Styrking av regelverket knyttet til miljøkriminalitet oppsummering av høringssvar

Transkript

1 Miljøverndepartementet Boks 8013 Dep 0030 Oslo Klima- og forurensningsdirektoratet Postboks 8100 Dep, 0032 Oslo Besøksadresse: Strømsveien 96 Telefon: Telefaks: E-post: Internett: Dato: Vår ref.: 2012/ Deres ref.: Saksbehandler: Trond Liu Skaug, telefon: Styrking av regelverket knyttet til miljøkriminalitet oppsummering av høringssvar Klif opprettholder sitt forslag om å øke strafferammen for ulovlig grensekryssende transport av avfall til fengsel i to år etter høring av forslaget. Det er i lys av høringsuttalelsene foretatt enkelte justeringer i forslagets ordlyd, lagt til et medvirkningstillegg og presisert at ulovlig grensekryssende import og eksport av radioaktivt avfall er omfattet av straffebudet. Innledning Klif har på oppdrag fra Miljøverndepartementet foreslått en skjerping av strafferammen for ulovlig grensekryssende transport av avfall i brev av 21. desember I brev av 26. mars 2012 ba Miljøverndepartementet Klif om å sende forslaget på høring. Forslaget ble lagt ut på høring på Klif sine hjemmesider den 26. juni 2012 med høringsfrist 26. september Det har kommet inn 12 høringsuttalelser i saken. Ingen av høringsinstansene er negative til forslaget. Oppsummering av høringsuttalelsene Oslo Havn KF, Norsk forening for farlig avfall og KS Bedrift støtter forslaget uten nærmere kommentarer. Utenriksdepartementet har ingen kommentarer i saken. Finansdepartementet legger til grunn at en eventuell prioritering av kontroll og etterforskning som følge av forslaget vil bli dekket innenfor Klifs eller Miljøverndepartementets gjeldende budsjettrammer, og påpeker at det ikke kan påregnes en større innsats fra andre myndigheter, herunder Toll- og avgiftsetaten, med mindre Klif eller departementet finner inndekning innenfor miljøforvaltningens budsjettrammer. Norsk Industri støtter forslaget, men påpeker at fengselsstraff bør forbeholdes de mest alvorlige lovbruddene. NHO slutter seg til høringsuttalelsen fra Norsk Industri. Sjøfartsdirektoratet støtter forslaget og har noen forslag til alternativ tekstutforming. Akutt forurensning: Telefon 110 Organisasjonsnr.:

2 Side 2 av 7 Justis- og beredskapsdepartementet er enig i at en utvidelse av strafferammen er hensiktsmessig. De påpeker imidlertid at en økning av strafferammen innebærer at også en rekke andre tvangsmidler enn ransaking etter straffeloven 192 blir tilgjengelige. Det gjelder blant annet ransaking etter straffeprosessloven 195 og 198 første ledd nummer 3, pågripelse og varetektsfengsling etter straffeprosessloven 171 og 184 jf. 171, samt ulike tvangsmidler i blant annet straffeprosessloven 202a, 208a, 210a og 216l. Justis- og beredskapsdepartementet etterspør videre en nærmere vurdering av om forsøk kunne vært gjort straffbart uttrykkelig i loven i stedet for å gjøre ulovlig transport til en forbrytelse. I den forbindelse peker de på at fordelingen av påtalekompetanse påvirkes av om det ulovlige forholdet utgjør en forbrytelse eller en forseelse. Justis- og beredskapsdepartementet etterspør en begrunnelse for hvorfor det er foreslått at strafferammen skal være bøter eller fengsel eller begge deler, og en nærmere redegjørelse for hvordan den foreslåtte strafferammen fremstår i lys av de øvrige straffehjemlene i forurensningsloven. Særlig pekes det på at den foreslåtte strafferammen samsvarer dårligere med straffen for mindre alvorlige overtredelser av forurensningsloven. I forurensningsloven 78 andre ledd er en tilsvarende strafferamme som den Klif har foreslått betinget av at overtredelsen har voldt fare for stor skade og ulempe mv. I tilfeller hvor ulovlig grensekryssende transport ikke har voldt slik fare vil strafferammen dermed være vesentlig høyere enn for tilsvarende overtredelser etter forurensningsloven 78 første ledd hvor strafferammen vil være 3 måneder. Den foreslåtte strafferammen er også vesentlig høyere enn de andre strafferammene i 79, som gjelder ulovlig håndtering av avfall. Dette vil kunne ha betydning for straffutmålingen i den enkelte sak. Skyldkravet i forslaget er angitt å være forsett eller uaktsomhet. Justis- og beredskapsdepartementet mener man bør utdype begrunnelsen for at det er nødvendig å ramme uaktsom transport, og at det kan vurderes å presisere skyldkravet i 79 andre ledd og avfallsforskriften De mener også det kan være grunn til å vurdere om medvirkning bør være straffbart, og at det i tilfelle bør angis uttrykkelig i lovteksten. Justis- og beredskapsdepartementet er enig med Klif i at straffetrusselen bør stå i forurensningsloven. De påpeker at 79 andre ledd slik forslaget er utformet vil gi forvaltningen fullmakt til å gi en straffetrussel for overtredelse av forskrift i bestemmelsens første punktum, samtidig som den i andre punktum inneholder en selvstendig straffetrussel for overtredelse av regler i den samme forskriften. De mener det vil være en lovteknisk bedre løsning om begge straffetruslene inntas i 79 andre ledd, alternativt at de to straffetruslene står i hvert sitt ledd i 79. De kommer i den forbindelse med et alternativt forslag til utforming av lovteksten. Endelig påpeker Justis- og beredskapsdepartementet at det i avfallsforskriften 13-1 er et forbud mot å sende avfall til Svalbard, men at det ikke finnes noen tilsvarende

3 Side 3 av 7 bestemmelser som i avfallsforskriften/grensekryssforordningen i svalbardmiljøloven med tilhørende forskrifter når det gjelder eksport fra Svalbard. Dette vil kunne være en uheldig forskjell mellom reguleringen på Svalbard og fastlandet. Toll- og avgiftsdirektoratet er også positive til forslaget. De ser det som særlig viktig at forsøk blir sidestilt med fullbyrdet handling, da det vil gjøre det lettere for dem i arbeidet med å kontrollere ulovlig grensekryssende transport. De peker på at forskjellen i ordlyden mellom EUs avfallsdefinisjon og avfallsdefinisjonen i forurensningsloven 27 kan gjøre det vanskelig å definere hva tollvesenets oppgaver skal være i forbindelse med ulovlig grensekryssende transport av avfall, og oppfordrer Klif til å vurdere om 27 bør endres. Toll- og avgiftsdirektoratet ser ikke at de kan øke ressursbruken på området som en følge av forslaget til endringer i straffebestemmelsene, og skriver at det vil kreve mer ressurser dersom myndighetene ønsker å følge opp den foreslåtte innskjerpingen av regelverket med økt kontroll, og at en eventuell økt kontroll også vil føre til økt behov for oppfølging og saksbehandling hos Klif. Statens strålevern påpeker at også eksport av radioaktivt avfall krever tillatelse, men at hjemmelen for dette er i avfallsforskriften Selv om radioaktivt avfall ikke er regulert av forordning 1013/2006, er det de samme hensyn som ligger til grunn for forbudet mot eksport av radioaktivt avfall som reglene om grensekryssende avfallstransport i avfallsforskriften kapittel 13. Overtredelse av kapittel 13 og 16 straffes etter samme bestemmelse i kapittel 18. Strålevernet har vanskelig for å se at det bør være forskjellige straffebestemmelser ved ulovlig eksport av radioaktivt avfall og avfall som reguleres etter kapittel 13, og mener derfor at eventuelle endringer av straffebestemmelsen må skje slik at også eksport av radioaktivt avfall omfattes. Statens strålevern fremhever at det ikke er overtredelsen av regelverket som gir miljøskade, men en eventuell disponering av avfallet i mottakerlandet. De mener at det bør vurderes om det vil være et mer hensiktsmessig alternativ til endring av strafferammen at det fastsettes en egen straffebestemmelse med høyere strafferamme for tilfeller der det eksporteres avfall og behandlingen av avfallet gir alvorlige virkninger for mennesker og miljøet i mottakerlandet eller det er sannsynlighet for en slik virkning. Det påpekes også at det er mulig å gjøre forsøk straffbart ved å angi det direkte i straffebestemmelsen. Det påpekes til sist at det er behov for en offisiell norsk oversettelse av grensekryssforordningen, for å gjøre reglene mer tilgjengelige. Klifs vurdering og forslag Avfallsforskriften kapittel 16 regulerer eksport av radioaktivt avfall. Kapitlet er hjemlet i forurensningsforskriften 31. Slik forslaget fra Klif er utformet, kan ulovlig transport av avfall i strid med regelverk for grensekryssende transport av avfall i forskrift etter 31 til 32 straffes med fengsel inntil 2 år. Selv om det er mulig å argumentere for at forskriften

4 Side 4 av er en del av regelverk for grensekryssende transport av avfall, er Klif enig med Statens strålevern i at regelen kan leses slik at ulovlig eksport av radioaktivt avfall ikke er omfattet. Klif er enig med Statens strålevern i at strafferammen for ulovlig eksport av radioaktivt avfall bør være den samme som for ulovlig eksport av annet avfall. For å klargjøre dette foreslår Klif å presisere i lovteksten at den som importerer eller eksporterer avfall i strid med bestemmelser om ulovlig grensekryssende transport er omfattet, og i forskriftsteksten at det gjelder overtredelse av kapittel 13 og Klif mener det er mer korrekt å si importerer eller eksporterer avfall i stedet for transporterer avfall som det sto i det opprinnelige forslaget, da det typisk er eksportøren og ikke transportøren som er den ansvarlige som ønskes straffeforfulgt. Som Justis- og beredskapsdepartementet påpeker vil en endring av strafferammen fra bøter til to års fengsel få betydning for påtalekompetansen. Etter straffeprosessloven 67 avgjør politiet spørsmålet om tiltale i saker om forseelser og forbrytelser som ikke kan medføre straff av fengsel i mer enn ett år med unntak av enkelte saker etter straffeloven. Ved en innføring av strafferamme på to år slik som Klif foreslår, vil det være statsadvokaten som avgjør spørsmålet om tiltale i saker om ulovlig grensekryssende transport av avfall, jf. straffeprosessloven 66. Klif kan ikke se at denne konsekvensen av en endret strafferamme vil medføre ulemper som tilsier at forslaget bør endres. Dersom man kun ønsket å gjøre forsøk på eksport straffbart uten å heve strafferammen kunne man selvsagt ha gjort dette ved å gjøre forsøk ulovlig etter ordlyden, men Klif anser de konsekvensene som følger av den foreslåtte strafferammen som ønskelige, og opprettholder derfor sitt forslag på dette punktet. Årsaken til at Klif i forslaget som ble sendt på høring foreslo at straffen kan være bøter eller fengsel eller begge deler, er at bestemmelsen da ville få tilsvarende ordlyd som de andre straffebestemmelsene i forurensningsloven. Vi ser imidlertid at det er unødvendig å ta med alternativet eller begge deler som følge av straffeloven 26a, og vi endrer derfor vårt forslag til å ikke omfatte dette alternativet. Vi synes imidlertid at det da er mest ryddig å samtidig fjerne den tilsvarende teksten fra forurensningsloven 78 og 79 første ledd, for at ordlyden i bestemmelsene skal harmonere. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at det med Klifs forslag vil være stor forskjell mellom strafferammene for mindre alvorlige overtredelser av reglene etter 78 og 79. I 78 er fengsel ut over 3 måneder betinget av at overtredelsen har voldt stor fare for skade eller ulempe. Klif mener det vil være vanskelig å innføre en tilsvarende trinnvis oppdeling av strafferammen for ulovlig grensekryssende avfallstransport. Årsaken til dette er at det er sjelden man kan si det er voldt stor fare for skade eller ulempe i den enkelte sak med ulovlig avfallseksport. Det er stort sett ikke det enkelte tilfelle, men den samlede belastningen disse sakene fører til i mottakerlandene som medfører stor fare for skade og ulempe. Fare for stor skade eller ulempe i den enkelte avfallseksportsak kan også være

5 Side 5 av 7 vanskelig å bevise, samtidig som den samlede belastningen fra disse sakene er et faktum. Denne samlede belastningen er det viktig å bekjempe, og det kan gjøres ved å i større grad hindre ulovlige enkelttransporter. Det at regelverket i dag gjør avfallsbehandling kostbart er en motivasjonsfaktor for å drive med ulovlig eksport, noe som er en grunn til å sette strafferammen høyt. Allmennpreventive hensyn er derfor et argument for strafferammen her. Samtidig er det ingen tvil om at sakens alvorlighetsgrad må få betydning for hvor streng straffen blir. Det er flere saker med ulovlig eksport hvor Klif vet at avfallet er levert til riktig behandling, selv om det er eksportert uten samtykke. Klif antar imidlertid at dette vil bli tatt hensyn til av domstolene ved straffeutmålingen i den enkelte sak. Årsaken til at den foreslåtte strafferammen er høyere enn de andre strafferammene i 79, er at grove overtredelser etter 79 første ledd som oftest vil medføre fare for forurensning i Norge, slik at disse overtredelsene kan straffes også etter 78. Ved ulovlig avfallseksport er faren for forurensning utenfor Norge, og 78 kan da ikke brukes. Det gir et særskilt behov for en høyere strafferamme i disse tilfellene. Klif ønsker ikke å ta inn den eksisterende straffetrusselen om brudd på forskriftens regler i loven slik Justis- og beredskapsdepartementet foreslår, da det vil fjerne muligheten forvaltningen har til å bestemme at brudd på deler av forskriften ikke skal være straffbart. Det vil kunne være uhensiktsmessig i forhold til fremtidige forskriftsendringer, selv om det vil gjøre teksten likere 78. Klif ønsker å opprettholde fullmakten forvaltningen har til å selv bestemme hvilke deler av forskriften som skal være straffbare. For å unngå at fullmakten til forvaltningen står i samme ledd som straffetrusselen, kan imidlertid bestemmelsen deles opp, slik at den nye straffetrusselen står i et eget ledd. Klif foreslår å ta inn en presisering i 79 andre ledd om at forsettlig eller uaktsom overtredelse av forskriften straffes, og å ta inn en tilsvarende presisering i straffebestemmelsen i forskriften. Justis- og beredskapsdepartementet etterspør en utdypende begrunnelse for å ramme uaktsom avfallstransport. Klif mener dette vil kunne være praktisk i flere tilfeller. Et eksempel kan være en eksportør som kjenner til regelverket, og som har kjøpt eller samlet inn brukte datamaskiner i Norge i den tro at de var velfungerende og kunne eksporteres til utlandet som produkter. Dersom det viser seg at halvparten av datamaskinene er ødelagte og må regnes som avfall, vil eksportøren kunne påberope seg at han trodde de fungerte, og at han har vært i faktisk villfarelse om tilstanden. Han har følgelig ikke handlet forsettlig. Dersom uaktsomme brudd på reglene er omfattet av straffebestemmelsen, vil det kunne regnes som uaktsomt hvis det viser seg at eksportøren ikke har gjort noe for å undersøke tilstanden til datamaskinene før eksporten. Det vil være enklere for retten å ta stilling til om eksportøren har gjort nok for å undersøke tilstanden

6 Side 6 av 7 til det han ønsker å eksportere enn å skulle vurdere om han visste eller ikke visste at noe av det som ble eksportert var å regne som avfall. Klif mener derfor at det av rettstekniske grunner vil være praktisk å la straffebudet omfatte både uaktsom og forsettlig overtredelse av reglene. Klif foreslår også å ta inn et medvirkningstillegg i lovteksten, på bakgrunn av innspill fra Justis- og beredskapsdepartementet. Klif tar innspillet fra Justis- og beredskapsdepartementet om at avfallseksport fra Svalbard ikke er forbudt etter noe regelverk til etterretning, men mener det ikke aktuelt å endre reglene om Svalbard i denne omgang. Klif har ikke erfaring med at dette utgjør noe praktisk problem, og mener at problemstillingen på sikt bør utredes med tanke på en mulig fremtidig regulering. Klif merker seg at Toll- og avgiftsdirektoratet peker på et behov for økte budsjetter for å kunne trappe opp kontrollvirksomheten som følge av forslaget, mens Finansdepartementet forutsetter at endringene kan gjennomføres innenfor dagens budsjettrammer. Selv om endringen kan føre til økt kontrollvirksomhet, vil den også forhåpentligvis ha en allmennpreventiv effekt, noe som kan føre til færre ulovlige transporter. Uavhengig av omfanget av Toll- og avgiftsdirektoratets kontroller vil lovendringen uansett gjøre direktoratets arbeid enklere ved at forsøk blir sidestilt med fullbyrdet handling, noe Tollog avgiftsdirektoratet også fremhever i sin uttalelse. Vi viser også til at en eventuell opptrapping av Toll- og avgiftsdirektoratets kontrollvirksomhet er et spørsmål om prioriteringer, som isolert sett er uavhengig av endringer av strafferammen. Klif vil om kort tid oversende et forslag til Miljøverndepartementet om å endre avfallsdefinisjonen i forurensningsloven 27 for at denne skal bli mer samsvarende med EUs definisjon. Forhåpentligvis vil endringen tilfredsstille Toll- og avgiftsdirektoratets ønske om en slik tilpasning. På bakgrunn høringsinnspillene og Klifs vurderinger anbefaler Klif følgende endringer til Miljøverndepartementet: I forurensningsloven 78 første ledd fjernes "eller begge deler" fra første setning. I forurensningsloven 79 første ledd fjernes "eller begge deler" fra første setning. Forurensningsloven 79 andre og nytt tredje ledd skal lyde: I forskrift etter kan det bestemmes at forsettlig eller uaktsom overtredelse av forskriften straffes med bøter. Med bøter eller fengsel inntil 2 år straffes den som forsettlig eller uaktsomt importerer eller eksporterer avfall i strid med bestemmelser om grensekryssende transport av avfall i forskrift etter eller medvirker til dette. Nåværende tredje ledd blir til fjerde ledd.

7 Side 7 av 7 I forskrift av 1. juni 2004 om gjenvinning og behandling av avfall (avfallsforskriften) gjøres følgende endringer: 18-7 skal lyde: Straff Forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelser i denne forskriften med hjemmel i forurensningsloven 30 til 33, kan straffes med bøter, jf. forurensningsloven 79 andre ledd, hvis forholdet ikke omfattes av strengere straffebestemmelser. Forsettlig eller uaktsom overtredelse av kapittel 13 og i denne forskriften og medvirkning til slik overtredelse straffes etter forurensningsloven 79 tredje ledd. Ved øvrige overtredelser av forskriften eller vedtak truffet i medhold av forskriften, kommer forurensningsloven kapittel 10 eller produktkontrolloven 12 til anvendelse, hvis forholdet ikke omfattes av strengere straffebestemmelser. Med hilsen Elektronisk dokumentert godkjenning, uten underskrift Ellen Hambro direktør Marit Kjeldby avdelingsdirektør