notatets punkt 4. Punkt d) som gjelder type og omfang tjenester Ringerike kjøper i dag er besvart gjennom vedlegg som lister opp de avtaler kommunen har inngått. 2 Sentrale definisjoner Egenregi. Benyttes om situasjonen der det offentlige velger å utføre en tjeneste selv med egne ansatte. Det er også egenregi dersom virksomheten foretas i en organisasjonsform som kommunen kontrollerer og der omsetningen for det vesentlige stammer fra eiernes kjøp. Konkurranseutsetting. Konkurranseutsetting betegner situasjonen der det offentlige lar ulike tilbydere konkurrere om å utføre oppgaver det offentlige tidligere har utført selv. Det offentlige er bestiller og finansierer produksjonen, og er fortsatt ansvarlig for at innbyggerne får den tjenesten de har krav på. Konkurranseutsetting utelukker ikke at det offentlige selv utfører tjenesten. Ved konkurranseutsetting kan det offentlige selv, eller gjennom en virksomhet i offentlig eie, delta i konkurransen om å utføre tjenesten. i Konkurranseutsetting ble et begrep på 1800-tallet, og blir brukt som et begrep som ofte blir drøftet med en ideologisk undertone knyttet til synet på oppgavene og størrelsen til den offentlig sektor. ii Privatisering betyr når ordet brukes i politisk sammenheng å la private bedrifter overta ansvar for vare- og tjenesteproduksjon som tidligere har vært produsert av offentlig sektor. Ordet har også en annen betydning, det å flytte en handling fra den offentlige til private sfære. Begrepet ble lansert av den østerriksk-amerikanske samfunnsviteren Peter Drucker på 1950-tallet i hans bøker om næringslivsledelse (management). Drucker insisterte imidlertid på å bruke ordet re-privatisering, ettersom han påpekte at privat tjenesteproduksjon hadde vært det normale, kun avbrutt av noen få tiår med iver etter offentlig eierskap på midten av 1900-tallet. 3 Praktiske eksempler på organisering av kommunens tjenesteyting, herunder konkurranseutsetting Gjennomgangen er ment å svare på spørsmålet fra utvalget om praktiske eksempler. Da utvalgets oppdrag etter sin ordlyd er videre enn bare å se på konkurranseutsetting har vi valgt å gi eksempler både på interkommunale samarbeidsformer og konkurranseutsetting. Eksemplene er ikke bare hentet fra Ringerike. Oversikten er ikke uttømmende og det vises til vedleggene til notatet der omfanget av avtaler inngått om tjenestekjøp fremgår. i Beskrivelse hentet fra «Veileder for brukervalg og konkurranseutsetting Hvordan skaffe best mulige tjenester for innbyggerne». Veileder utgitt av Moderniseringsdepartementet i 2006. ii Hentet fra Wikipedia

3 3.1 Felles anskaffelser av støtteverktøy Alle kommuner er avhengig av et sett med elektroniske verktøy for å kunne drifte effektivt. Dette er primært verktøy for å ivareta kontroll med og oversikt over: - Økonomisk situasjon og budsjettering - Inntekter og utgifter - Egne ansatte - Saksbehandlingsarkiv - Fagsystemer for den enkelte virksomhet I tillegg blir det mer og mer vanlig å ha elektroniske verktøy som automatiserer prosessene for: - Utbetalinger av lønn og vederlag til egne ansatte - Bestilling av varer og tjenester (e-handel) - Mottak og kontroll med (elektroniske) fakturaer (fakturaflyt og automatiske godkjenninger) - Gjennomføring av anbudskonkurranser - Håndtering av personalregistreringer som timeføring, fraværsføring, søknader og personlige opplysninger Det har vært en tendens til at leverandører av disse støtteordningene organiserer systemene som modulbaserte, der den enkelte kommune i stor grad kan bestemme hvilke deler den vil ta i bruk, samt at det foreligger omfattende muligheter for integrasjon systemene i mellom. Utfordringen for den enkelte kommune, særlig de små, er at dette er store tunge anskaffelsesprosesser som krever mye ressurser både for å anskaffe og for å implementere på en god måte i organisasjonen. Alternativet er ofte at man uten konkurranser og uten større prosjekter bare forholder seg til en og samme leverandør og «gradvis utvider». Sistnevnte løsning er ikke å anbefale både fordi det vil være i strid med regelverket om offentlige anskaffelser, men også fordi organisasjonen enten vil bli hengende langt etter og drifte ineffektivt eller måtte ta større endringer «på direkten» som del av daglig drift uten å være forberedt. iii I det dette notatet skrives pågår et omfattende samarbeid mellom Hole, Sigdal, Krødsherad, Modum og Ringerike kommune om anskaffelse av nytt økonomisystem, som ivaretar mange av punktene nevnt ovenfor. Samme type samarbeid kunne man tenkt seg i tilknytning til anskaffelse av elektronisk arkivsystem og større fagsystemer. Prosessen har sålangt vært svært vellykket, men man ser at det med hell kunne vært avsatt konkrete midler til anskaffelsen (i tillegg til de personene som naturlig er involvert) og at samarbeidet kunne hatt en noe mer konkret overbygning eller formaliserte retningslinjer. 3.2 Felles implementering, drift og prosesser av støtteverktøy Som del av den felles anskaffelsesprosessen som Ringerike kommune leder redegjort for ovenfor, dukket spørsmålet opp om det vil være fornuftig med et videre samarbeid i implementering og/eller driftsfasen. I tillegg til muligheten for et felles implementeringsløp og felles opplæringer på løsningen, har spørsmålet to hovedaspekter: iii Slik situasjonen var da Ringerike kommune bestemte seg for å «oppgradere» sentrale systemer til ERV levert av Evry.

4 3.2.1 IT-drift Det pågår allerede en diskusjon om hvorvidt man skal sentralisere installasjon og drift av enkelte itsystemer, som eksempelvis et overordnet økonomi- og personalsystem. Med dagens kommunikasjonsløsninger spiller det mindre rolle hvor et system fysisk er installert og vedlikeholdt/oppgradert. En kommune har i alle fall tre praktiske muligheter for installasjon og teknisk drift: (1) I eget driftsmiljø på egne servere i egne lokaler, (2) hos en samarbeidende kommune på dennes utstyr og i dennes lokaler eller (3) hos en privat part med dennes utstyr (ofte leverandøren av systemet, men andre aktører kan tenkes). Dersom man ser det hensiktsmessig å samarbeide kommuner imellom, kan dette gjøres som et avtalebasert kommunesamarbeid eller gjennom å opprette en organisasjonsform som kommuner bidrar inn til, jf redegjørelse nedenfor under pkt 4 av de forskjellige alternativer. 3.2.2 Felles prosesser Man kan tenke seg at kommuner samarbeider om en del felles prosesser som foregår på nevnte større systemer, eksempelvis: - Felles fakturamottak (elektronisk og skanning av papirfakturaer) - Innføring av, støtte til og kontroll med elektronisk handel og bestillinger (e-handel) - Felles anskaffelsesprosesser iv - Felles lønnskjøringer - Felles utfakturering og innfordringstjenester - Støtte/samarbeid for budsjetteringer og regnskap En rekke forskjellige konsepter for samarbeid kan tenkes, slik redegjort for under pkt 4 nedenfor. 3.3 Advokattjenester Ringerike kommune har eget kommuneadvokatkontor. Kontoret gir rådgivning og utfører prosessoppdrag for alle kommunens virksomheter. Tjenesten kunne imidlertid også vært kjøpt eksternt. Det forekommer enkelte ganger at virksomheter rådes til å kjøpe tjenester eksternt fordi kontoret ikke har kapasitet eller saken gjelder fagfelter der kontoret ikke har spesialkompetanse. Det er også inngått en rammeavtale med to advokatfirmaer som skal ivareta prosedyreoppdrag på barnevernområdet. Et eksempel på annen organisering kan man finne i Drammensregionen der man har valgt å etablere et interkommunalt kommuneadvokatkontor. Drammen kommune hadde frem til 2010 et eget advokatkontor, men etablerte da et samarbeid med de tilgrensende kommunene Hurum, Nedre Eiker, Sande og Svelvik. Kommuneadvokaten i Drammensregionen ble da et interkommunalt samarbeid iht. kommuneloven 27 og Drammen kommune eier 48,9 %. Målet for Drammen kommune var å sikre seg egen juridisk kompetanse, men samtidig å oppnå stordriftsfordeler gjennom samarbeid med andre kommuner. 3.4 Vaktmestertjenester Ringerike kommunen har en egen vaktmestertjeneste og driver denne i egen regi. iv Et samarbeid som allerede er etablert i dag er Buskerud, Telemark og Vestfold innkjøpssamarbeid (BTV) for inngåelse av større rammeavtaler. Dette samarbeidet fungerer svært bra etter RKs mening. Det kan stilles spørsmål med om det er rom for et formalisert samarbeid på nivået mellom BTV og den enkelte kommune.

5 Vaktmestertjenesten yter imidlertid også tjenester til eksterne i den forstand at det er inngått avtale med Boligstiftelsen om at de kjøper av vaktmestertjenester fra kommunen, men oppdraget ble gitt uten at det ble avholdt konkurranse. 3.5 Renhold Ringerike driver renhold i egen regi. Det er ingen eksempler på konkurranseutsetting fra Ringerike. Det er imidlertid funnet eksempler fra både Oslo og Rælingen kommune der renhold er konkurranseutsatt. Det er innhentet opplysninger fra Rælingen kommune v. De har satt ut renhold ved 8 skoler og 8 barnehager, men har beholdt renhold i egen regi i andre bygg. Når oppdraget ble satt ut til eksterne krevde det en grundig prosess der alle bygg måtte kartlegges og man måtte fastsette en standard for renholdet. Rælingen bruker INSTA 800. Alle typer ekstraarbeid som kan påløpe bør prissettes på forhånd. Kostnaden til eksterne renholdere er 6 millioner i året. Det er nå i «driftsfasen» behov for ca. 0,5 årsverk for å følge opp avtalen. 3.6 Kommunalteknisk samarbeid Det er kun enkelteksempler fra Ringerike på at kommunaltekniske tjenester er konkurranseutsatt (brøyting, se punkt 3.7). Man har imidlertid flere eksisterende og potensielle interkommunale samarbeidsløsninger. Et eksempel er Ringerike brann og redningsetat som har et avtalebasert samarbeid med Hole. Flere andre kommuner i landet har etablert felles brannvesen i form av interkommunalt selskap. Hensikten er stordriftsfordeler og at flere kan trekke nytte av dyrt utstyr som er svært nødvendig når det trengs, men står i beredskap det meste av tiden. Utrykningstid vil være et hinder for samarbeid over for store områder. Løsningen er tenkelig også i større deler av Ringeriksregionen eller tilgrensende kommuner. Det er kjent at Jevnaker inntil videre ikke ønsker et slikt samarbeid. Et annet eksempel kan være samarbeid om arealplanlegging og lignende for å oppnå stordriftsfordeler og det kan ikke utelukkes at det forenkler å koordinere arealplanlegging over kommunegrenser. 3.7 Brøyting En kommunalteknisk tjeneste som nevnes særskilt er brøyting. Brøyting er en tjeneste som dels gjøres i egen regi og dels kjøpes av private. Kommunen kjøper brøyting fra private i de områder som ikke er sentrumsnære. Det inngås da gjerne avtale med bønder eller mindre entreprenører. Andelen konkurranseutsatt brøyting ligger antagelig på mellom 30-50 %. Erfaringene er gode. De personer som inngår i kommunens egen brøyteberedskap er for øvrig medarbeidere som har andre oppgaver i kommunen, særlig innen vei, veivedlikehold og park/idrett. De har altså løpende oppgaver, men fleksibilitet til å brøyte når behovet oppstår. 3.8 Boligstiftelsen Eiendomsmassen som kommunen trenger til boligsosiale tiltak og til drift av sykehjem mv. leier kommunen av Ringerike Boligstiftelse istedenfor å eie den selv. Det er laget egne avtaler mellom kommunen og Ringerike Boligstiftelse om dette. Kommunens erfaring er at den opprinnelige tanken om at Boligstiftelsen skulle ha all nødvendig fagkompetanse har ikke latt seg gjennomføre. Erfaringene så langt er at kommunen fortsatt har behov for betydelig egenkompetanse for å være i stand til å drøfte eiendomsfaglige spørsmål med v Muntlige opplysninger gitt av renholdsleder Nina Marit Gaustad

6 Boligstiftelsen, blant annet hva som er tilstrekkelig vedlikeholdsnivå, og generelt å avklare hva som er innenfor og utenfor avtalen vi. 3.9 Helsetjenester Helse- og omsorg er et felt der Ringerike kommune i stor grad driver i egen regi. Det er imidlertid også en del tjenester som helt eller delvis baseres på kjøp fra private og dermed er konkurranseutsatt. Kommunen driver eksempelvis bl.a. hjemmetjeneste og sykehjem mv. i egen regi, men har også en rekke rammeavtaler med ulike private virksomheter som har plasser for tunge brukere innen rus, psykiatri mv. Tjenester kjøpes stort sett når det trengs særkompetanse og det ikke er formålstjenlig å bygge opp en egen tjeneste. Kommunen har imidlertid også avtaler om kjøp av private sykehjemsplasser når man i perioder ikke har egen kapasitet.man har altså en blanding av egen regi og kjøp. På helsefeltet har kommunen også organisert flere interkommunale samarbeid i form av vertskommunesamarbeid. Dette gjelder blant annet interkommunal legevakt og interkommunalt krisesenter. 3.10 Annet konsulenttjenester m.v. Kommunen kjøper også en god del utredninger, dvs. konsulenttjenester i markedet. 4 Gjennomgang organisasjonsformer 4.1 Kommunalt foretak (KF) 4.1.1 Fakta Et kommunalt foretak er en helt selvstendig organisering innad i kommunen og tilhører samme rettssubjekt som kommunen. vii Et KF har altså ikke et selvstendig ansvar for drift og økonomiske forpliktelser (som for eksempel at AS vil ha), men har et eget styre og en klart avgrenset virksomhet med egne midler og ressurser, utenfor rådmannens normale administrasjonslinje. Av kommuner som har 6000-20000 innbyggere har 42 kommuner (30 %) etablert ett eller flere KF er. Av kommuner med mer enn 20000 innbyggere har 35 kommuner (25 %) etablert ett eller flere KF er. viii I Buskerud er det ca 18 kommunale foretak totalt sett, mens det på landsbasis er 213 kommunale foretak og 11 fylkeskommunale foretak. ix En tredjedel av KF ene har mindre enn 6 ansatte mens det i gjennomsnitt er ansatt ca 28 personer i hvert KF. Dette betyr at det er meget store forskjeller i størrelse på de forskjellige KF er. vi Opplysning fra kommunalsjef Knut Helland vii http://www.regjeringen.no/nb/dep/krd/dok/regpubl/otprp/19971998/otprp-nr-53-1997-98- /7/3/2.html?id=303599 viii International research Institute of Stavanger (IRIS) analyse av KF fra 2012/072 for kommunal og regionaldepartementet side 24 ix IRIS op.cit. side 25

7 Tabellen nedenfor viser antall sysselsatte personer i registrerte KF er fordelt på type driftsform: x Kommuneloven med tilhørende forskrifter innehar bestemmelser som stiller krav til budsjettering, regnskapsføring, rapportering mv. for kommunale foretak. Forskrift av 24. august 2006 nr. 1033 om særbudsjett, særregnskap og årsberetning for kommunale foretak, har bestemmelser om at kommunale foretak som driver næringsvirksomhet skal utarbeide denne typen dokumenter. Gjennomsnittsforetaket i 2010 hadde en omsetning på 49,7 millioner kroner og det varierer litt hvordan kommuner håndterer overskudd/underskudd i driften. xi Av et representativt utvalgt undersøkte KF er var gjennomsnitt antall styremedlemmer 5,8 medlemmer, hvorav gjennomsnittlig 3,1 av disse var politikere (56 prosent). xii For enkelte KF er (ca 15%) er det etablert et eget politisk sekretariat for kommunikasjonen mellom selskapet og kommunestyret. x Tabellen er direkte kopiert fra IRIS op.cit. side 28 xi IRIS op.cit. side 62: «70 prosent av foretakene må selv dekke eventuelle underskudd. Rundt 30 prosent av foretakene får et eventuelt underskudd helt eller delvis dekket av kommunen, mens om lag 30 prosent helt eller delvis overfører eventuelle overskudd til kommunen.» xii IRIS op.cit. side 55

8 4.1.2 Fordeler og ulemper Hensikten med et KF er å gi rom for politisk styring samtidig som man ivaretar handlingsfriheten og profesjonaliteten til en kommersiell forretningsmessig drift. Et godt fungerende styre kan fungere som brobygger mellom daglig leder og det politiske nivået. Det kan være utfordrende å finne balansegangen i forhold til hvor aktive kommunestyret skal være ovenfor selskapet. En annen utfordring kan være at politikerne i styrene må skille og være tydelige på når de har foretakshatten på og når de har kommunestyrehatten på. Utredningen referert til ovenfor hadde blant annet følgende relevante konklusjon: xiii «Studien viser likevel stor tilfredshet blant de daglige lederne med hvordan foretaksmodellen fungerer. Også hovedinntrykket fra informantintervjuene er en utbredt tilfredshet med foretaksmodellen. Den anses som et velegnet virkemiddel for å realisere formålet med foretakets virksomhet. I den grad det er ønske om endringer, er det i favør av aksjeselskapsformen eller interkommunale samarbeidsløsninger heller enn tilbakeføring til etatsmodellen.» I en spørreundersøkelse tilknyttet utredningen nevn ovenfor som gikk til alle daglige ledere i alle kommunale foretak (svarprosent på 67,4%), var det kun 2 % som ville valgt å endre tilbake til drift i avdeling/etat. I tillegg ville over halvparten (66%) valgt KF som organisasjonsform, dersom de kunne valgt fritt blant alle former å organisere seg på. Dette tyder på at etablerte KF er fungerer etter sin hensikt. 4.1.3 Eksempler Følgende motiver er oppgitt av andre kommuner for å etablere KF er: Sikre bedre økonomisk styring Muliggjøre framtidig konkurranseutsetting av tjenester Sørge for en mer fleksibel lønnsfastsettelse Sikre mer kostnadseffektiv tjenesteproduksjon Kommunalt foretak er eksempelvis benyttet for produksjon og salg av energi(15 KF er totalt i Norge i 2012), næringsutvikling(17 KF er totalt), eiendomsforvaltning (47 KF er totalt) og kultur og idrettvirksomhet(46 KF er totalt). Tabellen nedenfor xiv viser sammenhengen mellom antall kommunale foretak (grønt), interkommunale selskaper (lilla) og heleide aksjeselskaper(blått) på de forskjellige områder: xiii IRIS op.cit. side 61 xiv IRIS op.cit. side 31

9 4.2 Interkommunale selskaper (IKS) 4.2.1 Fakta Interkommunale selskap er regulert av egen lov (Lov om interkommunale selskaper) og eiernes ansvar er begrenset til eierandel. Det vil si at hvis vi som kommune eier 60% av et interkommunalt foretak, er vi også ansvarlig for 60% av selskapets totale økonomiske forpliktelser. Selv om selskapet er eget rettssubjekt, kan det ikke ta opp lån med mindre særskilt godkjenning til dette er gitt. xv Det er registrert omlag 200 IKSer i Norge. xvi xv Lov om interkommunale selskaper 22

10 4.2.2 Fordeler og ulemper Hensikten med IKS er er forretningsmessig drift med flere kommuner som eiere, med en noe større politisk påvirkning enn gjennom et aksjeselskap. xvii En utfordring kan være at den praktiske påvirkning xviii som politikerne har kan variere. KS skriver i et veiledningshefte fra 2006: «Men det er ikke til å komme bort i fra at avstanden mellom selskapet og kommunestyret er betydelig ved organisering i IKS. IKS er et eget rettssubjekt og den politiske styringen skjer indirekte gjennom budsjettvedtak og oppnevning av selskapets representantskap. IKS har i seg spesielle styringsmessige utfordringer ved at kommunene i større grad blir bundet av andre kommuner og å påvirke beslutninger kan være en omfattende prosess fordi mange andre kommuners synspunkt vil tilkjennegis.» 4.2.3 Eksempler Bransjemessig er IKS benyttet på områder som «renovasjon» (49stk), «revisjon og regnskap» (35 stk), «brann og redning» (27stk), «vann og avløp» (17stk) og «havnevirksomhet» (10 stk). Det finnes også tre IKS er innenfor IT samarbeid. Områder som normalt er dominert av hel-eide aksjeselskaper har også IKS er representert, som for eksempel «næringsutvikling» (17stk) og «kultur og idrettsvirksomhet» (29stk). Se tabellen ovenfor under pkt 4.1.3 for tall på de enkelte områder (markert med lilla). 4.3 Aksjeselskap (AS) 4.3.1 Fakta Et aksjeselskap kan eies av en kommune eller fylkeskommune alene sammen med andre kommuner og fylkeskommuner eller private rettssubjekter. I et AS har eierne begrenset økonomisk risiko for selskapets økonomiske forpliktelser. xix Selskapets øverste myndighet er generalforsamlingen som består av samtlige eiere. Ca 78% av alle kommunale hel- og deleide selskaper, er aksjeselskaper og dette utgjør ca 1600 selskaper. xx Selskapsformen er regulert i lov om aksjeselskaper. Kommunestyret må utstede en særskilt fullmakt til den personen som skal representere kommunen på generalforsamlingen, da dette ikke er gitt i lovverket. Det vil i et aksjeselskaps vedtekter kunne vedtektsfestes at en aksjeeier skal kunne la seg representere av flere på generalforsamlingen for å kunne fange opp politiske sammensetninger, men likevel slik at man må stemme samlet. Kommunestyret vil kunne treffe vedtak om hvordan kommunen skal stemme i en bestemt sak. Vedtaket vil være bindende for kommunens representanter på generalforsamlingen. xvi «All makt i denne sal» Opplysningshefte fra KS, 2006, side 29 xvii Jf. forarbeidende til lov om interkommunale selskaper xviii KS op.cit s. 31 xix Det vil si at man som eier ikke står ansvarlig for selskapets gjeld og forpliktelser, men at aksjekapitalen som er skutt inn i selskapet, kan tapes i sin helhet. xx Statistisk sentralbyrå: http://www.ssb.no/offentlig-sektor/statistikker/stoff/aar/2012-03-19#content Merk at det er forholdsvis store avvik fra de totale antall foretak oppgitt her og de totale antall foretak oppgitt ovenfor, trolig primært grunnet at kun forretningsmessig drift er med i SSBs tall (ikke virksomheter som er registrert med offentlig forvaltning som drift).

11 4.3.2 Fordeler og ulemper Med den avgrensede økonomien og eget ansvar for drift og forpliktelser, er aksjeselskapet den driftsform som er mest selvstendig og som har de beste forutsetninger for kommersiell drift. På den andre siden er politikernes styringsmyndighet begrenset der de følgende momenter er de viktigste: xxi Som eier er man representert i generalforsamlingen og velger selskapets styre. Det er styret som er daglige leders overordnede, og det skal i forhold til generalforsamlingen føre tilsyn med vedkommende. Dersom selskapet mottar kommunalt tilskudd, kan kommunen stille vilkår for støtten. De fleste aksjeselskaper er dessuten avhengig av ulike kommunale tillatelser og reguleringer m.v. etter alminnelig offentligrettslig rammelovgivning. Kommunen kan i så fall øve innflytelse på selskapet i egenskap av sin rolle som offentlig myndighet. Ved å utnytte de styringsmuligheter dette regelverket åpner for, vil en kommune/kommunene i stor grad kunne styre og kontrollere selskapet, også den daglige driften. En for inngående inngripen i driften av selskapet, vil imidlertid ikke være i samsvar med den rollefordeling aksjeloven legger opp til mellom eierne og selskapsledelsen. Selv om eierne normalt ikke forholder seg direkte til daglig leder, vil det imidlertid kunne være hensiktsmessig med en viss uformell kontakt mellom selskapets og kommunens administrasjon for kommunalt heleide aksjeselskaper. Aksjeloven er ikke til hinder for dette. Denne type kontakt kan imidlertid ikke bli så omfattende at det oppstår uklare ansvarsforhold. Dersom det er snakk om instrukser og andre vedtak som skal være bindende for selskapet, må de vedtas formelt på generalforsamlingen. 4.3.3 Eksempler Aksjeselskaper er prefererte foretaksvalg for de aller fleste områder som har et eget kommersielt marked der selskapet kan hente egne inntekter. Se tabellen ovenfor under pkt 4.1.3 for tall på de enkelte områder (markert med blått). 4.4 Kommunesamarbeid 4.4.1 Samarbeid etter kommunelovens Kap 5, jf 27 xxii Kommunelovens 27 første ledd sier: «To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Kommunestyret og fylkestinget gjør selv vedtak om opprettelse av slikt styre. Til slikt styre kan kommunestyret eller fylkestinget selv gi myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering.» Kommunalt samarbeid etter kommunelovens 27 utgjør en stor del av de interkommunale samarbeidsordningene som eksisterer i dag. Samarbeidsformen er utformet med tanke på driftsmessig og administrativt samarbeid mellom kommuner, som for eksempel bygging og drift av anlegg som strøm- eller vannforsyning, kloakk og for renovasjon. Men også for eksempel på helse- og skolesektoren eksisterer det interkommunale samarbeidsordninger organiserte som 27. Det som kjennetegner interkommunalt samarbeid innenfor kommunelovens 27 er at offentlig myndighetsutøvelse ikke kan omfattes av samarbeidet. Det er den enkelte kommune som vil stå ansvarlig for kommunal tjenesteproduksjon som er definert i særlovgivningen. Samarbeidstiltak opprettet etter 27 kan være egne rettssubjekter, men mange er det ikke. Hvorvidt samarbeidet er å regne som et eget rettssubjekt avhenger av en konkret vurdering av den enkelte type virksomhet, som xxi Punktene hentet fra KS 2006 op.cit. side 35 xxii I sin helhet klippet fra KS 2006 op.cit side 26

12 f.eks. formuesmassen, graden av selvstendighet styret har til f eks å ta opp lån, budsjettmyndighet, vedtak i personalsaker. Kun kommuner og fylkeskommuner kan samarbeide innenfor 27, og det skal opprettes et eget styre. Kommunestyret kan gi styret myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Utover dette, kan ikke styret tillegges myndighet. Kommuneloven stiller klare minstekrav til vedtekter. Det er kommune- eller fylkestingsstyret som selv treffer vedtak om deltakelse, og denne kompetansen kan ikke delegeres andre. Oppsigelsesfristen for samarbeidet er satt til maksimalt 1 år. 4.4.2 Vertskommunesamarbeid, jf Kap 5A, 28-1 En kommune (samarbeidskommune) kan avtale med en annen kommune (vertskommune) at vertskommunen skal utføre oppgaver og treffe avgjørelser etter delegert myndighet fra samarbeidskommunen i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. xxiii Kommunelovens 28-1a sier: «En kommune kan overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder delegere myndighet til å treffe vedtak som omtalt i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a (offentlig myndighetsutøvelse) til en vertskommune etter 28 b1 og 28 c2 hvis den aktuelle lov ikke er til hinder for det.» Det er to typer samarbeid som kan inngås: 1. Administrativt vertskommunesamarbeid ( 28-1b) 2. Vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd ( 28-1c) Dersom man velger pkt 2 kan deltakerkommunene delegere til nemnda myndighet til å treffe vedtak også i saker av prinsipiell betydning. Dette skal skje ved at kommunestyrene eller fylkestingene selv delegerer samme kompetanse til nemnda. Nemnda kan delegere til vertskommunens administrasjon myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. xxiv Kommunestyret eller andre organer i vertskommunen har ikke instruksjons- eller omgjøringsmyndighet der delegasjon er skjedd fra samarbeidskommunene til vertskommunen, men en samarbeidskommune kan gi vertskommunen instruks om utøvelsen av den delegerte myndighet i saker som alene gjelder samarbeidskommunen eller berørte innbyggere Hver av deltakerne skal være representert med to eller flere representanter i nemnda. Nemnda velger selv blant sine medlemmer leder og nestleder. Det kan avtales at ledervervet skal gå på omgang mellom deltakerne. Nærmere regulering av dette skal fremgå av avtalen. xxv Løsningen er basert på delegasjon, som betyr at alle deltakerkommunene beholder det overordnede juridiske ansvaret for oppgaveløsningen overfor innbyggerne. Oppgavene løses uten at det opprettes nye rettssubjekter utenfor kommunene. Det er vertskommunen som er ansvarlig for ivaretakelse av demokratisk styring og rettssikkerhet for innbyggerne ut fra ordinære systemer i vertskommunen og det som er nedfelt i samarbeidsavtalen. Det er gjennom avtalen at vertskommunen tilføres nødvendig myndighet, kompetanse og økonomiske ressurser fra deltakerkommunene. Vertskommunen må være arbeidsgiver for de ansatte som inngår i ordningen. Det er i utgangspunktet vertskommunen som bestemmer organiseringen av xxiii Kommuneloven 28-1b xxiv Kommuneloven 28-1c(3) xxv Kommuneloven 28-1c(4)

13 fagkompetansen, men det er naturlig at hovedtrekkene i organiseringen fastlegges i samarbeidsavtalen. xxvi En vertskommuneavtale kan sies opp med ett års varsel. Annen oppsigelsesfrist kan avtales. 4.4.3 Samkommune, jf Kap 5B, 28-2 xxvii Kommunelovens 28-2a sier: «To eller flere kommuner eller to eller flere fylkeskommuner (deltakerkommunene) kan vedta å opprette en samkommune for å løse felles oppgaver. Vedtak om deltakelse i en samkommune treffes av kommunestyret eller fylkestinget selv.» I et samkommune samarbeid samles altså alle aktuelle oppgaver og all myndighet under et felles politisk styringsorgan. En samkommune har et helhetlig og forpliktende ansvar for de oppgaver den skal løse på vegne av kommunene. Samkommunestyret skal ha minimum tre medlemmer fra hver kommune som velges av og blant kommunestyremedlemmene i deltakerkommunene. xxviii Samkommunestyret ledes av en ordfører og samkommunestyret kan selv avgjøre intern politisk organisering på samme måte som en kommune. Samkommunestyret velges for en periode på fire år. Samkommunen opprettes ved siden av kommunene og er organisert med de samme politiske og administrative organer som en kommune. Samkommunen blir også ledet og styrt etter de samme prinsipper som en kommune. Både kommuneloven, forvaltningsloven og offentlighetsloven gjelder for en samkommune på samme måte som en kommune. Samkommunen er et alternativ til vertskommuneløsninger, bruk av selskaper og andre former for særorganisering av interkommunale oppgaver. Alle deltakerkommunene må overføre samme oppgaver og samme myndighet til samkommunestyret. Det er ikke anledning til å være delvis deltaker i en samkommune. En samkommune kan drive kjøp og salg av tjenester og kan opptre som administrativ vertskommune for andre kommuner. En samkommune kan ikke eie selskaper eller delta i andre former for interkommunalt samarbeid med organisatorisk overbygning. I en samkommune har ingen av deltakerkommunene lovfestet instruksjons- eller omgjøringsrett på vegne av egne innbyggere, slik tilfellet er i en vertskommuneløsning. En samkommune har samme administrative organisering som en kommune. Samkommunen har en egen administrasjon som ledes av en administrasjonssjef. Samkommunestyret vedtar et delegasjonsreglement som fastsetter administrasjonssjefens myndighet. Under administrasjonssjefen følger fagenheter for de oppgaver som samkommunen skal løse. Det er i utgangspunktet samkommunestyret som bestemmer den administrative og faglige organiseringen av samkommunens virksomhet. Gjennom en samarbeidsavtale tilføres samkommunen nødvendig myndighet, kompetanse og økonomiske ressurser fra deltakerkommunene. I avtalen må det bl.a. angis hvordan samkommunens virksomhet skal finansieres og den enkelte deltakers eierandel og ansvarsdel for samkommunens forpliktelser må oppgis. Utover minimumskrav til avtalen er det naturlig at alle viktige sider ved samkommunen avtalefestes, inkludert administrativ organisering, saksbehandlingsregler, tiltak for å sikre god samordning mot deltakerkommunene, informasjon til innbyggerne etc. xxvi NIVI-notat 2010-5 «Vertskommunesystem eller samkommune?» side 12 xxvii Innholdet i dette punktet er i stor grad kopiert direkte fra NIVI-notat 2010 op.cit side 21 og 22 med noen redigeringer og omskrivninger xxviii Representasjonen i samkommunestyret vil normalt gjenspeile forskjeller i kommunestørrelse og partistruktur i deltakerkommunene.

14 En samkommune kan ta opp lån for å finansiere egne investeringer. Det må i så fall fastsettes en øvre låneramme for samkommunens låneopptak i samarbeidsavtalen. Dersom en av deltakerkommunene er ROBEK-kommune, må samkommunens vedtak om låneopptak godkjennes av Fylkesmannen. Samarbeidsavtalen må vedtas av alle deltakerkommunene. Endring av samarbeidsavtalen krever behandling av alle kommunestyrene dersom den skal endres i forhold til minimumskravene. Andre endringer kan vedtas av samkommunestyret selv med 2/3 dels flertall. Samkommunen er et eget rettssubjekt og kan ha rettigheter, forpliktelser og partsstilling overfor domstol og andre myndigheter. Det betyr at samkommunen kan inngå forpliktende avtaler, for eksempel med et regionalt helseforetak og selv være ansvarlig for oppfølging av avtalen. Samkommunen arbeidsgiveransvar for administrasjonssjef og øvrig fagpersonell som skal jobbe for samkommunen. Dersom en kommune ønsker å tre ut av samkommunen, gjelder en oppsigelsestid på minst ett år. 4.4.4 Bruk av kommunesamarbeid xxix Følgende oppgaver er normale oppgaver der avtalebasert kommunesamarbeid blir benyttet Helse- og sosialoppgaver Skole og oppvekst Tekniske tjenester Plan, miljø og utvikling Administrative støttefunksjoner 5 Sentrale elementer som må ivaretas i prosessen når driftsform skal endres 5.1 Hensikten med å iverksette endringer Hensikten med endringer må være å oppnå besparelser samtidig som man får minst samme tjenestekvalitet. Enkelte premisser må etter vårt syn foreligge for at det skal være lønnsomt å overlate ansvaret for tjenesteproduksjon til andre (private, ideelle organisasjoner eller fristilte offentlige selskaper). Besparelse forutsetter at bl.a. følgende premisser foreligger: a) At tjenesten leveres billigere enn om tjenesten utføres i egen regi (i egen organisasjon) og b) At kvaliteten på innkjøpte tjenester holder samme eller bedre nivå enn egenproduksjon og c) At kostnaden med å overføre ansvaret til private ikke «spiser opp» besparelsen, herunder d) At kommunens løpende kostnad ved å utøve bestillerfunksjonen må innkalkuleres. Ifm. a) og b) må også forutsettes at det kommunen «tjener» i starten ikke tapes på sikt fordi man skaper en ekstern monopolist som kan øke pris og la kvalitet falle over tid. Ifm. c) må det forutsettes at det ikke gjenstår dyre «restoppgaver» som ikke lar seg overføre slik at totalkostnaden faktisk blir den samme eller større. xxix Dette punkt er mangelfullt og svært kort, samt at drøftelser om fordeler og ulemper er slettet. Årsaken er rett og slett at innkjøpsansvarlig har en del andre oppgaver for tiden i tillegg til å utrede for politiske utvalg.

15 5.2 Lovkrav som må ivaretas i prosessen 5.2.1 Arbeidsrettslige krav Dersom helheten av oppgaver som i dag utføres av en kommunal enhet overlates til andre på grunn av konkurranseutsetting kan dette bli vurdert som en virksomhetsoverdragelse. Det må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Reglene om virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljøloven kapittel 16 må i så fall ivaretas. Det er viktig å være klar over at virksomhetsoverdragelse ikke i seg selv er saklig grunn til oppsigelse. Arbeidstakerne har krav på å få overført sitt arbeidsforhold til ny arbeidsgiver. Det er ikke hensiktsmessig å gå i detalj i dette notatet, men det påpekes at reglene om virksomhetsoverdragelse blant annet stiller krav om: involvering av de tillitsvalgte i hele prosessen (informasjon og drøfting), informasjon til berørte arbeidstakere, at arbeidsgivers rettigheter og plikter ift. arbeidstakerne (iht arbeidsavtale og tariffavtaler mv.) overføres til ny arbeidsgiver, at arbeidstakere på gitte vilkår kan motsette seg overføring og dermed ha fortsatt krav på arbeid i kommunen. 5.2.2 Konkurranserettslige krav Det er også viktig at kommunen er klar over at man ifm. konkurranseutsetting må sikre at det ikke skjer konkurransevridning. Ved deltakelse i anbudskonkurranser må man være meget nøye med at enhvert kostnadselement som får betydning for prissetting av egen tjeneste inngår i regnestykket. Fordelen ved å kunne benytte seg av driftsmidler eller tjenester som leveres av andre kommunale enheter må eksempelvis regnes inn. Når det gjelder regelverket om offentlige anskaffelser, er lovverket utformet på en slik måte at valg av organisasjonsmodell, ikke endrer utgangspunktet om at offentlig virksomhet skal underlegges konkurranse i markedet på nærmere bestemte vilkår. Regelverket er i stor grad et felles regelverk for hele EU og medfører noe ekstra krav til kompetanse og ressursbruk relatert anskaffelser. På den andre siden medfører trolig regelverket bedre ressursbruk med bedre avtaler for begge parter, da man tvinger konkurranse i markedet for enhver anskaffelse uavhengig av beløp. 5.2.3 Ivaretagelse av organisasjonens etablerte kompetanse Ved å flytte en virksomhet til en ekstern aktør, enten i form av et kommunalt samarbeid, et eid foretak eller ved å kjøpe tjenesten fra private, er det en fare for at kompetansen relatert driften forsvinner fra egen organisasjon over tid. Dette kan medføre at organisasjonen blir avhengig av å kjøpe tjenesten eller avhengig av samarbeidet og det kan være ressurskrevende å skulle «ta tilbake» drift som er satt ut. 5.2.4 Kontroll og oppfølging av ny driftsform For at det politiske styret skal kunne følge opp og påvirke ulike driftsformer, er man avhengig av en god og omfattende informasjon om foretakets drift samt kontroll på de avtaler som regulerer driften eller anskaffelsen av tjenestene. Dersom politikerne bruker egen administrasjon på å innhente informasjon eller kontrollere driften, må disse ressursene regnes inn i det totale regnestykket og kan medføre dobbelt. På samme måte må ressurser for å følge opp kommersielle avtaler og regelmessig kjøre nye anskaffelser, regnes inn i spørsmålet om det er økonomisk lønnsomt å kjøpe tjenester fra private aktører.

16 6 Vedlegg Vedlegg 1: Rammeavtaler for Ringerike kommune administrert av BTV Vedlegg 2: Rammeavtaler relatert institusjonsplasser for Ringerike kommune Vedlegg 3: Øvrige rammeavtaler for Ringerike kommune Vedlegg 4: Veileder for brukervalg og konkurranseutsetting - Moderniseringsdep. 2006 Vedlegg 5: IRIS rapport 2012 om kommunale foretak Vedlegg 6: KS Veileder All makt i denne sal_ks_web 2006 Vedlegg 7: NIVI-notat 2010-5 Vertskommune og samkommunemodell Vedlegg 8: Anbefalinger om eierskap, KS februar 2011 Vedlegg 9: Veileder selskapsutskillelse KS 2008 Notatet er utarbeidet av Dag Reite Kommuneadvokat Karl-Erik Steinbakk Innkjøpsrådgiver