Høring om forslag til endring av forurensningsloven 34 finansiering av opprydding i forsøpling Forurensingsloven 34 pålegger i dag kommunene å ta et gebyr for å dekke kostnadene forbundet med håndtering fra husholdningsavfall. Miljødirektoratet foreslår å utvide denne paragrafen slik at kommunene også kan ta gebyr for å rydde opp forsøpling på offentlige plasser og utesteder, samt til oppsetting og tømming av avfallsbeholdere, jf. 35 andre ledd. Det vil gi kommunene større handlingsrom til å møte utfordringene med forsøpling. Kommunen selv må bestemme hvor stor del av kostnadene de vil dekke gjennom et slikt avfallsgebyr, men avfallsgebyret kan ikke overstige kommunens kostnader. I fremtiden kan det bli ønskelig eller hensiktsmessig å utvide adgangen til å bruke avfallsgebyr til å dekke kostnader forbundet med opprydding av forsøpling ytterligere. For å unngå at det da blir en ny omfattende prosess som krever en lovendring, anbefaler vi at statlige forurensningsmyndigheter gis en forskriftshjemmel til å ytterligere utvide muligheten til finansiering av opprydding av forsøpling over avfallsgebyret. Det gjennomsnittlige avfallsgebyret for 2011 for alle kommuner i Norge ligger på kr 2444 per husholdning. Den foreslåtte endringen vil i snitt øke avfallsgebyret med kr 143. Vi foreslår i tillegg noen lovtekniske endringer som er i tråd med dagens rettstilstand og ikke vil ha praktisk betydning. Vedlagt er forslag til ny lovtekst. Vi ber om kommentarer til forslaget innen 13. desember 2013. Bakgrunn Miljøverndepartementet har i brev av 11. juli 2012, bedt Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif), nå Miljødirektoratet, om å komme med forslag til endring av forurensningsloven 34 for å gi kommunene større handlingsrom til å møte utfordringen med forsøpling i kommunen. Klif vurderte i 2010 en rekke ulike endringer i forurensningsloven for å bedre kommunenes finansiering av opprydding av forsøpling, herunder overtredelsesgebyr, tvangsmulkt, eiendomsskatt, produsentansvar og øremerkede statlige avgifter. Vi konkluderte med at det kan være både juridiske og praktiske utfordringer ved å gjennomføre disse løsningene, og at ingen av disse tiltakene vil gi en tilfredsstillende finansieringsordning for opprydding av forsøpling. Side 1 av 6
Forurensningsloven 34 pålegger kommunen en plikt til å fastsette gebyrer til dekning av kostnadene forbundet med avfallshåndtering av husholdningsavfall. Kommunen kan ikke kreve inn avfallsgebyr til dekning av kostnader knyttet til opprydding av forsøpling. Slike kostnader må dekkes over kommunebudsjettet, dersom det ikke kan kreves dekket av den ansvarlige for forsøplingen. I forbindelse med Klifs svar på oppdraget fra 2010, ble rapporten "Kartlegging av forsøplingsproblemer i Norge En spørreundersøkelse" utarbeidet av Norconsult. Resultatene fra undersøkelsen viser at om lag 30 prosent av kommunene per i dag handler i strid med forurensningsloven ved å benytte avfallsgebyret til også å finansiere opprydding i forsøpling. Miljødirektoratet synes det er mest hensiktsmessig at grunnlaget for bruk av avfallsgebyret til opprydding av forsøpling baserer seg på noen fraksjoner av herreløst avfall, det vil si avfall som i sin art og sammensetning ligner husholdningsavfall, og som ingen har ansvar for i dag. Dette er forsøpling som oftest består av småavfall som emballasje og liknende og oppstår i hovedsak på sterkt besøkte offentlige plasser og utfartssteder. I tillegg kan grunnlaget omfatte avfall som genereres i forbindelse med opprydningsaksjoner i slike områder. Endring av dagens regelverk Miljødirektoratet viser til vedlagt utkast til lovendring av forurensingsloven 34. Hensikten med den foreslåtte lovendringen er å bedre kommunenes mulighet til å finansiere sine oppgaver knyttet til forsøpling. Direktoratet foreslår at det tas inn et nytt andre ledd i 34, hvor det tas inn bestemmelser om at avfallsgebyr kan brukes til å dekke kostnader knyttet til kommunens plikter etter forurensningsloven 35 andre ledd. Dette omfatter opprydding av forsøpling og drift av avfallssystemer på utfartssteder og andre sterkt besøkte offentlige plasser. Med drift av avfallssystemer menes her oppsetting og tømming av avfallsbeholdere. Dette vil være et viktig ledd i å forebygge at forsøpling oppstår. Miljødirektoratet ønsker å påpeke viktigheten av at det ikke bare er opprydding av forsøpling som må kunne finansieres over avfallsgebyret, men også oppsetting og tømming av avfallsbeholdere, som vil være et viktig ledd i å forebygge at forsøpling oppstår. Vi mener derfor at endringen av 34 ikke skal begrenses til kun å gjelde for kostnader knyttet til opprydding av forsøpling, men omfatte kostnader knyttet til alle sider av kommunens plikt etter 35 andre ledd. Områder som er dekket av 35 andre ledd er for eksempel offentlige gater og plasser, badestrender, utsiktspunkter og opparbeidede friluftsområder, og kan inkludere private utfartssteder og plasser om disse ikke er dekket av privates plikter etter 35 første og tredje ledd, eller vegmyndighetenes plikter etter 36. I forslaget til lovendring legger vi opp til at bruk av det foreslåtte avfallsgebyret skal være en frivillig ordning, og at det er opp til kommunen å bestemme hvor stor del av kostnadene som kreves dekket gjennom avfallsgebyr. Adgangen til å benytte avfallsgebyret er begrenset av selvkostprinsippet, slik at avfallsgebyret ikke kan overstige kommunenes kostnader til avfallshåndtering etter 35 andre ledd. Avfallsgebyr for avfallshåndtering etter 35 andre ledd vil bli et eget gebyr, adskilt fra avfallsgebyr fastsatt etter 34 første ledd for håndtering av husholdningsavfall. Dette innebærer at avfallsgebyret etter foreslått nytt andre ledd ikke skal inngå i selvkostkalkylen for fastsettelse av gebyr for håndtering av husholdningsavfall etter 34 Side 2 av 6
første ledd. Kommunen må føre to separate regnskap for disse gebyrene, men innbyggerne i kommunen vil fortsatt bare motta en faktura for sitt avfallsgebyr. Slik lovendringen er utformet, vil det kun være opprydding av noe herreløst avfall på visse områder som kan finansieres med avfallsgebyr. Lovendringen gjør ingen endring i det grunnleggende prinsippet om at den som forsøpler er ansvarlig for oppryddingen. Der det finnes en ansvarlig for forsøplingen, skal kostnader til opprydding kreves refundert av den ansvarlige, ikke dekkes gjennom avfallsgebyr. Opprydding av forsøpling på steder der en som driver utsalgssted har ansvar etter 35 første ledd og langs veger, hvor vegmyndighetene har ansvar etter 36, kan ikke finansieres med avfallsgebyr etter 34 andre ledd. Det kan videre ikke brukes avfallsgebyr til å rydde opp i villfyllinger, da det vil falle utenfor "rimelig opprydding" etter 35 andre ledd. Direktoratet ønsker heller ikke å risikere at kommunen reduserer sin innsats for å finne de ansvarlige for avfallsdumping fordi opprydding kan finansieres over avfallsgebyret. Den foreslåtte lovendringen medfører at en rimelig opprydding av marin forsøpling på områder som faller under begrepet sterkt besøkte offentlige steder", slik som offentlige badestrender og kyststier, vil kunne dekkes over avfallsgebyret. For andre områder/kyststrekninger som er rammet av marin forsøpling må opprydding finansieres på annen måte. Fordi marin forsøpling består av avfall fra flere ulike kilder, også næringsavfall, vil finansiering av opprydding av store mengder strandsøppel over avfallsgebyret bryte med det grunnleggende prinsippet om at forurenser skal betale. Videre vil en slik finansiering kunne medføre betydelig høyere kostnader for husholdninger i små kystkommuner med lang kystlinje som i liten grad er ansvarlige for den marine forsøplingen. Lovforslaget er i tillegg utformet slik at statlig forurensningsmyndighet i forskrift kan fastsette at kommunen skal ha adgang til å dekke opprydding av forsøpling utover det som følger av forurensningsloven 35 andre ledd. Ved å ta inn en slik forskriftshjemmel er det tatt høyde for at det i fremtiden kan vise seg å være ønskelig eller hensiktsmessig å utvide adgangen til å benytte avfallsgebyr til å dekke kostnader forbundet med opprydding av forsøpling. I forbindelse med at det nå gjøres en endring av 34 anbefaler Miljødirektoratet at anledningen benyttes til også å endre paragrafens første ledd, slik at den blir i overensstemmelse med forurensingslovens skille mellom husholdningsavfall og næringsavfall. Avfallsgebyr anvendes i dag bare for kommunens håndtering av husholdningsavfall, jf. dagens 34 første ledd siste punktum. For håndtering av avfall i konkurranse med andre avfallsaktører, herunder næringsavfall, er det markedet som bestemmer prisnivået. Det gjelder følgelig ikke et selvkostprinsipp. Kommunen kan dermed, på lik linje med andre aktører i markedet, ha både overskudd og underskudd knyttet til håndtering av slikt avfall. For å være i tråd med den etablerte ordningen med kommunalt monopol på håndtering av eget husholdningsavfall og fri konkurranse for håndtering av næringsavfall, foreslår vi derfor at første ledd endres til å gjelde utelukkende for håndtering av husholdningsavfall og håndtering av slam etter 26. Miljødirektoratet anser at disse endringene er i tråd med dagens rettstilstand og ikke vil føre til konsekvenser for samfunnet av betydning. Side 3 av 6
Konsekvenser av reguleringen Fordi det i dag ikke er adgang til å bruke avfallsgebyret til å dekke kostnader knyttet til avfall fra utfartssteder, parker, allmenninger, osv., eller opprydding av såkalt herreløst avfall på offentlig sted hvor kommunen har et ansvar etter 35 andre ledd, må disse kostnadene dekkes av kommunekassen. Dette kan føre til at forebygging og opprydding av forsøpling fort kan bli en salderingspost. Opprydding av forsøpling er organisert på ulike måter i de forskjellige kommunene, det være seg teknisk etat, park- og idrett eller andre etater. For å unngå at andre kostnader blir overført til avfallsgebyret vil det bli stilt krav om adskilt regnskap for avfallshåndtering etter forurensningsloven 35 andre ledd i avfallsforskriftens kapittel om fastsettelse av avfallsgebyr. Adskilt regnskap vil hindre at avfallsgebyret benyttes til å dekke andre kostnader enn det det er adgang til. Fordi vi anbefaler at den foreslåtte utvidelsen av grunnlaget for beregning av avfallsgebyrene gjøres frivillig for kommunene, ivaretas fortsatt kommunenes selvbestemmelsesrett av ønsket oppryddingsnivå. Vi mener at hver enkel kommune må bruke sin lokalkjennskap og sitt skjønn til å vurdere hvilken opprydding som kan dekkes over avfallsgebyret, hvilken som dekkes over kommunens driftsbudsjett og hva som faller inn under næringslivets ansvar etter 35 første og tredje ledd. Slik kan kommunen på best måte ivareta prinsippet om at forurenser skal betale og prinsippet om selvkost. Forsøpling fra andre enn husholdningene Utfartskommuner med få innbyggere og mange turister risikerer å bli forsøplet av andre enn kommunens innbyggere. Med det nye lovforslaget vil kommunens innbyggere kunne risikere å måtte finansiere opprydding i forsøpling som kommer fra tilreisende og turister, og på denne måten bli pålagt større kostnader sammenlignet med større kommuner med færre turister og færre sterkt besøkte offentlige steder. Miljødirektoratet har i denne sammenheng lagt vekt på at opprydding i forsøpling vil være en tjeneste som alle kommunens innbyggere fortsatt vil nyte godt av, og at kommunen kan velge om kostnadene skal dekkes over gebyr. Vi viser til at utsalgssteder i dag allerede har en plikt til oppsetting og tømming av avfallsbeholdere i nærheten av utsalgsstedet, samt en oppryddingsplikt innenfor sine områder. Kommunene på sin side, kan gi nødvendige pålegg til utsalgsstedet, eller de kan selv gjennomføre opprydning og kreve refusjon av kostnadene fra utsalgsstedet. Kommunene står også fritt til å inngå avtaler med utsalgssteder om å ivareta de pliktene utsalgssteder har for områder i umiddelbar nærhet til egen virksomhet. Miljødirektoratet ønsker å peke på at bedre kontroll fra kommunens side med næringslivets plikter kan redusere de kommunale kostnadene. Kommunens virkemidler på forsøplingsområdet er presentert i den nye nettbaserte veilederen Miljøkommune.no. Misbruk av gebyret Et argument mot en endring av forurensningsloven 34 er at enkelte kommuner vil søke å finansiere oppryddingstiltak over avfallsgebyret som ikke er omfattet av lovbestemmelsen. Vi forutsetter at kommunene vil overholde regelverket. Noen kan mene at kommunene kan legge seg på et svært høyt oppryddingsnivå med urimelig høye kostnader. Vi tror det er lite sannsynlig at kommunene vil øke oppryddingen utover den samfunnsøkonomiske nytten. Det er normalt også et lokal politisk ønske om å holde avfallsgebyrene på et lavest mulig nivå. Side 4 av 6
Legalisering av forsøpling En annen potensiell ulempe kan være at terskelen for å forsøple blir lavere for noen, fordi innbyggerne allerede betaler for opprydding i det offentlige rom over avfallsgebyret. Forsøpling er uansett forbudt etter forurensningsloven 28, og de fleste vil nok ikke endre oppfatning av forbudet selv om opprydding kan finansieres over avfallsgebyret. Miljødirektoratet ser det som lite sannsynlig at dette vil bli et problem, og viser til kommunens virkemidler for håndtering av forsøpling. Økte kostnader for husholdningene En endring av muligheten til å benytte avfallsgebyr, til også å omfatte opprydding i forsøpling og drift av avfallssystemer, innebærer at hele eller deler av disse kostnadene kan overføres fra driftsbudsjettet over til avfallsgebyrene. Med unntak av kyst- og utfartskommuner, vil det være kommunens innbyggere som selv står bak store deler av forsøplingen og som dermed står nærmest til å redusere den, noe som innebærer at finansiering av opprydding i forsøpling over avfallsgebyret (til en viss grad) er i overensstemmelse med prinsippet om at forurenser skal betale. I følge SSB ligger det gjennomsnittlige avfallsgebyret for 2011 for alle kommunene i Norge på 2444 kroner per husholdning. Årlig bruker kommunene i gjennomsnitt ca. 45 kr/innbygger på oppsetting og tømming av avfallsbeholdere (her kalt drift), og om lag 20 kr/innbygger til opprydding av forsøpling med videre. Å overføre eksisterende kostnader til avfallsgebyret vil i snitt øke avfallsgebyret med 143 kroner, basert på 2,2 personer per husholdning i 2012. Samfunnsøkonomiske effekter nytte og kostnader Kommunene i Norge har allerede i dag et system for å rydde opp i forsøpling og drifte avfallssystemer. Dette blir i dag, som det framgår foran, delvis finansiert over avfallsgebyr og delvis finansiert over andre kommunale budsjetter. Forslaget innebærer at denne opprydding, med visse begrensninger, skal kunne finansieres ved hjelp av avfallsgebyret. Det legges ikke opp til et generelt høyere ambisjonsnivå knyttet til opprydding i forsøpling i Norge. I utgangspunktet innebærer dette derfor kun en endring i hvordan kommunene skal dekke kostnadene sine og hvem som til slutt må bære disse kostnadene. Kostnadsendringer mellom aktørene er å anse som fordelingsvirkninger. Forskjellen i samfunnsøkonomiske kostnader mellom forskjellige finansieringsmåter av samme tiltak vil derfor i utgangspunktet kun knytte seg til forskjellene i administrative kostnader. Jo mer administrasjon finansieringsordningen medfører, jo høyere vil de samfunnsøkonomiske kostnadene være. Vår vurdering er at det er små forskjeller i de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til å finansiere opprydding i forsøpling gjennom kommunale budsjetter eller å finansiere det over avfallsgebyret. Enkelte kommuner har antydet at de kommer til å øke ambisjonsnivået knyttet til opprydding av forsøpling og drift av avfallssystemer i Norge. Vi forventer at dette kun gjelder kommuner hvor forsøpling er et reelt problem og hvor nytten knyttet til å øke oppryddingen derfor vil kunne være betydelig. Vi forventer at kommunene vil være seg sitt ansvar bevisst og at oppryddingen gjennomføres der nytten vil være større enn kostnadene. Vi antar derfor at de samfunnsøkonomiske kostnadene ved den økte aktiviteten ikke vil overstige nytteeffekten for det norske samfunnet som helhet. Side 5 av 6
Høringsfrist Kommentarer til forslaget sendes Miljødirektoratet innen 13. desember 2013. Vi ber om at høringspartene bruker skjema for elektronisk tilbakemelding som finnes via denne lenken: www.miljødirektoratet.no/horing2013-1283. Høringsdokumenter er tilgjengelige via samme lenke. Det er også mulig å sende inn høringskommentarer skriftlig til Miljødirektoratet, postboks 5672 Sluppen, 7485 Trondheim. Vennligst merk brevet med 2013/1283. Eventuelle spørsmål til høringen kan rettes til: rådgiver Hannah Hildonen, hannah.hildonen@miljodir.no, seksjon for avfallsbehandling og grunnforurensning, telefon: 22 57 34 45 seniorrådgiver Anette Fisher, anette.fisher@miljodir.no, juridisk seksjon, telefon: 22 57 36 26 Side 6 av 6