ENDELIG TILSYNSRAPPORT 2015 Barnehageloven Trøgstad kommune
Innhold Sammendrag... 3 1 Innledning... 4 2 Om tilsynet med Trøgstad kommune... 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet... 4 2.2 Tema for tilsyn... 4 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet... 4 3. Dispensasjon fra utdanningskravet... 5 3.1 Rettslig krav... 5 3.2 Fylkesmannens observasjoner... 7 3.3 Fylkesmannens vurderinger... 7 3.3 Fylkesmannens konklusjon... 8 4. Dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning... 8 4.1 Rettslig krav... 8 4.2 Fylkesmannens observasjoner... 9 4.3 Fylkesmannens vurderinger... 9 4.3 Fylkesmannens konklusjon... 9 5. Endelig rapport... 9 Vedlegg:... 10 1: Oversikt over mottatt dokumentasjon fra Trøgstad kommune... 10 2: Oversikt over navn og funksjon på de som deltok på sluttmøtet... 10 2
Sammendrag Fylkesmannen i Østfold har gjennomført tilsyn med Trøgstad kommune som barnehagemyndighet. Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Fylkesmannen har undersøkt hvordan kommunen håndterer adgangen til å gi dispensasjon fra barnehagelovens krav om pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 17 og 18, forskrift om pedagogisk bemanning og forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Dette gjør vi ved å kontrollere at kommunen overholder rettslige krav. Dersom tilsynet avdekker lovstridig praksis, skal kommunen rette opp dette. Tilsynet er gjennomført ved å gjennomgå dokumentasjon og redegjørelse fra Trøgstad kommune. Kommunen har tidligere mottatt en foreløpig rapport. Denne ble gjennomgått på sluttmøte i kommunen. Kommunen har hatt anledning til å kommentere den foreløpige rapporten. Fylkesmannen har i tilsynsrapporten ikke konkludert med lovbrudd. Tilsynet avsluttes dermed ved oversendelse av denne rapporten. 3
1 Innledning Fylkesmannen har i perioden fra 07.01.2015 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunens adgang til å gi dispensasjon fra utdanningskravet og fra norm for pedagogisk bemanning i Trøgstad kommune. Denne tilsynsrapporten inneholder Fylkesmannens observasjoner og konklusjoner i tilsynet. Fylkesmannen har ikke konkludert med lovbrudd i tilsynet. 2 Om tilsynet med Trøgstad kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndighet jf. barnehageloven 9 første ledd. Fylkesmannens tilsyn etter barnehageloven er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven 60 b. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som lovbrudd, uavhengig av om det er barnehageloven eller forskrift fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsyn Tema for tilsynet er kommunens ansvar etter barnehageloven 8 første ledd for å påse at barnehagene drives i henhold til gjeldende regelverk. Tilsynet omfatter temaene: Kommunens adgang til å gi dispensasjon fra utdanningskravet for pedagogisk leder og styrer, jf. barnehageloven 17 tredje ledd og 18 tredje ledd, samt forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder Kommunens adgang til å gi dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning, jf. barnehageloven 18 sjette ledd, samt forskrift om pedagogisk bemanning. Det overordnede målet med tilsynet er å føre til en styrking av barnehagebarnas og barnehagenes rettsikkerhet. Gjennom kontroll med kommunens overholdelse av de rettslige kravene skal eventuell lovstridig praksis avdekkes og rettes opp. Barnehageloven stiller i 17 og 18, samt i de forskriftene Fylkesmannen kontrollerer i tilsynet, krav om pedagogisk bemanning i barnehagene. Formålet med bestemmelsene, og med å stille krav til personalets kompetanse, er å sørge for at personalet er i stand til å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet og på den måten bidra til god kvalitet i barnehagen. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon og redegjørelse fra kommunen. Oversikt over de dokumenter som er lagt til grunn i tilsynet finnes i vedlegg 1. Oversikt over de som var til stede på sluttmøtet, kommer fram i vedlegg 2. 4
Tilsynets gang Varsel om tilsyn med pålegg om å sende inn redegjørelse og dokumentasjon, datert 07.01.2015. Dokumentasjon og redegjørelse mottatt 26.01.2015. Foreløpig rapport datert 04.03.2015. Sluttmøte 06.03.2015. Frist for tilbakemelding på foreløpig rapport 24.03.2015. Endelig rapport med avslutning av tilsynet, datert 07.04.2015 3. Dispensasjon fra utdanningskravet 3.1 Rettslig krav Barnehageloven 8 første ledd. Kommunens ansvar Kommunen er lokal barnehagemyndighet. Kommunen skal gi veiledning og påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk. Kommunen er lokal barnehagemyndighet og skal påse at barnehagene drives i samsvar med gjeldende regelverk, jf. barnehageloven 8. Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) angir at tilsynsmyndigheten skal vurdere om barnehagene drives etter barnehagelovens regler og ellers er forsvarlige. Kommunen skal ved godkjenningen og gjennom aktiv veiledning og tilsyn påse at barnehagene i kommunen drives i tråd med de krav som settes i barnehageloven med forskrifter. En av kommunens oppgaver som barnehagemyndighet er å påse at bemanningen i barnehagene oppfyller lovens kompetansekrav og er tilstrekkelig til å drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Kommunen skal også behandle eventuelle søknader om dispensasjon fra utdanningskravet og fra bestemmelsene om pedagogisk bemanning. Kommunens dobbeltrolle som eier og myndighet kan være en balansegang for kommunen. I Ot.prp. nr. 72 (2004-2005) ble det uttrykt at det er et mål at loven skal være et godt hjelpemiddel i håndteringen av denne oppgaven. Departementet mente det var viktig at kommunens oppgaver som barnehagemyndighet ble tydeliggjort i loven. Klargjøringen av myndighetsrollen i 8 skal forebygge eventuelle habilitetskonflikter mellom myndighetsansvaret og eierinteressene. Barnehageloven 18. Barnehagens øvrige personale Pedagogiske ledere må ha utdanning som førskolelærer. Likeverdig med førskolelærerutdanning er annen treårig pedagogisk utdanning på høgskolenivå med videreutdanning i barnehagepedagogikk. Kommunen kan gi dispensasjon fra utdanningskravet i første ledd. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. Departementet gir forskrifter om dispensasjon, om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra utlandet og om unntak fra utdanningskravet for personale som arbeider i barnehagen på nattid. Bemanningen må være tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Departementet gir utfyllende forskrifter om pedagogisk bemanning Forskrift om varig og midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 1 Midlertidig dispensasjon Kommunen kan, etter søknad fra barnehagens eier, innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder for inntil ett år av gangen etter at stillingen har vært offentlig utlyst og det ikke har meldt seg kvalifisert søker. Etter en samlet vurdering av den reelle kompetansen hos den det søkes dispensasjon for, kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjonen. 5
Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Forskrift om varig og midlertidig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder 2 Varig dispensasjon Når en person har hatt midlertidig dispensasjon etter denne forskrift 1 i tre år, kan kommunen innvilge varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder dersom det ikke melder seg kvalifisert søker og svært gode grunner taler for å gi varig dispensasjon. For styrer og pedagogisk veileder i familiebarnehager kan det ikke gis varig dispensasjon fra utdanningskravet. Søknad om varig dispensasjon fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder skal framsettes av barnehagens eier. Eier må dokumentere at stillingen årlig har vært utlyst offentlig, og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert person til stillingen. Søknad om varig dispensasjon for pedagogisk leder skal inneholde uttalelse fra barnehagens styrer. Varig dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Det skal foretas en individuell vurdering av vedkommendes reelle kompetanse knyttet til barnehagens samfunnsmandat. Dispensasjonen som gis er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Bestemmelsen i barnehageloven 18 slår fast at pedagogiske ledere må ha førskolelærerutdanning eller annen likeverdig utdanning. Departementet uttaler i merknadene til loven at personalets kompetanse er den viktigste kvalitetsfaktoren i barnehagen og at utdanningskravet er gitt for å sikre at personalet har nødvendig kompetanse til å drive barnehagen til beste for barn og foreldre, i tråd med lov og rammeplan. Rent unntaksvis kan det være behov for å gi dispensasjon fra utdanningskravet til pedagogiske ledere. Kommunen er derfor gitt hjemmel til å kunne dispensere fra utdanningskravet. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon og unntak fra utdanningskravet for styrer og pedagogisk leder gir nærmere regler for barnehageeiers og kommunens håndtering av dispensasjonsadgangen. Midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet kan gis for inntil ett år av gangen, jf. forskriften 1 første ledd. Bestemmelsen stiller krav om at stillingen må ha vært utlyst offentlig uten at det har meldt seg kvalifisert søker, før dispensasjon kan innvilges. Med begrepet kvalifisert søker menes søker som oppfyller utdanningskravet. I departementets merknader til forskriften heter det at det må kunne dokumenteres av eier at stillingen har vært offentlig utlyst og at det er gjort en reell innsats for å skaffe kvalifisert personell til stillingen. En dispensasjon, enten den er varig eller midlertidig, er knyttet til den personen det søkes dispensasjon for og til en konkret stilling i en konkret barnehage. Det er av den grunn ikke adgang til å ta med seg en dispensasjon fra én barnehage til en annen. Dette framkommer i forskriften 1 tredje ledd og 2 fjerde ledd. For varige dispensasjoner er det et krav at stillingen har vært utlyst, at det ikke har meldt seg kvalifisert søker og at det er svært gode grunner for å innvilge varig dispensasjon. Slik dispensasjon skal bare gis unntaksvis. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 23-27: Vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet er et enkeltvedtak jf. 2 første ledd b) i lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker 10. februar 1967 (forvaltningsloven). Forvaltningsloven inneholder i kap. IV-VI regler for enkeltvedtak. 23-27 gir reglene for selve vedtaket. Her bestemmes det blant annet at et enkeltvedtak skal begrunnes. I begrunnelsen skal kommunen vise til de reglene vedtaket bygger på, gjengi innholdet i reglene i den grad dette er nødvendig for at søker skal forstå vedtaket og nevne de faktiske forholdene som vedtaket bygger på, jf. 6
fvl 25. De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør også nevnes i begrunnelsen. Videre skal det i underretningen om vedtaket opplyses om klageadgang, klagefrist, klageinstans og den nærmere framgangsmåte ved klage, jf. fvl 27 tredje ledd. 3.2 Fylkesmannens observasjoner Delegering Det framkommer i kommunens redegjørelse at ansvaret som barnehagemyndighet etter barnehageloven 8 er delegert til skole- og barnehagefaglig rådgiver. Videre heter det i redegjørelsen at skole- og barnehagefaglig rådgiver er delegert myndighet til å fatte vedtak etter barnehageloven 17 og 18 med forskrifter. I kommunens delegasjonsreglement står det at «barnehagekonsulent» har generell myndighet etter barnehageloven. Behandling av søknader Trøgstad kommune har utarbeidet en rutine/prosedyre og et søknadsskjema for behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet. Av disse framgår det blant annet at dispensasjonssøknaden skal legges fram for barnehagens samarbeidsutvalg. Eier må videre begrunne behovet for dispensasjon og legge ved utlysningstekst og søkerliste. Eier skal også gi opplysninger om utdanning og praksis hos den det søkes dispensasjon for. Av kommunens redegjørelse framgår det at man ved behandling av søknaden kontrollerer at vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt. Deretter vurderer barnehagemyndigheten blant annet om den samlete bemanningen i barnehagen er tilstrekkelig for å kunne drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Fylkesmannen har mottatt 20 vedtak med tilhørende søknader og vedlegg fra perioden 2013-2015. Kommunen har innvilget dispensasjon i 18 av sakene og gitt avslag i 1. En søknad gjelder varig dispensasjon, i de øvrige søker barnehagen om midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet. Kommunen ga avslag på søknaden om varig dispensasjon. Avslaget er begrunnet. En av søknadene var ikke ferdigbehandlet på dato for innsending av dokumentasjon til Fylkesmannen. I denne saken har kommunen bedt om en redegjørelse fra barnehagen om hvordan de vil sikre at barnehagen kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet. Begrunnelsen er at barnehagen har flere ansatte på dispensasjon samtidig. Det framkommer i vedtakene at kommunen alltid stiller krav om at den som har fått dispensasjon fra utdanningskravet, blir fulgt opp med veiledning fra pedagog. I alle vedtakene er det gitt dispensasjon for en bestemt person i en konkret stilling i den konkrete barnehagen som har søkt. Kommunen opplyser i vedtakene om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåten ved klage. Av de 18 vedtakene som innvilger dispensasjon er det i ett vedtak innvilget dispensasjon for ett år og fem måneder. I de øvrige vedtakene er dispensasjonen gitt for maksimum ett år. 3.3 Fylkesmannens vurderinger Delegering I kommunens delegasjonsreglement står det at «barnehagekonsulent» har myndighet etter barnehageloven. Den som behandler søknadene har tittel skole- og barnehagefaglig rådgiver. Fylkesmannen legger til grunn at dette er den samme stillingen, men at betegnelsen er endret. Behandling av søknader Trøgstad kommune krever at søknad om dispensasjon fra utdanningskravet skal behandles i barnehagens samarbeidsutvalg. Forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra 7
utdanningskravet setter ikke behandling i samarbeidsutvalget som vilkår for å behandle en slik søknad. Kommunen kan dermed ikke unnlate å behandle en søknad om dispensasjon fra utdanningskravet dersom den ikke har vært oppe i samarbeidsutvalget. Av dokumentasjonen kan vi ikke se at kommunen har unnlatt å behandle, eller gitt avslag på, søknader som ikke har vært behandlet i samarbeidsutvalget. Vi finner derimot vedtak om dispensasjon som er fattet før utvalget har hatt møte for å behandle saken. På denne bakgrunnen konkluderer Fylkesmannen at kommunens praksis ikke er lovstridig på dette punktet. Etter forskriften 2 første ledd kan kommunen innvilge varig dispensasjon dersom en person har hatt midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet i tre år. I tillegg skal det være «svært gode grunner» som taler for å gi varig dispensasjon. Trøgstad kommune har behandlet, og gitt avslag på, én slik søknad. I kommunens prosedyre framkommer det at varig dispensasjon kun skal gis i spesielle tilfeller. Etter Fylkesmannens vurdering er kommunens praksis når det gjelder varig dispensasjon i samsvar med regelverket. Etter forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet 1 andre ledd kan kommunen stille relevante vilkår ved innvilgelse av dispensasjon. Trøgstad kommune stiller rutinemessig krav om at den som får dispensasjon skal følges opp med veiledning gitt av pedagog. Etter Fylkesmannens vurdering er vilkår om veiledning av pedagog relevant i denne forbindelse, og i tråd med formålet med kompetansekravet til pedagogisk leder. Etter forskriften 1 første ledd kan kommunen innvilge midlertidig dispensasjon fra utdanningskravet for inntil ett år av gangen. I et av de 18 vedtakene hvor kommunen har innvilget dispensasjon, er slik dispensasjon gitt for en periode på ett år og fem måneder. I alle de øvrige sakene er dispensasjonen gitt for maksimum ett år, også i saker som er behandlet i samme periode som denne ene. Videre har kommunen i samme periode avslått en annen søknad der det ble søkt for mer enn ett år. Fylkesmannen skal i vurderingen av observasjoner i tilsyn, konkludere ut fra hvordan kommunens praksis faktisk er. Til tross for at det i dette ene vedtaket er gitt dispensasjon for noe over ett år, vurderer Fylkesmannen etter en helhetsvurdering at Trøgstad kommune har en praksis i tråd med forskrift om midlertidig og varig dispensasjon fra utdanningskravet. 3.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovstridig praksis når det gjelder Trøgstad kommunes behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet. 4. Dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning 4.1 Rettslig krav Forskrift om pedagogisk bemanning 1 Norm for pedagogisk bemanning Det skal være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. I barnehager der barna har kortere oppholdstid per dag, kan barnetallet økes noe per pedagogisk leder. Forskrift om pedagogisk bemanning 3 Midlertidig dispensasjon Eier kan søke kommunen om midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1. Uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg skal legges ved søknaden. Kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra denne forskrift 1 for inntil ett år av gangen når særlige hensyn tilsier det. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen. 8
Med hjemmel i barnehageloven 18 sjette ledd har departementet utarbeidet forskrift om pedagogisk bemanning. Etter forskriften 1 skal det være minimum én pedagogisk leder per 14-18 barn når barna er over tre år og én pedagogisk leder per 7-9 barn når barna er under tre år og barnas daglige oppholdstid er over seks timer. Forskrift om pedagogisk bemanning 3 åpner for at kommunen kan innvilge midlertidig dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning når særlige hensyn tilsier det. For å sikre at saken blir tilstrekkelig belyst og brukernes rett til medbestemmelse ivaretas, skal uttalelse fra barnehagens samarbeidsutvalg legges ved eiers søknad om dispensasjon fra pedagognormen. Kommunen må foreta en konkret vurdering av barnegruppas sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø, barnehagens totalbemanning og personalets samlede kompetanse. 4.2 Fylkesmannens observasjoner Trøgstad kommune har utarbeidet en rutine/prosedyre for behandling av søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. I denne framkommer det at uttalelse fra samarbeidsutvalget skal følge søknaden. Rutinen beskriver videre at kommunen skal innhente dokumentasjon og foreta en konkret vurdering av barnegruppas sammensetning og behov, barnehagens fysiske miljø, den totale bemanningen i barnehagen og og personalets samlede kompetanse. Trøgstad kommune skriver i sin redegjørelse at kommunen ikke har mottatt søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. 4.3 Fylkesmannens vurderinger Trøgstad kommune har ikke behandlet søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning. Kommunen har utarbeidet rutiner for saksbehandling av slike søknader. Fylkesmannen kan ikke vurdere kommunens praksis når det gjelder dette temaet. 4.3 Fylkesmannens konklusjon Fylkesmannen har ikke avdekket lovstridig praksis på dette området 5. Endelig rapport Fylkesmannen har i denne rapporten ikke konstatert lovbrudd. Rapporten inneholder derfor ingen frist for retting. Tilsynet med Trøgstad kommune avsluttes med utarbeiding av endelig tilsynsrapport. Moss, 07.04.2014 Kari Smith-Meyer Tilsynsleder Cathrine Emblem revisor 9
Vedlegg: 1: Oversikt over mottatt dokumentasjon fra Trøgstad kommune Mottatt 26.01.2015: Organisasjonskart pr. 01.01.2013 Delegeringsreglement Trøgstad kommune datert 14.02.2012 Redegjørelse fra kommunen til tilsynet Oversikt over dispensasjoner pr. dags dato Rutine/prosedyre for kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra utdanningskravet m/ mal for søknad Rutine/prosedyre for kommunens behandling av søknader om dispensasjon fra norm for pedagogisk bemanning Søknader og vedtak om dispensasjon fra utdanningskravet m/ vedlegg fra 2013, 2014 og 2015 o Skjønhaug barnehage 4 stk. o Båstad barnehage 5 stk. o Havnås barnehage 3 stk. o Kirkestallen barnehage 3 stk. o Kirkestua barnehage 6 stk. 2: Oversikt over navn og funksjon på de som deltok på sluttmøtet Navn Tittel Organisasjon Rune Natrud Skole- og barnehagefaglig rådgiver Trøgstad kommune Betty Hvalsengen Kommunalsjef Trøgstad kommune Cathrine Emblem Seniorrådgiver, revisor Fylkesmannen i Østfold Kari Smith-Meyer Seniorrådgiver, tilsynsleder Fylkesmannen i Østfold 10