TILSYNSRAPPORT. Fylkesmannen i Aust-Agder. Tilsyn høsten 2013. Tilsyn med svømmeopplæring. Vegårshei kommune. Utdannings- og justisavdelingen

Fylkesmannen i Aust-Agder Utdannings- og justisavdelingen Tilsyn høsten 2013 TILSYNSRAPPORT Tilsyn med svømmeopplæring Vegårshei kommune Vår referanse: 2013/2561 KONTAKTPERSON I KOMMUNEN: Kommunalsjef Anne-Grete Glemming FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Rådgiver Tone Sandnesaunet Seniorrådgiver Roger Kransvik, tilsynsleder

Innholdsfortegnelse 1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet... 3 1.1 Tema for tilsynet... 3 1.2 Bakgrunn for tilsynet... 3 1.3 Formål for tilsynet... 3 2. Innledende bemerkninger... 4 3. Gjennomføring av tilsynet... 4 3.1 Rettslig grunnlag... 4 3.2 Om metode og omfang... 4 3.3 Tilsynets gang... 4 4. Hva er kontrollert i tilsynet?... 5 4.1 Krav om at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving.... 5 4.1.1 Rettslig krav... 5 4.1.1.1 Skoleeiers ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket... 5 4.1.1.2 Skolens ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket... 6 4.1.2 Dokumentasjon og vurdering skoleeiers ansvar... 8 4.1.2.1 Vurdering av skoleeiers ansvar... 8 4.1.2.2 Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar... 10 4.1.3 Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar... 10 4.1.3.1 Vurdering av skolens ansvar... 10 4.1.2.4 Fylkesmannens konklusjon... 12 4.2 Krav om at svømmeopplæringen er forsvarlig... 12 4.2.1 Rettslig krav... 12 4.2.2 Dokumentasjon og vurdering - skoleeiers ansvar... 13 4.2.2.1 Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar... 14 4.2.3 Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar... 14 4.2.3.1 Fylkesmannens konklusjon skolens ansvar... 15 5. Pålegg om retting... 15 6. Oppfølging av tilsynsresultatene... 15 7. Avslutning av tilsynet... 15 Vedlegg 1 - Oversikt over tilsendt dokumentasjon... 16 Vedlegg 2 Oversikt over alle som er intervjuet... 17 2

1. Tema, bakgrunn og formål for tilsynet 1.1 Tema for tilsynet Tilsynet skal kontrollere om kommunens svømmeopplæring er i samsvar med læreplanen i kroppsøving og om opplæringen er forsvarlig, jf. forskrift til opplæringslova (forskr.) 12-1. Tilsynet vil dessuten kontrollere om skoleeier har etablert og implementert et forsvarlig system for å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket og at den er forsvarlig, jf. kravet til internkontrollsystem i opplæringslova (oppll.) 13-10. Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Vegårshei kommune høsten 2013. Tilsynet fokuserer på de tema som nevnt ovenfor og gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av kommunen som skoleeier. Tilsynet avgrenses til barnetrinnet og innendørs svømmeopplæring. Tilsynet avgrenses videre til ikke å omfatte den delen av kompetansemålet på 4. trinn som omhandler «å kunne ferdast på og ved vatn og gjere greie for farane». 1.2 Bakgrunn for tilsynet Svømmeopplæring er et prioritert område for tilsyn. Utdanningsdirektoratet gav Fylkesmannen i Aust-Agder i oppdrag å føre tilsyn med dette temaet i 2013. Norge er et land omkranset av hav og med mange fjordarmer, innsjøer og store vassdrag. Sjø og vann er også ofte arbeidsplassen for voksne og lekeplassen for barn. Det er derfor viktig at alle kan lære seg å ha nær omgang med sjø og vann. Å lære å svømme tidlig i barndommen er derfor viktig for å kunne delta i og være fortrolig med ulike aktiviteter i og rundt vann. Norges Svømmeforbund 1 har undersøkt hvor mange barn som kan svømme når de begynner i 5. klasse, og svaret er nedslående. Bare halvparten av femteklassingene kan svømme 200 meter uten svømmehjelpemidler. Forbundet har gjort undersøkelsen i både 2003 og 2009, og ved begge undersøkelsene har resultatet vært det samme. Mangel på svømmedyktighet kan få fatale konsekvenser. Skolen «når alle» og blir derfor svært viktig innen svømmeopplæring. Det er et felles ansvar å hindre at drukningsulykker skjer, og skolen skal bidra til at elevene får ferdigheter som setter dem i stand til å kunne berge seg selv og andre. En opplæringssituasjon skal gi elevene en blanding av noe de kan, og noe de må strekke seg mot. Det skaper motivasjon for å lære, og svømmeopplæringen kan gi elevene disse opplevelsene. Videre er det viktig at skoleeier har klare krav og retningslinjer for skolenes svømmeopplæring slik at risikoen for ulykker og andre uheldige episoder blir så liten som mulig. 1.3 Formål for tilsynet Fylkesmannen skal gjennom sine tilsyn bidra til at Stortingets beslutninger, slik de er nedfelt i lov, gjennomføres av kommunen som ansvarlig. 1 http://www.svomming.no/getfile.php/5947/presentasjon_av_res-pdf_ppt.pdf 3

I opplæringssektoren er hovedformålet med tilsyn å sikre elevenes rettigheter i henhold til opplæringslova og tilhørende forskrifter. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetskontroll. Det rettslige utgangspunktet for dette tilsynet er inndelt i to hovedkategorier: At svømmeopplæringen i kommunen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving At svømmeopplæringen i kommunen er forsvarlig (jf. forskriften 12-1) Gjennom kontroll med om kommunen følger lovkravene på dette området, skal eventuell lovstridig praksis avdekkes. Gjennom eventuelle pålegg om endring skal slike forhold rettes opp. 2. Innledende bemerkninger Fylkesmannen vil innledningsvis bemerke at Vegårshei kommune i etterkant av formøtet vi hadde den 12.6.2013, har jobbet godt og aktivt for å utarbeide planer og utvikle rutiner for å sikre at kommunens- og skolens ansvar for å gi elevene svømmeopplæring i samsvar med lovkravene ivaretas. Gjennom dette vil man sikre elevenes rett til opplæring i henhold til læreplanen i kroppsøving og sikkerhetsbestemmelsene som gjelder for svømmeopplæringen. Planene og rutinene som er under utarbeidelse skal kvalitetssikres av de involverte aktørene i kommunen samt at deler av disse skal fremlegges kommunestyret for godkjenning. Det har derfor ikke vært mulig for kommunen å ferdigstille alle dokumentene i løpet av tilsynsperioden. Fylkesmannen vil derfor i sin vurdering i hovedsak se på hvordan svømmeundervisningen har vært, da det er denne organiseringen som gjelder frem til nye planer og rutiner blir vedtatt og implementert. Samtidig vil vi referere til de planer som foreligger for «ny» svømmeopplæring der dette er naturlig. 3. Gjennomføring av tilsynet 3.1 Rettslig grunnlag Etter opplæringslova 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10A, har Fylkesmannen hjemmel til å føre tilsyn med offentlige skoler. Fylkesmannen skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon uten hinder av taushetsplikt, jf. kommuneloven 60 c. 3.2 Om metode og omfang Tilsynsvirksomheten innebærer utøvelse av offentlig myndighet og er lovregulert. Kravene til myndighetsutøvelsen følger dels av ulovfestede regler og prinsipper knyttet til forsvarlig saksbehandling i forvaltningen. I tillegg kommer lovfestede regler i ulike lover, der forvaltningsloven er mest sentral. Kravene skal ivareta rettssikkerheten til tilsynsobjektene. Tilsynet er gjennomført ved å hente inn og vurdere dokumentasjon gjennom skriftlig granskning og muntlige opplysninger. 3.3 Tilsynets gang Varsel om tilsyn 28.5.2013 med frist til å sende redegjørelse og dokumentasjon fra kommunen innen 20.8.2013. 4

Formøte med gjennomgang av lovkrav 12.6.2013 Dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen 21.8.2013 Stedlig tilsyn 11.9.2013 Foreløpig tilsynsrapport 20.9.2013 Sluttmøte med gjennomgang av foreløpig rapport 25.9.2013 Frist for tilbakemelding fra kommunen 20.10.2013 Endelig tilsynsrapport 10.11.2013 4. Hva er kontrollert i tilsynet? Gjennomgangen av de rettslige kravene nedenfor gir ikke det fulle rettsbildet knyttet til svømmeopplæringen i grunnskolen, men ligger til grunn for hva Fylkesmannen skal kontrollere i dette tilsynet. 4.1 Krav om at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving. 4.1.1 Rettslig krav Kravet om at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving kan knyttes til flere lovparagrafer. Det rettslige utgangspunktet for denne delen av tilsynet er inndelt i to hovedkategorier: Skoleeiers ansvar i forbindelse med å sikre at opplæring er i samsvar med læreplanverket Skolens ansvar i forbindelse med å sikre at opplæring er i samsvar med læreplanverket 4.1.1.1 Skoleeiers ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket Skoleeier er ansvarlig for at opplæringen er i samsvar med opplæringslova og forskrifter, som utgjør de juridiske rammene for skoleeiers og den enkelte skoles lokale arbeid med læreplanene. Dette fordrer at skoleeier har et system for å sikre at så skjer, noe som er regulert gjennom oppll. 13-10. Opplæringslova 13-10. Kommunen/fylkeskommunen ( ) skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen(...) skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Det er ikke stilt formelle krav til hvordan dette systemet skal være utformet, men det skal være egnet til å forebygge lovbrudd, avdekke lovbrudd og til å rette opp lovbrudd, jf. Ot.prp nr. 55 (2003-04). Internkontrollsystemet må være skriftlig og kjent i organisasjonen og omhandle de lovkrav som etter en risikovurdering må være med. For å kunne si at kommunen har et forsvarlig internkontrollsystem, må det dokumenteres at kommunen arbeider aktivt og kontinuerlig for å sikre elevenes rettigheter etter opplæringslova med forskrifter. Kommunen må også sikre seg informasjon om tilstanden i sektoren. Dette innebærer at skoleeier må ha informasjon som gjør dem i stand til å vurdere om skolen sitt pedagogiske arbeid blir utført i samsvar med opplæringslova, herunder læreplanverket LK06, samt sette i verk tiltak for å sikre at reglene blir etterlevd. Skoleeier har ansvar for at skolen utarbeider og arbeider etter lokale planer som er i samsvar med læreplanene som er godkjente av 5

departementet. Videre må skoleeier se til at de lokale planene ivaretar elevene sin rett til å kjenne målene for opplæringen, hva som blir vektlagt i vurderingen av kompetansen og hva som er grunnlaget for vurderingen, jf. forskrift til opplæringslova 3-1 fjerde og femte ledd. Systemet er ment å være et styrings- og arbeidsredskap innad i kommunen, men systemet vil også være et redskap ved dokumentasjon overfor tilsynsmyndighetene om at kommunen ivaretar lovligheten innad i egen virksomhet. For å ivareta sitt ansvar i forhold til å sikre at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanverket må kommunen: Vurdere om ressurstildelingen, herunder timer i basseng, er tilstrekkelig til at kompetansemålene kan nås. Stille ytterligere midler til disposisjon dersom de avdekker at ressurstildelingen ikke er tilstrekkelig. Vurdere om kravene i opplæringslova blir oppfylt når det gjelder å gi elevene svømmeopplæring og at opplæringen er forsvarlig Følge opp eventuelle avvik som avdekkes fra de overnevnte kravene 4.1.1.2 Skolens ansvar i forbindelse med å sikre at opplæringen er i samsvar med læreplanverket Rektor skal ha rutiner for å kvalitetssikre at skolens arbeid er i tråd med gjeldende læreplaner, jf. oppll. 2-3 fjerde ledd og forskr. 1-1: Opplæringslova 2-3 ( ) Undervisningspersonalet skal tilretteleggje og gjennomføre opplæringa i samsvar med læreplanar gitt etter lova her. Rektor skal organisere skolen i samsvar med første leddet og forskrifter etter tredje leddet og i samsvar med 1-1 og forskrifter etter 1-5. Skolen skal utarbeide lokale læreplaner som legger til rette for undervisning i samsvar med prinsipper og mål i LK06. Kunnskapsløftet stiller store krav til det lokale læreplanarbeidet og gir skolen frihet til og oppgaven med å tolke og omforme planene etter lokale og individuelle hensyn. Grunnen er at læreplanene oppgir mål for elevenes kompetanse og ferdigheter som kan være generelle og vage og derfor må operasjonaliseres på lokalt nivå. Kompetansemålene i læreplanen i kroppsøving angir mål for læring og ikke på læring. Det er derfor nødvendig at læreren velger innhold, aktiviteter og arbeidsmåter som utvikler elevers kompetanse, dvs. hva de skal mestre. Det må også utarbeides kjennetegn på ulik grad av måloppnåelse, ikke nødvendigvis for alle kompetansemålene, men i alle fall for grupper av kompetansemål. Skolen er delegert ansvaret for å lage den struktur for opplæringen som LK06 ikke gir. Denne strukturen blir skapt gjennom å knytte resultatmål til et innhold, dvs. hva en skal lære når. 6

For å ivareta sitt ansvar i forhold til å sikre at svømmeopplæringen er i samsvar med læreplanverket må rektor: Sikre at undervisningspersonalet tar utgangspunkt i nasjonalt fastsatte kompetansemål som mål for opplæringen Sikre at undervisningspersonalet knytter opplæringens innhold til kompetansemålene Sikre at svømmeopplæringen samlet dekker alle kompetansemålene etter 4. trinn og 7. trinn Videre skal det vurderes om elevene har tilfredsstillende utbytte av opplæringen, jf. forskr. 3-11 (4) og oppll. 5-1 og 5-4: Forskriften 3-11 (4) ( )Læraren skal vurdere om eleven har tilfredsstillande utbytte av opplæringa, jf. opplæringslova 5-1 og 5-4 ( ) For å vurdere om elevene får tilfredsstillende utbytte av svømmeopplæringen må skolen: Utarbeide og implementere rutiner for å sikre at lærerne systematisk vurderer om alle elever har tilfredsstillende utbytte av opplæringen Sikre at det for elever som ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen gjennomføres vurdering av minimum a) Arbeidsmåter b) Vurderingspraksis c) Læringsmiljø Gjennomføre tiltak der det avdekkes at elevene ikke har tilfredsstillende utbytte av opplæringen Det skal også vurderes om elevenes rett og plikt til opplæring i svømming ivaretas og at opplæringen tilpasses den enkelte elev: Opplæringslova 2-1 Barn og unge har plikt til grunnskoleopplæring, og rett til ein offentleg grunnskoleopplæring i samsvar med denne lova og tilhøyrande forskrifter ( ) Opplæringslova 1-3 Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven ( ) For å vurdere om elevenes rett og plikt til opplæring i svømming ivaretas må skolen: Sikre at det gis svømmeopplæring til alle elever som har rett og plikt til slik opplæring Tilpasse svømmeopplæringen ut i fra evnene og forutsetningene til den enkelte 7

4.1.2 Dokumentasjon og vurdering skoleeiers ansvar Fylkesmannen etterspurte i tilsynet hvordan Vegårshei kommune ivaretar kravene til et forsvarlig internkontrollsystem i tilknytning til svømmeopplæringen. I tillegg til kommunens egen redegjørelse, er det særlig disse dokumentene som har vært relevante i vår vurdering: 1. Kommunens sjekkliste i hht. opplæringslova 2. Rutiner for å sikre at opplæringslova blir fulgt 3. Lokal opplæringsplan svømming i grunnskolen (under utarbeiding) 4. Krav og retningslinjer for svømmeopplæring i Vegårshei kommune (under utarbeiding) Det er også gjennomført intervju med kommunalsjef og barnehage- og skolefaglig rådgiver samt intervju med rektor og andre involverte i svømmeopplæringen ved Vegårshei skule. 4.1.2.1 Vurdering av skoleeiers ansvar Vegårshei kommune har spesielle utfordringer i forhold til svømmeopplæringen i grunnskolen, da det ikke er svømmebasseng i kommunen. Kommunen må derfor leie basseng fra nabokommunene for å kunne gi elevene svømmeopplæring. De siste årene har dette blitt løst ved at elevene har blitt fraktet til Åmli. Elevene får svømmeopplæring i seks uker på 3. trinn. På grunn av klassens størrelse har den de siste årene blitt delt i to, med en gruppe i bassenget av gangen. Vi fikk bekreftet gjennom intervju at elevene ut i fra dette fikk ca. en time i vann pr. uke. Det vil si at kommunen de siste årene har gitt elevene tilsammen ca. seks timer svømmeopplæring i løpet av grunnskolen. Gjennom intervju fikk vi bekreftet at kommunen ikke har noe system for å vurdere om ressurstildelingen, herunder antall timer i basseng, er tilstrekkelig for at kompetansemålene kan nås. Det er opp til rektor å avgjøre hvor mange timer svømmeopplæring som skal tilbys innenfor de økonomiske rammer han har fått. I utgangspunktet ble det ikke stilt ytterligere midler til disposisjon dersom det ble avdekket at ressurstildelingen ikke var tilstrekkelig. Kommunen er nå i gang med å utarbeide ny lokal plan for svømmeopplæringen i grunnskolen. Denne er ikke godkjent i kommunen per dags dato, men det er forventet at denne godkjennes i kommunestyret i løpet av høsten. Fylkesmannen ser av planen som er under utarbeiding at kommunen skal ha svømmeopplæring i basseng på 3. trinn over en periode på seks uker á to skoletimer inkludert garderobe. Vi legger derfor til grunn at elevene med den nye planen skal få ca. en og en halv time i vannet per gang. Elever som ikke er svømmedyktige etter endt periode, skal få tilbud om ekstra svømmeundervisning på 4. trinn i inntil seks uker á to skoletimer. I følge planen er dette timeantallet basert på tidligere erfaringer og lokale forhold. I læreplanen for kroppsøving er det ikke spesifisert hvor mange timer svømmeopplæring som skal gjennomføres. Skoleeier har heller ikke vurdert hvor mange timer som må til for å nå kompetansemålene knyttet til svømming. Norges Svømmeforbund anslår at det tar omtrent 40 timer fra en elev starter med vanntilvenning til vedkommende er definert svømmedyktig. Gjennom våre intervjuer fikk vi sterke indikasjoner på at det ikke var mulig å få elevene svømmedyktige på den tiden skolen i dag har til rådighet. Vi fikk også indikasjoner på at vannet i svømmehallen ofte var kaldt, og at det derfor ikke var mulig å gjennomføre lengre økter i vannet enn ca. en time. Fylkesmannen stiller derfor spørsmål om det er mulig å gjennomføre opplæring i basseng mer enn en time per gang for elever på 3. trinn. Fylkesmannen kan ikke pålegge kommunen et minste timeantall i 8

forhold til svømming, men stiller spørsmål om antall bassengtimer ved Vegårshei skule er tilstrekkelig til at elevene skal kunne nå kompetansemålet etter 4. trinn. Dette selv om kommunen i følge den nye planen vil prøve å øke tiden i basseng til en og en halv time per gang, altså totalt ni timer. Vegårshei skule har tidligere ikke hatt svømmeopplæring på mellomtrinnet (5. - 7. trinn), men denne er nå planlagt å foregå utendørs i et vann i skolens nærområde. Kommunen vil i følge lokal opplæringsplan for svømmeopplæringen i grunnskolen av 11.9.13 tilby svømmeopplæring i fire uker á to timer på 5., 6. og 7. trinn. Det er usikkert om dette betyr at elevene skal ha svømming hvert av disse årene, eller om opplæringen skal skje i løpet av disse årene. Fylkesmannen legger etter intervjuene til grunn at dette tilsvarer en og en halv time i vannet per gang i en periode på fire uker i løpet av mellomtrinnet. Dersom Fylkesmannens tolkning om at elevene kun vil få svømmeopplæring på et av trinnene er korrekt, vil omfanget av opplæringen ikke bli mer enn seks timer. Kommunen må i så tilfelle sannsynliggjøre at elevene kan nå kompetansemålene etter 7. trinn i løpet av denne perioden. Kommunen har stilt som vilkår for utendørs svømmeopplæring at vanntemperaturen skal være minimum 18 grader. Videre fremgår det av dokumentet «Krav og retningslinjer for svømmeopplæring i Vegårshei kommune» at det kun skal være 7 8 elever i vannet samtidig ved utendørs svømmeopplæring. Fylkesmannen stiller spørsmål om elevene greier å være i vannet i en og en halv time når vannet er 18 grader. Vi stiller også spørsmål om hver elev kan få en og en halv time i vannet når gruppen maksimalt skal være på 7 8 elever. En skoleklasse må da deles i 3 4 grupper, og hele dagen vil da gå med for at alle elevene skal få så mye svømmeopplæring som kommunen har lagt opp til. Det fremgår av dokumentet «Krav og retningslinjer for svømmeopplæringen i Vegårshei kommune» at dersom utendørs svømmeopplæring ikke lar seg gjennomføre på grunn av vær- og temperaturforhold på 5. og 6. trinn, skal det gjennomføres innendørs svømmeopplæring i løpet av 7. trinn. Hvor mye innendørs svømmeopplæring som skal gis er ikke oppgitt i planen, men Fylkesmannen legger til grunn at kommunen har tenkt fire uker á to timer, noe som tilsvarer ca. seks timer i basseng. Av innsendt dokumentasjon og det som kom frem under intervjuene synes det klart at kommunen per i dag ikke har klare rutiner eller et internkontrollsystem, jf. oppll. 13-10, som er egnet til å avdekke om kravene i opplæringslova med forskrifter blir oppfylt når det gjelder plikten til å gi elevene svømmeopplæring. Rutinene og systemet ser heller ikke ut til være egnet til å vurdere om kravet til forsvarlig svømmeopplæring blir oppfylt, jf. punkt 4.2.2. Videre har ikke kommunen et system som beskriver hvordan eventuelle avvik skal følges opp og hvem som er ansvarlig for dette. Kommunen har et skoleforum som har møte en gang i måneden. Her møter kommunalsjef, barnehage- og skolefaglig rådgiver og rektor. I skoleforumet vurderes det om opplæringen er i henhold til opplæringslova, men det har ikke tidligere vært særlig fokus på svømming. I dokumentet «Krav og retningslinjer for svømmeopplæringen i Vegårshei kommune», som er under utarbeidelse, er det tatt med en skriftlig rutine på at skolen ved rektor skal rapportere årlig om blant annet opplæringen er i samsvar med læreplanen og om kommunens retningslinjer er fulgt. Gjennom intervjuene fikk vi informasjon om at det var innført nye rutiner på at avvik skulle rapporteres til kommunestyret. Utgangspunktet var at avvikene måtte følges opp ved omfordeling innenfor skolens rammer. Dersom dette ikke er mulig vil avvikene tas opp i forbindelse med budsjettbehandlingen for 9

neste år. Kommunalsjefen har ansvar for å følge opp avvikene. Vegårshei kommune har ikke dokumentert disse rutinene skriftlig. Dersom skriftlige rutiner på dette ikke foreligger, anbefaler Fylkesmannen at dette utarbeides. Vegårshei kommune har gjennomført en risiko- og sårbarhetsanalyse knyttet til drukningsulykke i skole og barnehage. Fylkesmannen finner dette positivt. I den foreløpige rapporten skrev vi at dersom kommunen får godkjent de nye rutinene og dokumentene som gjelder kvalitetssikring, vil kommunen etter vår vurdering ha et internkontrollsystem som oppfyller oppll. 13-10. Jevnlige møter hver måned i Skoleforumet er etter vår vurdering også positivt for at kommunen skal få oversikt over og tilbakemeldinger på hva som skjer ved Vegårshei skule. De nye rutinene og dokumentene som omtales i avsnittet over er nå vedtatt av kommunestyret og Fylkesmannen finner det derfor sannsynliggjort at Vegårshei kommune med det har et forsvarlig system som tilfredsstiller kravene i opplæringslova 13-10 hva svømmeopplæring angår. Vi finner dermed ikke grunnlag for å opprettholde det varslede pålegget. 4.1.2.2 Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at Vegårshei kommune har et forsvarlig system som tilfredsstiller kravene i opplæringslova 13-10. Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting. 4.1.3 Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar Fylkesmannen etterspurte i tilsynet hvordan Vegårshei skule ivaretar sitt ansvar for at opplæringen er i samsvar med læreplanen i kroppsøving og gjeldende regelverk. I tillegg til kommunens egen redegjørelse har vi gått gjennom følgende dokumenter: 1. Lokal opplæringsplan svømming i grunnskolen (under utarbeiding) 2. Krav og retningslinjer for svømmeopplæring i Vegårshei kommune (under utarbeiding) Det er også gjennomført intervju med rektor, to svømmelærere og en tilsynsperson. Det var av ulike årsaker ikke mulig å få til samtale med elever. 4.1.3.1 Vurdering av skolens ansvar På Vegårshei skule er det rektor som har ansvar for at læreplanen følges. Alle elevene får svømmeopplæring i seks uker á to timer på 3.trinn. På grunn av klassens størrelse har den de siste årene blitt delt i to, med en gruppe i bassenget av gangen. Vi fikk bekreftet gjennom intervjuene at elevene ut i fra dette fikk ca. en time i vann pr. uke. Det er ingen elever som er fritatt fra undervisningen, jf. oppll. 2-1 fjerde ledd, eller som har spesialundervisning, jf. oppll. kap. 5. Skolen har hatt noen elever som ikke har ønsket å delta i svømmeopplæringen pga. religion, men gjennom dialog med elever og foresatte har skolen fått disse elevene til å delta i opplæringen på lik linje med resten av elevene. Fylkesmannen finner det positivt at skolen har lagt til rette for at alle elevene kan delta i den ordinære svømmeopplæringen og at skolen har fått alle elevene med på dette. 10

Kompetansemålene i læreplanen er per i dag ikke brutt ned i læringsmål, men vi er som tidligere nevnt kjent med at det arbeides med ny opplæringsplan for svømmeopplæringen hvor dette blir ivaretatt. I den nye lokale opplæringsplanen som er under utarbeiding i kommunen er kompetansemålene brutt ned i kunnskapsmål for 3. og 7. trinn. Vi fikk bekreftet i intervju at rektor har vært med i denne prosessen. Vegårshei skole har ikke gitt svømmeopplæring på mellomtrinnet (5. 7. trinn.), noe som er i strid med læreplanen i kroppsøving og kompetansemålene knyttet til svømmeopplæring. Skolens svømmeopplæring har derfor vært lovstridig ved at elvene ikke har fått opplæring i samsvar med læreplanen i kroppsøving. Fylkesmannen viser videre til vår vurdering av svømmeopplæringen som skolen i dag gir til 3. trinn, jf. pkt. 4.1.2.1. Fylkesmannen har gjennom tilsynet fått bekreftet at en ramme på seks timer svømmeopplæring ikke gir alle elevene mulighet til å nå kompetansemålene i læreplanen. Gjennom intervjuene har vi fått bekreftet at skolen har tilbudt ekstra svømmeopplæring til elever som ikke har vært svømmedyktige etter 3. trinn, men dette har vært avhengig av ledig kapasitet knyttet til neste års svømmeopplæring. Oppsamlingen har hovedsakelig vært gjennomført på 4. trinn og elevene har da hatt svømmeopplæringen sammen med 3. trinn. Skolen har også tilbudt ekstra svømmeundervisning til elever på 5. til 7. trinn ved behov, men Fylkesmannen fikk bekreftet gjennom intervjuene at det var få elever som tok i mot tilbudet, da det var «flaut» å svømme sammen med 3. trinn. Vi fikk videre bekreftet gjennom intervjuene at det ikke var faste rutiner på å gi ekstra undervisning til de elevene som ikke var svømmedyktige etter 3. trinn. Det har ut i fra de opplysningene vi fikk gjennom tilsynet ikke vært et reelt tilbud om ekstra svømmeundervisning hvert år, da kapasitetsbegrensninger eller andre årsaker har medført at ikke alle elevene som hadde behov for dette deltok. I den nye lokale opplæringsplanen er det tatt inn en rutinebeskrivelse som sier at de som ikke oppnår kompetansemålene på 3. trinn, skal ha oppsamling på 4. trinn i inntil seks uker á to timer. Gjennom intervju fikk vi bekreftet at dette er tenkt som en egen gruppe og ikke sammen med 3. trinn som tidligere. Fylkesmannen synes det er positiv at kommunen lager en klar rutinebeskrivelse for hvordan avvik fra læreplanen skal følges opp, og ser at faste rutiner på dette styrker svømmeopplæringen i kommunen. Skolen har ingen klare rutiner på å avdekke eventuelle avvik fra læreplanens kompetansemål. Gjennom intervju fikk vi bekreftet at det ikke var klart hvem det skulles varsles til dersom elevene ikke oppnådde kompetansemålene på 3. trinn. Noen svømmelærere varslet rektor mens andre varslet kontaktlæreren. Det kan derfor synes som om skolens ledelse har basert seg på et system som er avhengig av at svømmelærerne på eget initiativ gir tilbakemelding til skolens ledelse dersom elever ikke oppnår kompetansemålene. Rapporteringsrutiner er nå tatt inn i forslag til ny lokal opplæringsplan, noe Fylkesmannen mener er positivt og styrker elevenes mulighet til å nå kompetansemålene. I den foreløpige rapporten skrev vi at inntil nye rutiner og dokumenter er på plass finner Fylkesmannen at skolen ikke sikrer at elevene får den opplæringen de har krav på etter opplæringslova med forskrifter. 11

De nye rutinene og dokumentene som omtales i avsnittet over er nå vedtatt av kommunestyret og Fylkesmannen finner det derfor sannsynliggjort at Vegårshei skule med det har rutiner som sikrer at elevene får den opplæringen de har krav på etter opplæringslova med forskrifter. Vi finner dermed ikke grunnlag for å opprettholde det varslede pålegget. 4.1.2.4 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at Vegårshei skule ivaretar sitt ansvar for å gi elevene svømmeopplæring i henhold til læreplanen i kroppsøving. Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting. 4.2 Krav om at svømmeopplæringen er forsvarlig 4.2.1 Rettslig krav De rettslige kravene knyttet til forsvarlighet er i stor grad sammenfallende for skoleeier og skolen, slik at disse ikke blir spesifisert på skoleeiernivå og skolenivå slik som under punkt 4.1.1. I tillegg til de kravene i forskriften som vises nedenfor, har skoleeier et særskilt krav i henhold til oppll. 13-10 andre ledd, jf. punkt 4.1.1.1. Når skoleeier og skolene gjennomfører svømmeopplæring reises en del særlige problemstillinger i tilknytning til sikkerhet og ansvar. Utgangspunktet for svømmeopplæringen er at den skal være forsvarlig, jf. forskr. 12-1, bokstav a og b: Forskriften 12-1. Tryggleik for elevane I tillegg til dei krav om førebygging av skade og ulykke som følgjer av andre lover og forskrifter, deriblant m.a. opplæringslova, dei delar av arbeidsmiljølova som er gjorde gjeldande for ulike opplæringssituasjonar og forskrift om miljørettet helsevern i barnehager og skoler m.v., gjeld dette: a) Når skolen er ansvarleg for tryggleiken til elevane, må tilsynet i praksis vere forsvarleg i forhold til risikoen for at skade eller ulykke kan skje. b) I situasjonar der skolen er ansvarleg for symjing og bading i grunnskolen, skal det alltid vere ein tilsynsansvarleg, vaksen person til stades. Dersom den gruppa skolen har ansvaret for, overstig 15, skal tilsynet aukast med ein vaksen tilsynsperson for kvar påbegynt gruppe på 15. Dei som fører tilsyn, må vere flinke til å symje og dykke, og må kunne livredning. Tilsynet må aukast ytterlegare når omsynet til tryggleik gjer det nødvendig ( ) Lovteksten angir minstekravene til tilsyn som skoleeier og skolene plikter å ha når svømmeopplæringen gjennomføres. Når skolene skal gjennomføre svømmeopplæring i svømmehall er det viktig at opplæringen tilpasses forholdene og elevenes ferdighetsnivå. Miljøet i en svømmehall er tydelig definert, og den eller de som har ansvar for tilsyn må være kjent med dette. Dessuten vil elevene ha ulike ferdighetsnivå og noen elever er mindre svømmedyktige enn andre eller har særskilte behov. Forsvarlighetskravet må videre stå i forhold til elevene og fasilitetene. Kravene til forsvarlig tilsyn er ytterligere presisert i rundskriv Udir-1-2008: For å sikre at svømmeopplæringen er forsvarlig må det: Finnes klare krav og retningslinjer for skolens svømmeopplæring 12

Sikres at retningslinjer og krav for skolens svømmeopplæring følges Finnes en alarmplan Sikres at alarmplanen er gjort kjent blant de som har tilsyn Sikres at alarmplanen er plassert lett synlig Alltid være minst 1 tilsynsperson per 15 elever Alltid være minst 2 tilsynspersoner til stede ved begynneropplæring for de 15 første elevene Foretas en forsvarlighetsvurdering i forhold til gruppestørrelse, sammensetning og fasilitetene. Vurderes om det foreligger forhold som gjør at antall tilsynspersoner må økes ut over minimumskravene Sikres at antall tilsynspersoner økes dersom dette vurderes nødvendig Sikres at de som underviser i og har tilsyn med svømmeopplæringen tilfredsstiller kvalifikasjonskravene for tilsyn Sikres at de som underviser i og har tilsyn med svømmeopplæringen gjennomfører jevnlige kontroll- og oppfriskningskurs Alle punktene må være oppfylte for at svømmeopplæringen kan vurderes som forsvarlig. 4.2.2 Dokumentasjon og vurdering - skoleeiers ansvar Vegårshei kommune har per i dag ikke utarbeidet klare krav og retningslinjer for svømmeundervisning i skolen som samsvarer med rundskriv Udir-1-2008, noe skoleeier selv uttrykker i sin redegjørelse til Fylkesmannen. Ny kommunal sikkerhetsinstruks, «Krav og retningslinjer for svømmeopplæringen i Vegårshei kommune», er under utarbeiding, og denne samsvarer etter vår vurdering med de krav som er gitt i forskr. 12-1, jf. utkast Fylkesmannen fikk oversendt på e-post 11.9.2013. I den nye kommunale sikkerhetsinstruksen, er det forslag om at rektor årlig skal rapportere om krav og retningslinjer for svømmeopplæringen er fulgt. Dersom dette blir vedtatt som en del av planen får kommunen et system som er innrettet for å fange opp eventuelle avvik. Da kommunen frem til nå ikke har hatt et etablert system for å fange opp avvik knyttet til svømmeopplæringen, har kommunen etter vår vurdering i for stor grad sett ut til å basere seg på tilfeldige tilbakemeldinger fra rektor. Dermed har man ikke klart å fange opp avvik, da intervjuene viste at slike tilbakemeldinger ikke blir gitt eller at det ikke er klart når og hva man skal rapportere på. Fylkesmannen bemerker at vi ikke har indikasjoner på at svømmeopplæringen i kommunen har vært i strid med kravene i forskr. 12-1. Svømmelærere og tilsynspersoner har blitt gjort kjent med sikkerhetsbestemmelsene gjennom livredningskursene de har deltatt på, og bestemmelsene har etter vår vurdering blitt fulgt. Fylkesmannens finner etter en samlet vurdering at kommunens krav til sikkerhet ved svømmeopplæringen blir ivaretatt, men at kommunen ikke har et system som er egnet til å fange opp eventuelle avvik fra kravene. I den foreløpige rapporten skrev vi at inntil nye rutiner og dokumenter er på plass finner Fylkesmannen at kommunen ikke har et forsvarlig system i henhold til oppll. 13-10. De nye rutinene og dokumentene er nå vedtatt av kommunestyret og Fylkesmannen finner det derfor sannsynliggjort 13

at Vegårshei kommune med det har et forsvarlig system som tilfredsstiller kravene i opplæringslova 13-10 hva forsvarlig svømmeopplæring angår. Vi finner dermed ikke grunnlag for å opprettholde det varslede pålegget. 4.2.2.1 Fylkesmannens konklusjon skoleeiers ansvar Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at Vegårshei kommune har et forsvarlig system for å vurdere om svømmeopplæringen er forsvarlig i henhold til de rettslige kravene til dette. Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting. 4.2.3 Dokumentasjon og vurdering skolens ansvar Vegårshei skule har per i dag ikke utarbeidet klare krav og retningslinjer for skolens svømmeopplæring eller mottatt dette fra kommunen. Vi er gjennom tilsynet blitt gjort kjent med at kommunen arbeider med en ny kommunal sikkerhetsinstruks, jf. pkt. 4.2.2. Gjennom intervjuene har vi fått bekreftet at skolen har fulgt bestemmelsene i forskr. 12-1, og svømmelærere og tilsynspersoner har blitt gjort kjent med sikkerhetsbestemmelsene gjennom livredningskursene de har deltatt på. Gjennom intervjuene kom det fram at skolen har definert svømmeopplæringen på 3.trinn som begynneropplæring, noe som medfører at det minimum skal være to tilsynspersoner til stede i grupper på inntil 15 elever. Dette er også definert i dokumentet «Krav og retningslinjer for svømmeopplæringen i Vegårshei kommune», som er under utarbeidelse. Fylkesmannen finner det bekreftet at det alltid har vært to tilsynspersoner til stede i svømmehallen ved begynneropplæringen og at gruppen har vært under 15 elever, da trinnet ble delt i to under svømmeopplæringen. På grunn av manglende tilsynsplan har vi ikke kunnet undersøke konkret om de som underviser i og har tilsyn med svømmeopplæringen tilfredsstiller kvalifikasjonskravene for tilsynspersonell. Det synliggjør behovet for at skolen utarbeider tilsynsplaner for dette. Det er imidlertid bekreftet gjennom intervju at skolens ledelse sjekker at de ansatte skolen bruker i svømmeopplæringen har livredningskurs og at rektor har et svært bevisst forhold til dette. Vegårshei skule har ikke faste rutiner for å vurdere behovet for antall tilsynspersoner, utover minimumskravene, før eller rett etter oppstart av nye klasser/grupper i bassenget. Skolen har dermed ikke foretatt forsvarlighetsvurderinger i forhold til gruppestørrelse m.m. eller om det foreligger særskilte forhold som tilsier at antall tilsynspersoner må økes. Fylkesmannen har ingen opplysninger om at tilsynspersonene noen gang har syntes at det har vært behov for mer tilsyn, men for å sikre at kravene til forsvarlig svømmeopplæring ivaretas, må skolen skriftliggjøre rutiner for å foreta en forsvarlighetsvurdering i forhold til gruppestørrelse, sammensetning og fasilitetene ved svømmeopplæringen samt andre forhold som kan gjøre at antall tilsynspersoner må økes ut over minimumskravene. Vegårshei skule følger alarmplanen til Åmli skule, da det er der skolen har svømmeopplæring. Gjennom intervjuene ble det bekreftet at svømmelærerne og tilsynspersonene er kjent med alarmplanen, ved at den blir gjennomgått på livredningskursene og at den henger synlig i svømmehallen. Rektor er ikke kjent med planen og går ikke gjennom denne med ansatte som skal delta i svømmeopplæringen. Gjennom intervju fikk vi bekreftet at skolens ledelse hadde tiltro til at de ansatte var kjent med planen. Fylkesmannen synes det er uheldig at skolen ikke har klare rutiner for å gjøre planen kjent for sine ansatte og i egen regi ta planen opp til diskusjon og gjennomgang minst en gang i året. I dokumentet «Krav og retningslinjer for svømmeopplæringen i Vegårshei 14

kommune», som er under utarbeidelse, er det tatt inn et punkt som sier at rektor er ansvarlig for at planen er kjent for alle ansatte i skolen og at planen er oppdatert, noe vi finner positivt. Et av punktene i alarmplanen er at rektor skal varsles. Det var noe uklart om man med «rektor» i alarmplanen mente rektor ved Åmli skule, Vegårshei skule eller begge skolene. Fylkesmannen anbefaler at det gjøres klarere for de ansatte hvilken rektor man mener i alarmplanen og hvem som eventuelt skal varsles først. Vi ser at dette er beskrevet i den nye alarmplanen som er under utarbeidelse av Vegårshei kommune. I den foreløpige rapporten skrev vi at inntil nye rutiner og dokumenter er på plass finner Fylkesmannen at skolen ikke sikrer at svømmeopplæringen er forsvarlig. De nye rutinene og dokumentene er nå vedtatt av kommunestyret og Fylkesmannen finner det derfor sannsynliggjort at Vegårshei skule med det ivaretar skolens ansvar for å gi elevene en forsvarlig svømmeopplæring. Vi finner dermed ikke grunnlag for å opprettholde det varslede pålegget. 4.2.3.1 Fylkesmannens konklusjon skolens ansvar Fylkesmannen finner det sannsynliggjort at Vegårshei skule sikrer at svømmeopplæringen er forsvarlig, jf. forskr. 12-1. Fylkesmannen finner dermed ikke grunnlag for å gi pålegg om retting. 5. Pålegg om retting Det gis ingen pålegg om retting. 6. Oppfølging av tilsynsresultatene Fylkesmannen gir ikke pålegg om retting av lovstridige forhold, og det blir derfor ikke fattet vedtak som krever særskilt oppfølging og rapportering fra kommunen. 7. Avslutning av tilsynet Tilsynet med Vegårshei kommune og Vegårshei skule avsluttes med denne rapporten. 15

Vedlegg 1 - Oversikt over tilsendt dokumentasjon Nr Dokument Kommentar 1 Kommunens redegjørelse i brev av 20.8.2013 2 Sjekkliste i hht. opplæringslova 3 Rutiner for informasjonsflyt og rapportering 4 Lokal læreplan for svømmeopplæringen i grunnskolen Under utarbeiding, sist endret 11.9.13 5 Krav og retningslinjer for svømmeopplæringen i Vegårshei kommune Under utarbeiding, sist endret 11.9.13 6 Kompetansebevis 7 Dokumentasjon godkjent instruktør 8 Risiko og forsvarlighetsvurderinger knyttet til svømmeopplæringen 9 Regler for bruk av svømmeplan 10 Alarmplan 11 Utdrag fra saksprotokoll i kommunestyret 22.10.13 Ettersendt 28.10 12 Lokal opplæringsplan for svømmeopplæringen i grunnskolen Ettersendt 28.10 13 Krav og retningslinjer for svømmeopplæring i Vegårshei kommune Ettersendt 28.10 14 15 16

Vedlegg 2 Oversikt over alle som er intervjuet Navn Rolle Informasjonsinnhenting Odd Arne Eliassen Rektor/enhetsleder Intervju Åshild Lindtveit Svømmelærere Intervju Kristian Andersen Svømmelærere Intervju Oliv Langmyr Tilsynspersoner Intervju Anne-Grete Glemming og Inger Helland Sines Kommunalsjef og barnehage- og skolefaglig rådgiver Gruppeintervju 17