DFØs årskonferanse 24.1.2013 Hvordan styres statlige virksomheter, etter hvor fort de løper eller i hvilken retning de løper? Jostein Askim Førsteamanuensis Institutt for statsvitenskap Universitetet i Oslo
STYRE PÅ MED Innsatsfaktorer Atferd Resultater Effekter Regelstyring Instrukser Økonomistyring Organiseringskrav Mål- og resultatledelse Evaluering m.m.
Hva man skal styre på er dels et fritt valg, men samtidig begrenset av virksomhetens art 1. 2. Kan det identifiseres hvilke samfunnstilstander som er ønskelige? Kan det fastslås om effektene er realisert? Forutsetninger for hva man kan styre på 3. 4. Kan det identifiseres hvilket bidrag virksomheten skal yte for å realisere ønsket samfunnseffekt? Kan det fastslås om resultatene er realisert? 5. 6. Kan det indentifiseres hvordan virksomheten best arbeider for å yte sitt bidrag? Kan det fastslås om atferden er realisert?
Med hva? Styringsvirkemidler har ulike hjemmebaner
Som styringsfilosofi står MRS i konkurranse med andre vs. vs.
Antatt forhold mellom målstyring og andre styringsvirkemidler Over tid: På tvers: Avløsning: Når omfanget av MRS øker reduseres omfanget av for eksempel regel- og instruksjonsbasert styring Substitutt: Virksomheter som styres mye med MRS styres mindre med for eksempel regler og instruksjon, og omvendt.
Alternativt forhold mellom målstyring og andre styringsvirkemidler H Regelstyring Avløsning: Når omfanget av MRS øker reduseres omfanget av regel- og instruksjonsbasert styring Supplement: Når omfanget av MRS øker opprettholdes omfanget av regel- og instruksjonsbasert styring L L Målstyring H
Kompliserende: Man kan plukke deler av MRS
MRS er en kameleon Selskapsstyring MRS Økonomistyring Internkontroll MRS en fleksibel ledelsesoppskrift som er støttepraksis for annen ledelse og styring Lokal versjon avhenger av hvilke organisatoriske prosesser MRS kobles tettest til Politisk styring Læring og utvikling Mål kan formuleres og rapporter innhentes langs hele virkningskjeden Lederdialog Strategisk planlegging
Tredje mulighet: Mer av alt Styre på innsatsfaktorer Økonomistyring Verdibasert ledelse Organisering Mål- og resultatledelse Styre på atferd Hammerprinsippet Mål som doping for andre krav Mål som lekepenger Regelstyring Instrukser Mål og resultatledelse Styre på resultater og effekter Mål- og resultatledelse Evaluering
Forskningsprosjektet «Målstyring i staten» Hvordan foregår målstyringen mellom departement og underliggende organer? Hva forklarer variasjoner? Hvordan er utviklingen over tid? Dokumentstudier av tildelingsbrev til 80 utvalgte forvaltningsorganer, 2004, 2008 og 2012 Koblet med andre forvaltningsdata UiO-finansiert, 2012-13
Definér prioriterte mål! Antall mål POD, Mattilsynet Shdir, DSB Hdir, DSB Gjennomsnitt Maksimalt 25 200 180 20 160 140 15 120 10 Mål totalt Mål nivå 1 100 80 60 Mål totalt Mål nivå 1 5 40 20 0 2004 2008 2012 0 2004 2008 2012 Bufdir, Polarinstituttet Shdir, Polarinstituttet Hdir, KLIF
Type mål relatert til virkningskjeden Innsats Atferd Resultater Effekter Mål som refererer til det som går inn i virksomheten, som ressurser og kompetanse Mål som refererer til arbeidsmetoder og saksbehandlingstid Mål som refererer til produksjonen og kvalitet ved produksjonen Mål som refererer til endelig effekter i omgivelsene «Tilgang på kvalifisert og kompetent personell i helse- og omsorgssektoren» (Helsedirektoratet) «Gjennomsnittlig saksbehandlingstid skal ikke overstige fire måneder» (Trygderetten 2012) «Tilstrekkelig fosterhjemstilbud av god kvalitet» (Bufdir 2012) «Økt trygghet og samfunnssikkerhet» (POD 2012) «Øke kompetansen til deltakerne i de tverrfaglige teamene i å oppspore og inndra utbytte av straffbar virksomhet» (POD 2004) «DFØ har effektive arbeidsprosesser» (DFØ 2012) «Skatteregnskapet skal være korrekt og oppdatert» (Skattedirektoratet 2012) «Sikre helsemessig trygg mat og trygt drikkevann» (Mattilsynet 2012)
Type mål relatert til virkningskjeden 50 Maks 100% 45 Prosent av mål i tildelingsbrev 40 35 30 Maks 100% 25 Innsats Atferd Gi aktørene armslag til selv å velge midlene! 20 15 10 Resultat Effekt Maks 77% 5 Maks 50% 0 2004 2008 2012
Oppsummert om funn Stedvis fryktelig mange mål Fare for lært inkompetanse Men sett under ett ikke hårreisende Tjue mål i snitt, fem på nivå 1 Likevel 50 % flere mål og aktivitetskrav enn i Danmark Langt mest 75 prosent output- og outcome-mål Mer enn mange tror, og andelen øker noe Betydelig omfang kvalitetsmål Andelen outcome-mål omtrent som ventet 30% i 2012, synker noe, ned fra 37% i 2004
Forholdet mellom MRS og annen styring Stedvis fryktelig mange mål Men sett under ett ikke hårreisende Langt mest output- og outcome-mål Betydelig omfang kvalitetsmål Andelen outcome-mål omtrent som ventet Tar kritikerne feil? Er forvaltningen mer resultatorientert enn mange tror? Ja Og nei Andelen prosess- og input-krav undervurderes ved ensidig fokus på målene som er rettet mot forvaltningsorganene
Mål og aktivitetskrav fordelt på departementsområder (2004, 2008 og 2012) HOD (6) MD (3) KUD (6) KD (7) FIN (5) NHD (5) LMD (4) BLD (5) Mål totalt (snitt 17) Akiviteter (snitt 16) AD (4) KRD (2) FAD (7) OED (4) SD (4) FKD (3) 0 20 40 60 80 100 120
Mål og aktivitetskrav og andre krav 201 mål Budsjett
Forholdet mellom MRS og annen styring Annen styring Substitutt: Virksomheter som styres mye med MRS styres mindre med for eksempel regler og instruksjon, og omvendt. Sammenfall: Virksomheter som styres mye med MRS styres også mye med aktiviteter, instruksjon etc., og omvendt. Samme felles årsak: Styringsbehov/-ønske
Hva fungerer? 1. Definer prioriterte resultat- og effektmål Stort sett fornuftig antall mål og orientering mot resultater og effekter Lettere å sette seg inn i hva målene er 2. Gi aktørene armslag til selv å velge midlene Mindre instruksjon av underliggende organer Men atferdskravene florerer generelt 3. Innhent rapporter om måloppnåelse Stadig bedre tallgrunnlag Men analysekompetansen kan bli bedre 4. Belønn gode og straff dårlige prestasjoner Svak kobling til økonomiske disposisjoner Transparens, naming & shaming Autonomi som belønning, kontroll som straff
Utfordringer 1. Definer prioriterte resultat- og effektmål Tørre å si at noe er viktigst Slette, ikke bare legge til 2. Gi aktørene armslag til selv å velge midlene Se MRS i kontekst alt er ikke spiker 3. Innhent rapporter om måloppnåelse Evne å lage stadig bedre målinger La rapporteringskrav dø med målene Evne å analysere 4. Belønn gode og straff dårlige prestasjoner Evne å diskutere Måle på noe, styre på (mye) mer Tørre å straffe (medhårskulturen) Tørre å belønne (negativitetsbias) Være konsekvent (forutsigbarhet gir styring)
Takk for oppmerksomheten