SANDNES KOMMUNE - RÅDMANNEN Arkivsak Arkivkode Saksbeh. : 200603977 : E: 020 : J.T. Lundeby, S.Haugen, P.Hanasand Behandles av utvalg: Møtedato Utvalgssaksnr. Administrasjonsutvalget Formannskapet Bystyret 30.08.2011 30.08.2011 06.09.2011 8/11 111/11 SANDNES BYDRIFT KB - VURDERINGER AV FREMTIDIG SELSKAPSFORM 1. SAKEN GJELDER Bystyret behandlet i sak 54/11 den 31. mai d.å sak om årsrapport 2010 og strategi- og handlingsplan 2011-2013 for Sandnes Bydrift KB. Bystyret tok status og gjennomgangen til orientering, og vedtok samtidig følgende oppdrag til rådmannen: Bystyret ber rådmannen gjennomføre en analyse/utredning av hvilken selskapsform som er best egnet for utførerleddet av de tjenestene som skal utføres for kommunalteknikk, park og idrett. Utredningen må omfatte bruk av et kommunalt foretak, KF. Det må også vurderes om Sandnes parkering KF med fordel kan legges inn i det samme selskapet/foretaket. I denne saken legger rådmannen frem sine vurderinger av ulike selskapsformer sin egnethet for Sandnes Bydrift KB. Rådmannen tilrår at Bydrift skal fullføre sitt arbeid med den nylig utarbeidede strategi- og handlingsplanen for 2011-2013. I løpet av kommende valgperiode (2012 2015) gjøres en konkret vurdering av ulike enheter innenfor Bydrift med hensyn til foretrukken organisasjons- og driftsmodell, samt selskapsform for fremtidens interne leverandører/utførere. På grunn av varslede regelverksendringer innenfor parkering, tilrår rådmannen at vurderinger mht eventuelle endringer/tilpasninger i organiseringen av Sandnes Parkering KF avventes til regelverket er avklart. Regelverksendringene kan alene utløse behovet for endringen, men også legge rammer for mulige løsninger. 2. FAKTAOPPLYSNINGER 2.1 Utviklingen av kommunens bestiller- og utførermodell Da kommunen iverksatte organiseringen av i en to-nivåmodell, ble det samtidig vedtatt å utvidereføre og utvikle bestiller- og utførermodellen i Sandnes kommune. Behovet for egenkompetanse, behovet for kostnadseffektivisering i tjenesteproduksjonen og valget om å prioritere konkurransekvalifisering som virkemiddel lå til grunn. På bestillersiden har det pågått ulike forbedringsprosesser de siste årene. Den 31. mai d.å. Bsak 53/11 vedtok bystyret å slå sammen enhetene Kommunalteknikk og Park og Idrett til en ny bestiller og forvaltningsenhet Bymiljø og idrett. Enheten er forutsatt å være operativ i 3. kvartal d.å. Dette betyr at det i løpet av året vil være to store rendyrkede bestillermiljø, hhv. Bymiljø og idrett og stab eiendom. I tillegg er allerede Omsorgsdistriktene i Levekår betydelige bestiller overfor Sandnes Matservice. Bestillerne er organisert som ordinære resultatenheter hvor leder rapporterer til kommunaldirektør. På utførersiden har det tilsvarende pågått utviklingsarbeid. Drift- og utføreroppgavene knyttet til vann og avløp er skilt ut som utførere innenfor kommunalteknisk område, tilsvarende for vei. Videre er drift- og uføreroppgavene i Park og idrett skilt ut. Byggdrift er en stor enhet som omfatter alle driftsoperatører, vedlikehold, renhold av kommunale bygg og boliger. Kantine- og cateringdrift og produksjon av mat i omsorgstjenestene er samlet i Sandnes Matservice. De fleste utførerenhetene er lokalisert i Vatne Driftsstasjon Side 1 av 6
(før Bulega) jfr. bystyrets målsetning om optimalisering av utstyr, maskiner, lokaler og de faglige ressursene. Fra 1. mai 2010 har kommunens utførere vært samlet i nyetablerte Sandnes Bydrift. Den kommunale utførervirksomheten omfatter ca 300 årsverk og hadde i 2010 en omsetning på om lag 225 millioner kroner. Sandnes Bydrift er etablert med styringsmessige rammer som en kommunal bedrift. Det vil si at virksomheten drives utfra en forretningsmessig plattform, ikke forvaltning og ordinær kommunal tjenesteyting. Organisatorisk rapporterer driftsdirektør til rådmannen og politisk er forankringen i formannskapet. Styringsmessig ligger resultatansvar og krav til måloppnåelse på Sandnes Bydrift KB samlet, i tillegg til hver av enhetene. Sandnes Bydrift KB er i dag organisert slik : Felles for bestillerne og utførerne er at det har pågått og pågår fortsatt, organisasjonsmessige endring og forbedring, og utvikling av styringssystemene for å forenkle både arbeidsprosser og nødvendige administrative rutiner knyttet til driften av en effektiv bestiller- og utførermodell. Den 20.1.2009 vedtok formannskapet reglementet for praktiseringen av bestiller og utførerorganiseringen. I 2010 har det for eksempel blitt arbeidet med grunnlaget for å innføre et godt elektronisk time- og faktureringssystem. Konkurransekvalifisering gjennom benchmarking, og deltakelse i konkurranse om enkeltkontrakter er også oppgaver som partene arbeider kontinuerlig med. 2.2 Sandnes Bydrift- status i pågående forbedringsarbeid Hovedhensikten med å etablere Sandnes Bydrift KB, var å samle de tekniske utførerenhetene under en felles ledelse for å oppnå samordningseffekter og fremstå som et profesjonelt utførermiljø. I sak 54/11(vedlegg 1) ble det lagt frem en gjennomgang av Sandnes Bydrift KB sine resultatmål ift. bystyrets målsettinger ved etableringen. I stor grad er resultatkravene innfridd. Eksempelvis er oppnådd ; - gode resultater for sykefravær - god kostnadskontroll og økonomistyring - økt forståelse blant de ansatte for betydningen av å være en konkurransedyktig bedrift med fokus på godt omdømme og god bedriftskultur. Side 2 av 6
Eksempler på synergier og gode tiltak: - Antall lederstillinger er redusert - Personell arbeider på tvers og undersøkelser viser en større vi følelse i organisasjonen - Sandnes Bydrift har overtatt alt renhold for Sør Rogaland brannvesen IKS - Det er opprettet en ny patruljebilordning i renhold som dekker vikarbehov på kort varsel - Biler fra VA blir brøytebiler ved behov en effektiv og god ressursutnyttelse Eksempler på områder det arbeides med: - Innføring av et godt elektronisk time - og faktureringssystem - Ytterligere bruk av funksjons- og enhetspriser - Bedre styringsdata for å oppnå størst mulig grad av rett kostnad på rett sted - Fortsetter arbeidet med å bygge felles arbeidskultur, fra forvaltningskultur til bedriftskultur - Synliggjøre Bydrift som en samfunnsaktør Sandnes Bydrift KB er nå inne i første året av strategiplan 2011-2013 (vedlegg 2). I henhold til planen jobbes det strategisk for å nå målene i forhold til de fire hovedmålområdene: økonomi, utvikling, kunder og menneskelige ressurser. Ledelsen jobber også aktivt for å rendyrke profilen til de ulike enhetene innenfor Bydrift. Kontakt fra eksterne, til Idrett og landskapsdrift og Matservice om å få utført oppdrag, er eksempler på at Sandnes Bydrift KB blir lagt merke til. 2.3 Sandnes Parkering KF Den kommunale parkeringsdriften, forvaltningen og strategiutviklingen knyttet til parkeringsvirksomhet var frem til 15.11.2005 en del ansvarsområdet til Kommunalteknikk. Parkeringsforetaket ble stiftet av Sandnes bystyre 15.11.2005. Det har senere etablert et datterselskap (AS) som påtar seg parkeringsdriften av private plasser. Av vedtektene fremgår følgende formål med foretaksetableringen: Formålet med foretaket er at det skal være et redskap for gjennomføring av Sandnes kommunes parkeringspolitikk. Ihht formålet skal foretaket være en aktiv leverandør av tjenester som skal bidra til vitalisering av byens handels-, service- og kulturtilbud samt å stimulere for økt bosetting i Sentrum. Foretaket kan involvere seg i aktiviteter som har sammenheng med parkering og tilgjengelighet, herunder etablere datterselskaper alene eller sammen med andre offentlige eller private aktører. Ubundet årsoverskudd skal brukes til å videreutvikle parkeringstilbudet og tilgjengeligheten i sentrum. Foretaket skal i forbindelse med forvaltning av midlene fra frikjøpsordningen, jfr. lov av 14. juni 1985 nr 77 (plan- og bygningsloven) 69, 4 ledd, ha et parkeringsfond der inntektene fra det bundne kapitalfondet uavkortet anvendes til etablering av nye parkeringsanlegg. Bystyret selv fastsetter beregningen av frikjøpsbeløpet som en del av parkeringsvedtektene. Knyttet til den operative driften skal parkeringsforetaket forestå håndheving av parkeringsbestemmelsene og annen trafikkhåndheving som er delegert til Sandnes kommune med hjemmel i Vegtrafikk loven. Økonomisk har KF Parkering avlagt årsregnskaper med om lag kr 1 mill. i overskudd og bykassen har de to siste årene inntektsført utbytte. I gjeldende økonomiplan er det forutsatt at denne situasjonen opprettholdes. Gjennom samarbeidsavtalen inngått november 2005 utfører foretaket oppgaver for Sandnes Bydrift KB og bestillerne i Bymiljø og idrett. Det gjelder for eksempel varsel om klypping av trafikkfarlige hekker i gater. Videre kjøper foretaket tjenester som for eksempel brøyting/strøing i Sandnes Bydrift KB. Side 3 av 6
Med bakgrunn i bl.a. konkurransereglene mellom kommunal og privat parkeringsdrift er det varslet at det i høst fremmes lovendringer for parkeringsvirksomheten. Signalene tyder på at dette vil få konsekvenser også for hvordan organisering kan være. 3. ALTERNATIVE SELSKAPSFORMER Sandnes kommune skal tilby tjenester til innbyggerne basert på rasjonell og effektiv drift. I dette arbeidet ligger et kontinuerlig fokus på måter å effektivisere tjenesteproduksjonen på. Omstillingsprosjekter pågår på flere områder i kommunen og det er vedtatt en strategi- og handlingsplan for Sandnes Bydrift. Med de økonomiske utsiktene som ligger til grunn for gjeldene økonomiplan, er det avgjørende at ressursene brukes så effektivt så mulig i forhold til bystyrets vedtak. Vurderingene av de ulike selskapsformene som det redegjøres for nedenfor må derfor vurderes og forstås på dette grunnlaget. Kommunalt foretak (KF) Kommunalt foretak modellen (KF) er gjerne brukt der kommunen ønsker å gi virksomheten en noe mer selvstendig stilling enn det som gjelder i den tradisjonelle linjemodellen. Da etableres et styre etter kommunelovens kapittel 11. Foretaket er ikke et selvstendig rettssubjekt og kommunen hefter for foretakets forpliktelser. Eieren av kommunalt foretak kan kun være kommunen selv. KF et ledes av styret som er utpekt direkte av kommunestyret/bystyret. Daglig leder står i linje under styret. Foretaket er underlagt kommunestyret/bystyrets budsjettmyndighet og rådmann har overfor foretakets daglige leder ikke instruksjonsmyndighet eller omgjøringsmyndighet. Et unntak er muligheten for å instruere daglig leder om at iverksettelsen av en sak skal utsettes til kommunestyret/bystyret har behandlet saken. Sandnes kommune har følgende seks KF er pr d.d.: Sandnes Havn KF, Sandnes tomteselskap KF, Sandnes Kulturhus KF, Sandnes Parkering KF, KINOKINO-senter for kunst og film KF og Sandnes indre havn KF. Dagens KF er har fra 0 til 11 årsverk. Brutto driftsbudsjett i KF ene varierte i 2010 regnskapet fra kr. 1,5 mill. til vel kr 25 mill., i tillegg kommer KF tomteselskapet som hadde brutto driftsutgifter på kr. 123 mill. Stiftelse av kommunalt foretak utløser behovet for å avklare omfanget av åpningsbalanse. Dvs. at det må gjennomføres en vurdering av utstyr, maskiner, biler, eiendommer mv. som skal skilles ut fra bykassen og legges inn i åpningsbalansen i KF et. Verdifastsettelsen skjer enten til bokført verdi eller etter en verdivurdering. KF et sin virksomhet, om det driver virksomhet/konkurranse i markedet, er prosjektrelatert virksomhet, er kun intern leverandør etc er forhold som her har betydning. Kommunens omstillingsavtale og reglene om virksomhetsoverdragelse kommer til anvendelse, når det gjelder ivaretakelsen av ansattes rettigheter og plikter. Merutgiftene som pådras ved en organisering i KF er i stor grad knyttet til administrative funksjoner, regnskap og revisor oppgaver, styrehonorarer og eventuelt leie av lokaler. Aksjeselskap(AS) Kommunen har anledning til å organisere virksomheter i aksjeselskaper(as). Lov om aksjeselskap stiller krav til etablering av formelle styringsorganer som sikrer selskapet nødvendig autonomi. I motsetning til et Kommunalt Foretak er et Aksjeselskap et selvstendig rettsubjekt hvor eier(ne) står ansvarlig for sin andel av innskutt kapital. Kommunens eierinnflytelse skjer gjennom generalforsamling. Aksjeselskapsformen er gjerne brukt om deler av kommunens virksomhet man ønsker skal operere i et marked, uten for tett politisk styring og kontroll. Stiftelse av aksjeselskap utløser på samme måten som for et KF, behovet for å avklare omfanget av åpningsbalanse. Verdifastsettelsen skjer etter en verdivurdering, da det her gjelder transaksjoner mellom to rettssubjekt. Kommunens omstillingsavtale og reglene om virksomhetsoverdragelse kommer til anvendelse, når det gjelder ivaretakelsen av ansattes rettigheter og plikter. Side 4 av 6
Merutgiftene som pådras ved en organisering i AS er i stor grad de samme som for et KF, men skatteplikten kan tre inn for et AS. Videre kan det være ulikheter mellom de to selskapstypene når det gjelder rettigheter til momsrefusjon. Etablering av et AS fordrer at slike rammebetingelser utredes i forkant og at forhånduttalelser innhentes fra Skattemyndighetene. Med hensyn til økonomisk risiko bærer selskapet denne alene, og risikokapitalen er innskutt aksjekapital. Styremedlemmene er derfor personlig ansvarlige. Reglene i forvaltningsloven, offentlighetsloven og anskaffelsesreglene vil også kunne omfatte et AS, men avhenger av type virksomhet som drives og grad av offentlig eierskap av selskapet. I et AS kan både private og offentlige instanser tre inn på eiersiden. Interkommunalt selskap (IKS) og interkommunalt samarbeid(kl 27) Rådmannens vurderer det som lite hensiktsmessig å gå inn nærmere inn i selskapsformene Interkommunalt selskap (IKS) og Interkommunalt samarbeid (IS) i denne saken, all den tid begge betinger at det er flere kommuner og event. fylkeskommunen som står sammen. På sikte kan det imidlertid aktualiseres å vurdere nærmere event. interkommunale løsninger. Det vesentligste skille mellom et IKS og et AS er at kommunene er prorata økonomisk ansvarlige for selskapets forpliktelser. Derfor er det kommunestyrene som også skal behandle økonomiforslaget i forkant av sluttbehandlingen i representantskapet, når det ytes tilskudd/økonomisk bidrag fra eierkommunen til selskapet. Eierkommunen behandler størrelsen på økonomisk tilskudd/kjøp av tjenester i sin økonomiplan. Eksempler på dette i dag er tilskudd til IKS Brann, og gebyrnivået på VAR-området hensyntatt kjøp av tjenester fra IVAR og Renovasjonen IKS er. 4. RÅDMANNENS VURDERINGER OG ANBEFALING Sandnes Bydrift består i dag av en rekke ulike utførerenheter med svært forskjellig oppgaver. Gjennom å samle utførerenhetene under en felles ledelse har Sandnes Bydrift høstet flere stordriftsfordeler, samtidig som de er godt i gang med å videreutvikle profilog konkurranseevne samt tiltak som ytterligere effektiviserer produksjonen. Sandnes Bydrift KB har så langt i stor grad innfridd målsettingene som ble satt ved etablering, samtidig som flere sentrale oppgaver i strategiplanen er/skal komme til gjennomføring. Det er rådmannens vurdering at det nå er mest hensiktsmessig å fokusere på arbeidet i vedtatt strategiplan for Sandnes Bydrift. Å gjennomføre disse oppgavene innfor perioden er krevende, men resultatoppnåelsen vil være av vesentlig betydning for et fremtidig drifts- og økonomisk effektivt tjenestenivå. Samtidig er rådmannen av den oppfatning at bredden, kompleksiteten og volumet i de ulike tjenestene som Sandnes Bydrift KB leverer i dag, gjør det lite relevant å omdanne den til ett nytt selskap, det være seg KF eller AS. Ser en på de eksisterende foretakene er de etablert med et tydelig definert virksomhetsområde slik som for eksempel havnedrift, utbyggingsvirksomhet, parkeringsvirksomhet mv. Med denne modellen har kommunen greid å få til styresammensetninger i alle foretakene hvor ekstern fagkompetanse og erfaring benyttes. For Sandnes Bydrift i dagens form vil det ikke være mulig å oppnå tilsvarende effekt. Før en eventuell omorganisering vil det være hensiktsmessig å gå grundigere igjennom de ulike delene av Bydrift og gjøre vurderinger på de enkelte enhetene. I et slikt omstillingsarbeid vil det også være nyttig å se til andre kommuners erfaringer på området. Både Drammen kommune og Stavanger har som eksempel valgt å utvikle foretaksmodeller for flere av enhetsområdene som i dag inngår i Sandnes Bydrift. Det vil derfor være naturlig å ha kontakt med disse byene i en videre prosess. Deres erfaringer vil kunne bidra til et godt beslutningsgrunnlag vedrørende mulig foretaksorganisering av tjenesteområder i Bydrift i fremtiden. Rådmannen legger vekt på at dagens organisatoriske beslutninger ikke skal binde opp fremtidens handlefrihet. Derfor tilrår rådmannen at det ikke startes opp noe omorganisering av Sandnes Bydrift KB nå. Innsatsen rettes inn på å gjennomføre tiltakene i strategiplanen. Side 5 av 6
I løpet av den kommende valgperioden (2011-2015) tilrås at det tas en grundigere gjennomgang av de ulike enhetene i Sandnes Bydrift med sikte på å foreta nødvendige og formålstjenlige organisatoriske justeringer og eller endringer. Med bakgrunn i ovenstående vil rådmannen anbefale at spørsmålet om eventuelle endringer i Parkering KF tas opp når nytt lovverk er avklart. Denne tilrådningen er sammenfallende med foretakstyrets vurdering fremlagt i sak om Årsmelding for 2010 til bystyreet. Basert på lovendringene må det først foretas egne vurderinger mht rammebetingelsene for organiseringen av parkeringsvirksomheten. Deretter kan det på sikt være aktuelt å gjøre et felles utredningsarbeid med Sandnes Bydrift KB. Tidshorisonten anseer rådmannen å være i løpet av kommende valgperiode. De to virksomhetene har som nevnte ovenfor samarbeid om oppgaver i dag. Rådmannen legger til grunn at dette kan videreutvikles. Det kan for eksempel være bruk av verkstedet, renhold, vask av biler, skilting, samarbeid om innkjøpsoppdrag mv. I utarbeidelsen av denne saken har det ihht reglene om medbestemmelse, vært avholdt drøftingsmøte i Sandnes Bydrift KB. Saken skal behandles av administrasjonsutvalget og formannskapet, og bystyret fatter endelig vedtak. Rådmannen tilrår at bystyret fatter slikt VEDTAK: 1. Bystyret ber Sandnes Bydrift KB om å fortsetter sitt arbeid med strategi- og handlingsplanen for 2011-13 i sin nåværende selskapsform. 2. Bystyret ber om at rådmannen i kommende valgperiode (2012 2015) gjør en konkret vurdering av de ulike enhetene i Bydrift i forhold til formålstjenlige organisasjons- og driftsmodeller, samt selskapsformer. 3. Inntil avklaringer om varslede endringer i parkeringslovgivningen arbeides det ikke videre med spørsmålene om fremtidig organisering- og driftsmodell for parkeringsvirksomheten. Det påregnes at dette arbeidet vil skje i løpet av kommende valgperiode 2012-2015 og det tilligger foretaksstyret å initiere arbeidet. RÅDMANNEN I SANDNES, den 16. august 2011 Tore Sirnes rådmann Hans Kjetil Aas kommunaldirektør Vedlegg: Bsak 54/11 Strategiplan for Sandnes Bydrift 2011-2013 Side 6 av 6